房地产金融监管探讨

搭建“三端共治”房地产金融监管框架

房地产金融不仅关系金融稳定，也与城市建设和民生保障密切相关。只有把房地产金融自觉融入上海经济社会高质量发展之中，对内强化金融业高质量转型发展的定力，对外加强多部门综合治理的协同配合，才能避免出现无序信贷投放引发房价过快上涨的现象，形成金融、经济和社会的良性循环发展。从实践看，上海银保监局近年来已初步形成资金端、需求端、供给端“三端共治”房地产金融监管工作框架。

（一）抓牢资金端，保持强监管高压态势

上海银保监局持续加大对贷款资金用途的排查工作，打好检查、处罚和整改“组合拳”，督促辖内银行机构提高信贷管理水平，切实防止信贷资金脱实向虚，回归服务实体经济本源。在全国首创“一梁三柱”房地产监测分析框架，前瞻预警房地产金融风险。通过30项风险预警指标、150个预警条件，以及高风险房地产企业预警分析、房地产压力测试、房地产行业监测三项工作，前瞻预警房地产金融风险，紧盯信贷资金流入房地产领域情况。积极开发EAST监管数字化模型，其中“房地产金融风险智能分析工具”获2020年银保监会EAST劳动竞赛创新类模型二等奖。严查重罚消费贷、经营用途贷款违规流入房地产领域情况。2021年初，上海银保监局率先开展消费贷、经营用途贷款违规流入房地产领域排查。中国银保监会办公厅、住房和城乡建设部办公厅、中国人民银行办公厅《关于防止经营用途贷款违规流入房地产领域的通知》后，上海银保监局联合上海市相关部门持续开展经营用途贷款综合整治，严厉打击经营用途贷款违规挪用于购房、外部助贷机构协助走账等行为。2021年以来，就信贷资金违规流入房地产贷款领域问题已处罚银行机构33家次，罚没金额合计2355万元，是去年同期涉房贷款处罚金额的5倍，处罚银行责任人员16人次，责令银行内部问责数百人。同时，将消费贷、经营用途贷款违规流入房地产领域纳入日常现场检查和监测重点，严守监管红线。建立多部门协作机制，加强房地产金融审慎监管。联合上海市规划资源局、中国人民银行上海总部等部门持续开展土地交易资金来源审核，担任土地拍卖观察员，从土地拍卖源头进行治理，实现房地产金融长效协同管理。优化土地交易资金来源监管流程，对房地产企业购地资金来源进行延伸检查，严肃查处辖内某集团企业套取多家银行信贷资金违规挪用于土地出让金的问题。

（二）抓好需求端，引导市场回归理性

上海银保监局紧盯房地产市场变化，不断补齐制度短板，在全国主要城市率先印发加强住房信贷管理工作通知，建立跨部门联动机制，规范房地产金融管理要求。对房地产市场过热苗头快速反应。2021年初，上海银保监局与上海市住建委等八部门联合出台《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》，要求辖内银行机构严格执行差别化住房信贷政策。紧跟联合发文，又迅速印发了《上海银保监局关于进一步加强个人住房信贷管理工作的通知》，进一步强调加大首付款资金真实性和偿债能力审查力度、严格信贷资金发放以及用途管控、将违规借款人与违规中介列入黑名单等具体监管要求，形成对需求端的警示降温效应。与政府部门打好“协同战”。上海银保监局联合上海市地方金融监管局、房管局等部门建立违法违规线索移送机制，强化对违规类金融机构、房地产公司、房产经纪公司等的协同监管。通过深入调查，向经侦部门移送涉嫌“包装贷款”的犯罪团伙线索并开展联合行动，持续整治规范房地产市场秩序。积极扩大监管政策宣传成效。通过发新闻稿、答记者问等多种形式主动联合媒体做好金融监管政策宣导；通过媒体宣传辖内部分银行向违规借款人发送《个人贷款提前收回告知函》的典型案例，放大宣传效应，强化广大市场主体对消费贷、经营用途贷款不得违规流入房市的意识。加强信贷资金违规流入房地产市场相关舆情监测，联合上海市委网信办约谈违规自媒体，净化房地产信贷舆论环境。

（三）抓实供给端，保障民生建设人民城市

上海银保监局坚决贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，以金融供给侧结构性改革为主线，加强房地产贷款集中度管控，引导信贷资金流向旧区改造、城市更新等领域，做到“有控有扶”双向发力。一方面，督促银行机构严格落实房地产贷款集中度管理要求。对辖内法人银行房地产贷款集中度提出“三个不高于”要求，采取“压、降、优、化”“三档三控”“一行一策”措施实现这一目标。采取按业务分类“拆包分解”方式，提出压降目标，并按月监测落实情况，对落实不到位的机构开展督导约谈。今年以来，上海辖内房地产贷款集中度明显下降。截至2021年6月末，房地产贷款增量占各项贷款增量比重较年初下降9.12个百分点。另一方面，大力引导金融支持民生工程建设。一是推动建立“总银团+子项目银团”筹组机制，引导银行机构将信贷资金投向旧区改造领域。截至2021年6月末，上海银行业支持提供旧区改造贷款余额3554亿元，同比增长52%。二是与上海市房管局建立信贷支持保障房项目名单管理机制，向辖内银行下发需信贷重点支持的保障性住房项目名单。截至2021年6月末，辖内保障性安居工程贷款余额1654亿元，较年初增长8.53%。三是推动完善住房租赁制度。2021年初，上海银保监局联合上海市住建委等部门出台《关于进一步整顿规范本市住房租赁市场秩序的实施意见》，维护本市住房租赁市场秩序，保障租房群众的合法权益。截至2021年6月末，辖内住房租赁开发贷款余额227亿元，较年初增长48%。

