环境保护监管职责刑事责任探究

党的十八大明确提出“大力推进生态文明建设”，不但将生态文明建设确定为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要内容，而且要求把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，使得生态文明建设成为了自十八大以来中国社会发展的重要维度。中国特色社会主义生态文明思想的提出，有力地推动了环境政策与环境法律的发展［1］。在环境政策方面，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年8月联合了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，同年9月又了《环境保护督察方案(试行)》，对环境保护监督管理提出了新要求和新挑战。在环境法律方面，2014年全面修订了环境保护基本法，不但把经济社会发展与环境保护相协调确立为环境法的基本原则，而且对环境监督管理作出了大幅度修改，单从法律条文来看，就由原来的7个条文增加为15个条文，明显加强了环境保护监督管理职责。相应地，之后修改的单行环境法根据环境基本法及自身特点对环境保护监督管理作出了适当调整。从刑法与环境法的基本关系来看，刑法对环境法的有效实施提供着重要的保障作用。这就意味着，不履行环境保护监督管理责任的行为应当成为刑法规制的重点。那么，我国刑法对不履行环境监管职责行为作出了怎样的规定?能在多大程度上对不履行环境监管职责的行为进行制裁，进而为生态文明建设提供助力?存在哪些问题?应当如何予以完善?这是笔者在本文中需要讨论的问题。

一、立法现状分析

所谓不履行环境保护监管职责，是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，不履行环境保护监督管理职责或者没有按照法律的规定履行环境保护监督管理职责的行为。该行为在主观上可以出于故意，也可以出于过失，在行为方式上主要表现为不作为。在生态文明时代，惩罚不履行环境保护监督管理职责的行为，是生态文明建设的基本要求。指出:“要建立责任追究制度，我这里说的主要是对领导干部的责任追究制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”［2］所以，为了有效推进生态文明建设，就必须强化对不履行环境保护监督管理职责行为的法律追究。从我国刑法的规定来看，对不履行环境保护监督管理职责的规制集中表现为《刑法》第408条规定的环境监管失职罪。根据该条规定，环境监管失职罪是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。环境监管失职罪有两大特点:其一，主观罪过形式是过失，即要求行为人对重大环境污染事故的发生在主观上持有过失。其二，从犯罪形态来看属于典型的实害犯，要求导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人员伤亡的严重后果①。也就是说，对于以下这两种情形不应成立环境监管失职罪:一、负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，没有履行环境保护监督管理或者没有按规定履行环境保护监督管理，未导致发生重大环境污染事故的，不成立环境监管失职罪;二、虽然导致发生了重大环境污染事故，但对该事故在主观上持有故意的，也不成立环境监管失职罪。显然，对于第一种情形无法追究刑事责任。对于第二种情形，如果负有环境保护监督管理的国家机关工作人员与污染环境或者破坏生态者之间存在共同故意，那么就可以相关犯罪的共犯论处。即使不存在典型的共同故意，如果行为人的行为客观上对环境污染或者生态破坏者提供了帮助，根据处罚中立帮助犯的原理，也可能解释为帮助犯。但是，从刑法教义学的角度来看，中立帮助犯必须是立法上明确规定的，在解释论上是不允许的，即解释论上只承认刑法分则规定的中立帮助犯，且对其进行限缩解释。所以，将负有环境监管职责的国家机关工作人员与环境污染或者生态破坏者不存在共同故意的情形解释为帮助犯并进行处罚，在刑法教义学上具有相当的不妥当性。坚持过失与故意之间属于位阶关系的学者可能认为，对于前述第二种情况依然可以解释为构成环境监管失职罪［3］。但是，这种是对刑法漏洞的补充，违反了罪刑法定原则。因为对于实行罪刑法定原则的国家而言，刑法的漏洞只能通过立法进行补充，任何通过司法适用或者法律解释进行补充都是不被允许的［4］。实际上，按照当前的通说，把故意导致发生重大环境污染事故的不履行环境保护监督管理的情形解释为滥用职权罪似乎更为妥当。但如此一来，就会出现如下怪象:立法者把对导致发生重大环境污染事故持有过失这一较轻的行为规定为特殊的犯罪②，而没有把对导致发生重大环境污染事故持有故意这一较重的行为规定为特殊的犯罪，显然不符合刑法“以处罚故意犯罪为原则，处罚过失犯罪为例外”的基本原理。另外，值得注意的是，《刑法修正案(八)》对我国刑法中的环境犯罪进行了大幅度修改。其中，具有革命性的修改是将《刑法》第338条中的结果要素由原来的“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。但是，环境监管失职罪和其他污染环境的犯罪在结果要素上依然维持了对财产或者人身造成严重损害。这不但表明立法者对环境犯罪的修改不彻底，而且在逻辑上留下了遗憾。根据2016年12月23日施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(简称《环境污染解释》)第1条的规定，“严重污染环境”既包括对环境要素的直接侵害，也包括对人身或财产利益的直接侵害。在这种情况下，如果依然把环境监管失职罪的结果要素维持在对财产或者人身造成严重损害上，那么负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员不履行环境保护监督管理职责，由此造成他人直接侵害环境要素的，就不成立环境监管失职罪。由上可见，就负有环境保护监督管理的国家机关工作人员不履行环境保护监督管理的行为而言，不但没有造成重大环境事故的情形和导致对环境要素造成严重损害的情形无法受到刑罚处罚，而且对重大环境环境污染事故持有故意的情形难以受到有效的处罚。这充分暴露出我国刑法在不履行环境保护监督管理职责的规制上极为宽松，既与污染环境罪等备受关注的环境犯罪不协调，也距离生态文明建设的要求比较远，急需改革。

