高校危机管理的环境特性刍议

环境影响着危机管理的内容和方式，新疆高校此点区别于内地高校主要在于：新疆高校是境内外“三股势力”关注的焦点，处于反分裂、反渗透、反恐怖斗争的前沿；学生民族成分多元化，高校危机管理面临着多民族、多文化、多宗教的复杂区情。因此，新疆高校危机管理不仅要遵循危机管理的一般规律，还需要肩负两个特殊任务：一是反分裂、反渗透、反恐怖的政治维稳；二是校园民族文化的多元协调发展。因此，详细分析新疆高校危机管理面临的特殊环境，对于提高危机管理的针对性与时效性，具有十分重要的意义。

一、特殊复杂的地缘政治构成新疆高校危机管理的外部环境

（一）周边跨国民族主权国家的政治文化影响新疆的安全稳定

新疆与俄罗斯、巴基斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、蒙古、印度等8个国家接壤，其对新疆安全稳定的影响主要体现在三方面：一是独立风波、政局动荡的冲击。新疆周边独立的民族国家，政治上实行多党和议会制，经济上推行私有制，指导思想上奉行资本主义和民族主义。其中一些国家的社会政治结构还处于重组或不稳定状态，内部政局动荡，国家之间矛盾凸显，特别是乌、塔、吉三国交界区，阿富汗和中亚南部极端势力活动猖獗。这些国家和地区与新疆毗邻，加之宗教信仰、文化习俗等方面相似，境内外“三股势力”相互勾结，形成对新疆稳定的最大威胁。二是独立主权国家的主体民族对新疆分裂势力有示范效应。苏联解体之后，中亚与我国同源跨国民族9个中有6个（哈萨克、吉尔吉斯、塔吉克、乌兹别克、蒙古、俄罗斯）以本民族命名建立了独立主权国家。他们的独立引发了“泛突厥主义联盟”的构想和积极活动，激活了新疆分裂分子企图分裂祖国的妄想，泛突厥主义、“大哈萨克思潮”等民族分裂分子曾利用跨国民族在语言、文化、宗教等方面的同源性，篡改历史，大肆宣扬“曾有过”的帝国辉煌，图谋建立大民族国家或民族共同体。三是宗教成为极端势力渗透的工具。周边国家信教人口众多，有的是多宗教，有的是伊斯兰教占主导地位；而新疆少数民族信教人口占全区总人口59％以上，有的民族几乎全民信教。新疆与周边国家的宗教活动往往互相交织、互相影响，并经常受到极端宗教势力的煽动和渗透，他们以宗教作为思想控制的工具，进行分裂国家、煽动暴恐的行为。

（二）“西化”和“分化”直接威胁高校校园安全稳定

新疆高校管理面临着意识形态渗透和恐怖活动的危机。“9•11”事件后，美国“重返亚太”，利用所谓人权、民族、宗教问题，越来越露骨地支持新疆的民族分裂活动，通过打“新疆牌”来威胁我国国家安全和社会稳定。一是极力扶持东突势力加紧向新疆意识形态领域渗透。支持、纵容形形色色的“东突”组织在西方国家活动，为他们提供讲坛、经费和种种便利条件，千方百计地推进“新疆问题”国际化；毗邻新疆边境的很多地区成为极端势力生存的沃土，乌克兰、吉尔吉斯、格鲁吉亚等国的“颜色革命”后，我国原有的西部地缘战略缓冲区逐渐消失。二是激化伊斯兰极端势力的恐怖对抗直接威胁新疆的安全稳定。美国“以恐反恐”的战略，“培养”了大批极端势力，在环新疆周边的中亚、南亚及东南亚一带频繁活动的跨国恐怖组织达50多个，甚至在我国西部形成了一条由中亚的“伊扎布特”、“乌伊运”到南亚的“塔利班”、“基地”、“东伊运”组织的国际恐怖活动弧形高发地带，对新疆的政治社会稳定直接构成严重威胁。在国际伊斯兰原教旨主义的支持和控制下，“世界伊斯兰联盟”中的宗教极端势力和伊斯兰原教旨极端组织“伊扎布特”、“台比力克”等，多次到新疆宣传煽动和发展成员。上世纪90年代后，这些极端势力逐渐由南疆扩展到北疆，并把渗透的主要对象由农牧民扩散至城市市民，由成人扩散至青少年，由文化层次低人群扩散至大中专院校师生［1］。鼓吹信仰极端教义、煽动民族仇恨，与党和人民争夺社会精英和下一代！近年新疆突发暴恐和国家安全事件中，就有青少年和在校大学生积极参与的身影。

