新土地法征收土地补偿标准范文

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篇1

【关键词】土地征收 农村集体建设用地 使用权流转

【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A

土地征收是一项重要的土地法律制度。2014年1月20日国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要“加快推进征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上也提出“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”因此，我们必须认真、深入地思考、探讨和研究我国现行的土地征收法律制度。

立法评介

土地征收专指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得农村集体土地所有权的活动。经济发展和社会进步，尤其是工业化和城市化进程的加快决定了土地征收的不可避免。

为了规范土地征收活动，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第十条第三款）《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第二条第四款）这两条立法规定奠定了我国土地征收制度的法律基础，也构成了我国现行土地征收制度的基本内容。同发达国家的土地征收相比，我国的土地征收制度存在着明显的硬伤。这些硬伤的主要表现是两个“不明确”：征收的前提不明确和征收的补偿不明确。

法律制度的缺陷必然导致法律实践的扭曲和走形。在这一硬伤明显的土地征收制度的助推下，我国土地征收活动很快步入了快车道。在这条快车道上，政府征收土地的欲望日益膨胀，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的数量也一年比一年多。中国社会科学院研究报告显示，“1990年至2002年间，全国非农建设占用耕地4736万亩；2005年征地面积445.4万亩，2010年猛增到688.9万亩，年均增幅超过9%。预测至2030年，被征耕地将超5450亩。”①在这些数量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正当的。但是，其中也有很多是不必要的、不正当的滥征、滥用。这些滥征、滥用行为，既造成了土地浪费，又危害了粮食安全，更加剧了征收者与被征收者，也就是国家、政府与农村集体经济组织、农村村民之间的矛盾对立和利益冲突，严重的还会造成、流血事件发生，进而导致社会的不稳定，影响社会的和谐与安全。因此，我们亟需克服我国现行土地征收制度的硬伤，迅速完善我国的土地征收制度。只有这样才能逐步克服，乃至杜绝土地征收中的滥征、滥用现象，确保我国耕地的18亿亩红线不被突破。因此，笔者认为，我们必须尽快从明确土地征收的前提和明确土地征收的补偿两个方面完善土地征收制度。

明确土地征收的前提

为了严格土地征收活动，保护农村集体经济组织的土地权益，我国《土地管理法》将“为了公共利益的需要”设定为国家对农村集体土地进行征收的唯一理由，同时也是我国土地征收的唯一前提。关于这一点，立法是明确的，学术界的认识也是统一的。但是，由于其中“公共利益”的内涵与外延模糊不清，最终导致了我国土地征收前提的不明确。因此，为了清楚土地征收的前提，就必须首先对“公共利益”的内涵与外延进行界定。

何谓“公共利益”？我国的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部门利益和领导意志时常成为土地征收的先导，因此，“公共利益”在征收过程中总是被政府以“政府规划”、“城市规划”、“发展需要”的方式作扩大解释。这种扩大解释被经常和广泛运用，致使不少出于商业目的、经济目的的用地时常冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。对于“公共利益”的这种扩大解释，是导致我国目前土地征收市场混乱，导致不当征收和土地不当流失的最主要原因，应当引起我们的高度注意和重视。

如何明确“公共利益”的内涵与外延，不同国家的立法做法是不同的，学术界的认识也是不统一的。笔者认为，我国应采用列举兼概括式的立法体例对“公共利益”进行法律规范，其立法结构为列举+概括。即：国家机关和军事事业用地；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设用地；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业用地；国家重大经济建设项目用地；其他由政府兴办的且以公益为目的的事业用地。其中前几项为列举，最后一项为概括。

“列举+概括”的模式较之于以往的单一列举和单一概括模式具有三个明显的优点。第一，规范性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就为土地征收确立了一个法定的、严格的标准，能够保证土地征收权的规范行使；第二，限制性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就限制了那些为了商业目的而进行的土地征收；第三，适当的灵活性。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，最后一项使土地征收具有了一定的灵活性，便可以适应迅速发展、不断变化的经济形势。

