农村建设用地财政影响思考

摘要：中国的城镇化发展，得益于以国有土地出让和储备融资为主要财政收入的土地财政。2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》，允许农村集体经营性建设用地入市，打破了土地供给垄断格局，也改变了国有土地财政下的城镇化模式：一是补充了农用地的征收转用；二是“开源”了政府税收收入；三是刺激了政府职能的转变；四是提高了政府的间接财税收入。

关键词：农村集体经营性建设用地；土地财政；城镇化

1国有土地财政下的城镇化模式

地方政府土地财政的投入产出模式如图1所示。我国土地财政的收入可概括为两部分，一是土地税收（经常性的），二是土地收益（一次性的土地出让金、抵押融资收益）[1]。而土地财政支出方式，税收属于地方公共财政预算，主要用于保障和改善民生的经常性公共服务，如法律、治安、教育、消防、基础设施维护等；土地收益则属于地方政府性基金预算，专项用于支持特定的基础设施建设等。而在该种收入支出模式中，存在两个“一次性”和“长期性”的矛盾，主要表现为：重大基础设施建设的投入是一次性的，效益却是长期性的；土地收益（出让金、抵押融资）的收入是一次性，提供的社会服务却是长期性的。地方政府的土地财政，实质是将税收、一级土地市场收益（出让金、融资）和工业补贴（低价和税收减免）统一计算来确定财政收支。国有土地财政下的城镇化可以概括为：政府通过征地拆迁，低价获得土地，将土地出让获得一次性土地出让金用以基础设施建设；其中一部分土地，以低于成本的竞争价格（低价或前期税收减免），转让给能够产生长期税收并且税基大的工业企业，征收工商企业税收维持教育、基础设施维护等社会服务；工业化带动经济和就业、产生商业房地产需求，成为土地出让金和抵押融资的市场源和工商企业税收的税收源。

2集体经营性建设用地入市对城镇化的影响

（1）补充了农用地征收转用。目前的实际情况是农用地征收难以为继，在现行土地财政制度下直接结果是导致地方政府倚重的土地出让金及相关收益的减少。因此，集体经营性建设用地上的城镇化，实质上是国有土地资源稀缺引发的、民间自发的城镇化模式。集体经营性建设用地入市的直接影响是弥补了农用地征收转用的不足，提供了新型城镇化空间拓展的建设用地资源。（2）“开源”了税收收入。集体经营性建设用地入市在一定程度上冲击了国有建设用地的出让，政府在土地出让金收入减少的情况下，集体经营性建设用地入市税收将成为以农地征收、批租的土地财政模式新的供给源。“开源”的土地税收收入在一定程度上弥补了减少的土地收入，能缓解地方政府对国有土地的过度依赖。（3）刺激了政府职能转变。首先，允许集体经营性建设用地入市，意味着政府将逐步退出土地市场“经营”，通过以土地增值税为主的土地税收形式回收绝大部分的土地增值收益，回归其市场管理者的角色定位。其次，地方政府在预算减少的情况下，只能通过提高资金利用效率或激励社会资本进入基础设施领域，由原来基础设施公共服务的提供者转换为监管者，实现政府职能转变。（4）提高了间接财税收入。允许集体经营性建设用地入市的直接影响是集体土地价值的提升。以农村土地制度改革试点佛山市南海区为例，首宗挂牌出让地块为科教用地，地块单价200万/亩。土地价值提升带动了农民收入的大幅度提升，南海区村组两级分红从2008年的16.8亿元增加到2015年的40.62亿元。农民收入的提升能够提高农民的消费能力，带动民间投资，从而间接增加地方政府税收。

3城镇化新模式下需解决的财政问题

集体经营性建设用地入市践行了城镇化和工业化的另一套模式：通过在集体土地上建设城市基础设施来实现招商引资，增加工商企业税收收入，以提升城市的社会服务质量。但根据集体经营性建设用地入市的城镇化模型，集体土地上的城镇化，要解决的关键问题是集体土地上建设城市基础设施的资金来源问题。在我国城镇化快速发展阶段，大规模的城镇化建设需要大量的资金投入保障政府的城市发展功能[2]。经过多年的实践，国有土地上可以通过土地出让金和融资等一次性的土地收益保证大量的资金用于基础设施建设，但在集体土地上尚无明确的资金来源。因此，在税收制度的建立方面，要解决集体土地上建设基础设施的资金来源，可以参照国有土地的一次性土地收益。而沿海发达城市的城镇化逐步进入稳定时期，缺少财产税等持续性的税收收入提升政府的服务质量。国有土地使用权出让获得一次性的土地出让金收入，但政府对土地提供的服务长期的，土地出让金中实质上包含预征了70年（居住）或40年（商业）的政府服务收税。根据国际经验，财产税能够将土地出让金中预征的政府服务收税从土地收益中分离出来。因此，不能完全按照国际经验对我国的税收制度进行改革，要结合现阶段我国城镇化建设的实际需要，既要通过一次性的土地收益保证政府建设高水平基础设施的动力和财力，也要改革税收制度，以长期性的财产税设置推动政府服务质量的提升，建立一次性土地收益和长期性财产税并存的制度组合。

参考文献：

[1]刘琼,欧名豪,盛业旭,等.不同类型土地财政收入与城市扩张关系分析——基于省际面板数据的协整分析[J].中国人口•资源与环境,2014,24(12):32-37.

[2]薛翠翠,冯广京,张冰松,等.城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述[J].中国土地科学,2013(11):90-96.

作者:宁婷