高校教学管理制度的合法性

一、核心概念界定：合法性———组织合法性理论的视角

（一）合法性内涵

从社会学立场出发对合法性研究的代表人物首推马克斯•韦伯和哈贝马斯。他们关于合法性的讨论是将合法性和社会权威、政治制度结合，不局限在合乎法律法规的合法性认识上，是在宏观的视角研究政治主体在行使政治权力时所需要服从的规范或需要获得的认可。［1］从微观的组织角度对合法性的研究，始于20世纪60年代的帕森斯（Parsons），他认为合法性是指在特定的信念、规范和价值观等社会化建构的系统内部，对行动是否合乎期望的恰当的一般认识和假定。后来这一概念又成为组织社会学新制度学派研究组织趋同的逻辑起点。而后因为合法性关注组织与环境的关系，因此又引起战略管理学派研究者的关注，他们将合法性视为组织必须获得的资源而引入到组织战略管理中去。制度视角的合法性概念强调的是制度环境对组织的要求，尤其是共享的文化———认知环境，是由外往里看；而战略视角的合法性概念强调的是组织在制度环境中为获得合法性而采取的策略应对，是由里往外看。从现实来看，组织在环境中的反映是主动和被动的结合，既要考虑制度环境的制约作用，也要考虑组织的能动作用，因为环境对组织的制约作用也是通过组织能动的感知和行为反应来应对的。此外，目前组织理论关于合法性的研究，从研究的层次或者群体来源差异上看，还可以进一步细分为内部合法性和外部合法性［2］。内部合法性就是组织权威机构和领导者的管理获得内部的组织成员的承认、支持和服从的状态；外部合法性是组织权威机构和领导者的管理获得组织外部的利益相关者的承认、支持和服从的状态。在组织的结构和行动与内外部已有的制度环境保持一致和协调的情况下，组织才会被认为是合法的，才能长久存在。

（二）教学管理制度的合法性内涵

教学管理制度的合法性是指相关群体感受到的制度与相关法律政策、价值性规范和认知性规范相一致，从而产生对制度的认同、支持和服从的状态。根据相关群体来源的层次，教学管理制度的合法性分为外在合法性和内在合法性。外在合法性，即学校外部的利益相关者或者权威机构对学校教学管理制度与国家相关法律、法规、政策规定的一致性的承认、支持，这种认同对组织获取发展的外部空间起到了制约作用；内在合法性，即学校内部成员对教学管理制度的承认、支持和服从，这种认同对制度的执行效果起到根本的制约作用。从本质上说，教学管理制度的合法性就是制度的组织理性与组织内部和外部的个体或者社会势力理性的契合。［3］组织理性下产生的教学管理制度嵌入组织成员理性的程度构成了制度内部合法性的源头；与组织外部社会势力的理性一致性的关联构成了制度外部合法性的源头。教学管理制度的制定和作用只有获得内、外相关群体的认可和支持，才能获得合法性，才能发挥应有的作用。

二、现实反观：高校教学管理制度合法性失衡———以D大学为例

教学管理制度的合法性失衡是与合法性均衡相对应的，指在实践中不同主体对已颁布实施的教学管理制度的体认存在差异，导致制度执行存在偏差。这里教学管理制度合法性失衡，从群体来源的层次看，主要指制度能够获得最主要的组织外部相关者的认可与支持，但是组织内部却存在合法性危机，即制度在组织内部认同度低，或者不为人所认同与支持，因此难以有效地贯彻实施。由于制度执行主体不愿接纳，或消极接受，这种制度虽在现实中存在且运行，但是效果差强人意。