二、故意不履行环境保护监管职责的刑事责任

从生态文明建设的基本要求和我国当前环境刑法(特别是相关司法解释)的规定来看，不履行环境保护监管职责应当包括如下情形:一是负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员不履行环境保护监督管理职责，未发生任何严重后果。在我国刑法分则第六章第六节规定的环境犯罪15个具体犯罪中，非法处置进口的固体废物罪(第339条第1款)，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪和非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪(第341条)，非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪和非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪(第344条)等，均属于行为犯，只要行为人实施行为就可以成立犯罪③。负有环境保护监管职责的国家机关工作人员不履行环境保护监督管理职责，致使前述环境犯罪发生的，就有处罚的必要性与合理性。所以，从刑法评价的角度看，不履行环境保护监督管理职责但未发生任何严重后果的，理应属于不履行环境保护监督管理职责的情形。二是负有环境保护监管职责的国家机关工作人员不履行环境保护监督管理职责，并发生严重后果的情形。从《刑法修正案(八)》把《刑法》第338条规定的结果要素由原来的“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”来看，这里的严重后果不仅包括造成财产或者人身损害的严重后果，也包括造成直接造成环境损害的严重后果。其中，污染环境罪的严重后果同时包括财产或者人身损害后果，擅自进口固体废物罪、非法占用农用地罪、破坏性采矿罪、盗伐林木罪、滥伐林木罪等的严重后果仅限于财产损失。非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪、非法采矿罪以及非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪属于情节犯，其基本犯的成立需要情节严重，但这里的情节主要是指客观方面的危害，在生态文明建设背景下可以解释为包括对财产或者人身损害和直接对环境要素造成的损害。根据我国《刑法》第14条第1款和第15条第1款的规定，犯罪故意或者犯罪过失指的是对“危害社会的结果”所持有的故意或者过失，即立法上采取了结果论的罪过形式判断根据。然而，故意的认识因素包括行为的内容和社会意义、危害结果以及刑法规定的特定事实［3］。所以，不论在刑法解释学还是司法解释上，都根据行为来判断犯罪的罪过形式。例如，《刑法》第297条规定的滥用职权罪和玩忽职守罪的结果要素都是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，但刑法解释学上一般将滥用职权罪解释为故意犯罪，而将玩忽职守罪解释为过失犯罪。显然，解释者在此是将行为本身作为罪过形式的判断根据了，采取的是行为论的罪过形式判断根据。正如有学者指出，滥用职权罪的罪过形式是故意，而且这里的故意是指明知是滥用职权的行为而有意实施的主观心理态度［5］。笔者认为，应当针对不同的犯罪形态采取不同的罪过形式判断根据。就行为犯而言，应当采取行为论的罪过形式判断根据，即罪过形式表现为行为人对行为本身的心理态度;就结果犯而言，应当采取“行为—结果”论的罪过形式判断根据，即罪过形式有行为人对行为的心理态度和对结果的行为态度构成。由此推论，所谓故意不履行环境保护监督管理职责，主要包括两种情形:其一，负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员故意不履行环境保护监督管理职责，未发生任何严重后果的情形。这里的故意，即明知不履行环境保护监督管理职责属于违法行为而有意不实施。其二，负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员故意不履行环境保护监督管理职责，并发生严重后果的情形。这里的故意，既包括对行为的故意，即有意不履行环境保护监管职责，也包括对结果的故意，即明知会发生严重后果并希望或者放任这种严重后果发生。就第一种故意不履行环境保护监督管理职责的情形而言，由于没有发生任何严重后果，所以无法认定为滥用职权罪。