二、多民族多宗教多文化构成新疆高校危机管理的复杂本土环境

（一）多民族的复杂环境影响高校生源结构和校园稳定

多民族本身并不会带来安全稳定方面的问题，但如果民族关系紧张，或受“三股势力”的破坏，就有可能影响社会的安全稳定。由于历史、地理和宗教的影响，新疆的多民族呈现三个特点：一是少数民族占人口的大多数。据第六次人口普查，新疆有55个民族成份，总人口2181．58万人，其中少数民族人口1298．59万人，占59．53％，高于汉族人口的40．47％［2］。在少数民族聚居区，90％以上都是少数民族，甚至有的县市大部分居住着同一民族，汉族在新疆才是地地道道的“少数”民族。在校大学生中，35％是少数民族，开设有“民考民”、“民考汉”等形式的民族生班级，学生宿舍也往往采取“3＋3”或者“4＋2”形式混住。二是小聚集和大杂居并存。新疆地理是典型的绿洲生态系统，绿洲之间是戈壁、沙漠或者高山，人口分布广泛且零散。汉族大多居住在城市和比较靠近城市或交通要道的城镇，生活地域狭小且集中；少数民族大多生活在地域广阔的乡村、山区和农牧区，而且往往是某个民族或人口占绝大多数的民族聚居在某一个地区或地方，有的甚至是某一单一民族居住在同一个地方。由于长期以来交通不便、生产落后、人口密度低等原因，各族之间交往困难，基础教育水平低，部分少数民族青少年缺乏开阔的视野，大学生生源质量不高，分辨是非善恶能力较弱，容易被“三股势力”所利用。三是跨界民族比较多。新疆主要的跨界民族有9个，即维、哈、回、俄、柯、蒙、乌、塔吉克、塔塔尔。跨界民族极易在政治、经济、文化及宗教等方面相互影响，民族跨国迁移、民族分离现象等都不利于我国民族团结和社会稳定，因民族跨界而引发的问题也往往成为新疆高校大学生关注的焦点，成为极端势力煽动、造谣、蛊惑的突破口。

