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高速公路建设项目征地拆迁探讨

一、加强高速公路征地拆迁资金管理的重要性

高速公路作为重要的基础设施之一,为推动我国经济和社会发展发挥了巨大的作用。截至2018年底,我国高速公路总里程已达14.26万公里,其中国家高速公路里程10.55万公里,稳居世界第一位[1]。高速公路项目征地拆迁工作是工程建设的基础环节,俗话说“好的开始等于成功了一半”,征地拆迁是否顺利,直接影响到工程施工的进度,征地拆迁工作主要是与人打交道,协调难度大,征地拆迁工作有时甚至比工程技术方面的困难更难解决。征地拆迁资金管理是高速公路资金管理的一个重要环节,在工程概算中的占比较大,管理上容易出现漏洞,且征地拆迁工作涉及面广、政策性强,也是政府关注民生工作的重点,因此管好征地拆迁资金对项目建设非常重要。高速公路征地拆迁资金管理一直是项目建设单位面临的一大难题,且超概算的现象非常普遍。如果将征地拆迁资金严格控制,会造成拨款不及时,影响工程进度,而如果将资金完全给地方政府管理,又可能会出现地方虚报征地拆迁数量、虚列地上附着物套取征地款等问题。笔者试图结合多年的工作经验,对目前征地拆迁资金管理模式进行分析,找出问题并进行改进,提出既能按期完成征地拆迁任务,又能控制征地拆迁资金不超概算的思路。

二、征地拆迁资金管理模式的特点分析

按征地拆迁资金管理的主体进行分类,将征地拆迁资金管理模式分为项目业主、施工单位、地方政府管理三种,这三种管理模式的特点如下:(一)项目业主单位管理。高速公路项目业主单位是基本建设单位,即建设合同中的“甲方”,它为项目建设提供资金,也是工程项目的发起人。项目业主管理是整个高速公路建设项目管理的核心,其管理涉及到项目建设的全过程。传统的高速公路建设项目都是由项目业主直接管理征地拆迁资金,由地方政府组织成立征地拆迁分指挥部,接受项目业主和当地政府的双重领导,分指挥部与被征迁人签订征地拆迁协议后,报项目业主审核,审核通过后项目业主将资金拨付给分指挥部,分指挥部再支付给被征迁单位或个人。这种模式的资金管控权力在项目业主单位,能加强与地方政府的沟通协调,建立良好的政企关系,严格按照政府制定的高速公路征地拆迁补偿标准进行支付,征地拆迁资料规范齐全。不足之处在于资金审批流程较长,审核效率较低,资金到位慢,影响征地拆迁的进度,且由于业主单位负责核实工作的人员偏少,去实地核查的难度也较大,出现超概算的现象十分普遍。(二)施工总承包单位管理。施工单位承担工程项目的施工任务,即项目建设合同中的“乙方”,是项目施工管理的主体,也是项目能否顺利建成的关键组织者。由于高速公路项目往往工程量较大,施工单位不止一家,这里所说的施工单位仅指施工总承包单位。项目业主将征地拆迁工作也列入施工总承包合同,施工总承包单位根据合同金额对征地拆迁资金进行管理,这种模式的优点是减轻业主单位的管理工作,项目业主可以将管理重心放在工程质量、进度等方面上,施工总承包单位有非常强的成本控制意识,且熟悉征地现场的环境,能有效避免虚列面积或者提高补偿标准导致的超支,还能结合工程进度灵活解决征拆的难题,降低资金到位慢带来的影响。不足之处在于施工单位往往对工程成本严格控制,对一些涉及当地民生或公益性的工程不愿意投入过多的资金,特别是在工程建设后期的水系路系恢复等工作上,存在能省即省的想法,可能给项目后续运营带来不利影响。(三)地方政府包干管理。政府主管部门虽然与工程建设没有直接的合同关系,但是由于其特殊地位和其拥有的行政权力,仍然可以是项目管理的组织。特别是在征地拆迁工作中,土地的最终权属人是国家,征地的主体只能是当地的国土资源局(现在是自然资源局),且征地拆迁补偿标准也由地方政府来制定,毫不夸张地说地方政府在征地拆迁过程中起到极为关键的作用。地方政府包干管理又包括不出资和出资两种方式,这两种方式只对政府是否承担高速公路征地拆迁费用有区别,其余差别不大。具体是项目业主与项目沿线的地方政府分别签订征地拆迁安置总包干协议书,征地拆迁费用由政府包干使用,实行“分段负责、费用包干、限期完成”的原则[2]。项目业主先将征地拆迁资金预付给地方政府,或由地方政府自行出资给征地拆迁分指挥部,分指挥部将征迁款拨付给沿线单位后,再将结算资料交给项目业主审核,这种模式增加了地方政府的成本控制意识,大大提高了征地拆迁的速度,为工程快速推进扫清障碍。但这种模式也存在一些缺点,可能出现付款手续不完善、纸质资料不规范、回收不及时、资料审核把关不严等问题,对工程竣工验收造成不利的影响。