如果负有环境保护监督管理职责的国家工作人员与实施污染环境或者破坏生态犯罪的行为人合谋后不履行环境保护监督管理职责，应当认定为相关犯罪的共犯。如果负有环境保护监督管理职责的国家工作人员明知他人实施污染环境或者破坏生态的犯罪而有意通过不履行环境保护监督管理职责去阻止或者放纵，就无法认定为相应的共犯。因为在这种情况下，不履行环境保护监督管理职责者与污染环境或破坏生态犯罪的实施者之间不存在共同犯罪的故意。换言之，对这种情形在刑法上无法评价。就第二种故意不履行环境保护监管职责的情形而言，由于发生了严重后果，符合滥用职权罪的犯罪构成。但实际上，以滥用职权罪定罪处罚并不合适，且存在漏洞。一方面，虽然我国刑法理论的通说把滥用职权罪的罪过形式解释为对严重后果的故意［6，7］，但如果把对严重后果持有故意的情形以滥用职权罪定罪处罚，显然无法实现罪刑相适应，有放纵犯罪之嫌。另一方面，滥用职权罪的危害结果是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，属于典型的财产损失。所以，对故意不履行环境保护监督管理职责且直接造成环境要素损害的情形，就无法以滥用职权罪定罪处罚。基于以上认识，笔者认为，进入生态文明时代以来，为了强化环境保护监督管理职责，刑法应当对不履行环境保护监督管理职责实行多方位管控。首先，如果负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员与实施污染环境或者破坏生态犯罪的行为人合谋后故意不履行环境保护监督管理职责，不论是否造成严重后果，均以相关的污染环境或者破坏生态犯罪的共犯论处。其次，如果负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员只是故意不履行环境保护监督管理职责，与实施污染环境或者破坏生态犯罪的行为人之间不存在共同犯罪的故意，就不能以相关的污染环境或者破坏生态犯罪的共犯论处，以滥用职权罪论处存在处罚漏洞和罪刑不相适应的情况。所以，针对这种情形应当设立环境监管滥用职权罪。环境监管滥用职权罪的罪刑规范应当包括两个方面:一是环境监管滥用职权罪的基本犯的罪刑规范。与环境犯罪的发展趋势和生态文明建设的基本要求相适应，为了严密刑事法网，可以考虑把环境监督管理滥用职权罪的基本犯设置为只要存在不履行环境保护监督管理职责，致使污染环境或者破坏生态的发生，就可以成立犯罪，但必须强调不履行环境保护监督管理职责与污染环境或者破坏生态犯罪发生之间存在一定的关联。在刑罚设置上，该种情形的不履行环境保护监督管理职责的刑罚应当轻于未发生严重后果之污染环境或者破坏生态犯罪的基本犯的刑罚。二是环境监管滥用职权罪的加重犯的罪刑规范。环境监管滥用职权罪的加重犯，即负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员故意不履行环境保护监督管理职责，并造成严重后果的情形。从生态学的人类中心主义出发，这里的严重后果包括仅造成环境要素的严重损害和造成财产或人身严重损害两种情况，而且在仅造成环境要素严重损害中通常蕴含着对财产或人身造成损害的危险［8］。由此看来，又可以将环境监管滥用职权罪的加重犯分为两级，即仅造成环境要素严重损害的加重犯和造成财产或人身严重损害的加重犯。而且，在造成财产或人身严重损害的加重犯中，损害结果必须是由污染环境或者破坏生态的行为所引起的。在刑罚设置上，对仅造成环境要素严重损害的加重犯的处罚应当重于环境监管滥用职权罪的基本犯，轻于造成财产或人身严重损害的加重犯。如此一来，环境监管滥用职权罪的罪刑规范就包括三级，即基本犯、一级加重犯和二级加重犯。如此设置，既符合生态文明建设要求强化生态环境管理者责任的基本要求，也严密了刑事法网，符合严而不厉的刑法发展趋势。综上所述，故意不履行环境保护监督管理职责的刑事责任由两部分组成:其一，对于负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员与污染环境或者破坏生态行为的实施者之间存在共谋关系的不履行环境保护监督管理职责的情形，以相关污染环境或者破坏生态犯罪的共犯论处。其二，对于负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员只是故意不履行环境保护监督管理职责，与污染环境或者破坏生态行为的实施者之间不存在共谋关系的情形，应当通过设立新的环境监管滥用职权罪进行规制。如此一来，既实现了与环境监管失职罪的协调，也摆脱了将这种情形认定为滥用职权罪存在的诸多困扰。

