农村经济精英主政问题及对策

改革开放特别是社会主义市场经济体制的建立和发展，推动农村经济迅猛发展，同时也催生农村经济精英的出现。农村经济精英是改革开放后，通过合法经营率先富起来，能够在一定程度上顺应或把握市场经济发展规律，取得较大经济成就，拥有较强的经济才能，并在村庄经济发展方面拥有较高威望和话语权的农民个体。农村经济精英产生后开始迅速登上农村政治舞台，成为农村治理的主导力量。农村经济精英主政是指经济精英通过选举的方式进入村民自治委员会，担任一定职务，掌握村民自治权力，主导村庄公共事务治理的过程。尤其是中共十八大对市场“决定性作用”的定位，为农村经济精英主政创造了更为广阔的空间。经济精英主政给农村经济发展带来新动力的同时，也产生一些问题。如何有效规避这些问题、引导经济精英发挥积极作用，是新时代改善农村基础治理面临的现实问题。

一、经济精英主政是新时代农村基层治理的现实形态与内在要求

从历史上看，中国农村始终处于一种精英主政的治理模式之下。在封建时代，乡绅在基层政治、经济、文化等方面的优势，使其在两千多年封建社会中一直处于农村社会的主导地位。虽然历经朝代更替，但乡绅作为联结封建皇权与农村社会的纽带，其主导地位在农村社会中始终没有发生改变，并且一直延续到近代“打土豪”“驱劣绅”等一系列民权运动的出现，才逐渐从农村社会彻底退出。新中国成立后，农村基层治理由“乡绅自治”转变为“政社合一”的“国家主导”模式。从本质上看，“国家主导”模式也是一种精英主导的农村基层治理模式，只不过这时的精英是国家任命的政治精英，即农村基层政权的者，他们通过国家授权实际上掌握了农村基层社会的全部治理权力。由于这些政治精英作为国家在农村基层的组织代表，并没有有效完成增强农村基层社会与国家政权联系的使命，反而由于其“有选择地贯彻国家意图”，并“利用官方地位增加自己的政治经济利益”［1］，其权威性也越来越面临来自国家层面和基层农村社会层面的双重挑战，最终使农村基层社会面临诸多难以持续的治理困境。改革开放后，国家政权逐渐从农村基层退出，村民自治成为农村基层社会治理的基本制度形式。国家设立村民自治制度的初衷是通过建立农村社会村民个体对农村基层公共权威的确认和授权关系以促进被授权者尊重授权者利益，为授权者服务，从而促进农村基层社会长治久安。由于改革开放初期，农村面临的最大问题是解决“穷”的问题，因此，在村民选举中当选的村委会成员大多数是在经济上有所作为、能带领村民致富的人（也有因家族等因素影响而当选的人）。中共十四大确立社会主义市场经济体制发展目标后，一方面，农村以家庭为单位的封闭的生产经营方式被打破，农村与农民的生产生活逐渐被卷入市场经济活动中，一部分头脑灵活、活动能力强、能够把握市场经济规律的农民率先富起来，成为经济精英，村民结构逐步分化为经济精英与普通村民；另一方面，一部分以家庭为单位的生产经营方式无力抵御市场的冲击，也需要经济精英带领他们从事生产经营活动，规避市场风险，以获取更多的经济利益。随着市场经济的深入发展，农村生产生活进一步融入市场经济中，更多经济精英通过选举的方式进入（或曾经）村民自治组织，开始掌握农村自治权力，并成为村民自治的主导力量。经济精英主政已成为当前农村基层治理的一种客观现实。因此，村民自治在某种程度上是农村经济精英主导下的村民自治，基层村民自治在实践中表现为农村经济精英主政的村民自治形态。从理论上看，作为一项国家基本政治制度，村民自治是一种农村村民自我管理、自我教育、自我服务的有组织活动。而人类社会的任何一种组织活动，由于个体能力的差异与组织内部分工的发展，必然导致领导与被领导的技术性分工的产生，从而导致技术精英在组织中的核心、主导甚至领导作用，即组织治理活动由精英主导。这种必然性“主要是因为管理、领导、指挥和政治活动变得愈发专业化，专业化的知识产生一定的界限，使非专业的人感到无知、迷惑”［2］，而“技能上的分化，使人们所称的专家领导成为必要。结果，做出决定的权力逐步被认为是只有领导者才有的技能，这一权力随之从大众手中被抽走而集中于领导者手里。曾经只是集体意志执行者的领袖很快将自己从大众的控制中解脱出来，成为独立的行动主体”［3］。中国农村经济精英在主导农村基层自治和智力发展中，在管理、领导和指挥等专业技能方面所具有的能力、特别是领导农村经济发展的能力，使其在村民自治组织性活动中获得农民的授权，从而成为农村自治组织中独立于村民的“行动主体”。进入新时代，精英群体依然是党和国家推进乡村振兴战略、实现农村全面小康和农业农村现代化的倚重力量，农村精英主政也依然是农村基层治理的主要形态。因此，新时代经济精英主政下的农村治理必须毫不动摇地坚持党对农村工作的领导，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，在党的领导下构建法治、德治、自治三位一体的治理体系，打造共建、共治、共享的乡村治理格局。首先，经济精英主政必须在法律法规规定的范围内进行，破除人治的理念，树立法治思维和基本遵循；其次，经济精英主政要协调好个人利益和村庄集体利益之间的关系，既不能损害经济精英个人利益发展村庄公益事业，也不能将村庄治理作为谋取个人私利的平台和途径；再次，塑造有序政商关系，规范经济精英与基层政府之间交往。