（二）多宗教信仰影响高校对大学生的社会主义核心价值观教育

新疆地区现有伊斯兰教、佛教、基督教、天主教、东正教、道教等6种宗教。其中，维、哈、回、柯、乌、塔吉克及塔塔尔等民族几乎全民信仰伊斯兰教。全区现有宗教团体88个，宗教活动场所2．4万余座，其中伊斯兰教清真寺23753座，人均拥有清真寺数量居世界第一；宗教教职人员2．68万人，其中，伊斯兰教教职人员2．65万人。仅南疆三地州清真寺即有1．5万余座，宗教教职人员2万余人，其中喀什地区清真寺1万余座，宗教教职人员1万余名，有的行政村清真寺多达3—4座［3］。宗教信仰对新疆青少年成长的影响主要在三个方面：一是少数民族青少年信教比例高。尤其地处偏远的少数民族聚居区宗教氛围浓厚，很多青少年从小跟随父母参加家族或家庭的宗教活动，家长要求他们必须读《古兰经》、做祷告，孩子出生、结婚、葬礼等人生重要时刻都要请阿訇举行仪式，甚至鼓励孩子参加宗教人士选拔考试。新疆高校很多少数民族大学生对宗教与习俗的区别认识不清，往往在校学习社会主义核心价值观，回家就照旧参加宗教活动，甚至在学校宿舍偷偷做“乃妈孜”、带黑面罩，穿宗教服饰、佩戴宗教标示，固执地认为伊斯兰信仰是他们天生的使命。二是少数民族青少年宗教虔诚度高。在日常管理和调研中，我们发现相当一部分少数民族大学生认为对自己的宗教信仰非常了解，信仰宗教是理性的选择而不是被动接受或者一时兴起；部分少数民族大学生信教非常虔诚，认为信教“可以拯救自己的灵魂”，“自己的命运真主已经安排好，无法改变”，甚至认为自己受教育的权利、国家奖助学金的发放说到底都是“真主”给的。新疆高校中有师生宁愿丢掉公职和学籍，也不放弃信教，每年都有因笃信宗教，不能参加正常的教育教学活动，以至无法顺利完成学业而被劝退或者主动退学的大学生。三是地下讲经点屡禁不止。非法传经往往采取师傅带徒弟的方式，容易形成情感联系，教育效果好，加之一些少数民族群众对宗教怀有朴素的感情，允许自己的子女去地下讲经点学经，有时甚至帮助招揽学徒、故意隐瞒或隐藏讲经点。自治区教工委、教育厅曾在新疆8所高校做的调查显示，只有49．7％的学生“认同中华民族”，51．3％的学生“认同伟大祖国是中国”，45％的学生“认同中华文化”，44．8％的学生“认同中国特色社会主义道路”。在“新疆自古以来是祖国不可分割的一部分”问题上，甚至有2．2％的学生认为“不符合历史事实”，6．7％的学生“不清楚”。［4］这说明受宗教和分裂势力的影响，少数大学生在“四个认同”、维护祖国统一和民族团结等问题上存在模糊甚至错误认识。新疆近年发生的一系列暴恐事件尤其是“7．5”事件表明，境内外“三股势力”大都利用民族、宗教问题蛊惑煽动青少年，参与“7．5”事件的骨干分子和不明真相的群众90％是35岁以下的青年人，其中部分是大中专院校和中小学校学生。

（三）多文化和多语言的环境影响大学生建立共同的文化价值认同

新疆文化主要有两种类型，即以伊斯兰文化为中心的少数民族文化和以儒家文化为中心的汉族文化。其中，一类是原生形态的草原游牧文化与绿洲农耕文化，另一类是次生形态的语言类型与宗教类型［5］。文化的多元，有利于相互之间的交流和出彩，但也会在磨合中触碰到各自的民族个性，摩擦增多，整体共同性不高。从一定程度上讲，新疆的民族分裂思想一直有生存的土壤，跟这种多元的文化环境本身是分不开的。新疆的语言文字也呈现多元的特点。除汉、回、满通用汉语言文字外，其他民族都有本民族通用的语言，其中维、哈、柯、蒙、俄、锡伯等民族还有自己的传统文字。少数民族大学生之间大部分时间都在用母语交流，民族聚居的地方更是通用民族语，很少用汉语。面对这种情况，2004年以来，自治区陆续出台了《关于大力推进“双语”教学工作的决定》、《关于加强少数民族学前“双语”教育的意见》、《关于进一步加强少数民族学前和中小学“双语”教学工作的意见》等文件，大力推进“双语”（汉语和民族语）教育。但由于青少年自小汉语水平低、师资弱，加之缺乏汉语学习的语言环境等因素，汉语教学效果不甚理想。这种多语言并存的局面，使得很多时候汉族大学生听不懂少数民族语言，少数民族学生说不好普通话，民族学生往往三个一群、五个一伙，相互之间交流少，甚至相互歧视，影响校园的安全稳定。同时，使得高校推行统一的国民教育存在困难，需要分进度、分层级、分类别缓慢进行，难以形成相通的文化认同和价值观取向。从长远看，也会给民族学生毕业就业融入现代社会带来困难，成为社会不稳定因素。