三、加强征地拆迁资金管理的思路

由于政府在征地拆迁工作中起到非常重要的作用,征地拆迁资金管理必须要通过政府部门支付给被征迁者,加上我国西部地区高速公路资金来源不足,由地方政府承担征地拆迁费用逐渐成为常态,政府包干管理模式也将成为高速公路建设项目征地拆迁资金管理的一种主要模式,因此本文主要提出加强政府包干管理模式的思路。(一)确保工程设计概算的合理性。政府在项目前期就要提前介入,联合项目业主加强对工可、设计的管理,对项目进行充分论证,减少漏项,充分实地调研,征求地方政府和居民对项目线路走向的意见,避免工程建设期间造成与当地居民的纠纷。针对征地拆迁费用普遍超概的问题,要重点加强项目征迁费用的测算,按照国家及当地政府对有关征迁及配套费用进行合理估算,确保概算批复足额[3]。(二)进一步明确费用包干范围。政府对征地拆迁费用包干应建立在对项目概算认真的调查和评估之上,且包干项目应尽可能详细,对设计数量中明显比实际少的或设计漏项要及时提出,避免在征拆过程中出现少项或漏项而产生纠纷,一旦签订包干协议就要严格按照包干金额控制费用支出。如果在项目实施过程中出现政策变更导致征迁费用增加,如缴纳被征地农民社会保险费等,项目业主要及时上报主管部门调整概算,这部分费用应该在包干范围之外。包干费用应有一定的浮动空间,类似合同的暂定金额,出现包干外费用经项目业主审核后即可支付。(三)设立专门负责征地拆迁的管理部门。目前大多数高速公路项目的征地拆迁管理机构都是由地方政府成立的临时机构,人员素质参差不齐,流动性大,无法满足征地拆迁复杂工作的需要。建议政府设立专门负责征地拆迁的部门,抽调国土、财政、公路、林业等单位的人员,负责当地所有工程项目的征地拆迁工作,这样既能培养一批有经验的专业人员,也能保证后续工作的连续性。征地拆迁管理部门可以兼做高速公路项目的分指挥部,其作为征地拆迁资金管理的主体,应建立完善的业务流程和内控制度,制定科学合理的补偿标准,做到公开、公平、公正,严格按照各项标准支付补偿,确保征地拆迁资金的有效使用。(四)引入第三方监管和审核机构。为了解决政府征地拆迁管理部门人手不够等问题,还应借助外界力量对征地拆迁资金进行监管。一是引入第三方监管,如审计、纪检单位,审计单位定期对征地拆迁协议进行审计,发现问题要及时上报政府和业主单位;纪检单位可以建立信访举报渠道,调查有无相互勾结骗取资金的行为;公安机关要对恶意敲诈、抢种抢建、虚列数量等骗取资金的行为进行打击。二是建立第三方机构审核机制,聘请有资质、经验丰富的第三方对电力、光缆、苗木、房屋、企业拆迁等拆迁预算费用进行审核,保证评估费用的合理性。(五)加快征地拆迁资料的回收。政府包干模式是由项目业主将征地拆迁资金预付给政府征地拆迁管理部门,政府为了提早完成征迁任务,往往重速度而轻结算,有时甚至出现协议还未签完字就把款项付出去的问题,严重影响后续征地拆迁资料的整理和回收。首先,要提高工作人员的业务水平,统一征地拆迁协议和其他资料的样式,加快现场核验和签字速度;其次,要进一步完善付款审批流程,对未走完审批流程的协议不能支付;最后,项目业主单位要及时检查和指导,确保征地拆迁资料符合竣工验收的要求。

随着近年来基础设施建设项目在全国各地大规模铺开,高速公路征地拆迁工作的复杂性逐渐增加,需要不断改进征地拆迁资金管理模式。笔者认为,政府包干管理模式将成为今后征地拆迁资金管理的主要模式,希望通过建立专门的征地拆迁管理部门、完善相关制度和引入监管机构等措施,确保征地拆迁资金安全有效使用,既能加快工程进度,又能不超概算,实现工程顺利完工。

参考文献

[1]交通运输部综合规划司.2018年交通运输行业发展统计公报[EB/OL].

[2]黄小珍.浅谈高速公路建设资金的筹集与管理[J].新会计,2012(10).

[3]李小鹏.浅析高速公路建设资金的管理[J].财会研究,2016(8).

作者:贾欢 单位:广西乐百高速公路有限公司

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