（一）教学管理制度外部合法性的拥有

高校教学管理制度外部合法性主要是获得外部相关者或者权威机构认可的状态。学校外的社会势力是一个复杂的组合：有政府和教育行政机构、学校外的其他相关组织、社会群体，还有作为个体的社会成员等。不同的构成有不同的理性要求，学校按原则讲对这些外部相关者的利益理应都要兼顾，才能获得稳定的外部合法性。但是，鉴于我国高校与政府之间的依存关系，学校外部相关群体对组织影响最大的莫过于各级政府和相关的各级教育行政职能机构。政府影响学校外部合法性的制度首推办学资格登记制度。当然登记制度表达的只是社会理性的诉求，虽然它并不直接规定学校的组织理性，但是它会通过规定组织的目标和结构（包括权威结构）的方式来间接规定组织必须有的基本共识，只有这些基本共识体现出来，组织才被登记为合法组织。［3］高校内部教学管理机构的设置、职权的划分以及建章立制，均受到政府行政机构设置、权责划分等的影响，这充分体现出高校的组织理性与政府和教育行政职能部门的社会理性的高度一致。这种高度一致保证了高校的外部合法性的拥有。另外，教育部本科教学水平评估制度也是各高校获得政府承认、社会认可的外部合法性的重要途径。因为政府和教育行政机构据此对高校本科办学水平和质量进行监管，同时将评估结果作为政府进行高等教育资源分配的重要依据。因此，这一制度备受高校的重视。评估指标体系中第五个一级评价指标是教学管理，其二级评价指标包括管理队伍和质量控制，其中评价质量控制的观测点包括教学规章制度的建设与执行、各主要教学环节的质量标准、教学评估与检查。从已经达到评估标准的高校来看，各高校教学管理制度量的建设都能达到国家的考核标准。同时各高校在制定本校的教学管理制度时都依据国家的教育法律法规和相关的政策文件指示，因此高校制定教学管理制度的组织理性与政府组织的行政要求保持高度一致，这保证了学校教学管理制度存在的外部合法性的获得。以D大学为例，该大学是2000年伴随着高校扩招的需要而出现的新建本科院校，从原有的专科办学通过四校合并升格为综合院校，兼具本专科办学，以本科办学为主。该校于2006年接受教育部组织的本科教学水平评估，获得了教学水平合格的评估结果。从其出台教学管理制度的时间分布、密度分布来看，该校在由专科办学升格为本科办学的初期（2000－2002），为了保证教学质量，不断强化教学管理，在国家法律法规、政策的影响下，积极向老牌大学学习，先后制定和完善了一系列的教学管理制度。另一个制度建设的高峰是在迎评前后（2005－2008），以后逐渐对部分原有制度进行调整和补充。学校制定的正式教学管理制度在迎接教育行政部门的督导检查中，获得了认可。这种认可既体现了国家对其办学资质和能力的认可，也体现了社会各界对学校是一个正规组织的认可，这样组织在外部获得了合法性，保证了在激烈的竞争环境中获得生存的空间和资源的提供。

