责任政府建设思考论文

我国政府正处于从“权力本位”向“责任本位”的过渡阶段，中央提出构建社会主义和谐社会，逐步实现基本公共服务的均等化，这意味着政府的价值取向正在发生重大转变：转变政府传统管理理念，实现以管理型为主的政府向以服务型为主政府的转变，强化政府的服务与责任意识，建设服务型政府。

一、深化政府行政管理体制改革，促进和谐社会建设

(一)明确政府职能，建设有限政府

由于我国政府正处于转型阶段，政府作为提供公共产品和公共服务的主体，长期以来的传统惯性思维，使全能的政府不堪重负。政府承担了许多不应承担的职能，难以满足全社会的需求，政府交易成本也较高，造成资源的浪费，带来的是服务质量和效率的低下。政府要从这种状态中解脱出来，明确政府职能，建立政府退出机制，把政府不该承担的职能转移出去，集中精力做好该做的事，使政府职能归位，转变政府传统行政理念。从“小政府，大社会”的新理念出发，建设权力有限政府、节约型政府，适当收缩权能，利用社会公共组织资源，促进社会的合理分工，扩大公共服务的领域，提高服务质量和效率，降低交易成本，以满足全社会公众服务需求。

目前我国社会中介服务组织初具规模，全国现有行业协会、商会5.3万多个，其中全国性行业协会600多个，是一支不容忽视的社会公共服务组织。但是，近几年，我国行业协会等社会公共组织的发展受制于政府，发展速度渐缓，规模小，结构不合理。与职责不清有关，行业协会承担了许多不该承担的政府职能，有许多历史遗留问题没有得到很好的解决，如人员构成复杂，结构也不合理，有的是政府机构改革直接由部委转为行业协会，其中有些仍保留了原行政管理体制，政府部门官员担任或兼职担任领导职务的现象较为普遍，不清不楚的“二政府”身份，制约其规范性发展；同时，不仅管理方式落后，而且操作很不规范，有的利用行政权力，形成新的行业垄断、资源垄断，难以真正发挥行业协会自律组织的作用。

目前我国政府的转型为行业协会、商会等中介组织的发展提供了空间，加快推进行业协会、商会改革与发展，这是继事业单位改革之后，政府对公共服务领域又一次重要改革举措，理顺政府与行业协会、商会的关系，明确行业协会中介服务组织的地位，坚持“政会分开”、“政事分开”，摆脱行业协会、商会半官半民的尴尬状态，真正发挥行业协会、商会不可替代的中介服务组织的作用。要加快行业协会、商会立法步伐，健全规章制度，做到依法建立，民主管理，行为规范，自律发展。坚持市场化发展的原则，尽快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制，调整、优化这些中介服务组织的结构与布局，促进中介服务组织的规模化、规范化发展，扩大公共服务的领域，增加社会公共服务有效供给。政府部门要切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的职责，要将那些不应该或不适宜由政府承担的职能转移出去，行业协会将是承接政府转移职能做好行业服务的一支重要力量。从国外经验看，行业协会是民间组织，非盈利性组织，没有任何的行政职能。行业协会靠向企业提供服务来生存，政府不把行政职能交予协会，并有严格的市场准入、规制和退出机制。就我国而言，除政府公共部门外，还要依靠社会其他公共服务组织，建立政府购买公共服务组织的服务机制，把不宜由政府承担的事务由社会公共服务组织承担，扩大公共服务的领域，建立公众对公共服务的选择机制和监督机制，完善社会公共服务体系建设，形成政府公共部门与社会公共组织协调发展局面，以满足社会日益增长的对公共服务的需求。

(二)转变政府社会管理方式，创新政府考核机制

我国政府政绩考核内容发生重大变化，更加关注民生、民意，更贴近百姓的生活，主观指标与客观指标结合，动态指标与静态指标结合，除中央提出约束性指标外，各级政府根据地方实际，制定接近“地方特色”的考核指标，考核体系更趋于科学、全面。绿色GDP考核指标尽管还处在阶段性探索之中，但它已激励各地政府在发展经济的同时，更好地处理环境、生态和资源的关系，关注经济社会发展与增进社会福利平衡发展。目前，用以衡量社会和谐与否的一个重要指标，“幸福指数”已经摆上了许多地方政府的议事日程，并进行了有益的尝试。