明确土地征收的补偿

土地征收，必然会影响到农村集体经济组织和农村村民的生产和生活，严重的还会影响到他们的生存与发展。在这种情况下，农村集体经济组织和农村村民要求征地主体对其进行补偿便是天经地义的事情。我国《宪法》和《土地管理法》充分肯定了农村集体经济组织和农村村民的补偿诉求，明确规定征地过程中应当对农村集体经济组织和农村村民“给予补偿”。这就是我国关于土地征收补偿的全部立法规定，也恐怕是世界上“最原则”、“最高度概括”的土地征收补偿制度。实践表明，寥寥“给予补偿”四个字难以真正架构我国土地征收补偿制度。同时，仅仅依靠“给予补偿”四个字也无法保证土地征收活动的顺利进行。因此，笔者认为，我们应当重点从补偿原则、补偿主体、被补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面架构我国的土地征收补偿制度，使之不断具体、明确、清楚、可操作。

补偿原则。法律原则之于法律制度建设的意义是巨大的。在土地征收补偿中，我们必须首先确立科学的、切实可行的补偿原则。笔者认为，在土地征收补偿中，应当坚持以下三项法律原则。

第一，直接补偿与间接补偿相结合的原则。农村集体经济组织所有的土地被国家征收后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产建设活动的物质基础，农村村民也丧失了生活的主要来源。这种丧失，既有当前利益的丧失，也有长远利益的丧失；既可能影响眼下的生存，又可能影响到长远的发展。因此，在土地征收补偿中，征收人一定要兼顾农村集体经济组织和农村村民的长短期利益，通过直接补偿和间接补偿措施，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。一般而言，直接补偿针对的是当前，间接补偿针对的是长远，二者之有机结合才能使农村集体经济组织和农村村民既无远忧，也无近愁。

第二，货币补偿与非货币补偿相结合的原则。货币补偿在各国的土地征收补偿中均是最主要和最经常使用的一种补偿方式。我国《土地管理法》也将货币补偿作为一种主要的补偿方式，并对之做了具体规定。实践证明，货币补偿是必须的、必要的，但却不是万能的。近年来，随着市场经济的不断发展和生活水平的不断提高，绝大多数失地农民和集体经济组织已不再满足于单一的货币补偿。他们经常向土地征收人提出一些非货币补偿的要求。合情、合理、合法的非货币补偿要求，应当得到理解、支持和满足。

对于农村村民的这些非货币补偿要求，有些市县人民政府已经开始了积极实践。近些年来，一些市县人民政府陆续创造出了“社保型补偿”、“就业型补偿”、“培训型补偿”、“房东型补偿”、“股东型补偿”等多种多样的非货币补偿形式。这些非货币补偿形式，满足了农村村民的实际需求，深受广大农村村民欢迎，值得肯定和推广。

第三，从宽补偿与从高补偿相结合的原则。补偿说到底是一个经济问题，其核心是补偿是否充足的问题。补偿是否充足主要取决于两个因素，一个是补偿的范围，一个是补偿的标准。前者决定着补偿的广度，后者决定着补偿的深度。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。这种不足已经影响到了被征地农村村民的实际生活水平，也影响到了农业生产的顺利进行和农村社会的安定团结。因此，在土地征收补偿中，土地征收人应当结合当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围、不断提高补偿的标准，尽可能从宽、从高地向农村集体经济组织和农村村民提供补偿。

目前，不少市县人民政府，尤其是发达地区的市县人民政府已经在现行法律规定的基础上，在政策允许的范围和幅度内，给予了农村集体经济组织和农村村民以较高，甚至是极高的经济补偿，受到了广大农村村民的欢迎和好评。

补偿主体。土地征收补偿主体的确定，可以从理论和实践两个方面加以认识和确定。从理论角度来看，国家是唯一的补偿主体。之所以由国家进行补偿，是因为国家是唯一正当、合法的土地征收主体和土地征收中最大的受益者。从实践角度来看，市县人民政府是实际的、具体的补偿主体，由其代行国家履行征收补偿的义务。司法实践中，不少案件以市县国土资源管理部门为征收主体、补偿主体、案件被告的做法是错误的，应当予以纠正。

被补偿主体。关于被补偿主体，我国《土地管理法》的规定和征收补偿实践都是一致的，均将被补偿主体确定为两个，一个是农村集体经济组织，一个是农村集体经济组织内部的农村村民。有所不同的是，两个被补偿主体承载的补偿内容是不相同的。一般而言，土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费由农村集体经济组织承载；当征地补偿为非货币补偿，尤其是与身份相连时，则其承载主体为农村集体经济组织内部的农村村民。

