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城镇化发展中特色建设问题研究

摘要:集中发展小城镇是我国城镇化发展的一个重要选择。当前我国小城镇特色建设面临着特色挖掘不突出、特色彰显能力弱、基础设施公共服务功能弱、创新精神不足以及缺乏活力等问题。小城镇特色建设必须坚持以适合人民生活为宗旨,以大中城市周边合理布局为基础并注重乡土重建,充分发挥原住民在小城镇特色挖掘上的主体作用,注重通过创新精神去激活发展动力,在保护和开发并重的前提下发挥政府搭建平台、城镇居民共同参与、开发资本“走进来”的三方协同作用来加强小城镇特色建设。

关键词:城镇化;特色小城镇;乡土重建;新型城镇化

中国城镇化发展日新月异,进入新世纪以后,我国农村人口和城镇常住人口数量呈现快速的此消彼长的情形,根据国家统计局统计数据显示,2001年全国城镇人口占全国总人口的38%,十年之后,2010年城镇常住人口和农村常住人口比例已经达到了1∶1,这是我国城镇人口在统计意义上首次与农村人口持平[1]。2016年末,我国城市数量已达到657个。其中,直辖市4个,副省级城市15个,地级市278个,县级市360个。同时,我国市辖区户籍人口超过100万的城市已经达到了147个,城镇常住人口比例达到57.35%[2]。根据经济学家王小鲁的研究,我国的城镇化发展道路分为四个阶段,十八大以后城镇化就已经进入到了第四阶段,即新型城镇化发展阶段[3]。这一阶段的明显特征是以《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》为纲领,明确了我国未来城镇化发展的方向,即重点建设多个城市群,提升东部发达地区的城镇化水平,推动中部地区城镇化合理布局,同时鼓励西部地区就近城镇化,并明确城镇化的核心是以人为本的城镇化。不论是大中城市,还是中小城镇都应向更加宜居且文化特色鲜明的城镇特色发展目标迈进。

一、我国城镇化发展道路争论与小城镇发展道路的提出

对于我国城镇化发展,到底是集中力量以发展大城市为中心并对中小城市形成辐射效应还是建立多个城市群的区域协调发展的道路争论一直没有停止,其回避不开的问题是到底是侧重发展大城市还是发展中小城镇。虽然这一问题从我国城镇化发展伊始就一直争论不休,但随着我国区域发展所呈现的特征来看,大城市的经济实力愈发增强并在各方面令中小城镇难以企及却是不争的事实。有人认为,关于到底是优先发展大城市还是集中发展中小城镇是一个伪命题,讨论这个问题无疑是鼓励政府利用行政手段干涉城镇化的自然发展规律[4]。我国真正城镇化的时间尚短,并且以核心城市发展为重点,导致了大城市、超大城市的区域中心地位愈加强大,且大城市发展带有明显的规模化和集约化先天优势。但从国际视野出发来衡量,中国的城市化率仍然偏低,而且大城市数量仍然偏少,平均城市规模仍然太小[5],且大城市多集中于东部沿海一带。著名城市经济学家弗农•亨德森指出:“虽然一些城市在过去几年经历了大规模人口流入,中国总体仍是城市数量众多,人口规模不足。”[6]而且中国的总体城市化水平也仍然低于同等收入水平的其他国家。“长江经济带沿江量级城市少,城市之间的相互竞争难以实现区域经济辐射和城市之间的协调,并建议采取统一的调整并在大城市、特大城市之间选取一定发展潜力的中等城市发展成为大城市。如果一些沿江地级城市的规模扩大一倍,据测算可以使其单位劳动力的实际产出增长在扣除城市的负外部效应之后的实际产出增加也达到17%~19%”[7]。其实,我国大城市并不是数量绝对少,而是区域差异造成的一方面大城市过多地集中于东部,另一方面中西部大城市偏少,缺乏更多的能承担区域承载能力的量级大城市。与此同时,支持发展中小城市和小城镇的呼声随着我国未来城镇化发展道路的新的纲领指引而愈加强烈。小城镇特别是中西部的小城镇发展在我国实际上是衰败的,主要表现在小城镇的产业衰退特别是乡镇企业衰败、公共基础设施闲置浪费、公共服务落后等方面[8],其原因多与其自身的经济实力和较小的规模有关,也有国家政策调整对小城镇产生的巨大冲击等原因。但是小城镇的发展却是不容忽视的,它关系到我国未来的城镇化进程。正是认识到小城镇在我国城镇化道路上扮演的重要角色,学者们和政府的部分决策者在建设小城镇上持有积极的支持态度。实际上对于小城镇发展的支持可以追溯到30多年前费孝通先生的《小城镇,大问题》,他注意到小城镇发展在中国乡土社会结构重建和城镇化发展中是一个不应忽略的问题[9]。随后众多学者纷纷加入到支持中小城市和小城镇发展的行列。比如以熊凤平等为代表,主张积极发展小城镇,指出小城市和镇在地方经济发展中有重要的作用[5]。党的十九大明确提出发展中国特色小城镇,建设生态美好、宜居宜业的新型城镇以更好地解决人们人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。中小城镇特别是小城镇的发展是我国未来城镇化发展的重要环节[10],因为中国的中小城镇众多,在历史、文化、宗教、饮食、节庆、民俗等方面具有截然不同的差异性,因为差异性所形成的特色是小城镇特色发展中发展经济、消除贫困,建设新型城镇化的一块招牌,借助差异性而建设的特色小城镇可以发展具有品牌号召力的产品、产业,这对于建设宜居的生态文明小城镇是最为重要的。