二、新时代农村经济精英主政面临的问题及原因

经济精英主政给中国农村经济社会发展以及公益事业带来一系列新变化。但经济精英主政过程中也出现一些问题。第一，经济精英主政的私利化倾向凸显。农村经济精英主政后具有双重身份，既从事个体及其家庭（包括亲属）的“盈利型经济”，又代表农村集体利益、村民利益的“保护型经济”。因此，在涉及村庄利益分配时，其行为选择受多种复杂因素影响，既包括道德因素，也包括情感因素，还受所在乡村人伦格局的影响。总体上看，大多数经济精英在主政之初，受道德和声誉的约束，全力投入村庄治理之中，并以村庄和村民利益为重，从而赢得村民信任和支持。但是，随着农村经济发展、特别是一些精英领导村民致富后，开始从村民的当家人蜕变为“理性经济人”，甚至是职业经理•01•人，村庄自治权力已成为他们谋求私利的工具。有些精英开始利用手中的职权垄断村中集体利益，例如，多占甚至侵吞村集体财产以及国家各项（占地征地）补偿款等，从而使其逐渐失去在基层社会的合法性基础。有调查显示，认为乡村精英身上存在这类问题的被调查对象接近40％［4］。第二，经济精英主政压力繁重。经济精英主政权力本来是村民选举授予的，这种权力来源虽然使得农村基层政权不能任意决定其任免和去留，但他们仍然承担着来自乡镇的行政工作任务，落实乡镇政府的治理目标，因此，经济精英治理过程实际上仍然是在行政化的乡村关系之中。也就是说，经济精英主政过程中，既需要满足村民多元化利益诉求、发展村庄经济的使命，以获得村民的承认和支持，而维护其在村庄治理中的权威性，又要执行基层政府代表国家下达的国家政务，从而陷于“乡镇政府与农民夹缝之中求生存的结构性两难……的困局之中”［5］62。因此，经济精英主政面临着与改革开放前政治精英主政同样的压力。现今的农民经过民主实践的锻炼，具备了权利意识和能力，加之国家治理现代化推进步伐加快，经济精英面临的压力更大，情况也更复杂。第三，经济精英主政方式变异倾向严重。经济精英主导的农村基层社会治理模式，本是一种自主治理权力。但这一治理过程是在农村既有政治生态条件下展开的，即依然面临来自村民和基层政府的压力。由于农村基层政权依然掌握着来自国家的各项资源，包括国家政策的下达、资金及贷款的发放、上下信息传递和反馈、对下资源分配等，具有国家授权证明其自身权威的正当性（国家也只能依靠或通过基层政权组织的权威性实现对基层社会的治理），因此，部分经济精英为谋求更多的资源，往往会不择手段地拉拢、腐蚀基层政府行政人员，谋求与基层政府建立一种“共谋”的关系，来获取基层政府不正当的政策或资金上的支持，甚至通过收买、贿赂等方式“控制乡村政权”、“俘获”基层政府，从而沦向腐化境地。第四，主政经济精英与非主政经济精英矛盾日益凸显。随着改革开放和市场经济体制的发展，村庄中具有一技之长的村民越来越多地富裕起来，出现一批“经济能人”———“非主政经济精英”。由于贫富差距加大，一批“经济能人”因其具有经济资源而与村民结成雇佣关系，在获得更多财富的同时，也在一定程度上使得其雇佣的村民富起来，还有的“经济能人”为村庄公共事务出钱、出力，从而赢得村民的普遍尊重，在村庄中显示出越来越大的社会影响力，从而使农村出现多元精英竞争的权力格局。