三、“三股势力”的渗透破坏直接威胁新疆高校的安全稳定

（一）有明确的政治目的，渠道多样且手段隐蔽

一是目标明确。新疆境内外“三股势力”极力宣扬民族分裂思想、宗教极端思想，对意识形态领域进行渗透，疯狂进行暴恐活动，其目的就在于妄图在新疆这个民族地区打开缺口，推翻人民政权，制造，建立政教合一的所谓“东突厥斯坦伊斯兰共和国”。为达到分裂祖国的目的，“三股势力”的宣传和渗透极具针对性：宣扬以泛突厥主义为代表的民族观，破坏新疆人民对中华民族的认同；宣扬以泛伊斯兰主义为主要内容的宗教观，破坏党的宗教政策；宣扬以东突厥斯坦独立论为核心的国家观，破坏新疆人民对统一祖国———中国的认同；宣扬以突厥文化论为主要内容的文化观，破坏新疆人民对中华文化的认同。这种领域广泛的渗透和赤裸裸的反政府反社会主义的政治诉求，对新疆高校的安全稳定构成巨大的威胁。二是渠道多样。通过从境外偷运书刊、制作音像视频等，进行思想文化渗透；通过标语、传单、手机和社交网络等，进行煽动和串联；通过发表各种歪曲新疆历史、离间民族关系的言论，利用宗教场所、学术讲坛、“泰比力克”宣读等形式，传播极端主义思想，鼓吹民族分裂、；煽动穆斯林群众去境外朝觐，借机进行“洗脑”，在其中建立组织、培养骨干，特别诱惑学经的青少年加入其组织，充当暴恐活动的马前卒。三是手段隐蔽且具欺骗性。“三股势力”的渗透活动未必是直接教人去杀人放火，而通常是打着民族和宗教的旗号，鼓吹所谓“民族解放”和“民族独立”，叫嚣所谓“圣战殉教进天堂”，消灭异教徒和非教徒，享受来世的福祉；再加上利用国际原教旨主义的死灰复燃和社会转型期的各种矛盾，很容易欺骗、蒙蔽和煽动具有朴素宗教情感和民族情感的人群，特别是涉世不深的大学生。

（二）向教育系统渗透，目标瞄准青少年

一是提出所谓“知识化、年轻化、武装化”的行动目标。通过简化宗教规程和宗教形式，吸纳青少年和大学师生加入极端组织；打着维护所谓“民族文化”的旗号，制造谣言、挑拨是非、恶毒攻击政府推行的“双语”教学和宗教政策等，煽动青少年对党和国家的不满情绪；以《维吾尔人》等三本书的作者吐尔贡•阿勒玛斯和前中央民族大学教师伊力哈木•土赫提为代表的民族分裂分子以学术探究为幌子，迷惑大学生，诱导他们走上为“圣战”而“殉教”的犯罪道路。“伊扎布特”、“东突厥斯坦伊斯兰党”等极端组织发展学生成员时，往往选择学生在校外租住的房间，以及公园、清真寺等场所，甚至亲自在高校附近租房，以交朋友、学经、分享会等名义拉拢入伙，通过售卖、免费赠送或者雇佣学生散发附有宗教标志和反动标语的传单、小商品等形式联络感情；一些境外反动组织以经商、赈灾为掩护或者在学校设立奖助学金、资助学生出国旅游、留学等形式向学校渗透。“东突”组织甚至声称：“共产党讲教育从孩子抓起，我们讲教育要从姑娘抓起。她结婚后生孩子，就会教育和影响孩子”！为此，加紧实施所谓“母亲工程”、“未来工程”，渗透对象趋向女性化、低龄化。因此，如果有笃信宗教的女大学生办理退学或者节假日后拒不返校，我们学生工作者都无比心痛！二是重视舆论宣传。他们不但积极组织出版汉、英、维、哈、蒙、藏、乌孜别克等多种文字的反动书籍、报刊和音像资料，还建立了“麦加”、“伊朗伊斯兰”、“沙特吉达”等多座境外电台，以及“维吾尔在线”、“麦西来甫”、“东突信息中心”等20多个网站、论坛和维语播音室。新疆文化市场上非法出版物种类之繁、数量之大、流通渠道之多，应该说目前达到了一个峰值，处理起来也非常棘手和复杂。