二、我国小城镇发展的困境:基于小城镇特色建设角度的思考

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。而鼓励依托优势资源发展特色产业,建设魅力宜居小城镇是我国城乡一体化、就近城镇化的重要路径。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》将“发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇,形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式”作为发展原则之一,具有极为重要的现实和历史意义。特色小城镇的发展已经成为我国未来一定时期城镇化发展最为有力的路径。而事实上由于我国地域广大,东西南北的地域差异极为明显,这也为特色小城镇的保护、开发提供了基础[11]。当然,从目前的状况来看,特别是中西部小城镇建设虽然具有可挖掘的富有地域特色的历史、文化遗迹、节庆、传统风俗等,但是很多小城镇目前还存在城镇人口增长极为缓慢、城镇范围扩张有限、非农产业发展陷于停滞、公共服务职能减弱等问题,同时在我国加快特色小城镇建设的思想指引下,小城镇特色仍然囿于多方面的原因而难以得到彰显。(一)小城镇发展缺少特色彰显能力小城镇的特色主要体现在产业特色、风俗特色、节庆特色方面。而特色文化所展现的多是小城镇的历史文化底蕴、传统文化风俗和建筑风格,文化魅力需要相应实体的勾勒和实物、活动的精确表达。在我国城镇化进程中,小城镇的文化在历史的发展进程中曾出现被遗弃、忘记、破坏等现象,而小城镇发展中对现代大中城市的羡慕致使其自身具有人文和历史价值的文化被压制,再加上地域的限制等因素,小城镇没有将自身的文化魅力更好地彰显出来以形成闻名遐迩的令人向往的文化品牌。比如辽宁省西部北票市的台吉镇,20世纪50年代到90年代曾经是我国一个非常典型的北方煤城,其全盛时期都是以煤业为服务中心,但是随着采煤业的不景气,从21世纪初开始采煤井口相继关停,原有的产业凋敝,新的产业又没有培育出来,致使经济大幅下滑,成为辽西最为贫困的地区之一。但是在20世纪90年代末期,这一地区又发现了大量动植物化石,世界上第一株被子植物花化石在这个地方被发现,这里被誉为“世界上第一朵花盛开的地方”[12],曾经轰动世界,而鸟化石、鱼化石更是数不胜数。但是围绕化石做大做强的思路并未被很好地规划和利用。由于监管不力,大量化石被盗掘破坏,致使这一地区错失利用遗留的煤都文化和化石文化进行改革创新发展的机会。其主要根源在于,地方政府对产业创新发展没有前瞻性认识,最为重要的是政府缺乏系统性的规划保护措施。(二)小城镇城市等级低,特色资源支配力弱我国的城市层级划分其实是比较明显的。近年来形成的较为普遍的共识是:内地共四大老牌一线城市即“北上深广”(北京、上海、深圳、广州),其次是新一线城市,多数为各省会城市和经济实力极强的地级市,三线城市多是各省次级中心城市,四线城市指的是经济稍落后的地级市和县级市,五线城市指的是经济实力落后的市县一级的行政单位,六线城市指的是本文所涉及到的小城镇和乡的人口集中区。从所处的地位来看,城市层级越高,获得的资源支配权利就越大,小城镇的建设都要层级上报得到上级政府的批准,缺少独立的财权、金融权、规划权,而近年来中国城镇化发展的政策倾斜对市场的引导确实使层级高的城市获得了其他城市难以比拟的资源掌控权。而小城镇由于缺乏资源掌控能力,往往想办的事情难以办成。此外小城镇还存在“等、靠、要”的思想,寄希望于借助外力发展自身,没有充分发挥自身的能动性作用,特色资源发掘利用不够,前文所提到的例子就充分说明了这一点。(三)多数小城镇特色发展的瓶颈是基础设施配置短缺困扰经济发展的最主要的原因之一就是基础设施。“一带一路”战略的推进以及中国牵头成立的亚洲基础设施投资银行之所以受到很多国家的支持,其中最重要的一点就是很多政府都看到了落后的基础设施对本国经济发展和增长的拖累,因此很多发展中国家纷纷加入到亚洲基础设施投资银行,目前成员已超过100个[13]。特别是在基础设施建设方面,落后的国家都希望借助外来融资和战略对接来改善本国基础设施落后的现状。我国小城镇在城镇整体规划、交通基础设施改善、公共休闲学习场地等方面存在很多问题,资金不足是这些问题的核心,而这些基础公共服务设施及功能匮乏仍是小城镇发展的主要障碍之一,也是进一步建设安居乐业的特色小城镇的阻碍。