公共组织绩效管理视角分析

一、问题的提出

在中央政治局第十次集体学习讲话中指出：“现在，‘痕迹管理’比较普遍，但重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’”。[1]近年来，“痕迹主义”的不良风气在全国各地持续上演并呈现愈演愈烈的态势。很多基层干部每天花费大量时间和精力为各种工作“留痕”而疲惫不堪，不仅给基层干部带来了很大的负担，而且已经影响到正常工作的开展，为广大干部群众所诟病。所谓“痕迹主义”，是指一些地方、部门和部分党员领导干部“为应付监督检查，在工作过程中只注重刻意留下‘痕迹’，对任务的落实和实际成效却并不关心的态度和做法”。[2]“痕迹主义”是形式主义的新型表现之一，给政府的形象造成了负面影响。在推进全面从严治党和落实中央八项规定精神的大背景下，必须刹住这股“痕迹主义”风气，根治基层“痕迹主义”，从而保护和激发基层干部的干事创业热情，真正为基层减负，进而推动党和国家的事业稳步前进。目前，“痕迹主义”已经引起了理论界的关注，来自不同学科的学者从不同角度对“痕迹主义”开展了研究，如刘建军和孙森对“痕迹主义”的性质进行了界定，认为“痕迹主义”是“一种片面注重工作痕迹而不顾实际效果的工作作风”；[3]张明认为，“痕迹主义”严重违反了马克思主义学风，违背了以人民为中心的发展理念，造成了极大的行政虚耗和资源浪费；[4]韩喜平和刘雷从历史视角分析了“痕迹主义”产生的原因，认为其产生与部分党员领导干部封建思想残存、理想信念缺失、政绩观念错误等因素有很大的关联。[5]针对如何治理“痕迹主义”，很多研究者都认为，不仅要加强对党员领导干部理想信念和政绩观的教育引导，而且要从制度设计上铲除“痕迹主义”产生的根源。总结已有文献可以发现，几乎所有的研究者都将“痕迹主义”定义为形式主义、官僚主义的新型表现，认为其危害甚大，必须从多个层面系统治理。应当说，上述研究对“痕迹主义”的表现、产生原因以及解决策略等都开展了广泛而深入的研究，为理论界和实务界认识、分析和整治“痕迹主义”提供了借鉴与启示。同时，以上研究主要出自马克思主义学科的相关学者，分析的视角主要集中在党的建设领域。本文则从公共管理学科层面，以公共组织绩效管理为分析视角研究“痕迹主义”，以期为该理论研究提供一个新的视角。

