高校后勤服务外包研究

一、高校后勤服务外包是高校后勤供给侧改革的必然

（一）高校后勤服务外包是破解高校后勤供给侧结构性矛盾的有力抓手。党的报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。与此相一致，当前高校后勤的供给侧结构性矛盾突出表现为学校和师生日益增长的“无限的”需求和不平衡不充分“有限”的后勤服务供给之间的矛盾。不仅后勤服务供给总量“有限”，而且后勤服务供给结构和供给效益也“有限”。因高校后勤的“有效供给不足”，这时后勤服务外包提供给我们一种“无限的”可能，促使高校后勤实现从有限服务到无限服务的提升，提高后勤供给的总量、质量和效益，扩大有效供给，从而破解高校后勤供给侧结构性矛盾。（二）高校后勤服务外包是高校后勤供给侧改革的有效措施。1.“调结构”。高校后勤服务外包有助于优化后勤组织结构、产出结构和队伍结构。新型的高校后勤保障服务体系不仅“自办后勤”，而且更加注重“选后勤”和“监管后勤”，关注三者的综合产出，目的是为师生提供更多的有效供给。并且通过后勤服务外包，也促使加快建设专业化的后勤监管队伍，有助于改善学校后勤队伍状况和人力资源质量。2.“提品质”。高校后勤服务外包有助于提高后勤服务的质量和品质，提供多样化特色供给。引入专业化的社会企业，用后勤行业标准要求社会企业提供标准化、规范化、精细化的后勤服务，实现专业的人做专业的事，更关注服务细节，做好“最后一公里”工作，提供给师生多样化特色供给，满足个性化、多层次需求，从而将高校后勤的质量和效率提升层次。3.“降成本”。高校后勤服务外包不仅可以降低办学成本，还可以有效降低风险成本。高校后勤是“花钱”的部门，如何尽可能使用相对“有限的”资金满足相对“无限的”师生服务需求，通过后勤服务外包，充分利用市场竞争和规模经济所带来的优势，有效降低成本。同时服务外包还可以有效规避风险和责任，比如后勤用工风险。4.“补短板”。高校后勤服务外包有助于补后勤投入、制度标准和人力资源之短板。通过后勤服务外包，利用社会资源办高校后勤，用市场化机制手段经营、盘活校内闲置资源，使有限资源发挥最大价值，做到物尽其用，一定程度上补投入不足之短板；激烈的市场竞争迫使引进的社会企业必须建立和完善现代企业管理制度，有较成熟的标准化管理和服务流程，学校可直接借鉴，一定程度补制度标准之短板；同时引入社会专业团队进行后勤管理，提高学校后勤服务人员的认识水平和整体素质，提升后勤服务专业化、标准化、精细化水平，补人力资源不足之短板。（三）高校后勤服务外包也是高校后勤供给侧改革最终目标实现的有效手段。高校后勤供给侧改革的最终目标是更好的服务师生，提高师生员工的满意度。服务满意度也是检验高校后勤服务质量的重要指标。后勤服务外包是满足高校“无限”需求的必然措施。通过市场竞争选择校外优质服务资源，减少校内无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强后勤供给结构对师生需求变化的适应性和灵活性，从而提高后勤服务的质量和运行效率，满足师生的多元化、个性化需求，最大限度的提高师生的满意度。

