地区“精准扶贫”调查思考

摘要：“精准扶贫”政策的实施取得巨大成就，解决了以往区域扶贫政策下难以解决的一些问题，但从湖南部分地区走访调查的情况来看，对贫困的认知还是一个非常重要的问题，“价值观脱贫”应成为“精准扶贫”的长期追求。针对不同贫困人群的特点，采取相应对策，实现人的行为层面、文化层面和经济成本层面“价值观脱贫”才是真脱贫的出路。

关键词：精准扶贫；价值观脱贫；贫困依赖；贫困认知排斥

2017年已是国家实施精准扶贫政策的第四年，这一扶贫宏观政策的转向在短短几年中对微观主体收效颇为显著，改变了以往扶贫资金分配“撒胡椒粉”式的低效率配给，也将多年来中央对贫困区域的关注逐渐转移到对真正贫困人群的关注。这一转变既是国家扶贫政策顶层设计与时俱进的表现，同时也是多年来贫困地区发展内在逻辑的必然要求。如何让贫困者更有尊严地获取公共资源是在近些年主流社会政策研究中非常重要的一个议题，本文课题组从“精准扶贫”在湖南省已经取得的效果出发，在获取的样本中研究该政策在当前实施过程中尚不能很好解决的贫困难题，从而提出“价值观脱贫”这一值得深入探讨的话题，并对如何实现“价值观脱贫”做了初步研究。

一、“精准扶贫”政策解决了原有扶贫工作中存在的主要问题

过去较长一段时间，我国农村扶贫政策主要是区域性投放，简单而言就是按照标准选择一定的贫困区域进行重点扶持。这种选择视角下，我国圈定了大批贫困县、村，2011年的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》中，我国保留了592个扶贫工作重点县和12.8万个贫困村，同时国家又确定了14个连片特困区域。需要认识到的是：第一，我国三十多年的扶贫工作成效明显，减少了近7亿的贫困人口，贡献了全球减贫数据的90%；第二，原有的扶贫政策在新的发展阶段生力不足，对具体贫困情况把握不到位，扶贫资金利用效率低下，对大量贫困人群存在瞄准偏差。而“精准扶贫”政策的推出正是经济新常态下扶贫工作内生需求和外生动力的合力所归，能在现有扶贫范式下更好解决原来普遍存在贫困识别低、资金效率低、瞄准偏差等问题。（一）基本解决了贫困区域粗犷划分的问题。2014年之前，国家的扶贫政策关注的是区域性贫困，这样扶贫资金的目标就是到地点。一定时期内，这种扶贫政策对区域性经济开发起到较好的带动作用，但随着经济发展，资金的边际效用递减，中央扶贫资金在贫困区域内看似“大水漫灌”，但实际到贫困个体，就像“撒胡椒粉”，效用不大。区域粗犷划分另一个不良后果是，部分县、区以评上贫困县为荣。因能获得大量扶贫资金，甚至有些区域按经济标准衡量实际已经脱贫，但仍不肯摘下贫困的帽子。而精准扶贫就能很好地解决贫困识别问题，精准扶贫正是对粗犷式扶贫的矫正，它要求“坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策”，通俗说就是针对贫困人群，谁贫困就扶持谁。这样就让整个政策层面对原有的区域划分进行更深入的人群识别，达到扶贫政策一定落在贫困人群上的效果。（二）一定程度上解决了扶贫资金的漏出问题。扶贫资金到不了真正困难群众的手中是多年来上层担忧而基层无奈的重大扶贫难题，这一难题一方面逻辑上和扶贫政策的区域瞄准相关，另一方面也与基层操作违规相关。由于资金本身的逐利性，很难避免区域投放的扶贫资金在实际运作中挪作他用。而精准扶贫政策的核心关注点是人和户，这就使得资金在投放和运作时，一定要到人到户到具体项目，即使是不直接到人的带动型项目，也要在后期效果评价中说明该项目对具体贫困人群的帮扶作用。这样一来，扶贫资金就能够效率较高的进入真实困难群众家庭。（三）较大程度上消除了扶贫对象的瞄准偏差。世界银行在描述社会政策的瞄准机制时就提到：“瞄准机制的主要目标是将更多的资源分配给人口中最贫困的群体”（WorldBank，2004）。有学者也曾写文章指出（汪三贵，2015）[1]，在我国近50%的调查样本中，是难于将资源分配给最需要的人群的。而究其原因，一方面在于原有的区域性扶贫框架中，资金投放进入区域后运作由权力机构进行，权力机构要对资金进行自我认知下的二次分配，这种分配更倾向于能给分配机构带来更丰厚社会回报效应的主体，如一些非农业项目、能够带来较好收益的非贫困户等；另一方面由于真实贫困人群的“贫困认知排斥”，常常在扶贫资金博弈中处于劣势。“‘精准扶贫’的首要任务就是‘精准识别’贫困者并实现扶贫资源的精准分配，从而解决扶贫和社会救助中的‘瞄准偏差’问题，这是实现‘精准扶贫’的前提保障和内在要求。”[2]在“精准识别”方面，国家制定的标准是2013年人均纯收入低于2736元的贫困家庭和人口。具体识别中，还可以根据区域不同经济水平进行调整，但到人到户的精准要求基本能保证在该区域内收入偏低的人口全部被识别出来。