二、基层“痕迹主义”的现实表现

近年来，媒体曝光的基层“痕迹主义”案例较多，如“脱贫攻坚资料大比武”“搞一次卫生清扫需要9份档案”，再如“一个贫困户一份档案24页，一式四份96页”“上午11点发通知，下午3点就要上报材料”，又如“基层干部每天到几十个工作APP和微信群签到、打卡”。“痕迹主义”在全国各地的许多领域都出现过，尤其是在脱贫攻坚领域，这种现象更为严重。一些扶贫干部坦言，原本应以精准扶贫为中心工作，结果却变成以精心准备各类痕迹管理材料为中心工作，导致了脱贫攻坚工作的异化，不仅让基层干部苦不堪言，而且引起了群众的怨声载道。[6]归纳各类“痕迹主义”案例，可以将“痕迹主义”的表现划分为两个方面：一方面，对被考核单位而言，“痕迹主义”主要表现为“虚假造痕”和“作秀抓痕”；另一方面，对考核单位而言，“痕迹主义”主要表现为“事事求痕”和“单纯看痕”。第一，“虚假造痕”。“虚假造痕”是“痕迹主义”的主要表现之一。有些基层被考核单位往往通过“虚假造痕”应付上级考核单位的考核，所谓“工作不够，材料来凑”。一些地方和单位面对上级的监督和考核，虽然没有完全按照要求开展甚至根本没有开展相关工作，但往往通过突击“搞材料”和制作出各种精美的文档来应付过关。对于上级要求召开的一些重要会议，有的地方和单位利用PS手段修改会议标题，有的地方和单位通过更换电子显示屏文字修改会议标题，给上级造成已经召开会议的假象。第二，“作秀抓痕”。与“虚假造痕”的被动应对相比，部分基层干部奉行“痕迹就是成绩”的理念，喜欢搞一些“花架子”工程，主动开展各类“痕迹主义”事项。一些地方和单位开展工作追求时时留痕、处处留痕，无论是召开各种会议，还是开展各类活动，首先是拍照，把拍完照等同于完成任务。如在当前开展精准扶贫和乡村振兴工作中，部分基层干部热衷于与贫困户或农民“合影留念”，而对真正要做的工作以及如何推动落实并不上心。基层被考核单位通过“作秀抓痕”，向上级考核单位展示政绩，求取功劳。第三，“事事求痕”。一些上级考核单位在对基层的监督考核中，没有根据工作性质、地区差异、形势变化等因素通盘考虑，而是要求诸事留痕，以痕迹论工作。部分上级考核单位对基层工作留痕的要求很高，讲求材料整齐，包装精美，图文并茂，最好文字、图片、声音、视频等同时具备；要求与会议和工作相关的各类领导讲话、制度规定、会议纪要、工作总结一应俱全，并且环环相扣，形成一个完整的证据链条，以证明确实开展了相关工作。上级考核单位通过“事事求痕”推卸可能带来的责任。第四，“单纯看痕”。部分上级考核单位在对基层进行考核过程中，考核内容主要聚焦在工作是否留有痕迹，而不是工作实绩。基层是否开展了相关工作，只要有相关的证明材料就够了，至于是否真正开展、是否产生了实际效果并不重要。一些上级考核单位到基层监督检查浮于表面，工作只停留在基层这一层面，根本没有到现场了解情况，更没有到普通党员群众中获取反馈意见。上级考核单位通过“单纯看痕”逃避可能带来的风险。