二、高校后勤服务外包存在的风险

经过高校后勤社会化改革十多年，后勤服务外包模式已逐渐被高校接受。中国教育后勤协会学生公寓管理专业委员会2016年重点课题《全国高校标准化学生公寓建设研究》，课题组通过问卷调查13个省市自治区的113所高校发现，引入社会企业提供学生公寓服务的高校比率已达到44%。而据北京市教委2013年数据统计，北京94所高校中，食堂全部自办的高校仅有22所，有21所高校的食堂外包率达到100%，2013年北京市高校引入社会企业承办学生食堂面积占总面积的57.65%。通过后勤服务外包，高校可以“扩大有效供给”，有效降低风险，但因其具有两面性，它在给高校带来收益机会的同时也蕴含着较高的不确定性和风险性。（一）安全稳定风险。高校后勤的双重属性，决定了它一方面可充分发挥市场作用，通过服务外包推动“调结构、提品质、降成本、补短板”的后勤供给侧改革，实现其经济属性，使学校获益；另一方面因其具有公益性、教育性和政治性的特殊属性，后勤服务外包不慎也会给学校带来种种安全稳定风险。因作为高校后勤服务对象的师生所具有的特殊性，故有“全国稳定看高校，高校稳定看后勤”之说。引入社会企业提供高校后勤服务对广大师生而言比较敏感，师生不仅关注后勤服务的品质，还十分关注后勤产品供给中的公益性，关注自身福利是否受损。高校后勤社会化改革十几年，虽然逐渐诞生了一些具有一定教育属性的社会企业，如辽宁龙源集团、浙大新宇集团和苏大教服集团等，但数量毕竟有限，企业从根本上是以追求利润为最终目的的，决定其在提供高校后勤服务时会关注自身的效益和利润，为此可能引发食品安全、消防安全等安全稳定事件。学校在后勤服务外包中，一旦丧失对服务资源的控制能力，后果将十分严重。服务外包中还必须充分考虑人员稳定问题，还有信息安全问题。在高校后勤服务外包中，随着现代信息化手段的广泛运用和智慧后勤建设的推进，学校必须向外包服务商披露一些学校和师生的信息，服务中外包商也可以获取大量师生的基础数据，一定程度需要关注学校和师生个人信息数据的安全，防范信息安全风险。（二）利益冲突风险。高校后勤服务外包中，学校和外包服务商是战略合作伙伴关系，也是风险的共同体。但二者毕竟是不同的法人实体，通过服务外包都想实现各自利益的最大化。学校寻求公共利益的最大化，希望外包服务商做得多一些，提品质，降成本，补短板，获利少一些，希望服务商的利润相对合理；而外包服务商则更关注自身的利益，追求利润的最大化，希望获利多一些，有更多的发展机会，很可能通过减少人员数量、降低服务质量来实现。这就注定双方存在利益冲突。对学校而言，如果不直接掌控一定的后勤服务力量，没有懂行的专业技术人员和管理人员，不进行全面、准确的成本核算分析，在服务外包的讨价还价中可能会受制于人，被人“牵着鼻子走”，过分依赖外包服务商会导致交易成本提高。（三）决策风险。1.外包环境的决策风险对外包环境的权衡考量是做好高校后勤服务外包工作的必要前提。高校后勤服务外包环境包括学校领导、体制机制、管理制度、学校文化、师生满意度等多个方面，直接影响外包服务项目的成功与否。在其他高校运行良好、满意度高的外包服务商和项目，不一定在本校有同样效果，不一定适应本校的校情。