新土地管理法理论探索

摘要：即将实施的新《土地管理法》规定，征收农用地的土地补偿费和安置补助费通过制定公布区片综合地价确定，这对我国征地补偿制度的改革具有重大意义。如何更好地制定落实征地区片综合地价，是接下来各地政府的一项重要课题。本文在梳理征地补偿制度变迁和典型地方模式的基础上，分析了征地区片综合地价的本质、制定原理、优越性及存在问题。结果表明，征地区片综合地价的本质是政府垄断价格，其具有提高征地补偿标准、实现同地同价、趋向弹性化和考虑了土地增值分配的优越性的优点，同时它也存在一些不足之处，如“不同地同价”隐患、土地价值不明晰、结果科学性存疑和与现实情况不兼容等。针对存在的主要问题，本文从4个方面提出了建议，以期为政府更好落实征地区片综合地价提供参考。

关键词：征地区片综合地价；征地补偿；土地制度改革；失地农民；地方实践

回顾改革开放40年，中国在世界历史发展的潮流中创造出了一次又一的“经济奇迹”，其迸发出的经济活力前所未有。在我国经济社会发展中，土地制度改革不仅拉开了中国经济增长的阀门，还促进了中国经济、社会和政治结构的深刻变革。1987年9月，深圳市分别以协议、招标和拍卖方式出让5块土地，敲响了土地使用权作为商品进入市场交易的第一钟。此后，中国城市中出现了土地征收、土地出让的热潮。全国范围内的土地出让金在1993-2016年间由300亿元飙升到3.56万亿元，增长了119倍[1]。虽然被征土地为城市建设提供了载体、高额的土地出让金为城市发展注入了资金活力，但其也存在着不容忽视的问题。一是大量的农用地被征收严重威胁我国的粮食安全；二是大量的农民失去了他们赖以生存的土地，征地制度不完善伴随的征地补偿标准偏低、征地程序不公等问题严重损害了农民的权益，据统计，农用地征收中农民的补偿费只占土地出让收益的3%~16%之间[2]66-72，由征地诱发的社会冲突不仅在频率上日渐增加，在规模、激烈程度上也呈现扩大、加深的趋势。各界对调整现行征地制度的呼声越来越高，新《土地管理法》应运而生。新规表明，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定，并至少每三年调整或者重新公布一次。征地补偿新标准首次以“价格”的形式正式出现在土地管理法中，意味着我国征地补偿向市场化方向迈进了至关重要的一步。基于以上大背景，本文从新《土地管理法》中的征地补偿新标准入手进行理论探索，在梳理建国以来征地补偿制度变迁的基础上，分析征地区片综合地价本质，探讨区片综合地价的优越性及存在问题，并提出相关建议与解决措施。