三、基层“痕迹主义”形成的原因

从公共管理学科的研究视域看，绩效管理理论为我们提供了一个很好的视角。有研究认为，当前我国政府绩效管理在项目安排、指标设置、考核方式以及结果运用等阶段存在一些问题，导致了政府绩效管理工作的科学性不足。[7]笔者认为，基层“痕迹主义”是政府绩效管理工作非科学性的一种表现，这一现象背后反映的是上级对下级监督考核过程中存在诸多问题。管理学意义上的绩效管理是指管理者与被管理者为了达成组织愿景而共同制定和实施的目标设定、结果检查、业绩衡量、工作奖惩、绩效提升等一系列活动。[8]绩效管理最早发源和存在于企业管理中，后来在公共组织管理中逐渐推广和普及。20世纪80、90年代以来，绩效管理在我国政府管理领域广泛应用。上级政府通过目标设定、检查验收和激励分配，在很大程度上实现了对下级政府的“控制”，推动了中央决策部署在地方政府的贯彻落实，提升了地方政府的治理绩效。[9]然而，在实施绩效管理和目标考核过程中，基层并非完全按照上级的意图行事，许多“搞变通”“打折扣”“搞土政策”的行为时有发生，这些行为促使上级不断改进监督考核方式，以增强绩效管理本身的有效性。进入21世纪以来，我国的“压力型体制”并没有发生实质性改变，但上级对下级的绩效管理却呈现出新的变化。这种变化的突出特点就是技术治理的色彩更为浓厚，不仅加强了对下级指标完成的管理和问责，而且在对指标结构和标准的设计上，越来越有加强量化管理的倾向。[10]我国现阶段的这种绩效管理体制是“痕迹主义”产生的深层次原因。从公共组织绩效管理的视角看，“痕迹主义”产生的原因是多种多样的，既与部分基层干部的主观意识有关，也与当前对基层干部的监督考核制度设计有关。已有研究认为，当前我国上级对下级的监督考核存在一些理念和设计上的误区：错误地将绩效目标能否达成等同于下级能否有效执行、将上级履责等同于检查督办，甚至错误地认为上级督查的力度越大、频率越高，下级的绩效水平就会越高。[11]分析“痕迹主义”的产生需要透过现象看本质。从表面上看，“痕迹主义”是由基层干部“发明”出来的，其产生的直接原因来自部分基层干部的假作为、懒作为、不作为，但究其实质，“痕迹主义”形成的最主要原因是由于上级部门监督考核制度设计与方式方法的不科学。[12]在现行的监督考核制度下，基层干部出于自利的考虑，很容易作出重“形式”而不重“内容”、重“数量”而不重“质量”的行为。一方面，部分基层干部政绩观有偏差。在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时强调，领导干部“要牢固树立正确政绩观，既要做让老百姓看得见、摸得着、得实惠的实事，也要做为后人作铺垫、打基础、利长远的好事，既要做显功，也要做潜功，不计较个人功名，追求人民群众的好口碑、历史沉淀之后真正的评价”。[13]党的十八大以来，各地区各部门领导干部的政绩观有了很大的转变和进步，积极践行以人民为中心的发展思想，工作取得了较大进步，党群干群关系明显改善。但同时也要看到，部分领导干部的政绩观依然没有从根本上得到改变：有的基层干部工作消极、为官不为，以文件落实上级精神、以会议代替工作落实、以“纸上谈兵”代替“现场实干”，然后用各种材料加以美化包装；有的基层干部不是以人民为中心、为人民服务，而是以上级为中心、投领导所好，热衷于一些门面工程、“花架子”工程，工作稍有成绩就急于向上级“邀功”。在上述错误政绩观的影响下，一些基层干部就有了各式各样的“痕迹主义”表现和行为，以应对来自上级的各类检查考核，为自己的工作业绩“加分”“添彩”。另一方面，绩效考核机制设计不科学。绩效考核是一条“指挥棒”，上级如何运用这条“指挥棒”，对下级干事创业具有很大的影响。当前，上级考核机关对基层的监督考核机制设计还存在一些问题，主要表现在两个方面：其一，考核标准模糊。绩效考核的基本要求是考核标准必须清楚明晰、操作性强。然而，很多面向基层的考核并没有相对明确的标准，有些工作务虚不务实，停留在表面。更有一些针对基层的监督考核随意性较大，不同人员的监督考核标准不尽相同，自由裁量空间很大。其二，责任能力不匹配。绩效考核的重要前提是被考核对象具备完成任务的能力，但目前，绝大部分工作任务都以属地管理的名义被摊派到基层，基层在面临巨大工作任务的同时，在政策以及人财物等资源方面严重不足，这就产生了工作责任与能力的不匹配问题。面对相对模糊的监督考核标准，面对“上面千条线，下面一根针”的现状，一些基层干部虽然无可奈何，但又不得不把时间和精力放在如何应对上级各类检查、督查、监督、考核上，从“为人民服务”变为“为材料工作”。导致很多工作只停留在纸上、照片上，没有落实到实际行动中。