二、目前“精准扶贫”工作中仍需解决的问题

如前文所述，“精准扶贫”政策解决了以往很多长期存在但在原有框架内难于解决的问题，其政策效果有目共睹。但课题组在长达一年的湖南基层扶贫走访中发现，由于省内地理环境多样，多民族聚居，文化差异明显，有部分贫困人群在现有“精准扶贫”框架内试图在2020年期限到来前实现真正脱贫仍旧困难重重。（一）“贫困依赖”人群。“贫困依赖”人群大都是由于在过去享受了扶贫政策带来的好处，从而逐渐产生“贫困利好”的心理依赖，最终将贫困视为必要生活资源。这部分人群既有分散的，也有集聚的。分散的一般是村中的“刺头”“能闹的”，不愿意通过自身劳动解决贫困问题，而是长期通过威胁村干部、上访等激烈行为获得扶贫资源。这种分散个体除了自身占用扶贫资源外，还会带来传播和仿效效应，但凡遇到事情，区域内又会有其他的人模仿这种举动要求获得扶贫资源。集聚型“贫困依赖”更为严重，是一个村乃至村中大部分人都不愿意再通过自身劳动走出贫困，而是长时期依赖国家扶贫资金生活。在这些人群中最核心的问题是他们的整体价值观已经扭曲，认为还去进行农务劳作是“蠢的”，而通过关系，通过村干部“努力”，“大家一起贫困”，享受“贫困利好”才是“有本事的”。（二）“贫困认知排斥”和“贫困认识无感”人群。将文化认知视角纳入贫困研究是国内外学界都在进行的课题，国外的研究起步较早，更为中性，“它是指整体社会或地方性社会中被行动者内化的价值观，一般包括民众对贫困的看法、对社会政策的观点以及对‘福利获取’的体验。”[3]国内沿袭国外的研究观点，进一步将文化认知和贫困认知关联，即关注扶贫政策的“文化相容性”：“作为公共干预的社会政策在多大程度上能够被特定情境中的地方性文化价值所接受”[2]。这一贴近中国农村文化现实的研究背后假设是:如果在一定区域内贫困与羞耻感紧密相连，则有可能导致福利污名化。这种文化导向性一方面会让真正贫困的人群产生强烈“贫困认知排斥”，即不愿意承认自身贫困，继而对扶贫政策排斥或不接受；另一方面也会带来“贫困认识无感”的困局，即进行识别的人群认定该对象贫困，但被识别对象不认可自身贫困，或在自身认知领域内缺失贫困概念，继而认为国家政策是没事找事。在调研组参与的扶贫摸底走访和献策会议中，有些地区村民的冷漠态度起初令研究者不解，随着样本的增多课题组逐渐认识到其与内生文化的深刻关连。包括对扶贫工作中的建档立卡，有很多被定为贫困对象的人在调研访谈中显示出了对扶贫工作的极度不关心。（三）靠自身力量和政策都无法脱贫的人群。此外，还有部分因各种原因丧失或没有劳动力的贫困人口，如老龄、幼龄、重病、精神病人等，在重度贫困区域呈现聚集分布。加之目前农村青壮年外出务工，使得村落凋敝，留守人口劳动力低下，即使有政策、资源和资金，也难于让此类人群短时期内脱贫。对于这种情况国家目前采取的政策是易地搬迁安置和低保政策兜底。课题组认为政策导向性很正确，但在具体操作中，经常出现易地搬迁安置“一刀切”情况，所有村民不管贫困与否全部搬到靠近城镇周围的集中安置点，而随后部分不情愿搬迁的村民又自行搬回，安置点部分房屋长期空置。低保兜底政策和目前的精准扶贫看似不冲突，但实际上是“两线两库分离”状态。目前我国官方贫困标准实际上有两条：第一条是扶贫部门所采用的国家贫困线；第二条是民政部门所采用的城乡居民最低生活保障标准，这就形成了我国农村扶贫标准和低保标准“两线分离”的状态。农村扶贫标准对应着扶贫对象数据库，低保标准对应着低保对象数据库，这样就形成了“两库分离”的局面，这种情况下所产生的两套管理体制和运行机制成为衔接工作面临的一大难题。这就导致在实际操作中存在低保户、贫困户、贫困低保交叉户在各地不同情况下区分不清晰，不少地方一直存在着既享受扶贫政策又享受低保政策的群体。

