高校公共管理GIS课程改革研究

一、GIS在公共管理中的应用

1997年，国务院学位委员会和原国家教委在《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》中设立了管理学门类，设置了公共管理学、管理科学与工程等共5个一级学科，其中公共管理学一级学科下设行政管理学、社会医学与卫生事业管理学、教育经济与管理学、社会保障学和土地资源管理学5个二级学科[6]，而在这些领域GIS均有所涉及，为国民经济社会的发展起到了不可低估的作用。（一）GIS的行业应用概览。在人类所接触到的信息中有80%与地理位置和空间分布有关，地球空间信息是信息高速公路上的货和车[7]。在国外，从西方公共管理研究方法发展来看，科学化主要体现在两个方向：一是强调运用自然科学的计量分析方法和数学模型建构世界；第二个方向就是空间化与数字化，它关注政府、经济与社会现象的空间变化和相互作用[8]。在国内，从GIS在我国各行各业中的实际应用来看，它涵盖了政府、公共安全与应急减灾、公共事业、教育、交通运输、自然资源和商业与公共服务6大方面的37个主要功能（如表1所示），特别是在政府部门，GIS在城市治理、社区规划、公共安全、应急管理以及教育医疗服务等方面发挥着重要的作用。/sectorapplication/generalview/（二）GIS与公共管理可视化。GIS的特点之一，是将复杂的、晦涩的数字可视化，以地图的形式呈现，让受众一目了然。例如“一带一路”的地理空间认知和大数据支持[9]、大数据时代的数字城市管理[10]等，GIS能够演示政策变迁的历史和演化过程，能够分析数字背后的地域相关性，能够提高城市政府决策过程的透明度以及提升政府的决策品质与程序。而可视化于教学方面，是将知识通过可视化的形式传授出来，它能有效解决隐性知识难以传播的问题。其实质是将知识通过显性化的图解手段表示出来，形成能够作用于人体感官的知识外在表现形式，从而促进知识的传播和创新[11]。在GIS常用的可视化工具中，美国的ArcGIS、国产的超图（SuperMap）等都在各个行业得到了广泛的应用。以ArcGIS为例，它是美国Esri公司的主打产品，全球市场占有比最高（约43%），它具有强大的空间分析和可视化功能，可以用来做乡村振兴战略中精确到户的精准扶贫，区域协调发展战略中的板块差异比较，新型城镇化战略中幼儿园、小学、医院等公共资源的布局调整，以及健康中国战略中的流行病传播与预防等。它不仅可以向决策者提供更为直观的决策依据，更可以向普通百姓提供简单易懂、便于执行的政策内容。但是，就国内目前已经开设的GIS相关课程来看，如地理信息系统导论、遥感导论、数据库编程与开发等，其课程内容的理论性和技术性都过强，这对于公共管理专业的本科生（多是以文科高考生为主）来说接受起来速度较慢，并不完全适合。需要建立一套符合文科生知识结构和接受能力的、符合公共管理学科发展时代特征的GIS课程体系。

