监狱建设项目管理弊端及对策

一、委托项目管理制存在的问题

在项目建设的工程实际中，委托项目管理制仍然表现出了一些缺点，制约了项目的科学管理。（一）法律地位不明确。目前，我国有关委托项目管理制的法律法规尚不健全，项目管理单位的法律地位尚未明确。同时，与较为成熟的建立制度相比，项目管理单位的职能、职责不明确，建设单位要求项目管理单位履行义务上，常常只能凭借经验和惯例。实施阶段项目管理单位的工作也仅涉及工程质量、安全、进度及工作的协调等，尤其在施工阶段工作范围与监理单位高度重合，未能充分发挥项目管理单位特有的作用，如优化设计、投资控制等。另外，在项目管理过程中，作为出资方，部分建设单位对项目管理单位不主动配合，或者不愿放弃自己的权利，常常以业主的身份干涉项目管理单位对项目的管理，影响了项目管理单位开展工作的积极性与主动性，使得项目管理单位放不开手脚、不敢放胆管理。在项目管理遇到问题审，又因为建设单位、项目管理单位同时参与管理而出现权责不明、互相推诿扯皮的现象，不利于项目的科学、有序管理。（二）项目管理取费标准偏低。在委托项目管理制于全国范围内推行多年的背景下，项目管理费迄今尚未有统一的取费标准。许多地区的项目管理单位是在建设单位管理费中列支的。但建设单位管理费主要是项目现场管理费，而项目管理即应包含项目现场管理费，还应包括企业管理费及利润。同时，项目管理单位聘请专业技术人员、造价咨询人员及高级管理人员组成项目部，对项目进行科学化、专业化管理，在管理深度、技术水平及管理质量远高于建设单位的同时，人工费用也远高于建设单位。另外，项目管理单位还承担着工期延误、质量不合格等造成的风险。从以上几方面综合来看，项目管理费普遍存在标准偏低的情况。这严重影响了项目管理单位和项目管理从业人员的工作热情和积极性。（三）缺乏有效的管控机制。1、实施阶段项目管理的弊端。实行委托项目管理制的目的在于提高项目管理的水平，实现科学管理、高效管理，但部分项目管理项目仍存在超投资、超工期的现象，有的项目甚至出现长达六、七年的工期。造成投资增加、工期拖沓的原因主要是项目管理单位在初步设计通过审批后、项目开始实施时才介入，前期工作缺乏项目管理单位把关，做的不够细致，勘察、设计深度不够。在建设过程中，问题才逐渐暴露，只能通过设计变更及现场签证解决，不仅拉长了工期，还浪费了国有资金。2、项目投资控制存在的弊端。项目管理单位对项目投资的控制不到位主要有两方面的原因。一是对设计图纸的审查把关不严，通常以技术可行、质量可靠为标准，忽视了设计的经济效果。二是对监狱的管理运作模式不熟悉，对特殊行业建设标准、规范和相关只是不够了解，造成设计方案与实际需求的冲突，一些功能、布局不合理的地方只能在施工阶段通过设计变更与现场签证解决，导致项目超概现象的发生。三是只按图施工，不能对明显不合理、不适用、不经济的设计提出合理化建议。同时，由于缺乏对项目管理单位资金控制责任的约束机制，项目管理单位难以积极主动地控制投资。3、对项目管理单位考评存在的弊端。目前，我国委托项目管理制的相关配套政策、措施尚不完善，制约、考核项目管理单位的制度还不健全，缺乏对项目管理工程的严格考核，监管制度不够严格、规范，对项目管理单位的年度考评结果也不能十分准确地反映其项目综合管理水平，项目管理单位仍能顺利通过考评，这显然不能有效约束项目管理单位对项目投资和工期的控制。