（二）教学管理制度内部合法性危机

教学管理制度的内部合法性是指获得内部成员认可的状态，实际就是组织的制度要求中相关“规则”嵌入到组织成员的个人理性的程度。嵌入越是普遍、持久和深入，制度在组织内部的合法性基础就越牢固，反之，基础就越薄弱。而学校的教学管理制度嵌入教师个体理性的程度最终取决于教师对制度的价值判断，包括客观价值与主观价值。管理制度满足主体需要的那些客观功能就是制度的客观价值，而管理制度的主观价值实际上是主体对管理制度的价值意识，即以主观意识的形式表达出来的价值。［4］高校教学管理制度内部的合法性危机其实就是教师群体对制度价值认同的危机，也就是组织理性与成员个体理性的背离。通过对D大学的调查研究发现，高校教学管理制度在组织内部成员中，尤其是教师群体中存在价值认同危机，包括客观价值认同危机和主观价值认同危机。教学管理制度客观上是要维护教学秩序，保障教师的教学自由，促进教师的专业发展。可是现实的调查发现，制度功能的发挥重控制、轻指导，处处体现了“强教务”的管理主义思想。比如教师教案的设计、作业布置的形式和次数、考试出题的类型等，这些原本应由教师自主决定的事情，却在相关制度中被明文规定出来。教师产生被控感，缺失自主的专业发展权。教学本应是教师的“内务”，课堂本应是教师的“地盘”，却被教学的各种规定“侵入”了，使本应成为教师“生活方式”的教学，却成为教师“谋生”的手段。教学管理制度的遵守本应是为了保障教师的教学自由，却变成了对教师教学自由的控制。由此引发教师对教学管理制度客观价值的认同危机。除此教师群体对制度的主观价值的认同也存在危机。调查中，D大学教师普遍反映的问题有以下几个方面：一是制度人本化缺失。教学管理制度的制度表达和制度实践背离。制度制定者表达出来的是为教师教学提供服务，以方便教学、提高教学质量为目的。但是，通过对文本的整理和解读发现，教学管理制度文本中充斥着严重的管理主义情结，“不得”、“必须”、“不准”等字眼出现的频率较高，由此看出这些制度背后更多体现的是管理者的意志，是为了便于管理和控制，这种强控制的同时失却的却是“制度为人”的人文主义取向，将教师放在被管理者的位置，忽视了管理者对其应该履行的服务责任。二是制度缺乏公平性。制度的不公平首先体现在制度制定的不公平，针对教师的教学制定的制度规定太细、太繁杂，几乎每一个环节都有约束条文，而对管理者和其他人员的规定就比较宽泛；再就是制度执行不公平，教师教学管理制度的执行情况由教学督导委员会和教学管理部门来进行，而教学管理者除了是制度执行的监督者以外，还是制度的制定者，这样的双重身份就导致管理者对教师的监督是真实的，而依靠管理者自身对其工作的监督就是虚化的。三是制度缺乏公正性。制度的公正体现了制度的正义价值，根据罗尔斯的正义第二原则，正义应该体现对弱势群体的关照，制度应该适当地向其倾斜，可是调查中很多普通教师认为现行制度造成了资源分配的“马太效应”。

三、路径选择：组织层面的建设

高校教学管理制度面临的合法性问题，既和宏观的政校关系有关，又和高校内部的管理模式有关，主要是由于制度的理念和目标偏离了高校内相关行动者对制度的价值诉求与偏好，得不到他们的认同与支持，由此产生制度冷漠、不关心甚至不认同，进而导致高校教学管理制度出现危机。因此，要提高制度的合法性，增强制度的执行力，除了加快改革政校关系以外，从组织层面看就应该从管理者的建制理念、制度目标的选择、制度传递途径的多元化以及学校共享文化建设等方面来考虑。

（一）调整制度建制的理念，提高相关群体的认同度

教学管理制度是一个体系，既包括正式的规制性制度，也包括规范性和文化认知性等非正式的制度。三者协同作用取决于制度执行主体与制定者之间的观念共享和均衡博弈。教学管理规制性制度的确定应能调整管理者、教师、其他相关者之间的利益关系，并要求专门的权力机构保证实施。然而，那些无形的但是足可以影响制度实施的价值观念、文化氛围、风俗习惯等所造就的制度环境、制度基础，也已经或正在成为左右制度实施的重要因素。因此，尊重教师等相关群体的意愿，树立“内部客户”的服务理念，适度对原有的强调管理主义的规章制度进行一些调整是非常必要的。在尊重教师等相关群体意愿的基础上，可以采用“逆向规划”［5］的方法，在目标终点处寻找学校目标和教师群体期望目标的交叉点，开始向后推导制度实施的环节，使学校在整个制度安排中，充分地考虑教师等群体的认同度和制度的科学性和合理性，避免为了维护秩序，过于强调科学管理主义。这种将制度实施的“顺向规划”改为“逆向规划”的做法，不仅能控制影响制度实施过程的因素，而且可以充分发扬民主，使制度制定者与执行者的目标保持一致，营造共享的文化认知制度环境，以达到事倍功半的效果。