三、“价值观脱贫”的提出逻辑

针对上述在“精准扶贫”政策下依旧难以解决的问题，课题组经过多次探讨提出“价值观脱贫”这一扶贫思想，认为在当前我国社会形势下，贫困问题复杂多样，剩下的大都是“难啃的骨头”，而这些问题往往根植于文化，并非在限定时间内就能真正解决的。只有在长期中，才能慢慢解决贫困人群价值观上的扭曲和偏移。（一）在“精准扶贫”观点下对人的行为的深入认知。在“精准扶贫”四年的行动中，通过走村入户、建档立卡、深入交流、扶贫项目引入等等，可以说但凡参加扶贫的干部群众都对贫困有了新的认识，在课题组一年的走访、调研和座谈中，不论是参与扶贫的对口单位人员还是长期驻守扶贫一线的村干部都十分赞同提出的“扶贫先扶志，扶贫必扶智”，而同时也感受到了当前究竟如何“扶志与智”的措施乏力。正如前文所提到的“贫困依赖”“贫困认知排斥”“贫困认识无感”人群，都是在自己的价值观局限里面长期形成的一种认知，较难在短期内通过利好政策转变这种认知。（二）在文化层次上对个人行为的剖析。长期生活在贫困环境中的人们由于文化习俗、价值取向、思维定势的沉淀，“实际是贫困者对贫困的一种适应和自我保护”[4]。一旦将贫困放入大的文化视域去衡量，学界一般都会更加宽容贫困人群的“贫困认知排斥”和“贫困认识无感”，同时也会矫正自我对贫困的认知，更多的将其视为一种中性存在。但无法回避的是，人都是有对资源更加丰富的生活的向往的，在同一个国境内贫富差距的不断扩大，对社会安定不利同时亦违背日益觉醒的社会良知。从文化角度看，要解决这种贫困文化困境，似乎唯一的出路就是用一种更为先进的文化去替代和改造旧的文化。价值观改造是一个最基本的切入口，贫困人群如果能首先觉醒于自身贫困，认识到自己在现有政策的扶植下是可以改变命运的，同时认可通过自身劳动获取更多资源、使生活更为富足是光荣的，即实现了“价值观脱贫”。而一旦实现“价值观脱贫”，可以预期的是要么此人就已经脱贫，要么在不远的将来也必然实现脱贫，因为在动力和政策都到位的情况下，脱贫只是时间问题。（三）在“精准扶贫”政策经济成本上的考量。课题组在一些以前戴帽的“贫困村”走访发现，公路、水利等基础设施都已齐备，但不论是村干部还是农户都一再申明还是很穷、困难还很多，根本原因就在于“等、要、靠”思想。这种思想不转变，国家再多的投入也难以带动当地民富民强。因此，课题组提出“价值观脱贫”也是从“精准扶贫”的经济投入长效性考量，一地将贫困视为利好资源且长期得到资助，则难免陷入“福利陷阱”，那么国家再多的投入也仅仅是“养懒汉”，这种时候必须有“价值观脱贫”的介入，让人们从价值观的角度认识到靠国家长期支持过日子“不值得提倡”，而且意识到这种资助是有限度的，必须通过政策和自身能力结合才能真正解决贫困问题，“精准扶贫”政策在这些区域才能踏上正途。

四、如何在“精准扶贫”政策中嵌入“价值观脱贫”