小城镇作为城市层级体系的重要节点,不仅要依赖良好的基础设施来改善居民生活,也要依赖于良好的设施集聚人口,创建魅力宜居的小城镇。(四)一些小城镇特色“退化”,缺乏乡土文化特色小城镇的发展不仅需要人口的聚集、基础设施的改善,还应该在产业方面形成支柱,在文化上形成特色。小城镇具有天然的中国乡土、村镇特色,也有值得回味的历史遗迹和风貌。但是,大多数小城镇并未真正挖掘和培育具有与历史一脉相承的特色文化作为发展的支柱。要么蜂拥而上却不懂得创新,以牺牲土地引进所谓的工业企业来投资,要么“千城一面”,通过重建那些在大城市随处可见的“新颖”建筑,期望在城市外貌上的“城市化”以达到其发展目的。比如照搬大中城市的小区建设模式来建设新农村,简单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光,导致乡土特色和民俗文化流失。小城镇特色发展的本质是探索出符合自身实际发展的路径,以厚植本乡本土的地方特色为基础,发展城镇产业。同时,小城镇的发展要适应新时代市场发展的需求,加强规划和市场的双重互动作用,把乡土文化和人文情怀与和谐乡镇的建设理念有效融合。另外,小城镇的特色彰显在厚植本土文化的同时要大胆创新,不能完全照抄照搬已有的成功范例。比如江苏盐城新丰郁金香小镇做大做强郁金香种植和观赏产业,经中央媒体报道名噪一时,于是全国其他省份的某些小镇也学习其花卉种植,但是成功复制者却并不多见。为何其他地方的小镇就无法做大做强,甚至投入运营不久之后就被荒废遗弃,问题在于没有长远发展的规划以及认真考察市场需求。可见,创新没有错,但必须厚植本土和本地市场需求才能突出特色及其优势,才能符合市场的需求,实现供给结构的经济平衡。(五)小城镇特色的活力创建缺乏持续的动力源泉从20世纪90年代开始,进城打工成为了农村、乡镇青年试图改变命运的最为实用的手段和唯一路径,而如今这一趋势仍然没有逆转的迹象,大多数年轻人一致认为大中城市机会多,于是他们纷纷走出生养他们的小城镇,致使小城镇的发展缺乏了最主要的推动力———年轻劳动力。国务院总理李克强在多个场合也明确提到城镇化是人的城镇化,它的活力在于年轻人[11],但是我国农村年轻劳动力跳过小城镇直接进入大中城市仍是目前比较普遍的一个趋势,致使大量小城镇没能真正实现其人口“蓄水池”和就近就业目的地的作用,也就没有很好地发挥我国新型城镇化下的城乡一体化中所应该承担的重任。比如安徽、河南等中部省份的城镇,近年来经济发展增速居全国前列,但是年轻人口净流出的局面并未改变,包括驻马店、周口、商丘、阜阳、蚌埠等地人口净流出都在200万人以上[14],一方面中小城镇的人口向本省中心城市集中,另一方面也迅速向东南大都市集中,致使有些小城镇的年轻人口占比下降严重,从而使得小城镇活力缺乏,其内在原因是基础设施便利性不够、就业机会缺乏和幸福感不足。(六)很多小城镇的特色建设缺乏持续创新精神特色小城镇建设应有开放包容的思想,还需要不断发挥创新精神。而这不仅需要对小城镇原有的特色建筑、特色文化进行保护和开发,更需要用发展的眼光结合现代思想对小城镇进行整体规划。中国十大南方古镇之一的乌镇就是特色小城镇建设实现创新的典范。乌镇在对古建筑进行开发的同时奉行不过度商业化的保护性开发和规划,并通过创新把古镇的风貌和现代互联网相互融合。曾经没有任何互联网基础的乌镇,如今已成为中国特色互联网小镇的领头羊。每年的11月初,来自世界各地的商界精英、创业领袖、媒体记者因互联网汇聚于此。与此同时,信息科技也一跃成为乌镇的特色产业之一,聚集了上千家互联网企业,规模接近千亿[15]。同时,乌镇被作为世界互联网大会的永久会址使其特色更加突出。当然,特色小城镇创新需要新的思维、方法、规划,我国小城镇众多,其特色也各有不同,重要的是如何通过创新来发展和凸显特色。为什么现在有的特色小镇缺乏活力,关键就是没有根据自身的特色把资源要素盘活,却一味照抄照搬别人的经验,没有因地制宜,把自身的优势发挥出来。例如安徽省芜湖市的鸠兹古镇短期内在业态创新上就存在诸多问题,鸠兹古镇是依托“天下徽商兴于鸠兹”的历史人为打造的具有徽派建筑和文化气息的旅游小镇,其目的是发展成为集游览、观赏、消费、娱乐于一体的旅游文化小镇。但是,据笔者的实际调查发现,其在业态引进过程中缺乏徽派商业特色的聚集,缺乏除现代徽派建筑之外的其他规模化的商业及景观,其商业模式仍然不具有显著的创新性,没有做到让游客进入“大观园”的感觉,造成了本地游客不消费、外地游客不感兴趣的尴尬市场局面。