北京推出了和谐社会指数，主要反映党和政府在构建和谐社会过程中的主导作用，反映“社会冲突协调机制”的积极作用和效果。其指标体系分为3个大类20个指标，由主观指标和客观指标组成，主观指标以调查问卷方法取得数据，在此基础上，利用综合评价方法构建和谐社会指数。深圳“和谐深圳评价体系”，该体系由客观指标与主观指标评价组成，其中，指标体系包括社会发展、社会公平、社会保障、社会关爱、社会安全和生态文明6大类35项指标，还专门设计反映市民对社会和谐程度个人满意度调查表(《社会和谐量表》和《个人幸福量表》)，用以检验宏观调控指标与老百姓心理感受的吻合度，通过定期测量，适当调整指标。安徽省政府首次将民生指标纳入政府考核体系中，并与17个市的政府签订责任书，从2007年起，安徽集中财力69亿元，全面启动涉及教育、医疗、卫生、社会保障等方面的12项“民生工程”，着力解决群众“生活难、上学难、看病难”等问题，拟用5年左右的时间，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

由此可以看出，地方政府把政府政绩考核重点已转向社会成果，强化了受托责任，管理者不能再躲在反映已提供的服务数字背后，而是必须具体说明他们所提供的项目或服务是否使目标群体(公众)利益得到改善。以基本公共服务均衡化为目标，各地政府不同程度加大了公共产品投入的力度，通过建立内部考核、外部监督机制，提高了各级政府提供公共服务的执行力度。权责一致是强化地方政府责任的基本原则，在加大地方政府特别是省级政府权力的同时，也强化了他的责任，今后出现的问题，将直接追究有关地方负责人的领导责任。

(三)依法行政，推进政府法治化建设

我国政府依法行政法律体系建设经过近二十年的发展日趋完善，迄今为止，我国先后出台了四部行政法规：自1989年首次颁布实施《行政诉讼法》之后，陆续颁布了《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》，一方面规定了政府行政权力与责任，规范了行政主体法律身份，使得依法行政有法可循，违法必究；另一方面规定了公民的权利与义务，使得“民告官”的行政程序落实到法律层面上，并相应规范了公民行为，以法律的形式深入人心，通过法律人们可以预知自己的行为将会产生什么样的结果，以做出相应的反应和选择。

行政实体法对行政主体身份、行政权力，行政范围都作出了明确规定，对限制行政权力的滥用起到了积极作用。但是随着市场经济不断发展，政府职能的转变，仅实体法远不能适应现代社会经济发展的要求，而且随着社会公共事务的逐渐增加，行政权力呈扩张的趋势，限制行政权力无限扩张，成为不得不面对的问题。《行政程序法》将弥补实体法的不足，《行政程序法》调整政府与公民、法人和其他组织的法律关系，即权力与权利的关系，从完全不平等到相互平等，一方面保护公民的权利免受行政侵权之苦，另一方面免遭行政不作为之怠，体现了法律面前人人平等，确保行政权力的公正、高效行使。至2010年我国将规范政府所有行政程序，从单行的行政法规过渡到行政程序法，我国行政法律体系框架基本形成。我国将从突出政府行政以“管”为主向以强调政府依法行政方向转变，推进政府的法治化建设。

二、我国政府公共供给的能力与公共效益的比较分析

(一)公共产品总供给与公众福利非均衡化

我国政府“公共财政”的理念得到进一步深化：以基本公共服务均等化为建设社会主义和谐社会基本理念，缩小区域和城乡发展差距，促进社会公平、公正，我国公民无论居住在何地，都有平等享受基本公共服务的权利。2007年，我国政府加快了调整财政支出比例、结构的节奏，向贫困地区贫困人口倾斜，把更多财政资金投向农村。截至2007年6月底，全国农村低保制度已覆盖31省区市，2068万人受益。2007年上半年，地方各级财政在农村低保和特困户求助上的投入已达到35.6亿元；在加大农村教育事业的投入方面，继2006年首先在西部地区全面推行农村义务教育经费保障机制改革后，2007年在中部和东部全面推开；2008年将逐步提高公用经费保障水平；到2010年保障水平将大幅提高；2006年至2010年5年间中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元，经济落后地区公共产品供给短缺矛盾将得到进一步缓解。

由于政府社会管理手段的落后，公共服务供给方式和结构不尽合理，折射了许多社会问题：公共产品短缺低效、基础性公共服务的不均衡，使得有些贫困地区被边缘化；公共服务不到位，政府失灵造成公共服务的提供量不是偏多就是偏少；公共服务的高成本、高价格导致浪费，公共服务质量没有保证，加剧了财富向少数人聚集，权利向少数人倾斜，出现经济增长与社会福利不平衡的问题。而部门利益之间的博弈、地方政府与中央政府之间的博弈，是社会矛盾激化的主要原因。因此，要加快公共制度建设，在增加公共产品总量的基础上，调整公共服务的结构和布局，优化公共资源合理配置，促进公共财政公开透明，规范公共服务供给的委托机制。