（三）暴恐活动多发，维稳任务艰巨

目前在新疆境内外活动的恐怖团伙主要有伊吉拉特、取爆炸、纵火、骚乱、暗杀、投毒、割喉、袭击等方式，在我国境内制造了200余起暴恐事件，造成各族群众、基层干部、宗教人士等162人丧生，440多人受伤。2008年打掉各种暴恐团伙73个，侦破“三股势力”针对奥运会恐怖袭击的案件20起，梳理出涉恐重大敌情239条。7．5事件之后，新疆发生的重大暴恐案有10余起。仅2014年上半年，新疆公安机关先后打掉115个暴恐团伙，抓获334名在逃犯罪嫌疑人，52名涉恐犯罪嫌疑人投案自首，多数暴恐团伙在预谋准备阶段即被打掉［6］。这一系列严重的、在不同地区发生的暴恐事件再次警示我们：暴恐事件在未来一段时间内仍会发生，高校校园远非安宁之地，任何时候都要清醒地认识到反分裂斗争形势依然严峻，充分认识到新疆反恐维稳的任务十分艰巨。

四、民族区域自治构成新疆高校危机管理的特殊法制环境

（一）民族区域自治与民族团结政策法规是新疆高校危机管理的外部框架

自治区除贯彻执行《宪法》和《民族区域自治法》外，还充分利用国家赋予的自主权，不断完善民族区域自治法的配套法律法规体系，营造了爱国主义教育、民族团结教育和反分裂、反渗透教育积极的法规政策环境。据统计，至2008年底，自治区人大及其常委会共制定现行有效的地方性法规127件，通过法规性决议、决定28件，批准地方人大制定的地方性法规、各自治州、自治县单行条例100件，后又陆续进行了清理。2013年，自治区出版发行了维吾尔文、哈萨克文《中华人民共和国法律汇编（2008—2012年）》和《新疆维吾尔自治区地方性法规汇编（2008—2012年）》。其中，维吾尔文、哈萨克文《新疆维吾尔自治区地方性法规汇编（2008—2012年）》收录了2008年至2012年9月底期间新疆自治区人大及其常委会通过的现行有效的80部地方性法规和法规性决定、决议。以上政策法规中与教育相关的、须特别注意的有两点：一是1988年和1993年自治区相继颁布了《新疆维吾尔自治区民族语言使用管理暂行规定》和《新疆维吾尔自治区语言文字的自由和权利》，2008年“双语教育”作为新疆自治区的特色教学被写入《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》，2011年自治区政府出台了《关于新疆维吾尔自治区少数民族学前和中小学双语教育发展规划（2010—2020年）》，明确了民族语言和汉语教育的原则、责任和目标，将推进双语教育作为各级政府工作考核的重要内容，严格落实问责制，为进一步深化双语教育提供了法制保障；二是2009年自治区颁布了《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》，这是我国首部加强民族团结教育的地方性法规，明确了民族团结教育的原则、目标和相关法律责任，对于新疆高校进一步加强民族团结教育、推进民族团结进步事业、巩固和发展社会主义民族关系、维护新疆长治久安具有极为重要的指导作用。