（二）调整制度实施的目标，凸显促进教师专业发展的作用

教师是一个特殊的职业群体，不仅需要专业知识的保证，而且需要不断的专业发展。教师的专业发展需要的是相对自由的制度空间，在制度的范围内可以自主地开展工作。现行的教学管理制度文本中，在提到制度建立的目标时，往往以“为了维持教学秩序，特制定本制度”为开始，从制度文本的表达中，可以看到制度制定者制定制度首要的目标是维护教学秩序，而教学秩序的实现是建立在相关群体对制度的严格遵守基础上的，这样的目标设置无疑将教师等群体的专业发展置于一旁。因此，要提高制度的合理性和合法性，增加成员的认同度，必须要调整原有管理主义思想下依靠强制凸显制度权威的管理目标，逐渐调整为人本化的管理目标，突出制度对教师专业发展的促进作用。相对于对组织的忠诚而言，教师更忠诚于自己的学科和专业。因此，只有当教师在教学工作中，体会到专业发展的喜悦时，才会对学校产生高度的忠诚和承诺，也才会对教学管理制度保持高度的认同。

（三）改革单一的行政传递的方式，开辟多元化的制度传递渠道

制度制定出来之后不会自发地发挥预期的作用，会受到制度选择的传递途径的影响，不同的制度传递载体，对制度执行者在理解制度、接受制度和执行制度的时候影响是不一样的。单一的自上而下依靠行政控制权力传递制度，即使制度制定者制定的制度再合理再科学，往往也不会得到成员的信服，因为在制度自上而下传递的过程中，制定者和执行者的角色扮演是有差异的，一方是以管理者的身份自居，一方是以被管理者的身份存在，身份的差异带来双方的期望差异，被管理者会产生心理抵触，从而引发制度执行的阻抗行为。多元化的制度传递渠道的开辟是根据传递制度的特点和性质来说的。对于正式的规制性制度为了突出制度的合法性，当然离不开行政权力的传递，但是为了使制度获得更深的合法性，其选择的传递途径最好还要与组织的主流价值观以及共享的文化认知因素相一致。因为规制性制度只有嵌入在规范性和认知性制度中，才会获得更高的认同，才会拥有更强的执行力，因此对于组织中存在的规范性制度和认知性制度，如主流价值观、共享信念、惯例、认知图式等，就不能依靠行政权威强制推行，可以侧重依靠关系网络、典型代表、仪式、典礼、人工器物等手段扩散，扩大制度的影响力。

（四）营造积极健康的学校文化，增加组织的凝聚力

赫克曼（Heckman）认为，学校文化可以理解为教师、学生和校长所持有的共同信念，这些信念支配着他们的行为方式，同时，学校文化和学校本身的传统与历史也有着不可分割的关系。［6］这样，学校文化就具有了实践的行动意义。学校文化是无形的，但却是可以被感觉得到的，它体现学校核心的价值观，是全体师生员工认同和共有的核心价值观，它反映了人们基本的思维模式和行为模式，在外显方面是一种已经成为全体师生员工习以为常的、不需要思考就能够表现出来的行为，在内隐方面是一种已被规定了的基本的思维模式，一旦违背它就会感觉不舒服和不自在。一所能够提供优质教育的学校，就应该确立和创造这样一种能够让员工认同的核心价值观和使命感，能够形成促进成员向上的文化氛围，能够形成既能确保教学质量又能推动学校变革和发展的学校文化。这样的学校文化的形成当然是有层次的，也是有必要的建设阶段的。教学管理制度的内部合法性的获得和维持，从长远来看，应该依靠强大的学校文化，文化产生的组织承诺对于形成并保持成员的忠诚是至关重要的，因此，学校管理者应该积极考虑形成适当的文化机制，通过文化机制的作用，强化制度的认知共识，增强制度执行力。

作者：房敏工作单位：首都师范大学