(二)公共服务价格与公众利益的最大化

近年来，公共产品和公共服务价格呈上涨过快的趋势，特别是关系国计民生的水、电、煤、油等公共产品的定价机制存在着一定缺陷，价格体制一直没有理顺。2007年以来，仅电力行业就三次要求政府部门上调电价，整个电力行业利润增加了近七成，垄断行业搭顺风车，煤电形成联动涨价，市场风险全部转嫁给消费者，老百姓只能被动接受，政府对垄断行业监管不到位，使政府的定价处于被动的地位。自1998年出台《价格法》实行价格听证会以来，每轮价格听证会多流于形式，由企业为导向的价格听证会，没有形成政府、企业、公众三方利益的制衡机制，而成为企业单方涨价会，涨价成为企业新的利润增长点，垄断行业的高薪酬、高福利备受公众置疑。2006年11月13日国家发改委曾下发了强化成本监审的通知，明确要求抓紧制定各垄断行业定价成本监审办法，明确定价成本构成审核标准，通知还要求对垄断行业重要商品价格和收费要建立定期成本监审制度和定价成本公布办法，加强成本约束。

但是，垄断性定价缺乏价格形成机制，仅有一个卖者，没有竞争，企业自身没有降低成本和提高服务质量的积极性。而公用事业价格直接关系到群众的切身利益。企业与政府间形成博弈，真实成本难以辨识，政府的调控措施很难到位，企业定价的自主权较大，在缺乏竞争和成本约束的情况下，企业成为推动成本上升引发价格上涨幅度过快的主要因素，其结果是公共产品和服务价格随着成本的增高形成恶性循环，即提高成本—企业亏损—提高价格，企业受益，政府买单，使公众对政府的预期和公信度降低。

因此，要加强对垄断行业监管力度，以企业成本价作为政府价格监管的基础，引入竞争主体，形成价格机制，建立公众选择机制，促进垄断行业降低成本、提高服务质量；加大保本微利公用事业发展主要由政府投资；盈利性、竞争性行业政府退出，促进投资主体多元化；政府实行对投资主体严格审核制度，对可再生资源和不可再生资源的定价区别对待，采取不同的定价方式，可再生资源价格可随行入市，对不可再生资源定价政府要加强监管，如城市供水作为公共产品是不可再生资源，不能完全“随行入市”，而应受政府严格监管，供水价格的确定按照保本微利、成本倒算测定的原则。电价实行差别定价，以企业不断增加供给量和提高服务质量来降低企业成本，赚取企业合理利润。应及时公布垄断性行业和公用事业的成本价格，让垄断性行业和公用事业的成本走向透明，并且将这种透明制度化。

(三)公共权力与政府责任

公共权力的政治性与社会性统一，决定了公共权力运作以追求公共效益为目标，促进全社会基本公共服务均衡化，促进社会和谐、公平、公正。公共效益体现的是公众的利益，政府应纳税人需求付费购买服务而产生权利与义务关系，政府承担为纳税人提供公共服务的责任，形成服务提供者与被服务者的关系。受纳税人之托，政府在为纳税人工作，对投入成本所产生的效益，政府有进行核算、公开的义务，公众有平等享受由此带来优质服务的权利。政府应尽快由突出“管”的传统理念向为纳税人“服务”理念转变，改进服务供给方式，以纳税人需求为导向，合理配置公共资源。

公共资源合理配置要求政府公共部门因服务内容而设置，避免机构重叠、重复劳动，要加强合理化分工，协调、高效运转。要打破封闭式运作，防止公共资源行政性垄断，政府委托项目的公开招标、中标要制度化，促进公共资源配置的规范运作，一方面，防范因政府公务人员道德风险产生公共权力滥用，另一方面，通过竞标激励中标者努力提高服务质量和服务效率，保持公共服务供给衔接性、连续性，降低政府行政成本，提高公共资源配置的效率。公共政策的制定，以维护、促进社会的公平、公正为价值取向，以公众利益为导向，提倡“顾客至上”的服务理念。中央政府与地方政府责任合理划分，落实中央政府对地方政府监督责任，提高地方政府对中央政府政策执行力度，中央政府与地方政府签订购买服务合同，加强地方政府的责任感和执行力度，法律或合同明确设定服务供给者的作用、权利和义务，规定公正的审核程序和获取信息的权利，服务供给者提供定期公开报告，中央部门进行积极监控，加大监督和惩罚的力度。