一、征地区片综合地价研究简况

目前学术界对于征地区片综合地价的研究尚处于起步阶段。关于征地区片综合地价的内涵，国内学者侧重于其价格构成分析，认为征地区片综合地价主要由农用地质量价格、社会保障价格、粮食安全价格和生态安全价格组成（朱道林，2005；张裕凤等，2009；吴焕发，2010）[3-5]，这符合农用地的价值内涵[6]。在评价征地区片综合地价上，学者们有共识也有分歧。学者们认为征地区片综合地价具有提高征地补偿、实现同地同价、维护失地农民权利、提高制度运行效率和严谨性的优点（寿程杰，赵水阳，2009；许传刚，2013）[7-8]。同时，有学者通过实地调研，得出征地区片综合地价存在土地补偿与安置补偿费比例难以明细、区片层级过多级差过大、地方政府和农民不满“不同地同价”等问题（孙立峰，2010；孙宏艳，2011）[9-10]。也有学者从制度创新角度出发，指出征地区片综合地价存在混淆土地真实价格、有效性存疑、与原征地补偿制度难兼容和与宏观经济制度相悖等问题（李明月，史京文，2010；左静，2016）[11-12]。区片划分和区片价测是制定区片综合地价的两个步骤。关于征地区片综合地价的分区和测算，学者们运用的方法并不统一，采用叠加法、集对分析法、因素定级法、工业基准地价剥离法、社会保障法和收益还原加权法的都有（程文仕，2009；鲍海君，曾蓉等，2011；张志，龚建等，2016）[13-15]。学者们还对测算结果进行了分析讨论，认为部分地区存在分区过细的现象（叶艳妹，孙帅，2011）[16]，以及土地增值收益分配是征地区片综合地价测算的关键（田燕，杨喜会等，2018）[17]。通过以上文献的梳理可以看出，众多学者对征地区片综合地价在价格的构成、其优劣势和测算方法上给了详细解答，但上述研究也存在着不足，比如没有对征地区片综合地价的本质进行阐述，也没有对征地区片综合地价在实施中可能会出现的问题进行解答。本文和既有文献的不同之处在于：一是研究背景不同，本文是基于《新土地管理法》中的征地区片综合地价，目前在这一背景下的相关研究寥寥无几，背景不同导致其蕴涵的概念、测算指标、方法皆有所差异；二是梳理我国征地补偿制度变迁的历史，并简要分析实施征地区片综合地价的典型模式；三是从级差地租和区位地租等经济学理论出发，分析征地区片综合地价的本质和制定原理；四是通过已经公布最新征地区片综合地价的省市，并结合以往的实施情况，深入分析征地区片综合地价的优越性和可能存在问题，据此提出相关建议，为政府在未来制定征地区片综合地价、学术界进行进一步研究提供参考。

二、征地补偿的制度变迁和地方模式简析

1.制度变迁。我国征地补偿制度变迁可分为四个阶段（见表1）。第一个阶段为改革开放前，即1978年之前，我国征收土地其实并没有一个完整的补偿结构，只是对地上青苗进行赔偿，以及对征地农民给予农转工。春溪（1982）认为土地不具有土地价格，原因有二：一是土地作为自然产物，不具有商品价值；二是我国实行社会主义制度，实施的是土地公有制，而价格是土地私有权垄断的产物。因而征收土地实行补偿是资本主义垄断地租的残余表现，不能体现工农之间互利的社会主义生产关系，如若进行补偿，其本质也应该是对物质生产条件的补偿[18]。而国外学者Innes（2000）、Miller和Segerson（1995）则认为无偿征用土地会使政府过早地开发土地[19-20]。第二阶段为改革开放初期至第一次修改《土地管理法》前期间，即1978-1996年间，《国家建设征用条例》确定了征地补偿的基本框架：土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费。1987颁发的《土地管理法》中补偿标准沿用以上条例，只是加了：“各省市可以适当提高标准，但土地补偿费和安置费两项之和不得超过原产值的20倍。”此阶段已有学者开始意识到征地补偿标准偏低的问题（贺锡苹，俞文华，1994；陈泉生，1994；许坚，1996），许坚（1996）认为我国征地补偿标准偏低的原因主要是以原产值倍数法计算补偿标准的方法不合理，该方法是计划经济体制下的产物，服务于计划经济，已不适应发展社会主义市场经济的需要[21]。第三阶段是1997年到2018年，此期间内《土地管理法》修订了两次，提高了征地补偿标准，有些地区开始制定统一年产值标准和征地补偿标准。1997年修订的《土地管理法》提高了征地补偿标准：土地补偿费为被征前三年平均年产值的6-10倍，安置补助费为被征前三年平均年产值的4-6倍，两项的总和不得超过原产值的30倍。2005年原国土资源部印发了《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，各地也根据自身的情况落实了此项政策。第四阶段为最新的《土地管理法》出台后，即2019年至今，征收农用地的土地补偿费、安置补助费不再按平均年产值倍数法计算，通过制定公布区片综合地价确定，这具有里程碑式的意义。本文将重点围绕新《土地管理法》下的征地区片综合地价展开讨论研究。2.地方模式简析。2005年后，各地在积极落实征地区片综合地价的同时，陆续涌现出一批具有代表性的地方实践模式，如嘉兴模式、宁波模式和绍兴模式。如表2所示：通过上表可以得出，当时的征地区片综合地价有以下三大特点：一是补偿内容不明确，有的地区是包括土地补偿费、安置补助费和青苗及地上附着物补偿费，有的只包括前两者；二是测算原则不同，有的还是按照原用途进行测算，而有的会综合考虑区位、土地条件进行测算；三是分配比例实施情况不同，有的是村委直接决定分配比例，有的则实行村民完全自治，由村民代表大会决定分配方式和分配比例。可见，当时的征地区片综合地价没有一个统一的制定原则和标准，并不成熟。