三、小城镇特色建设的策略和建议

我国城镇化发展的特点是大城市发展的速度依然大大超过中小城市和小城镇,中小城镇的发展似乎处于时代的夹缝中。小城镇在我国城镇化发展中,无论是人口、资源、交通、文教、卫生、服务、制造业、科技实力、甚至是在环境治理等方面几乎都不占有任何优势。基于小城镇的劣势,十九大报告中关于我国新型城镇化的建设纲要都在指明一个极为重要的方向———建设特色小城镇。特色小城镇必须具有厚重文化底蕴,或者特色鲜明,或者生态极为优良,或者具有民族风情[8]。(一)精巧布局,积极提升小城镇特色彰显能力我国推动特色小城镇建设的目的是希望把传统和历史留住,建设好特色文化和人们的精神家园。从区域布局来看,东部地区小城镇发展较好,人口聚集,与大中城市实现了良好的往来关系。中西部地区目前不仅缺乏核心大城市,小城镇的发展也并不令人满意,其各项公共服务功能不完善,没有与大城市建立起良性的往来关系。我们看到的只是大城市对周边村镇的虹吸,并未看到大城市发展的外溢效应,且大城市周边并未形成星罗棋布的充满活力的小城镇。且很多小城镇存在人口规模下降、乡镇企业从兴到衰、城镇服务功能减弱等问题。要改变这种局面,需提升小城镇特色彰显能力,发挥小城镇在农村和大城市之间的桥梁纽带作用。但是并不是所有的小城镇都有自己的特色,或者特色足够鲜明,小城镇的形成既有市场因素也有行政因素,因而要分类别、分层次协调布局,尊重历史发展轨迹积极布局有发展潜力的、特色鲜明的小城镇。(二)加大基础设施投资力度,推动以人为核心的新型特色城镇化国务院总理李克强早在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时就说:“我们要推进以人为核心的新型城镇化。坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路,遵循发展规律,积极稳妥推进,着力提升质量。”[11]以人为核心要求在小城镇的建设中首先突出其服务的功能,通过对基础设施的持续投入来实现环境优美、生态有序、秩序井然、人们安居乐业。特色小城镇建设是与当地文化特色分不开的,人们的传统风俗习惯、宗教信仰、历史遗迹、自然风光等都可以作为小城镇的特色加以挖掘,通过完善基础设施建设积极推动和实现农村与小城镇的互动,以及小城镇和大城市之间的密切往来。事实上,我国中西部地区的中小城市和小城镇聚集了中西部地区的大量人口和产业,是重要的经济增长极,而推动以人为核心的新型特色城镇化就是要形成一批文化旅游、商贸物流、资源加工等各具特色的中小城市、小城镇[13]。(三)小城镇建设应关注“特色乡土重建”,并借助创新巩固特色小城镇建设还需要承担在城乡一体化建设中的桥梁作用,这个桥梁担负的最主要职能是平衡城市和乡村、大城市和小城市之间的生活水平。从目前来看,大中城市的虹吸效应过于强大,导致小城镇、乡村正在逐渐失去生机。在推进新型城镇化建设的同时,还是需要重新审视乡土“重建”的意义,但此过程并不是改造农民,让农民上楼、进城,而是辅助农民,让农民在农村,在小城镇获得幸福感[16]。而这种乡土重建的核心是小城镇通过传统和现代的结合不仅保留乡土特色还要使农村居民生活质量提高到与一般城市居民生活质量相似的水平。在乡土重建的过程中,小城镇还可以借助现代科技的东风实现特色创新。发展特色小镇,不仅要培育最有基础、最具优势的特色产业,还要在功能服务和体制机制方面有所创新。