三、以实现基本公共服务的均等化为目标，建设服务型政府

(一)转变公共服务供给方式，建设节约型政府

有效率的政府也是廉洁的政府。行政资源、公共资源是有限的，政府权力也有限。建设节约型政府，调整优化公共服务的结构和布局，政府提供公共服务以高效率、低成本、高技术为原则，要求改进政府公共服务的供给方式，即使国家不对公共服务大包大揽，但也要确保公共服务满足公众的利益，促进公共服务的高效益。对于公共服务生产，加大运用市场机制，中央政府承担监控公共资源利用和有效性责任，维护公共服务供给的公平性、连续性。建立政府购买公共服务机制，不宜由政府直接提供的公共服务，政府可以委托方式购买社会公共组织的服务，以满足日益增长的公众需求，以公众的认可度，使非盈利性机构弱化盈利动机，这就要求政府加强与非政府公共组织之间的合作与沟通，增加社会公共服务的有效供给，降低政府提供公共服务的成本，逐步实现公共服务的市场化和社会化。

从国际经验来看，政府提供公共服务主要有三种方式：直接提供、付费购买和监管。一般而言，政府监管对市场的干预最少，是投入成本最低的一种选择，中央政府的职能、目标，可以通过监管机构实施。自1998年以来，政府对垄断行业引入了监管机制，并陆续设立专门的监管机构，取得一定成效，但对有些垄断行业的政府监管失灵问题也相当突出，问题来自企业和监管机构两方面原因，政策制定者和相关的监管机构面临信息不公开，由于信息不对称，监管者有被被监管者俘获的危险。要分离服务供给和监管活动，服务供给者和监管行为要明确界定，分离政府监管职能和其他各项职能(政策制定、财务等)，如保监会车险方案的制订，监管程序要透明和有可预知性，监管成本要公开，收费要透明，监管机构必须设定其给公众信息的最低质量标准，任何当事人都可以置疑监管机构给出的信息并要求其技术性纠正，“关键”数据如用于支持监管的数据必须经有资格的第三方验证，等等。同时要及时对监管效果进行评估，从监管费用、效益和风险方面评价实施的效果，降低监管成本和风险，提高监管水平。

(二)进一步完善公共财政转移支付制度，增强政府履行公共服务的能力

财政的核心功能应该是促使社会公众福利的增长，有效实现社会的公平，强调的是“公共性”。我国财政与公共财政之间仍然存在着一定距离，我国财政资金很大部分都通过财政拨款等方式，变成了经济建设资金，正因如此，我国财政实际上是建设财政，公共财政的色彩并不鲜明。

国家财政作为社会财富的二次分配的手段，是确保社会公平的重要途径，也是政府全面履行职能和宏观调控的物质保障。要进一步深化我国财政体制改革，调整支出结构、减少财政赤字，最大限度惠利于民。要还公共财政的本色，建立健全财政转移支付制度，规范政府行为，完善公共财政体制，加强财政预算的年度审核，特别是政府部门之间的行政拨款，财政追加要建立规范制度，避免突击花钱，造成财政资源的浪费。近年我国财政收入在过去两年增幅20%以上基础上，2007年上半年更出现了超过30%的增长，社会财富的快速增长，为政府更好履行公共服务职能提供了坚实的物质基础。中央财政要加大贫困地区的转移支付力度，扩大公共服务覆盖面，向基层政府倾斜，增强基层政府公共服务的实力，但要规范基层政府资金动作情况，形成监督机制，落实政府的义务。合理划分中央与地方政府职责范围，地方政府主要提供本地区域性公共产品和公共服务，中央政府提供全国性公共产品和公共服务，确定公共服务的范周，建设有效、有限的政府，发挥中央与地方政府两个积极性。公共财政政策的制定要以公众利益为前提，以发展社会事业和解决民生为重点，逐步建立惠及全民的基本公共服务体系。

(三)增强公共信息的透明度，建立政府自律、监督的长效机制

公共信息的不畅通，对于纳税人是不公平的。对于公共资源如何使用，政府有告知的义务。要实行政府文件公开，除特殊情形外，实行行政会议公开制度，完善政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度；完善由社会公众广泛参与基础上的价格听证会制度，健全公共服务价格公示制度，包括价格成本、定价程序的公开、透明，采取多种形式和途径广泛听取公众意见和建议，不仅结果公开，而且过程也要公开、透明；对政府的监管，公众可以随时随地提出任何置疑，政府直接面对来自社会的监督，改进监管方式，提高监管者服务质量。

要关注社会公众利益，解决关系公众切身利益的问题，关注老百姓反映的突出问题，努力化解矛盾。这些问题集中体现在以下方面：一是住房建设，市场准入制度，土地使用管理制度；二是资本市场，规范投资渠道，规范信息披露制度；三是社会保障制度，以及相关信息的公布。

国家信息、审计部门要努力提高信息质量，为政府决策提供准确的信息；信息、审计部门要加强与公众的相互交流与沟通，建立、完善信息披露机制，改进信息流动的情况，改变政府部门之间尤其公共部门之间信息共享程度较低、博弈程度严重的状况，提高信息共享程度，降低行政成本，提高政府决策的可信度和准确度，建立透明、可问责的机制。