三、征地区片综合地价的本质

新规中的征地区片综合地价在内涵、测算原则和方法上都发生了变化。征地区片综合地价的内涵十分丰富，其制定者为政府，内容包括土地补偿费和安置补助费，制定时综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征地区片综合地价的内涵决定了其本质仍然是政府垄断价第一个阶段为改革开放前，即1978年之前，我国征收土地其格。这是由多个因素导致的。虽然我国的经济制度为社会主义市场经济，但是土地作为特殊商品，由于其固定性、稀缺性及我国土地公有制的大背景，我国的土地市场一直处于垄断状态。在征地过程中，政府既是征收者又是征地补偿标准的制定者，在征地行为中担任着“运动员”和“裁判员”的双重角色，即使是制定征地区片综合地价，其也是由政府一方制定，征地行为中的其他利益相关者，如失地农民、村集体经济组织等依然不具有法律赋予的话语权。征地区片综合地价的制定原理可以用级差地租理论、区位理论来分析。马克思认为：“真正的地租是为了使用土地本身而支付的”[22]，因此征地补偿是政府为了取得土地使用权而向失地农民付出的代价。马克思又根据地租的形成原因将地租分为绝对地租、级差地租和垄断地租，其中，级差地租对于指导征地区片综合地价的制定意义重大。级差地租的形成原因有三个：一是土地肥沃程度的差别；二是土地位置的差别；三是同一土地上连续投资的劳动生产力差别。征地区片综合地价体现了土地的异质性，充分考虑了土地质量和土地区位的优劣、土地利用效率。土地位置是固定不变的，但随着社会经济的发展，人们在不同土地上开展不同的劳动活动，因而呈现出的土地利用类型、土地价值会不同，这就是区位理论。过去，我国按产值倍数法测算征地补偿，忽视了区位差异产生的不同价值，因此，征地区片综合地价以区位理论为指导，将地理要素和社会经济活动都纳入测算指标，考虑了不同区位间的差异带来的土地价值与不同区域间的经济生活水平差异，使征地补偿更具科学性和公平性。

