开发区管理体制与政策环境分析

目前，我省各类开发区“块头不大、活力不强、引领不足”问题的关键，一是体制机制，二是人才瓶颈，前者需要改革创新管理体制，后者需要优化政策环境。针对这方面的问题，省委、省政府先后出台了《关于开发区改革创新发展的若干意见》、《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，省人大通过了《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》等，为从体制机制和政策环境上给开发区建设松绑除箍创造了条件，对优化开发区的管理体制与人才环境势必会产生重大影响。省内外的实践表明，发挥开发区的主引擎作用，存在行政管理体制和人才两大瓶颈。从我省的情况看，开发区自身的运作可能会面对这样一些需要破解的问题。一是协调行政主体交叉、多种行政主体并存的问题。包括开发区管委会，开发区内行政区政府，示范区、开发区内部的管委会，以及部分政府派出机构等，极可能造成管理权限划分不明、各自功能重叠错位、在具体运作中难以协调等问题。二是理顺开发区职能定位模糊，功能效应难以发挥的问题。无论是综改示范区，还是开发区，职能定位在本质上是功能区而非行政区。但在现有法律、政策对开发区管理体制缺乏有效制度支撑的条件下，经济职能与行政职能往往难以分解，功能区既要大力强化经济职能，又难于摆脱大量精力用于社会事业之上的窘境。三是行政区划阻隔，行政职能相互牵扯的问题。目前，开发区的法律地位事实上还需要进一步厘清，如何规范行政执法，创造公平竞争环境，以及实现事权财权匹配，建立统一的公共财政体系，都面临限度问题需要解决。四是放活人才激励机制，形成拔尖人才集聚效应的问题。包括吸引拔尖人才，界定开发区管理人员身份等问题，都是激活改革创新内驱动力需要解决的现实问题。鉴于上述问题，发挥主引擎作用必须进一步优化开发区的管理体制与人才环境。为此，提出以下建议。

一、坚持把行政管理体制改革

作为开发区创新发展的龙头推进开发区行政管理体制改革，在贯彻落实省委、省政府一系列决策部署的基础上，可以考虑做好这样三方面的工作。一是做好省人大《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》的具体落实工作，用足用好“决定”赋予综改示范区行政管理权限。二是全省各开发区凡有条件的，应参照省人大“决定”，赋予开发区必要的行政职权。三是完善开发区属地市级政府部门与开发区对口管理工作的程序和机制，协调开发区的经济职能、“决定”中授权行使的行政职能与所在地政府社会事务及其他行政管理权限的相互关系，积极探索开发区驻地区的管理模式。

二、从战略上谋划行政区划调整，更好地发挥综改示范区的“示范”作用

根据省委、省政府的规划，我省已经确定力争到2020年，全省开发区创造的增加值占到全省地区生产总值的25%以上，在现有基础上翻一番；再经过5年，占到全省的50%以上，成为山西省经济的重要增长极和主引擎。实现这样的目标，突破行政区划的瓶颈刻不容缓。目前，山西包括4个部级经济技术开发区、2个部级高新技术产业开发区和1个综合保税区在内的31个省级以上开发区，没有一个构成单独的行政实体，这无疑成为影响开发区发展的重要原因。为此，可以大胆进行三方面的探索。一是在现行行政区划基础上，以目前综改示范区中相对集中的太原高新技术开发区、太原经济技术开发区、太原武宿综合保税区、晋中经济开发区、山西榆次工业园区、山西科技创新城、山西大学城等园区为主，试行准市级政府行政管理模式，行使包括市级政府社会事务在内的全部行政管理权限，既解决管理人员的身份问题，也能够彻底消除开发区管理的行政交叉地带，同时有利于对综改示范区工作的综合性考核。二是在进行上述试点的同时，围绕综改示范区进行行政区划调整的准备工作，向国务院申请，撤销晋中市，将目前综改示范区中相对集中的几个园区和榆次区整合为太榆新区，同时由省人大积极考虑出台《太榆新区条例》，从法律上赋予其市级政府应有的行政权限。三是对目前晋中行政区划范围内的其它县区进行调整，在将昔阳、寿阳、左权、和顺划归阳泉市，榆社划归长治市的基础上，考虑设立平遥市，辖介休、平遥、祁县、太谷、灵石五市县在内行政区划，建立全省独具特色的市级旅游特区。

三、进一步创新人才管理和使用机制

根据中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》和省委《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，着眼于全面落实用人主体“用什么人、什么时候用人”等方面的自主权，开发区应在深化人才发展体制机制改革方面有更为主动的举措。一是要制定两个上述“意见”的操作细则，用足用好现有政策，充分释放人才活力。当前，要在开发区内落实开发区管委会对中层及以下管理干部的任免、使用权，落实吸收、引进专业技术人员的各项待遇，使开发区能自主提拔任用中层干部和向社会招聘的专技人员、管理人员。二是探索解决两个“意见”实施过程中可能出现的现实问题。如按照人社部《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》中“事业单位专技人员离岗创新创业者，可在3年内保留人事关系，离岗创业期间保留基本待遇”的规定，在如何协调专技人员所在单位和创新部门的关系，如何运用挂职、参与项目合作、兼职等方式鼓励事业单位专业技术人员的创新创业，如何避免出现“吃空饷”问题或产生类似过去“停薪留职”导致的后遗症等方面，开发区应大胆探索，创造经验。三是强化以增加知识价值为导向的分配政策，探索高层次人才，特别是“高精尖缺”人才协议工资制、项目工资制和年薪制等灵活多样的薪酬分配方式。同时要强化开发区的人才表彰奖励机制，设立“开发区优秀人才突出贡献奖”，作为“山西省优秀人才突出贡献奖”和“山西省人才工作贡献奖”的后备人选，使优秀人才能够真正在开发区实现“名利双收”。

作者:高建生