（二）关于宗教和教育活动的政策法规是新疆高校危机管理的具体指南

首先是国家层面的政策法规，提醒公民（包括大学生）有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由，不允许强迫、诱导青少年信仰宗教，绝不允许宗教干预教育。《宪法》规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”《教育法》规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”《宗教事务条例》规定：“宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。”中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》明确提出“四个绝不允许”，特别强调“绝不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育，绝不允许强迫任何人特别是18岁以下少年儿童入教、出家、和到寺庙学经”。其次，自治区立法机关和政府出台的政策法规，对非法宗教活动和高校师生的信仰行为进行了明确界定。自治区《宗教事务管理条例》规定：“不得利用宗教进行破坏国家统一、民族团结、社会安定、损害公民身体健康和妨碍国家行政、司法、教育、婚姻等制度的活动”，“宗教教职人员应当拥护中国共产党的领导和社会主义制度，维护祖国统一和民族团结，爱国守法”，“未经批准，任何组织和个人不得私自开办宗教院、校和经文班（点）。”自治区《实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》规定：“禁止宗教干涉教育。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍义务教育的活动，不得在学校从事有宗教色彩的活动。”自治区《教师资格条例》实施细则规定：“申请认定教师资格的人员应当遵守宪法和法律，拥护党的基本路线，反对民族分裂主义和非法宗教活动，有良好的政治素质和道德品质。”《自治区党委自治区人民政府贯彻〈中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见〉的工作要点》提出，要坚持教育与宗教相分离，坚决抵制宗教对学校的渗透和影响，坚决制止教师和学生参与宗教活动及任何非法组织和活动。区内各级政府也为此做了大量工作，如喀什地区制定了《喀什地区各级各类学校反对民族分裂主义和非法宗教活动整治工作实施与评估指标体系》；阿克苏、和田、伊犁等地将学校稳定工作列为实施素质教育工程之首，纳入重要议事日程；乌鲁木齐、伊犁等地制定了《关于学校反对民族分裂、非法宗教和封建迷信活动教职工言行规范十不准》、《关于学校反对民族分裂、非法宗教和封建迷信活动学生言行十不准》和《关于学校反对民族分裂、非法宗教和封建迷信活动对家长的七条要求》等，为学生健康成长提供了制度和家庭环境保障。近年来，特别值得注意的有两点：一是在“三非”（非法宗教活动、非法宗教活动音像制品、非法宗教网络）活动频繁、宗教极端思想渗透加剧、暴恐犯罪多发的背景下，2013年自治区印发了《关于进一步依法治理非法宗教活动、遏制宗教极端思想渗透工作的若干指导意见（试行）》。该文件以马克思主义宗教观和党的宗教工作方针政策为指针，按照自治区党委关于宗教工作的一系列思想、观点和要求，正确把握依法治理非法宗教活动、遏制宗教极端思想渗透的特点和规律，提出了整治“三非”工作的指导思想、基本原则、主要任务和重点举措，政策明确具体，措施务实管用，完全符合新疆实际，具有很强的指导性和可操作性，对我们做好高校意识形态方面的教育管理指明了方向。二是为防范宗教向教育领域的渗透，自治区明确提出了“两个不得、五个严禁”，对校内外的宗教活动做了具体规定。要求任何人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动，任何组织和个人不得在学校进行宗教活动；严禁在学校传播宗教思想、发展教徒，严禁在学校设立宗教活动场所、举行宗教活动，严禁师生建立宗教团体和组织，严禁师生在校内外组织或参加宗教活动，严禁穿戴宗教服饰、佩戴宗教标志。2014年，自治区审议通过了《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》，以立法的形式对民族服饰和宗教服饰做了区分。这些政策法规有利于新疆高校有的放矢开展思想政治工作，也为危机管理的分寸拿捏提供了法制依据。综上，新疆高校面临着特殊复杂的地缘政治环境，多民族、多宗教、多文化和多语言的复杂本土环境以及“三股势力”的渗透和破坏，要在国家和自治区的法制框架下，科学分析、因地制宜、合理应对，做好校园危机管理。

作者:姜汪维 张懿 单位:石河子大学