学校在考虑外包时，需要充分权衡外包环境的适应性风险，综合考量学校环境是否成熟，是否适合后勤服务外包，防止发生“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的现象。2.外包项目和外包程度的决策风险高校在进行后勤服务外包决策时，在对外包环境进行充分判断前提下，必须清楚界定哪些项目适合外包，还要明确该项目在多大程度上外包。高校后勤服务业务涉及医、食、住、行等学校生活方方面面，学校如果不按照各项业务的核心程度和校情进行界定分析，外包项目如果选择不当，或外包程度不当，不仅达不到预期目标，甚至可能给学校带来一定风险。3.外包服务商的选择风险外包服务的质量和效果与外包服务商的优劣有直接关系，因此服务商的选择风险不容忽视。高校后勤服务外包的实质是高校和外包服务商之间的委托关系，高校希望选择具备绝对优势的外包服务商，但由于双方之间存在有限理性和信息不对称的问题，在选择服务商时学校可能难以获取足够有关服务商的经营业绩、社会声誉、发展状况、成本结构、质量控制及道德水准等方面真实信息，进而导致选错服务商概率增大，甚至出现逆向选择问题，服务商的真实水平往往在外包过程中才能被准确评估，给高校正常运营带来较大风险和隐患。高校在通过招标模式引进外包服务商时，作为显性指标的价格虽然是考虑的重要因素，但服务供给的质量和效果才是最关键的，一定要避免低价中标，事实一再证明，“买的没有卖的精”，低价中标必然导致服务商在提供服务中不断压缩成本，造成服务供给质量低下，违背了后勤服务外包的初衷。（四）管理风险。1.管理机构问题。当前很多高校后勤管理体系呈现出多头管理、整合困难的碎片化状态，客观上造成对高校后勤服务外包项目的监管职责在校内大后勤部门之间边界不清，很难实现“无缝对接”的有效监管。在我国还没有专门的由政府或相当于高校联盟类的管理机构来负责此项业务。2.管理制度标准问题。目前在高校后勤服务外包领域还缺乏统一的监管制度和监管标准，后勤社会化管理的相关规章制度不健全，缺乏细化的监管标准和科学的绩效评价机制，往往不能对外包合同的履行情况进行有效监管，也难以提高服务外包的绩效。3.监管队伍问题。目前高校后勤服务外包缺乏专业的监管队伍和监管人员，现有管理人员在外包运作中缺乏监督意识，监督管理偏松偏软，缺乏监管能力或专业素质，在外包过程中涉及专业技术方面的问题得不到有效的监管。（五）廉洁风险、法律风险与声誉风险。引入高校提供后勤服务的外包商，作为企业必须与校内外的相关职能部门进行有效对接和沟通协调，比如校外的工商、税务、食药、消防、卫生等行业管理部门，校内的学工、后勤、资产、财务、保卫等部门。出于工作需要，企业会有一些公关行为，这不可避免给高校带来一定的廉洁风险和内控风险。在外包商的选择问题上，这种风险也客观存在。在提供高校后勤服务过程中，外包服务商出于利润考虑，可能有一些“打擦边球”或违反法律法规的行为，比如在劳动用工上不给员工足额缴纳“五险一金”等。一旦发生法律纠纷，因其在高校内提供服务，学校难免会存在一定的法律风险，可能需要承担相应的连带责任。同时类似事件经公共媒体和微信等自媒体迅速传播，虽然可能外包合同中有免责条款，但学校声誉不可避免会受到严重影响，带来声誉风险。