三、过失不履行环境保护监管职责的刑事责任

如前所述，从客观方面看，负有环境保护监督管理职责的国家工作人员不履行环境保护监督管理职责主要包括两种情形，即不履行环境保护监督管理职责但未造成严重后果的情形和不履行环境保护监督管理职责且造成严重后果的情形。相应地，过失不履行环境保护监督管理职责也包括两种情形，即过失不履行环境保护监督管理职责但未造成严重后果和过失不履行环境保护监督管理职责且造成严重后果。就第一种情形中的过失而言，显然是指对行为的过失，表现为无意实施了不履行环境保护监督管理职责的行为。第二种情形中的过失略显复杂，包括对行为和结果均持有过失与对行为持有故意但对结果持有过失两种情形，后一种情形可谓双重罪过。本来，刑法以处罚故意犯罪为原则，处罚过失犯罪为例外。《德国刑法典》第15条规定:“行为非出于故意或者过失者，不罚。过失行为之处罚，以有特别规定者为限。”但是，随着风险社会的到来，为了防控各种社会风险，刑法不仅处罚过失造成实害结果的情形，也处罚过失造成危险的情形，设立了过失危险犯。例如，在《德国刑法典》分则第29章规定的9个具体的环境犯罪中，除了水污染罪之外，其他8个犯罪的基本犯均属于(包括)危险犯，而且包括故意危险犯和过失危险犯［9］。但是，从我国经济社会发展阶段来看，当前处罚环境犯罪的过失危险犯显然不妥当。所以，笔者认为对过失不履行环境保护监督管理职责的处罚，应当仅限于造成严重后果的情形。从我国刑法中环境犯罪的发展趋势来看，所谓严重后果，不仅包括对财产或者人身造成的严重后果，而且包括直接对环境要素造成严重损害。换言之，我国刑法在衡量环境犯罪中的严重后果时，坚持的是生态学的人类中心主义立场，即既坚持财产或者人身损害标准，也坚持生态环境损害标准。以此来看，将损害结果仅限于财产或者人身损害，就不符合我国环境犯罪的发展趋势，显得比较狭隘。所以笔者建议，今后修改刑法时，应当扩大不履行环境保护监督管理职责的处罚范围，将环境监管渎职罪的结果要素扩大为保护直接对生态环境要素造成严重损害的情形。从罪过形式的结构来看，在造成严重后果的不履行环境保护监督管理职责中，对行为和结果均持有过失与对行为持有故意但对结果持有过失是两种不同的心态。从刑事责任程度来看，后者明显要重于前者，故在刑法评价上应当作出区分。换言之，在负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员不履行环境保护监督管理职责的场合，对不履行监督管理职责和严重后果均持有过失的刑罚，应当轻于对不履行环境保护监督管理职责持有故意但对严重后果持有过失的刑罚。综上所述，对于负有环境保护监督管理职责的国家工作人员过失不履行环境保护监督管理职责的情形，导致造成严重后果，依然应当通过环境监管失职罪来评价，但对环境监管失职罪应当从两个方面进行改革:一是不能将严重后果局限于“导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡”，而应当改为“严重污染环境”。二是在刑法评价上应当区分对行为持有故意但对结果持有过失的情形与对行为和结果均持有过失的情形，实现罪刑相适应。第一个方面主要是立法改革，第二个方面主要是一种司法观念的变革，即要求在司法上根据对行为和结果的不同罪过结构形式作出不同的刑法评价。

四、结语

根据我国生态文明建设的基本要求，环境犯罪应当由污染环境的犯罪、破坏生态的犯罪和不履行环境保护监督管理职责的犯罪三类组成。前两者直接污染了环境或者破坏了生态，因而属于刑法治理的重点;后者虽然没有直接污染环境或者破坏生态，但对污染环境的犯罪和破坏生态的犯罪起到了“保护”作用，并对环境犯罪的司法追究制造了很大障碍。所以，应当强化不履行环境保护监督管理职责的犯罪。但是，根据我国刑法的相关规定，对不履行环境保护监督管理职责的行为，只能通过环境监管失职罪和滥用职权罪予以追究，致使刑法对生态环境的保护存在诸多漏洞，距离生态文明建设的要求比较远。所以，加大对不履行环境保护监督管理职责的处罚力度势在必行。

参考文献:

［1］陈海嵩．中国环境法治中的政党、国家与社会［J］．法学研究，2018(3):3－9．

［2］中共中央文献研究室．关于社会主义生态文明建设论述摘编［M］．北京:中央文献出版社，2017:100．

［3］张明楷．刑法学［M］．北京:法律出版社，2016:281.257－258．

［4］齐佩利乌斯．法学方法论［M］．金振豹，译．北京:法律出版社，2009:97．

［5］陈兴良．规范刑法学［M］．北京:中国人民大学出版社，2017:1228．

［6］高铭暄，马克昌．刑法学［M］．北京:北京大学出版社，高等教育出版社，2017:650．

［7］《刑法学》编写组．刑法学:下册•各论［M］．北京:高等教育出版社，2019:228．

［8］张明楷．污染环境罪的争议问题［J］．法学评论，2018(3):1－7．

［9］王士帆，等译．德国刑法典［M］．台湾:元照出版有限公司，2017:408－424．

作者:苏永生 郭睿澂 单位:河北大学法学院