由于非主政经济精英经过了民主选举训练，熟悉、掌握并学会了用民主技巧和政治策略扩大自己的影响，有能力与主政经济精英在村庄事务和集体利益分配中讨价还价，从而与主政精英产生矛盾，成为主政经济精英权威的挑战者，甚至导致村庄治理“亚瘫痪”［5］71。农村经济精英主政治理模式出现上述问题是有其深刻原因的。从制度上看，首先，基层治理制度供给不足给政商关系的异化留下了机会。部分主政经济精英为了获得地方政府掌握的垄断性资源并保护自身利益，不再满足于法律范围内合理的利益追求，试图通过“接近并依附政府权力”［6］的方式建立一种同基层政府之间的非正常关系来谋取非法利益。而从基层政府的角度来看，尽管基层政府作为国家利益代表应以国家利益实现为天职，但基层政府权力也具有权力的一般属性，即“独揽性、不断扩张性”，加之农村主政精英既能使其个体获利，又有助于其实现市场化改革所赋予的发展地方经济的责任，从而为主政经济精英谋求“俘获”或与基层政府“共谋”留下了空间。其次，农村选举制度的不健全导致主政经济精英与非主政经济精英矛盾的加剧。村民自治制度虽然为村民自治提供了基本制度平台，但是在实践中，这一制度主要还是体现在选举民主上。选举民主本身作为一种聚合式民主，是以选票数量的多寡作为选举结果和农村公共事务决策权的主要依据。然而，“从选举民主的程序来看，简单的选举过程往往造成村民彼此之间缺乏协商和互动，缺少信息的交流和利益表达”［7］。尽管国家层面把协商民主与选举民主作为两种基本民主形式加以强调，但由于操作方面条件的限制，协商民主还远没有对农村基层选举民主形成必要的补充和规制，特别是作为民主管理、民主决策与民主监督的必要机制，也远没有形成和完善。从主观上看，经济精英具有先天的逐利性。从本质上讲，新兴经济精英在身份属性上仍然是商人，所以，“新兴经济精英竞选村官，其更深层次的动机在于当选村官后能为自己谋取各个方面的利益。……新兴经济精英当选村官后就有更多机会与乡镇干部乃至级别更高的干部打交道，这为其经商提供了各种便利”［8］。因此，作为“理性经济人”的经济精英参与农村基层治理的动机很大程度上是出于经济利益的考量，这就导致一些经济精英在主政农村基层治理的过程中，为了降低经济活动成本，提高经济效益，往往以村庄自治权为桥梁构建“权力的利益网络”［9］，以谋求私人经济利益，侵占村庄共有资源，通过“搭便车”的方式来进行其私人经济行为。一些地区的主政经济精英不仅没有成为整合其所在村庄社会的权威力量，反而逐步蜕变为独立于村庄利益和普通农民利益的群体。从客观上看，村民政治参与能力不足，难以有效制衡经济精英在村庄治理中的行为。在村庄现实政治生活中，经济精英满足了村民对发展经济的诉求，使村民在经济上依附于经济精英。与之相对的是村民“缺乏有效参与的资源———足够的信息、适当的接触、金钱和充裕的时间”［10］。因此，村民虽然享有民主参与管理、决策和监督的权利，但这种权利的行使往往被经济精英所压制甚至攫取。村民往往将村庄治理当成主政经济精英个人的事情，参与村庄管理和决策的主动性不足，从而导致村庄治理蜕变为经济精英的寡头政治。另外，村民虽然对村庄治理有监督的权利，但是由于村民监督渠道并不畅通，监督受理机构设置不合理，导致监督的效力大大削弱，难以真正有效地参与到对经济精英主政的监督之中，“基层民主运转遭遇到疲软乏力的难题”［11］。

