自然灾害调查评估制度建设研究

森林火灾调查评估工作对于完善我国森林防灭火管理体系有重要意义。从凉山州西昌市“3•30”森林火灾和沁源县“3•29”森林火灾两次事件的调查评估来看，都有利于反思和改进森林防灭火工作，但两者在调查组织形式、评估内容、技术方法、评估结果等方面，有一定的差异性，甚至是部分待完善的地方，这都非常值得研究总结。

一、调查评估的组织形式

从沁源县“3•29”森林火灾灾后调查报告来看，该事件的调查评估负责机构是由省森林防火指挥部成立由省应急管理厅、省公安厅、省气象局、省林业和草原局及长治市和沁源县有关人员组成的调查评估组，该机构总结形成了一个总体报告。从四川凉山州西昌市“3•30”森林火灾事件调查评估情况来看，是由省委、省政府决定成立的省政府西昌市“3•30”森林火灾事件调查组，由相关省领导亲自挂帅，调查组下设技术组（专家组）、管理组、综合组等3个专项工作组，从省林草局、应急厅、公安厅、省气象局、退役军人事务厅、民政厅、省总工会、四川能源局四川监管办、省森林消防总队、省消防救援总队等省直部门（单位）抽派人员参与调查，省纪委监委派人开展了相关工作，同时邀请省检察院派员参与调查；还邀请了四川省内外相关专家组成专家组参与调查；经多种调查方式，调查组查明了事件经过、原因、森林受害面积和直接经济损失，认定了事件性质，分清了责任，提出了对相关责任单位和个人的责任追究及整改措施建议，在总报告外，还形成了多个专项调查报告；另外，四川省纪委监委成立西昌市“3•30”森林火灾追责问责组，同步开展调查。

二、调查评估内容与技术方法

从调查评估的内容来看，四川凉山州西昌市“3•30”森林火灾事件调查评估的主要内容包括：火灾基本情况、火灾发生及扑救情况、森林防灭火工作开展情况、火灾原因及性质、存在问题及责任追究建议、防范及整改措施6个方面；沁源县“3•29”森林火灾灾后调查报告来看，包括基本情况、火灾前后气候情况、火灾发生原因和性质认定、森林资源调查评估、扑救相关费用、火灾防范措施建议6个方面。从调查技术方法来看，四川凉山州西昌市“3•30”森林火灾调查技术方法是通过现场勘查、调查询问、查阅资料、无人机航拍，调取气象卫星、天气雷达、地面气象站及供电公司、供电单位的相关资料，以及委托有关科研机构或第三方对可燃物载量、预留引流线风摆、灾损确定等进行试验、检测检验、调查评估、专家论证、综合分析，查明了事件经过、原因及森林受害面积和直接经济损失，认定了事件性质分清了责任，提出了对相关单位和个人的责任追究和整改措施建议，形成了多项调查成果。从沁源县“3•29”森林火灾灾后调查报告来看，则根据现场勘查、调查询问、视频分析、物证查找、气象观测、走访群众等掌握的情况，以及应急管理部天津消防研究所火灾物证鉴定中心的鉴定报告和专家组鉴定意见，查明了起火的原因、发生经过和经济损失等，认定了火灾性质，并对做好森林草原火灾防火工作，提出了建议。

三、调查评估的侧重点分析

从以上不难看出，虽然都是森林火灾的调查评估报告，两者的调查评估主体并不一样，调查评估内容也有较大区别。一是调查评估的题目不一样，比如，“沁源县‘3•29’森林火灾灾后调查报告”，强调了“灾后”，由于我国尚无对森林火灾调查评估的系统规范或标准，这实际决定了两次事件后续部分调查方向和内容的显著差异。二是调查评估的部分关键内容不同，四川凉山州西昌市“3•30”森林火灾事件中有重大人员伤亡，该调查评估报告中，不仅有调查评估的事项，还考虑了扑救各阶段的细节、责任认定方面的具体问题，这对于还原现场的实际情况、厘清相关的责任、总结扑救现场的实际经验有重要作用；而沁源县“3•29”森林火灾灾后调查报告，可能由于事件中没有人员伤亡等原因，对扑救工作仅做了宏观描述，这对总结森林扑救现场的具体做法和经验有些遗憾。三是调查评估的技术手段方面，两次事件调查都使用了丰富的调查技术手段，凉山州西昌市“3•30”森林火灾调查技术还使用了实验室测定、无人机航拍等多样手段。四是事件应对的损失和成本的调查评估方面，沁源县“3•29”森林火灾灾后调查报告提及了应对的费用问题，这在我国调查评估报告中是一项重要创新，值得总结推广。五是两次调查评估的“建议措施”都有重要参考价值，凉山州西昌市“3•30”森林火灾事件调查报告提出了16项防范及整改措施建议，沁源县“3•29”森林火灾灾后调查报告提出了5项火灾防范措施建议。其中，双方都提出了“森林防火区基础设施建设”“森林扑火队伍建设”“林区防火治理”等方面的共同建议；另外，西昌市“3•30”森林火灾事件调查报告提到的“全力保障防灭火资金需要”“加快森林防火管理法规标准制定”“加快森林生物隔离带”等建议，需要宏观管理层研究解决；沁源县“3•29”森林火灾灾后调查报告提出的针对残疾人等脆弱群体的保护责任制，是党中央提出的“人民至上、生命至上”理念在应急管理工作中的生动体现。

需要注意的是，自然灾害调查评估报告还需要注重文字表达的客观性、科学性，报告内容的“反思性”“人文性”“参考价值”，不能变成一味的“成绩总结报告”，或是单纯的“责任认定报告”，这需要持续完善自然灾害调查评估制度。从全局来看，在应对重大突发事件工作中，无论经验还是教训，都是一笔宝贵的财富，做好其总结和反思工作，才有可能实现“每打一仗都有提高”的目标，才有可能真正实现应急管理体系和能力现代化。

作者:游志斌 单位:中共中央党校