三、供给侧改革背景下对高校后勤服务外包的思考

（一）经济性与公益性、教育性和政治性统筹兼顾。高校后勤具有的特殊的双重属性，决定了高校后勤供给侧改革必然是在公益性和市场化之间寻找平衡点，必须两者兼顾。学校兼顾外包服务商的经济性，保证其合理利润的获得，减少学校与服务商的利益冲突，在此基础上推进高校和社会资源的优化整合，不断增加有效供给；同时学校也要保证对后勤服务必要的公益性投入，推进后勤服务的公益性实现，在外包服务中，关注并研讨后勤服务育人作用的发挥，将管理育人、服务育人、环境育人功能在后勤服务外包中的充分实现作为后勤供给侧改革的创新点。《全国高校标准化学生公寓建设研究》（2016）课题组调研得出一结论：社会企业要想扩大高校学生公寓服务市场，仅靠体制、机制优势还不够，关键在于坚持服务育人宗旨。高校后勤的公益性和教育性在服务外包中能充分体现，高校后勤的政治性也就有了保障，可以有效降低学校的安全稳定风险。（二）外包环境充分权衡。学校和师生对高校后勤服务的需求是最重要的外包环境。学校进行后勤服务外包决策前，必须充分权衡考量学校的领导环境、制度环境、文化环境、师生员工对目前后勤服务的满意度、对后勤服务外包的接受度和后勤的人、财、物等实际状况，科学合理判断，尽可能避免服务外包的“水土不服”。权衡外包环境既要立足现实情况，从目前实际校情出发，又要结合学校长远发展规划，考虑到对教学、科研工作可能产生的影响，基于校情制定适合于本校后勤自身发展的外包策略，才能确保高校后勤服务外包在运作中取得良好效果。（三）外包项目和外包程度审慎评估。后勤服务外包模式虽然目前已被绝大多数高校在某种程度普遍接受，但是对于具体的服务项目和外包程度各高校仍然存在较大的分歧。有的高校后勤服务项目全部外包比较彻底，有的高校部分后勤项目外包，且各项目外包程度不一，还有的高校仍然几乎全部“自办后勤”。决定是否服务外包和外包的程度主要看交易成本，看进行选择的机会成本，在充分把握外部环境的基础上谨慎实施，选择总成本较低的方式。当前高校后勤社会化改革进入“深水区”，学校在评估后勤服务项目是否适宜外包和外包程度时，考虑的交易成本不仅包括经济成本，还包括各种安全稳定等方面影响因素成本，可以按照由简到难，由非核心到核心的优先顺序逐步开放校内市场。比如可以在对后勤服务项目进行保障型、经营型等分类基础上，构建基于分类管理、部分外包的高校后勤服务外包框架模式（冯宝军，2014）；再如考虑到高校后勤的公益性、教育性和政治性，充分考量维稳成本，在相关制度标准不健全的情况下，对管理要求高、与安全稳定密切相关、市场不规范或当地市场化程度不高以及服务质量不易监督的项目，还是选择自己办。（四）外包服务商科学选择。对外包服务商的选择至关重要，它直接关系到服务外包的成功与否。首先要确定选择的原则和标准。在全面评估需求的前提下，学校理清对后勤外包项目的服务等级、需要解决的问题以及详尽的需求等，明确自己满意的标准，如何使师生满意、学校领导满意和后勤职工满意。总体来说，学校要选择具备绝对优势的外包服务商，明确满意原则和服务供给的质量导向原则，避免价格决定一切。在企业实力相当情况下，有一定教育属性、有高校合作经验的服务商优先。其次要确定选择的方式方法。服务外包合同双方不仅仅是简单的买卖关系，而且要求双方团队有很紧密的协同关系。服务外包协商不是“零和博弈”，而是“合作博弈”，高校作为外包项目提供者要求的是一种长期的契约关系，这种关系能够保证有效的投资并为实现双赢而努力。学校可以通过招标方式来选择外包服务商，充分调研，根据外包项目的特点确定具体采取哪一种招标方式，是公开招标、邀请招标还是竞争性磋商，调动全社会力量参与高校后勤服务外包，同时也可以减少风险。但招标过程中要注意确保公平、公开、公正、透明。最后还要有制度保障。学校可以做一些制度设计来保障学校利益和降低选择风险。如资格审查制度和保证金制度等。制度保障越充分，服务外包商选择的成功率越高。（五）外包合同科学设计。在设计高校后勤服务外包流程中，制订完善的合同细则是一个关键点。在缔结合同时，首先要做到的是合同内容应该非常明确，要详细规定外包的范围、要求和价格、双方的责任与义务、处罚条款等。其次，还应注意以下几个问题：一是合同条款要体现原则性与灵活性的统一，即要在现有大的框架下，全面考虑合同条款的刚性和弹性、决策权配置、监督和评价条款、激励条款、知识产权保护等条款。学校有权根据实际情况的变化，随时调整合同规定的外包要求，使学校对该外包后勤项目的效益最大化。二是要提高合同操作的有效性，合同里可对双方联系人进行明确要求，尽量减少学校的监督与评估支出，降低学校与外包服务商的磨擦成本与协调成本。三是合同中要明确学校与外包商之间的产权关系，实现学校资产所有权和使用权的规范分离，有效减少成本与资产隐性成本，也有利于优化高校教育资源配置。（六）外包服务有效监管。这一阶段实际是履行合同阶段，通过合同约束和有效监管，来保证服务商持续、稳定地提供优质服务。这一阶段学校后勤监管部门既要保持对外包服务项目随时的监督和评估，又要注意收集师生员工的反馈信息，对服务商进行有效的绩效评价考核，并及时与服务商沟通，激励其提高服务质量，达到满意的标准。同时，还要帮助外包服务商做好与学校相关部门的协调和沟通工作，帮助其在学校为师生提供更多的“有效供给”。

总之，高校后勤服务外包作为高校后勤社会化改革的一种重要模式，已成为高校供给侧改革的重要组成部分。只有不断完善和创新高校后勤服务外包模式，科学合理引进优质社会资源，才能为高校后勤提供更多的“有效供给”，助力学校的“双一流”建设。

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作者:鲁萍 单位:对外经济贸易大学