无论哪种承载，都必须以土地征收协议的方式进行，都必须保证补偿的及时到位。在农村集体经济组织承载的补偿协议中，应当切实保障将土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费直接、及时、如数的支付给该农村集体经济组织，防止层层克扣、关关扒皮的转移支付现象；在农村集体经济组织内部成员承载的补偿协议中，应当切实保障补偿协议面对具体的农村村民，并征求其家庭成员的意见，杜绝和减少代签、漏签现象。

补偿范围。补偿范围解决对什么进行补偿的问题，决定着补偿的广度，是土地征收补偿中的一个核心问题。

关于补偿范围，不同的国家和地区有不同的规定，其规定有粗有细，所涉范围有宽有窄，项目有多有少。如日本土地法的规定就相对较细，补偿项目较多，补偿的范围也相对较宽，其将下列损失均纳入补偿的范围：征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿。包括地上建筑物、设备、树木补偿；迁移费补偿；歇业、停业补偿；营业规模缩小补偿以及农业补偿和林业补偿；少数残存地补偿；离职者补偿；事业损失补偿。相反，德国和我国台湾地区土地法的规定则相对较粗，补偿项目较少，所设定的补偿范围也相对较窄，如德国法仅下列损失纳入补偿的范围：土地或其他标的物权利损失补偿；营业损失补偿；征收标的物上的一切附带损失补偿。我国台湾地区土地法也仅将下列损失纳入补偿的范围：地价补偿，改良物的补偿和接连地的损害补偿。多年来，我国土地立法基本采用了德国和台湾的立法模式，一直将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上。在这样的立法思想指导下，《土地管理法》将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面：土地补偿；安置补偿；地上附着物和青苗的补偿。

对比各国关于补偿范围的立法规定，我们不难发现，与其他国家征收补偿范围的规定相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄，补偿项目明显偏少。这种过窄的补偿范围之规定，不利于保护农村集体经济组织和农村村民的合法权益，也不利于土地征收活动的顺利进行，因此，应适当扩大。正是基于这样的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三项补偿的基础上，扩大了补偿的范围和项目，规定：征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。2014年1月20日国务院的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也要求：“抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。”

通过上述规定可以看出，补偿范围无补偿项目都是由国家立法决定的，也就是说补偿范围是法定的。补偿范围的法定性决定了在法定补偿范围之外，土地征收人不得进行补偿，被征收人也不得要求和强迫土地征收人进行补偿。

补偿标准。补偿标准解决补偿多少的问题，决定着补偿的深度。同补偿范围是法定的一样，补偿标准也是法定的，往往也由法律、法规明确规定之。

关于补偿标准，我国《土地管理法》采取了两种不同的规定方法。一种是直接规定。如《土地管理法》第四十七条第一款就明确规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产植的六至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”；另一种是授权规定，即间接规定。如《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”第二款也规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”

无论是哪种规定，都难逃学术界对我国现行补偿标准立法规定的非议。这种非议直指我国法律关于补偿标准规定的两个明显不足：一是补偿标准偏低；二是有些土地征收补偿标准不具体。

第一，补偿标准偏低。从现行立法规定来看，我国现行的征收补偿标准，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，既可能加剧农村村民与政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。

针对我国土地征收补偿标准偏低的情况，学术界呼吁修改的呼声渐高。有的研究者建议：应以市场价格为标准进行土地征收补偿。②对于这种观点，笔者实难苟同。因为，首先，我国只有土地使用权交易市场，而无土地所有权交易市场，法律禁止和打击任何形式的非法转让土地的行为。既然不存在土地所有权交易市场，土地的“市场价”当然也就无从谈起。其次，即便我国存在土地所有权的交易市场，但由于农村集体所有的土地是依据法律的规定无偿取得的，其间并没有取得人的劳动凝结，因而也不能适用商品等价交换的规律进行等价交换。有的研究者则提出可通过区分土地征收目的的方法，分别制定不同的征收补偿标准：即以公益为目的的土地征收，其征地标准按照现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定执行；以非公益为目的的土地征收，其征地补偿标准应适当提高。③理由是，因为国家为公益目的征收集体土地后，通常以划拨的方式将土地使用权提供给公益事业者，因此，其征地补偿标准按现行法律法规的规定执行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其营利性，国家通常在征收后，将土地使用权以出让的方式提供给非公益事业用地者，因此，其征地补偿费用应与土地的市场价格成正比例。该观点提出者的愿望是好的，但是，该主张却存在着一个致命的缺陷，那就是将征地区分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是违背法理的。因为非公共目的用地并不符合土地征收权行使的前提条件。因此，“我们完全有理由担心，一旦我国土地法中确立这样的制度，不仅不能从根本上起到控制国家征收权的作用，相反却可能会助长业已存在的土地征收权滥用之风，影响对土地资源的保护和国民经济可持续发展。”④