四、征地区片综合地价的优越性

自修订版的《土地管理法》一出台，各省、市便陆续地出台了制定征地区片综合地价的实施方案，学术界也开始探索制定征地区片综合地价的方法。本节将通过政策、文献检索，收集各省、市在新土法后制定区片综合地价的情况，分析探讨征地区片综合地价的优越性及存在问题。征地区片综合地价具有以下几个优越性：1.提高征地补偿价格，保障农民的利益。过去，我们国家的征地补偿标准是以土地征收的原用途来确定土地补偿，这种测算方法下得出的补偿标准很低，农民的征地补偿占土地出让收益约在3%~16%之间[2]66-72，很多地区难以维持被征地农民的原有生活水平。征地区片综合地价更加具有时代性和实效性，更能符合当代人民经济生活水平的要求。例如，湖北省在新《土地管理法》的指引下调整后的全省征地补偿标准为66.495万元/公顷，较上一轮征地补偿平均标准49.485万元/公顷提高了34.37%[23]。也有学者对重庆市主城区征地区片综合地价进行了测算研究，其测算后的平均价格上涨幅度约为30%[24]。此外，征地区片综合地价是最低补偿标准或补偿标准参考依据，可以有效缓解征地补偿偏低的问题，保障失地农民的利益。2.征地区片同地同价，保证补偿的公平性。所谓同地同价，就是在我国的规划管制下，将土地利用现状相同、区位相近、条件相似的土地补偿控制在一个水平线上[25]。中国人向来“不患寡而患不均”，过去十几年里，中国各地的政府都在积极探索征地补偿标准的测算方法，然而，由于征地项目（如大型水电站的补偿会偏高、工业项目的补偿会偏低）、农民谈判能力和政府行为不同带来的征地补偿价格差异过大，对失地农民的心理产生了巨大的冲击，很多农民对自身的土地评估产生了“价格幻觉”，过高地评估被征地的价值，这不仅有失公平，也为征地的顺利开展带来了阻力。区片综合地价采取综合评价、同类归并的办法划分区片，各片区的补偿价格差也在一定的范围内。湖北省除了武汉市城区划分为了7个等级外，其他各市区的等级数皆控制在3-5个内，两个相邻等级的区片价差在5%~28%之间，在比较合理的范围内。征地区片综合地价在一定范围内突破了我国农用地长期以来在征地中同地不同价的问题，保证补偿的公正性。3.征地补偿标准在空间和时间上趋向弹性化。征地区片综合地价的制定具有一定的弹性。首先，制定征地区片综合地价的考虑因素和测算方法并不强制，在政策指引下，各地可根据自身的情况选取适当的考虑因素、权重和测算方法。例如，像河北省这样地势丰富的省份，就可以在制定征地区片综合地价时将土地坡度纳入考虑范围；像北京、上海和广州市这样经济发达且土地供求关系紧张的城市，就需要加大对土地供求关系这个因素的权重等。其次，虽然征地区片综合地价并不具备价格的全部性质，没有市场赋予的完全弹性，但其至少每三年调整或重新公布一次，说明其在时间上是具有动态性的，是随着社会经济发展而变化的、具有一定弹性的价格。因此，征地区片综合地价在空间和时间上都是趋向弹性化的。4.在一定程度上考虑了土地的预期增值农用地经征收后常常会因土地用途的改变而产生巨大的增值收益，但失地农民基本被排除在土地增值收益分配之外，这引发了许多失地农民的强烈不满。新征地补偿标准虽然没有明确对土地增值收益进行分配，但其实征地区片综合地价蕴含着对土地增值收益的部分分配。制定区片综合地价要考虑土地区位，土地区位条件主要考虑距中心城区距离、距离其他重要城镇距离、交通设施通达程度和基础设施配套完善程度等，与这些因素呈正相关越高的土地其潜在价值越高，因此，将这些因素纳入考虑而制定出来的征地区片综合地价，是包涵了部分潜在价值的，其在一定程度上考虑了土地的预期增值。