三、新时代推进农村经济精英主政的有效路径

新时代农村经济精英在乡村产业振兴和增加农民收入中的独特作用更加突显，因此解决农村经济精英主政面临的问题，是新时代乡村振兴战略有效实施和展开的现实需要。为适应新时代乡村振兴的新形势，新环境和新要求，解决农村经济精英主政存在的问题，应着重从以下四个方面进行探索。（一）强化经济精英主政的主体建设，优化精英治理格局为实现基层的良善、有序治理，解决经济精英主政存在的问题，首先需要从主体建设切入。通过强化经济精英主政的主体建设，突围经济精英主政导致的基层治理困境。提高经济精英的素养。经济精英的素养是影响乡村治理绩效的关键要素。乡村经济精英作为乡村基层治理的关键主体，需要具有较高的综合素养。首先应该提升经济精英的政治素养。必须对其持续加强党性教育、法制教育以及相关政策教育，增强其政治意识、法治意识、纪律意识、公共意识与责任意识。通过政治素养的加强，树立正确的利益与权力观念。其次要转变治理思路与治理方式，变革“利益至上”的治理思路，与此同时，要克服“寡头政治”的治理方式，促进乡村治理的民主化、全面化发展。最后，将专业化培训常态化。通过对经济精英主体进行专业化培训，将培训常态化，重视经济精英的跟踪培养，建立科学有效的培训机制，提升经济精英的政治觉悟与知识文化素养，充分发挥经济精英的主体作用。优化乡村精英主政格局。当前的乡村政治格局决定了乡村经济精英成为乡村主政与基层治理的优选主体。但是，新时代乡村治理体系的构建与完善，应该是多元主体取向，经济精英不应该成为乡村主政的专属主体。“必须改革乡村治理格局，实现精英阶层的合理配置。”［12］随着基层社会的发展，乡村精英的外延不断扩大，精英形式也日趋多元化。除经济精英之外，文化精英、政治精英、宗族精英、社会精英等多元精英主体的出现为乡村精英主政注入了主体活力。精英多元化的趋向，在促进乡村文明、提高民众素养、拓宽参政渠道等方面具有重要作用。多元化的精英主政，能够避免单一化的经济精英主政的畸形局面，有利于实现新时代基层社会的和谐、有序发展。（二）加强经济精英主政的制度建设，保障基层治理有序推进基层制度的完善与践行是推进经济精英主政、实现基层治理的关键。农村经济精英主政需要在基层治理制度体系的构建与农村基层协商民主制度化发展两个制度维度的基础上，加快和完善乡村治理的制度体系构建。完善农村基层治理制度体系，规范基层政府与经济精英之间的交往。规范基层政府与农村经济精英之间的关系，必须要完善基层治理的制度体系。具体而言，一要健全各类制度使基层政府在主导基层治理中做到有制度可依、有制度必依、执法必严、违法必究，使其真正成为联结国家和基层社会的纽带。二要完善基层政府责任体系和权力运行制约机制，有效防止和规制基层政府以“指导、支持和帮助”的名义对经济精英治理行为进行不当干预，从而挤压主政经济精英的治理空间。三要加强村庄内部制度建设特别是程序性监督性制度，厘清主政经济精英的权责边界，规范村庄公权力的运行程序，避免经济精英利用职务上的便利谋取个人不正当利益。推进农村基层协商民主制度化发展，为多元精英主体提供利益协商的平台。协商民主是一种可以“把竞争性包含在内的民主实践”［13］，而且以其具有的“多元与平等”“参与、理性与程序”“公开、平等、互惠和责任”“公共与共识”“偏好转换与公共利益为导向”［14］等基本理念和要求，为解决农村主政经济精英与其他非主政精英之间利益矛盾与冲突达成共识与合作。因此，推进农村基层协商民主制度化发展具有重要价值。具体而言，发展基层协商民主，首先，需要对农村基层协商民主的法律定位进行进一步的明确，依据宪法和法律赋予协商民主以相应的定位和权威性，保障协商民主切实可行。其次，进一步加强农村基层协商民主的制度建设，规范农村基层协商民主运行机制，要促进协商民主的制度化、规范化、程序化，防止权力控制协商或干预协商的有效运行。再次，积极探索农村基层协商民主的有效实践形式，根据不同农村地区的现实情况探索出适合本地区实际情况的协商民主形式。