四、治理基层“痕迹主义”的基本思路与具体措施

基于上述分析可以发现，基层“痕迹主义”产生的最主要原因在于当前上级对基层工作的绩效考核机制设计不科学。因此，治理基层“痕迹主义”，除了对基层干部进行教育引导外，关键的破解思路就是要从完善绩效管理的视角加以分析和研究。要改变当前监督考核急功近利、以偏求全的倾向，克服监督考核过程中的形式主义问题。事实上，针对基层“痕迹主义”，中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》明确指出，要“改进督查检查考核办法，必要的记录、台账要看，但主要看工作实绩，不能一味要求基层填表格报材料，不能简单以留痕多少评判工作好坏，不能工作刚安排就督查检查、刚部署就进行考核，不搞花拳绣腿，不要繁文缛节，不做表面文章”。[14]基于公共组织绩效管理理论，结合基层“痕迹主义”的表现与产生的原因，笔者认为，治理基层“痕迹主义”可以按照以下思路并采取相应的措施：(一)基本思路。根据绩效管理理论，衡量员工工作绩效的方法主要有结果考评法与行为考评法，前者强调员工工作的产出和结果，后者强调员工做了什么。[15]对基层工作以及基层干部的监督考核，同样可以采取这两种考评方法。有的工作例如拆除违章建筑，干部的工作行为与工作结果之间存在较为明显的关联，并且工作结果会随着时间加以改进，这类工作就适用于结果考评法；有的干部的工作行为与工作结果之间虽然存在联系，但关联程度不十分明显，且工作结果的发生需要较长一段时间才能显现，这类工作就适用于行为考评法。但在选择某种考评方法时，必须科学界定工作的性质是什么，并以此为依据选择相对应的考评方法。基于公共组织绩效管理视角治理基层“痕迹主义”，需要从工作结果与工作行为两个层面出发，根据工作的具体性质和基层的具体情况，坚持内部评价与外部评价相结合、结果导向与群众导向相结合原则，侧重使用某一种考评方法或统筹使用两种考评方法，从而全面准确、科学客观地衡量基层干部的工作结果与工作行为。(二)具体措施。第一，设计科学的考核指标体系。根据公共组织绩效管理的一般原理，考核指标体系设计对绩效管理的客观性和有效性具有直接影响。如果考核指标体系设计不科学，那么绩效考核的结果通常也是非科学的，甚至会产生误导或相反的结果。当前，对基层干部的考核指标体系存在宽化、虚化、模糊化等问题，指标体系涵盖诸多方面，考核重点不够突出，指标设计不够精准。因此，应区分基层干部的工作结果与工作行为，科学设计针对不同工作结果与工作行为的考核指标体系，灵活运用结果考评法与行为考评法给予考核评价。两种考评方法在具体操作中可遵循如下程序：结果考评法首先是界定基层干部的工作职责，然后是制定基层干部的考核标准———关键绩效指标(KPI)；行为考评法首先是考察基层干部是否具备完成某项任务的能力，然后是制定基层干部的考核标准———关键行为指标(KBI)。在指标体系设计过程中，要坚持抓大放小的原则，重点是抓住一些关键指标与核心环节，采取合并同类项等方式加以改进，让基层干部从一些繁琐的、无谓的考核事务中解脱出来，从纷繁复杂的各类材料、表格、账目的考核中解脱出来。建立并完善考核评价清单机制，逐步减少和取消一些不必要的考核工作事项，防止个别单位和个人随意增减工作留痕事项。第二，进行差异化考核评价。通常而言，为使绩效考评结果可以相互比较，评价指标的设计应当相对统一。然而，考虑到我国不同地区的经济发展水平、自然条件、社会经济结构差异较大，不同系统和不同层级政府所履行的职责和面临的问题不同，因此，在考核评价上，需要坚持分类原则，对一些指标设置不同的权重。[16]事实上，只有在考核评价指标设计上体现一定的复杂性，才能准确评价被考核对象的真实绩效。当前，对基层干部的考核评价还存在“上下一般粗、左右一个样”的“一刀切”问题，存在一个统一的指标体系评价所有的地区、单位和部门的问题。针对基层干部考核评价“一刀切”问题，必须进行差异化考核评价。在指标设计和考核评价上，要体现地区、城乡、系统、部门、层级的差别，要区分不同的考核评价对象，制定相应的考核实施细则。