“价值观脱贫”是“精准扶贫”的攻坚战，因其涉及人们长期以来认可的文化和形成的思想，试图在短期内解决问题是不现实的，一定要做好长期努力的准备。宏观层面要有足够的耐心，而处于基层的扶贫机构、组织和个人则更要有耐心和创见，通过一些具体行动形成思想传播和文化辐射，宣传正能量、树立典范案例或人物，用直观的感受和体验带动贫困人群实现“价值观脱贫”。（一）树立积极上进榜样形象——大户辐射力量的利用。通过当地大户带动贫困户脱贫是长期以来扶贫经验中的重要一条，虽然诟病也有，诸如口子一开金融资源完全偏向大户，导致贫者愈贫，富者愈富。但除了产业方面的经济驱动力量外，大户在小范围内的精神辐射力量是非常显著的，在区域内树立了通过自身勤劳奋斗能够过上更好生活典范，而且逐渐形成风气，“等、要、靠”的思想就会逐渐被视为是不值得称赞的，人们会潜移默化的摆脱“贫困依赖”，进而走向靠自身劳动的致富之路。不过其中值得注意的是，贫困户对于大户究竟是自身努力致富还是靠关系致富非常在意，这也是课题组在基层调研时一个深刻体会：究竟是“有关系”还是“有本事”，对人们的价值观取向影响很大，若是前者大家就会觉得自己再努力也没有用，若是后者则会明显产生驱动力。因此，基层扶贫工作者在处理此类复杂人际关系和人际认知时，如何引导贫困户的认知是精细的思想工作，也是实现“价值观脱贫”的起点工程。（二）淡化身份认知。以目前的扶贫行动来看，既有长期驻守的扶贫工作组和村干部，又有联系单位，实际上贫困身份识别应该是非常精准的。而被识别的贫困人群，一旦在文化中存在贫困认知排斥，就会对其他主体反复确认其贫困身份感到厌恶，继而就会对实施的扶贫政策不理睬、不参与。因此课题组建议，在当前“精准扶贫”视域下，对此类贫困人群采取引导行动为主，从一开始就要淡化身份认知，即只针对人群和地域引入能够帮助脱贫的产业、措施、办法、行动，只宣传参与相关政策或举措后可能会得到什么好处，将人群针对性隐藏。这样就能保护实际贫困人群的内心文化认同，对政策不产生排斥，同时用更好的行动引导他们走出贫困，让新的价值观潜移默化地进入认知。（三）村落、人群保留开发机制创新。课题组走访的部分乡村，地理位置偏僻，离城镇有一定距离，但实观其村落，环境优美，中国南方古村落建设风格明显，有我国文化中“阡陌交通，鸡犬相闻”之美感。这类村中的贫困户则是更容易产生“贫困认识无感”人群。因其祖祖辈辈生活都是如此，被认定的贫困人口走出该区域有对比时才认可自身贫穷，在区域中长期生活时实际是完全无感于贫困境遇的。随着社会发展、开放、融合，城镇化率的显著提高，此类偏僻村落反而逐渐成为稀缺资源。“绿水青山就是金山银山”会在人类的文化溯源中进一步得到验证。因此，课题组建议对于此类贫困人群和村落，要从经济和文化两个角度来创新其保留开发机制。愿意易地搬迁安置的可以搬迁，这样便于管理的高效化，而不愿意搬迁的，则尊重其意愿，对村落的保留与开发也要以村民的意愿为准则。（四）明晰保底政策。对于通过自身力量无法脱贫的人群，“精准扶贫”政策指向中实际是很明确的：即采取低保政策兜底。但正如前文中所提到的，在目前精准扶贫如何与农村低保有效衔接还是个待解决的问题。低保制度是我国社会救助中的底层“安全网”，农村低保一直在我国扶贫开发中发挥着重要作用，力求对全国农村贫困人口实现“应保尽保”，因此大部分时候在不同区域保障的标准不太一样，较为粗放。而精准扶贫是“精准识别、精准帮扶、精准管理”，两者施策起点不一样，因此制度衔接成本较高。课题组认为，应该逐步将低保政策瞄准无力脱贫人群，让贫困人群认识到低保只是兜底，真正要脱贫必须依靠自身力量，即“价值观脱贫”的一个基本思想指向：只有没有劳动能力的人才需要低保，低保只保障基本生活，但凡有劳动能力的人就应该依靠自己的力量在政策辅助下走出贫困，为更好更富足的生活而奋斗。

课题组在一年的走访中强烈感受到“扶贫先扶智，扶贫必扶志”的深刻意义，贫困的复杂性、多样性和动态性决定了我国贫困治理的复合性、系统性和创新性。湖南省作为内陆省份，地理环境多样，多民族聚居，其间的各类贫困值得深入研究，本文提出的“价值观脱贫”仅仅是对不同贫困情况的长远脱贫目标做一个文化价值观判断，需要研究者进一步深入探讨实现它的各类可能举措，同时也需要研究者反观自身对贫困这种社会状态的认识，并且更加开放和多角度的进行研究。

参考文献：

[1]…汪三贵,郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学,2015(5):147-150.

[2]李棉管.技术难题、政治过程与文化结果——“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示[J].社会学研究,2017(1):241-246.

[3]Edmonds…E…V.…Targeting…child…benefits…in…a…transition…economy[J].…Economics…of…Transition,…2005(1):187-210.

[4]付耀华,石兴安.“贫困文化”视域下滇西边境片区“贫困加剧、回归、潜伏”精准扶贫研究[J].中国名城,2016(9):32-36.

作者:吴楠 单位:中共湖南省委直属机关党校