二、实行项目代建制的几点思考

为深化投资体制改革，规范政府投资项目管理，建立健全科学的组织实施体系，保障工程质量和进度，强化政府投资控制，提高政府投资效能，项目代建制孕育而生。上海市监狱管理局也积极响应市政府号召，也在先前项目建设中汲取经验，计划在“十三五”期间的几所监狱迁建项目考虑实行项目代建制来管理项目。项目代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建制在我国推行的时间不长，已经显现出诸多的优点，例如，保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益等，发展的前景十分广阔。但是从近年来实施的效果来看，依旧没有从根本上解决委托项目管理制的弊端。现就代建制在工程管理中存在的问题进行探讨并研究对策，更将有利于进一步提高代建制的项目管理水平。（一）完善代建制管理实施办法。建议代建制主管部门建立全国统一的代建资质评定体系并从以下方面进行评估、分级：企业的注册资本；工程管理业绩；企业信誉；项目经理、管理班子人员的职业资格、从业年限和专业技术职称等。同时，出台较为完善的代建制管理办法，明确代建单位的法律地位，建立严格的政府监管制度和独立的监管机构，对代建工作内容和程序，代建单位的条件和选择，相关单位责任，代建项目执行、验收和移交，费用标准和支付，代建项目终止，防止腐败等进行规范，在各环节建立严格的管理制度和权力制衡机制，合理、清晰第分清代建、使用、主管部门的责任、权利和义务，避免出现一个代建、多个婆婆的现象。2015年9月由上海市发改委和上海市财政局制定的《上海市市级建设财力项目建设管理办法》（沪府办发〔2015〕39号）已颁布。（二）设定代建从业人员门槛。设立代建单位准入门槛；严格控制项目部人员更变，在招标文件中即可规定代建单位不得使用临时聘用人员，投标人员需在本单位从业一定年限；严格限制人员变更的次数；对确需变更的，变更后的人员从业资格不得低于被更换人员；严格落实项目部人员签到制度，定期检查、不定期抽查。代建单位除了聘请专业技术人员外，更应聘请兼具协调能力与现场施工管理能力的复合型人才；建立从业人员培训机制，制定相应的人员聘用、考核激励、培训计划，加大代建人员素质培养的力度。（三）建立有效考评机制。明确奖惩制度，建立代建市场准入、清楚、信用评级、考核机制，由于单位工作质量缺陷而造成工程损失的，应按照约定，承担相应的赔偿责任，并在一定年限内不得参与该地区政府投资项目建设。同时为调动代建单位积极性，鼓励代建单位在保证工程质量前提下切实做好投资控制，决算投资比合同约定投资有结余的，可从项目结余资金中支取部分资金对代建单位实行奖励，具体比例由合同约定，奖励开支计入建设成本。（四）适当提高代建管理取费标准。建议相关部门对代建管理取费情况进行调研，将市场化定价与政府指导相结合，根据工程类别与造价制定差别化费率，同时考虑给予代建单位适当利润空间，提高代建管理费去非标准，以提升代建单位、代建管理人员的从业热情与积极性，从而提高代建管理水平。（五）建立联席会议制度。在项目实施阶段，建立代建、监理、建设单位三方定期、不定期联席会议制度，对代建项目的招投标工作、合同签订及执行情况进行交底，及时发现代建项目具体实施过程中出现的问题，积极沟通、协调、增进互信、形成共识，保证项目的顺利实施。同时，让建设单位勇于放权，让代建单位在项目管理中真正发挥作用，推动代建制的健康发展。（六）建立落实投资控制制度。建议逐步推行全过程代建。代建单位应对项目所涉行业的技术有较充分的掌握和理解，对各单位的使用需求进行深入的了解，在初步设计工作开展前介入，对规划、设计方案提出具体的使用功能配置要求，避免设计工作的深度不够导致设计漏项；在方案设计完成后，由设计院、代建大单位负责对图纸进行详细说明，必要时应提供详尽的效果图，使建设单位各使用部门对设计成果产生直观、感性的认识，从而减少实施过程中的变更、签证。代建单位应遵循“投资控制估算、概算控制预算、预算控制决算”的三控制原则，根据批准的概算对项目进行科学的全过程造价控制，通过严格的专业化项目管理，达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。（七）建立代建担保、保险制度。建议推行代建担保制度。要求代建单位在签订代建合同时提供第三方保证金或保函以担保代建单位按履行合同。如果代建单位履行合同不力，则由担保方赔偿建设单位的相应损失。建议同时引入代建工程责任险制度。如果管理人员因工作疏忽或其他过失引起工程的质量问题而给建设单位带来的损失，则由代建单位投保的保险公司给与赔偿。怎么从根本上解决委托项目管理制的弊端，代建制无疑是一个“瑕不掩瑜”的选择。因此，大力倡导和发展代建制，尽快完善相关的法律法规，针对代建制发展中的诸多问题及时进行改善，是监狱工程建设发展领域中比较重要的一环，是十分有必要的。

参考文献：

[1]王岳虓.代建制在监狱工程项目中的应用研究[D].吉林大学,2015.

[2]田钰.政府投资建设项目管理中存在的问题及对策[J].城市建设理论研究:电子版,2014(34):22-23.

作者:薛舟 单位:上海上咨建设工程咨询有限公司