（三）推进新乡村文化建设，发挥文化引领作用文化作为人类自身创造的精神力量，具有引领、感召和塑造人的功能。先进、健康的文化能够激发人们的美好情怀；落后、腐朽和没落的文化则会将人引向歧途。因此，塑造符合乡村振兴的、先进的新乡村文化，不仅对乡村主政精英具有引领作用，而且对广大村民具有引导作用。社会主义核心价值观作为中国特色社会主义文化的价值凝练，在内容上具有先进性，在功能上具有整合、导向性，符合新时代乡村振兴的整体要求，也契合当前农村基层治理的现实需要。因此，以社会主义核心价值观统领农村基层治理的文化建设，重塑乡村文化，是实现乡村振兴的内在要求。发挥社会主义核心价值观的整合、凝聚、导向功能，重塑新乡村文化，在当下，首先应基于农村民众的认知水平和认知能力，将民主、法治、公平、正义这些抽象的价值观语言表述转变为与乡土文化相融合、具体化、形象化的易于被农民群众所理解、认同和接受的内容和形态，在此基础上，融入农村基层家庭文明建设、传统节日纪念、宗族活动以及村规民约等与农民日常生活息息相关的活动和行为之中，使之在潜移默化中渗透到人们特别是主政经济精英的价值理念之中，成为内心认同。其次要发挥典型、榜样教育的引领作用，树立普遍认同的、适合农村基层生产、生活实际的道德典型和榜样，使社会主义核心价值观成为人们行为选择的价值标准。再次，发挥网络在农村宣传社会主义核心价值观的作用，加强对网络传播的监管与引导，有针对性地提高网络文化产品和服务在农村的供给能力。新乡贤文化作为新乡村文化的重要内容，是一种吸收了传统乡贤文化中仁爱、重民本、守诚信等优秀部分并同时将传统文化中的优秀部分与现代文化理念中人人平等、理性、民主、法治等理念对接，所形成的符合现代社会需求的现代文化［15］，对经济精英具有重要的引导作用。因此，加强新乡贤文化建设，也是新乡村文化建设的题中之义。要通过教育、实践、制度等途径，采取符合农村特点的方式、方法和载体，使其作为一种“软约束”“软治理”［16］，在塑造良好文化氛围，全面引导、保障、教化主政精英以村庄公共利益为本，引导经济精英遵循法律法规，正确认识与协调个人利益与村庄公共利益等方面发挥其应有的作用。（四）构建农村基层党组织领导下的“三治合一”的乡村治理体系“三治合一”乡村治理体系的基本要求是明确划分和规定多元治理主体间的权责边界，各治理主体依规行使治理权力，承担治理责任，从而为破解经济精英主政下乡村治理困境提供了总体性思路。构建农村基层党组织领导下的“三治合一”的乡村治理体系，首先，要提高农村基层党组织对村民自治的引领能力。一方面，要加快完善基层党组织领导下的村民自治的制度建设，切实发挥村民的自我管理、自我服务、自我监督的能力，激发村民自治的活力；另一方面，要提高村两委班子治理能力，对多元村庄治理主体实行规范化管理，在选拔任用、教育培训、监督管理等方面形成合力。其次，要加快推进农村法治建设，建立健全农村执法监督体制机制。一方面，要发挥农村基层党组织的领导作用，确保农村基层治理健康发展方向；另一方面，要通过实施村务公开、民主评议等方式，实现村庄治理的决策权、执行权、监督权的有效制衡，确保村庄治理沿着法治轨道进行。再次，要提高农村基层党组织对农村道德的引领能力。“‘德治’具有柔性和弹性的调节功能，在社会治理结构中处于基础性地位”［17］。一方面，要积极塑造和宣传能够被多元治理主体普遍认同的理想信念、道德标准、价值尺度，将地方性知识与现代价值理念相融合，提升村民在情感上的支持和认同，最终塑造与时代要求相适应的乡村德治秩序。

综上，由于经济精英主政依然是中国农村基层普遍存在的治理形态，因此，规避经济精英主政中存在的问题也是新时代乡村振兴战略实施过程中不可回避的问题。通过完善农村基层治理体系、创新农村基层协商民主实践、提高村民政治参与能力、培育新乡贤文化，使村民、主政经济精英、非主政精英以及农村基层政府在博弈过程中形成一种共建、共治、共享的良性互动格局和关系，是发挥主政经济精英在乡村振兴战略实施中不可或缺作用的重要途径。

作者:管文行 杨弘 单位:东北师范大