当然，强调差异化的考核评价并不意味着考核评价没有一个基本的标准。在具体操作过程中，可以采取“底线指标”+“增量指标”的方式，以增强基层干部的责任感。此外，值得注意的是，不同的考核领域在时效性上存在差异，有些考核领域见效快，有些则需要一定时间。对于某些领域的考核评价，上级要给基层开展工作的时间，不能刚布置任务，立马要求见成效。在这一点上，纪检监察部门要加大对监督考核单位的监督执纪问责，规范监督考核的操作程序，防止监督考核的泛化。第三，深入实地开展调查研究。当前，上级对基层的监督考核存在考核标准过高、过分强调绩效结果的问题，一些上级部门对基层的监督考核浮于表面，满足于观看展板、检查材料，缺乏到实地一线开展工作落实情况的调研考察，这就在一定程度上助长了基层“痕迹主义”的滋生。在党的一中全会上指出：“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。调查研究是我们做好工作的基本功。”“正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究。”[17]“正确的贯彻落实同样也离不开调查研究”是关于调查研究的新观点、新论断，赋予了调查研究更加丰富的内涵，对当前各项工作的贯彻落实具有重要的指导意义。判断政策在基层是否真正贯彻落实、评价基层干部是否取得工作实绩，上级监督考核单位必须深入实地开展调查研究，从而根除基层应付检查和欺上瞒下等“痕迹主义”；不仅要注重对客观绩效指标的考核，而且要注重对主观绩效指标的考核，从而使得考核评价的结果更加全面准确。上级在对基层干部工作开展和政策落实情况进行调研的过程中，要坚持内部评价与外部评价相结合、结果导向与群众导向相结合的原则，走好群众路线，注重倾听和采纳普通党员群众的真实声音和意见建议，推动公众参与基层干部绩效考核。[18]需要指出的是，强调治理基层“痕迹主义”并不意味着不需要“痕迹管理”。治理“痕迹主义”，不是对“痕迹管理”的抹杀或全盘否定。事实上，“痕迹管理”作为各级党政机关的一种管理手段，全方位、无死角地记录管理工作过程及其内容，有助于提高工作的规范性和严谨性。在很多公共管理领域，一定程度的工作留痕是十分必要的：一方面，把工作中的做法和经验记录下来，有利于总结工作中的经验和教训，推动工作进一步开展；另一方面，把干部执行政策和落实工作的情况记录下来，有利于激发干部履职意识和责任意识，推动工作落实和效能提升。[19]然而，过分地强调各项工作必须时时留痕、处处留痕，这就从“痕迹管理”变成了“痕迹主义”，把实现目的的手段变成了目的本身，完全偏离了“痕迹管理”设计初衷。随着信息技术的发展和数字政府建设进程的加快，未来的“痕迹管理”要注重借助“互联网+”和大数据技术，从而实现管理工作的便捷化、精准化、动态化和高效化。

就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出重要指示时强调：“纠正‘四风’不能止步，作风建设永远在路上”。[20]“痕迹主义”折射的问题是只重“形式”不重“内容”，只重“过程”不重“结果”，是与我们党的作风建设背道而驰的。2019年3月，中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确指出，要解决督查检查考核过度留痕的问题，强化结果导向，坚决纠正机械式做法，真正为基层减负。[21]如何根治基层“痕迹主义”，公共组织绩效管理视角提供了一个可能的思路。在落实为基层减负的过程中，各地区各部门特别是各级党政领导干部这个“关键少数”，要深入学习贯彻新时代中国特色社会主义思想和党的精神，贯彻落实中央八项规定精神，持续推进作风建设，完善相关制度，防止陷入“以形式主义应对形式主义”的怪圈，从根本上消除“痕迹主义”滋生蔓延的土壤，从而最大程度地激发基层干部的积极性、主动性、创造性，让基层干部把更多时间用在抓工作落实上，为奋力推进新时代中国特色社会主义事业实现新的辉煌。

作者:代凯 单位:中共广东省委党校