加强房地产金融监管的着力点

稳地价、稳房价、稳预期是房地产金融监管的关键，要持续完善房地产金融管理长效机制。上海等超大城市是全国资金、人口的汇聚之地，棚改货币化增加了资金供给，家庭规模小型化释放了住房需求，通胀预期推动潜在需求提前释放，这些因素都为住房市场增添了热度。而金融资源高效流动，隐蔽性、逐利性很强，随着地价房价的过快上涨、投资房地产“只赚不赔”预期的不断加强、限贷政策的进一步收紧，房地产金融监管将面临越来越强的周期性压力。同时，一些地方房地产市场泡沫化和金融化倾向严重，加剧了房地产市场结构性的“供不应求”，社会资金裹挟银行信贷资金流向房地产领域，成为房地产乱象产生的重要原因。所以当前，围绕“三稳”目标持续完善房地产金融管理长效机制，坚决遏制房地产金融化、泡沫化，是房地产金融监管工作的主导方向。房地产金融调控是银行业高质量发展的必然要求，要加快推动银行经营理念和战略的转变。当前，部分银行“重贷前、轻贷后，重风险、轻合规，重绩效、轻规划”的管理思想未得到根本转变。一是考核指标设置不合理。忽视与实体经济互利共生，放松对借款人融资需求的审核，弱化业务质量管理和产品设置要求，只追求当期绩效、只看重抵押担保。二是资金监管意识不足。贷后管理过度依赖于总行风险预警监控平台，对贷款用途审核不严，对资金跨区域、跨银行流转检查意识不足，欠缺制度执行力。三是服务实体经济能力与市场需求仍有差距。拓展业务未走出原有路径依赖，贷款投放上堆规模、垒大户，在支持制造业、普惠型小微企业发展上缺乏多元化金融产品和手段。房地产金融市场违规手段复杂多样、违规主体多元，要建立多部门联合治理长效机制。近年来，在监管部门大力督促下银行机构在加大普惠金融支持力度、提升贷款便利性方面取得较大进步，但也面临信贷资金被违规挪用的风险。检查发现，上海市场信贷资金违规流入房地产领域占比总体不高，但需警惕违规主体多元化、违规手段复杂化现象。例如，借款人通过多次转手等方式腾挪资金；大集团企业利用价格优势获取低利率贷款混入资金池；“黑中介”通过协助借款人虚构材料等方式，帮助借款人获取贷款资质，绕过银行监控和监管检查。在上述违规行为中，失信借款人和“黑中介”利用信息不对称优势套取贷款，应当是贷款被挪用于房地产领域问题的主要责任者。但是，目前对这些违规主体的惩戒力度不足、震慑效果不佳，在打击房地产投机炒作、建立协同长效机制方面需要进一步强化地方政府主导作用，形成联合治理、联合惩戒的工作格局。

“严”字当头持续加强房地产金融监管

道阻且长，行则将至。上海银保监局将继续坚持党对金融监管工作的集中统一领导，坚决贯彻落实党中央、国务院各项决策部署和银保监会工作要求，坚定不移地做好房地产金融监管工作，推动从根本上解决超大城市住房问题，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系。压主责，督促银行机构坚守合规底线。一是推动辖内银行机构有效发挥考核指挥棒作用。优化绩效考核指标，强化业务质量管理，严格执行“三线四档”和房地产贷款集中度要求，充分发挥普惠金融服务实体经济的巨大作用，杜绝普惠贷款“注水”。二是督促银行机构优化制度流程。建立违规案例警示通报机制，将监管要求内化于银行机构制度、流程和发展理念之中，确保消费贷、经营用途贷款用途与合同约定一致，确保调控政策有效落实。三是试点监管部门与机构纪检部门沟通联系机制。加强与银行机构纪检部门的信息共享和联合行动，加强对监管发现问题的惩戒力度。严监管，持续保持监管高压态势。一是加大检查处罚力度。对信贷资金违规流入楼市“零容忍”，对严重违规机构及管理人员实施“双罚”，坚决防止违规问题反弹。二是深挖典型案例。联合经侦、检察部门对组织化、集团式涉嫌违法犯罪的资金中介团伙开展深入调查和打击。三是指导行业探索建立自律惩戒机制。统一银行消费贷、经营用途贷款全流程管理要求，强化对违规借款人的警示威慑作用，提高违规成本，营造诚信守法的健康信贷文化。强科技，向监管数字化要生产力。上海银保监局启动监管数字化“一号工程”，力争在三年内实现监管实时化、风险可视化、计量自动化、监测预测科学化的“四化”目标。一是大力推进监管数据质量建设，研究建立客户关联关系自主识别、资金流向辅助分析等自动化平台。二是提高检查智能化水平，根据市场上的违规行为动态更新设计EAST模型，持续开展“短平快”资金违规流入房地产领域的线上稽查。聚合力，完善协同治理长效机制。房地产金融治理是一项全局性、跨领域、庞大复杂的系统性工程。上海银保监局将继续推进与房屋管理、土地资源、市场监督、网络信息、公安、司法等部门的联合行动，加强对银行保险机构、类金融机构、房地产企业、房产经纪公司、贷款资金中介等市场主体的监管和引导。在前期个案经验和良好做法基础上，不断完善制度机制，推动建立健全违法违规信息共享、线索移交、协同检查、联合惩戒等机制，在政策供给、推动区域平衡发展、消除住房投机属性等方面实现供给侧协同共治，力争从根本上解决大城市住房突出问题。

作者：韩沂 单位：中国银保监会上海监管局党委书记