五、征地区片综合地价存在的问题

任何事情都是一把“双刃剑”，征地区片综合地价在拥有如此丰富的内涵和优越性的同时，也对我国的管理者和土地制度带了很大的考验。要想使新旧征地补偿标准更好地衔接，确保征地区片综合地价能更好地落实，使其与市场经济环境相适应，需要先认识其存在的问题。征地区片综合地价存在的问题：1.“同地同价”带来的“不同地同价”隐患。土地征收之所以成为社会矛盾的多发领域，原因主要有两方面：一是利益方面，我国征地补偿制度与现实的脱轨，导致征地补偿标准偏低和不可持续性，无法保障失地农民的生活，损害农民利益而引发不满；二是权利方面，由于征地程序不透明、补偿失衡带来的不公平，使征地过程中的利益相关者之间心里失衡而引发矛盾。诚如前面所述，征地区片综合地价在某种程度上实现了被征农用地的“同地同价”，克服了一些失衡现象，维护了农民的权益，然而不可避免地产生了一个新的隐患，即“不同地同价”，这对于补偿的制定者和失地农民来说，都是一个难题。按政策指引的意思，征地区片综合地价一经制定公布，同一区片内不同地类农用地的补偿标准相同。这意味着，只要是同一片区，耕地、园地、林地等不同用途不同质量的土地都将实行统一的补偿标准。那么设想一下，在同一片区内谁最满意？显然，最满意的是那些土地产值最差的失地农民，此时，土地产值较好的失地农民心理开始失衡，这为征地冲突埋下了隐患。要如何制定征地区片综合地价，才能在保证“同地同价”的原则上又能克服“不同地同价”带来的问题，对制定者是个极大的考验。2.综合性导致的土地价值不明晰、结果科学性存疑。区片综合地价之所以综合，一是因为其包含了土地补偿费和安置补助费两项补偿内容；二是其制定的考量指标、方法的综合性，并没有统一标准。这就导致了两个不可忽视的问题。首先，土地价值不明晰，土地补偿费是对土地所有权的补偿，其补偿对象是土地所有者即村集体，安置补助费是对土地使用权的补偿，其补偿对象是土地使用者即农民。这两项补偿费用的对象和性质不同，进行综合补偿的话模糊了土地所有权和土地经营权各自的价值，也对分配集体与个人之间的补偿份额增加了难度；其次，考量指标、方法的综合性导致区片价的测算具有比较强的主观性，而征地补偿制度改革本质就是对利益的重新调整，地方政府作为征地过程中利益最大的获得者和效率的追求者，极有可能为了敷衍上级的任务而随意定价，其结果科学性存疑。3.与现实情况兼容存在问题。征地作为一项政治经济行为，其程序和涉及的利益方众多，一个征地项目从决定到结束，往往需要长达多年的时间，征地区片综合地价至少每三年要调整或重新公布一次，那么一个征地项目可能会经历多个征地区片综合地价，选取哪个为补偿标准会是个难题。失地农民还可能会拖延征地进程以等待下一次区片价的公布，因为区片价的每次调整和公布大概率都会提升补偿标准，这会使政府和失地农民进入一个“你拉我扯”的怪圈，严重影响征地效率并引发社会矛盾。此外，迫在眉睫的问题是，今年启动或者正在进行的征地项目，是要按原产值倍数法还是区片价进行补偿？如何做好新旧补偿制度的过渡，使新补偿制度能更好地适应现实情况，对于管理者来说是个不小的考验。

六、结论与建议

完美的制度只是虚幻的存在，只有适合自己的制度才是最佳可行的。征地区片综合地价作为新一轮征地制度改革的强制性制度创新，是在我国征地制度大框架下的积极调整，虽然它可能存在一些不足，但这都是可以解决的问题。管理者在实施时，尽量按照原则上为了失地农民、方式上靠拢市场化，紧跟国家改革的步伐，行动要跟上决策。为使该政策能更好的落实完善，建议从以下四个方面入手：从区片价的内涵来看，土地补偿费和安置补助费的分配比例需以用于失地农民为主要原则，结合当地农业农村发展的实际需要，参考往年征地案例中实际支付的情况进行确定。具体实践可以参考宁波模式，分配比例和分配方式可由村民代表大会决定，并引入第三方机构进行监督。从区片价的性质来看，各地政府需要尽快明确区片价是“一口价”还是“最低保护标准价”，以保护失地农民的利益。

从区片价的设计来看，为了解决“不同地同价”和与现实难兼容的问题，可以建立一个周期内调整机制，根据实际征地项目遇到的问题，对补偿价格进行微调，以促进征地项目的顺利进行和满足失地农民的合理诉求。从区片价的实施有效性来看，各地政府可以在新一轮区片价公布后，组织进行村庄调研，主要对失地农民满意度、区片价存在问题进行调查。可以在有调研的基础上，对征地区片综合地价的制定思路和方式进行调整，以期更符合现实需要。考虑到征地数据、地价数据和农地各方面数据的可获得性，本文主要从理论角度探讨了征地区片综合地价的本质、优越性和存在问题，并提出了建议，为使研究更加完善，应该更进一步进行测算和实证分析。征地区片综合地价作为一个较新的概念，相关的研究还比较少，相信在不久的将来这方面的研究会像雨后春笋般涌现，为完善我国征地补偿制度提供更多的参考和建议。

作者:马丹虹 杨子生 单位:云南财经大学