二、课程改革的目标和内容

GIS可以使公共管理理论更接“地气”，这对于公共管理类本科生以及众多奋战在各级政府一线岗位的MPA学员而言都至关重要，这便于他们更好地理解政策、制定方针。课程以案例教学为主，降低GIS、遥感等方面的理论传授难度，减少软件二次开发及编程环节，取而代之用鲜活的案例作为公共管理本科GIS课程改革的重点。（一）课改目标。1.提升学生运用现代信息技术的技能。随着信息化社会的不断推进，政府部门每天都要和各种各样的海量信息打交道，相关人员需要具备处理现代复杂信息的能力。而在人类所接触到的信息中，有80%与地理位置和空间分布有关，对于地球空间信息来说，它就是“信息高速公路”上的货和车[12]。对于公共管理类的GIS课程而言，需要培养能够驾驭“信息高速公路”的人才，但与理工科GIS课程要有所区别（就业市场导向，GIS相关公司多需要工程开发、软件开发和销售人员），重在软件的应用而不是重在软件的开发。通过课程培养公共管理本科生具有信息管理的思维和GIS软件基础操作的能力，并能够在和专业技术人员讨论系统架构的过程中，准确地描述出系统建设和升级的具体需求。2.增强学生处理公共管理实际问题的能力。围绕设立并优化公共管理专业的GIS课程这一目标，在公共管理的行政管理、公共事业管理、教育经济管理、医疗卫生管理、土地资源管理以及城市管理6个方向上进行案例研究。以工作中的实际问题进行情境导入，先进行外业操作，通过现场勘测、调研访谈、搜集数据加深对问题的理解，而后的内业操作将以点带面，通过案例教学逐步了解ArcGIS、ENVI等软件的基础操作程序，一步一步拓展到常用的空间分析功能，到最后的可视化地图制作和对策建议，向学生展示一个完整的政策分析过程，便于其将内容拓展应用到相似的情境中。综合运用“课堂教学服务”和“实用导向”的原则制定实践教学内容[13]，使学生对复杂的公共管理问题产生浓厚的兴趣，提高学生的创新能力，提升学生学习的自主性和创造性。3.满足大数据时代政府治理的新需求。大数据时代的政府治理，对于数字政府建设、公共政策模拟以及公共管理科学化有着巨大的需求。数字政府实质是“政府运用地球信息系统、遥控、遥感、网络、多媒体、虚拟仿真等高新技术搜集信息、整合信息、产生信息，并依据所产生的信息对城市和社会实施有效管理的技术手段”[14]。而GIS的特点之一就是运用地学大数据帮助政府部门做出科学决策，在推进我国新型城镇化和生态文明建设，国土空间规划与城乡一体化发展，乡村振兴与精准扶贫，地缘政治治理与“一带一路”发展等方面给予理论、方法和技术的支撑。（二）课改侧重。课程改革需要结合授课对象的特点，发挥公共管理类文科生地理学基础的优势（多数省份的文科生学习过三年的地理课程），规避其在抽象思维和计算能力方面的相对劣势，适当弱化关于坐标转换、算法原理和编程开发等内容，而突出更为实用的“拿来主义”。1.侧重丰富公共管理本科实验课程内容。公共管理本科课程实验环节较少，以至于部分用人单位反馈毕业生只会纸上谈兵，缺乏实际的动手实验能力。因此，GIS在公共管理中应用的课程，需要结合学生特点，从公共管理的角度出发，适当弱化坐标系统、地理符号、拓扑关系、空间句法等地学方面的内容，弱化数据库建模、定制开发、编程等计算机软件方面的内容，而着重强化ArcGIS在公共管理、公共服务等方面的操作和应用，将公共管理的部分理论更直观地在地图上表达。2.侧重培养学生GIS软件的操作能力。GIS可以令公共政策定量化和可视化，做到精准投放、执行高效。在传统的公共管理研究方法中，强调文献分析和政策解读，但现今各地政府在全力提高治理能力的过程中，更需要有科学数据、空间影响等方面的分析做支撑，GIS可以将政策效果模拟并可视化，易于领导决策，避免“三拍”政策的出现，同时便于公众理解。对于学生来说，既能够“遇到问题找工具”，又能够“拿着工具找问题”，通过课程学习能够迸发出解决传统公共管理问题的创新思维。3.侧重培养公共管理本科生的地学思维能力。地学思维能力可以有助于公共政策更好地“落地”。之前公共政策制定后在执行环节受阻，是因为政策执行时并没有充分考虑到自然地理环境和人文地理环境对公共政策效果的影响，或是不同微环境对决策执行的影响。简单地说，传统的公共管理更多是“自上而下”的管理，但课程拟通过多智能体模型（Multi-ABM）等案例分析，更多地培养学生“自下而上”的思维能力，更加符合党中央强调的“以人为本”治理能力提升的时代精神。4.侧重培养公共管理本科生处理大数据的能力。大数据是时展的趋势，具有大数据的5V特点（IBM提出）：Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多样）、Value（价值）、Veracity（真实性），对于政府部门来说，掌握大数据有利于构建和谐社会（网络舆情监督和犯罪热点区域治理等），有利于推进城乡建设（公众需求分析和公共设施布局等），有利于提高地方公共财政的经济性（公共设施效用评价和政策精准投放等），课程通过案例教学提升本科生对于大数据的理解和认识，以及大数据是如何在政府管理中发挥功效的。

三、课程改革的前景及展望

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，研究GIS在公共管理本科教学的课程开展，从理论上看，这短期内对于拓展公共管理本科生的科学视野、提升其知识技能有着重要意义；长期来看，则对于地方政府适应大数据时代、适应数字政府治理有着非凡的意义。（一）课改前景。探索GIS在本科实验教学中如果能够增加GIS应用环节，将能够大大增加公共管理本科生的动手能力，提高公共管理的技术水平和应用GIS挖掘时空数据信息的能力，有利于将决策依据空间化、定量化和可视化，从而为决策部门提供最为基础和最为可靠的科学依据。对于公共管理本科生而言，一方面，这能让他们多掌握一门实用技能，就业后更受用人单位认可；另一方面，这能够让他们更加清楚考研深造的专业选择和未来研究方向的选取。（二）课改展望。一直以来，公共管理的科学性都受到非议，这一方面是因为公共管理学科相对于其他学科来说出现的时间短，自己的学科体系建设尚不完善；另一方面，缺乏足够可验证的重复试验是其饱受诟病的重要原因。而从西方公共管理研究方法发展来看，公共管理的科学化主要体现在两个方向，一是强调运用自然科学的计量分析方法和数学模型建构世界；第二个方向就是空间化与数字化，它关注政府、经济与社会现象的空间变化和相互作用[15]。可见，在本科阶段植入GIS的相关教学与训练，能够从一个新的视角向学生展示公共管理学科的魅力，在公共管理学科已有的传统理论和研究方法基础上进行传承和拓展，有助于公共管理学科的升华，培育出更适应时代要求的公共管理学科人才。

作者:纪秀娟 张景奇 单位:辽宁行政学院