在南京未来网络小镇,在短短两年时间里,这里就汇集起通信网络、智能制造等1000多家企业,创业人数接近3万人[17],从创业孵化、加速成长到规模化生产,特色小镇设立了科技服务聚集区,创新了咨询、金融、法律、评估等一系列标准化的服务体系,为企业提供全方位科技服务。(四)推进小城镇近郊的特色农业和农耕文化建设,使小城镇成为农村人口聚集的“洼地”小城镇的发展离不开农业和农村,因为小城镇是与农村和农民距离上最为贴近的中心。推进小城镇的发展重在挖掘城镇中心及周边文化特色,使其产业或者商业等方面都能为小城镇居民和农村人口带来就业和收入,吸引年轻劳动者和农村居民在居住区附近的城镇找工作,使其家和业不再分离。比如基于旅游而逐步开发的小城镇可以直接和间接带动更多的就业人口从事餐饮、旅店、物流、服务、保安、建筑等服务工作,吸引周边农村居民实现在就近小城镇的人口聚集,当不必背井离乡就可以获得稳定的收入和工作机会时,小城镇就成为人口聚集以及农村人口就近城镇化的首选目的地。小城镇的建设遵循生态、绿色、环保、文化的发展基调,也可适当发展山地文化和小城镇节庆文化特色,而着重发展以小城镇为中心的特色农业和区域农耕文化是未来中西部推进城镇化的途径。(五)发挥政府和小城镇居民的双重作用,利用开发资本推进传统文化和现代社会的融合特色小城镇建设是一个新事物,在发展初期也难免会遇到各种问题,比如土地问题、资金问题、政策问题等,最为关键的是以改革的精神去放权,针对特色小城镇建设出台相应的特殊政策。我国小城镇建设的推进不仅靠政府合理利用资源鼓励开发,更多的要依靠当地人民群众自发挖掘特色文化,而政府要积极为小镇居民搭建合作平台。例如我国西部山区和少数民族聚集区是被工业化浸染最少、农耕文明保护最为完整的地区,其传统文化习俗也是沿袭历史相当久远的地区。对这些地区的小城镇建设应该通过市场化的新举措让小城镇居民参与其家乡的特色建设,也要充分发挥其主人翁的积极性,遵循保留、保护、沿袭、合理的商业化机制以达到小城镇发展为人服务的宗旨。因此,建设特色小城镇应突出产业特色、文化特色、民族风俗特色、自然风光特色、建筑艺术特色和价值,围绕核心特色激发出涟漪效应①。(六)激活小城镇发展动力,鼓励特色创新发展“以人为核心的城镇化”是推进城镇化发展的目标,人的聚集是促进小城镇发展的动力,小城镇因人的聚集而兴盛,人因小城镇的美好建设而精神更加充沛。在特色小城镇建设过程中应充分调动城镇年轻劳动力的积极性,在小城镇保护和开发过程中依靠他们的主动性、创造性和参与热情,鼓励他们用知识改变家乡的面貌。近些年,大批农村大学生的回归乡土并通过互联网创业把村镇经济和产业办得有声有色就是最好的例证,这也更好地激活了小城镇创新发展的动力。同时,积极增强培育本地资本挖掘特色的能力,发挥政策对民营企业和乡镇企业的引导和支持,激活更多的动力因子参与到小城镇的建设之中,推动特色小城镇的业态创新,使其特色更加鲜明。小城镇有自己的优势和机会,关键是要结合现实情况鼓励居民的创新热情,借助国家小城镇发展的大趋势和政策支持激活发展动力。纵观小城镇发展的历史和现代小城镇特色发展的经验,应以一种创新思维去建设它,用更加宽广的视野去创造小城镇的新生活。

作者:张晓东 姚宗建 单位:安徽工程大学管理学院

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