对于我国土地征收补偿标准规定的这一不足，笔者认为，应当结合不同时期生产力的发展水平和人民群众的实际生活水平，在辖区内区片综合地价以下，根据辖区内统一的年产值标准，以不断提高补偿标准的办法予以纠正和克服。据透露，即将公布的《土地管理法修正案》就拟采取在现行补偿价格基础上增加十倍的办法对农民进行补偿。

第二，有些土地征收补偿标准不具体。我国《土地管理法》仅对征收耕地的补偿标准做出了具体规定，对征收其他土地的补偿标准以及地上附着物、青苗的补偿标准和安置标准只做了授权规定而未做具体规定。这种只授权而不做具体规定的标准制定方法，时常会导致补偿标准的层层降低，也同样会影响土地征收补偿工作的顺利进行。因此，笔者建议，应依法收回这种授权，并在《土地管理法》中明确规定其他土地以及地上附着物、青苗和村民安置的具体标准，至少应做出原则性的规定或者对补偿的上下线做出规定。

补偿程序。关于补偿程序，我国《土地管理法规定》做了明确的规定。该法第四十八条规定，“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”第四十九条规定，“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”根据上述规定，我国土地征收补偿的程序可以划分为四个阶段。

第一，土地补偿方案的制定。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定以后，土地征收人就应着手制定土地补偿方案。制定补偿方案应在实地调查的基础上进行。实地调查应当注意：调查应由征地方和被征地方共同进行；调查的范围包括被征收土地的原用途、数量，农村村民的人口数量、结构，地上附着物的类别、数量、经济价值，地上青苗的种类、数量、经济价值等内容；调查的数据应该准确无误，并已经农村集体经济组织和农村村民共同签字确认。调查结束后，征地方应当依据法律的规定，在实地调查的基础上制定补偿方案。补偿方案应当载明补偿机构、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿时间和期限等内容。

第二，土地补偿方案的公告。根据《土地管理法》的规定，征收补偿方案一般应包括以下内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征收补偿、安置的具体措施。对征地补偿方案进行公告，就是对征地补偿公开，让征地补偿透明。这既是法律的规定，也是被征地单位和村民的希望，更是社会主义市场经济的当然要求。公告征地补偿方案，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的社会监督，又可以避免因土地权属等不清而产生的纠纷。因此，市县人民政府必（下转79页）（上接33页）须按照《土地管理法》的规定，及时地在适当地方依据法律的方式对补偿方案进行公告。

第三，听取被征地的农村集体经济组织和农村村民的意见。根据《征用土地公告办法》的有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市县人民政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农村村民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理和土地征收工作的顺利进行；被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公布之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

第四，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到村民的合法权益，因此，必须予以公开，同时还应当在有效的监督之下进行。关于补偿费用的收支公开和使用监督，我国《土地管理法》第四十九条明确规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”一般而言，对补偿费用的收支状况的监督则可以从两个方面进行，一种是政府部门，主要是农业和民政部门的监督；一种是农村村民，包括全体村民在内的监督。政府部门依职权进行监督，农村村民依社员权进行监督。法律保障政府部门和农村村民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。

深度思考

土地征收对中国社会的影响是深远的，我们在肯定土地征收制度巨大作用的同时，也不能高估它的作用和价值，更不能将所有土地需求寄身于此。过去，我们就是将工业化和城市化进程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而导致了土地所有权市场（一级市场）、使用权市场（二级市场）的混乱，导致了土地财政的不断升级，导致了政府征地权的不断膨胀，导致了土地的大量浪费，导致了众多的土地纠纷、土地争议、土地矛盾甚至是土地流血事件，教训是深刻的。

我国工业化和城市化的进程对土地的需求数量是巨大的，其中，既有以实现公共利益为目的的公共用地需求，也有以实现经济利益为目的的商业用地的需求。目前的土地征收制度旨在满足公共用地的需求，而无法满足商业用地的需求。这就要求我们必须在坚持土地征收制度的同时进行制度创新，以满足工业化和城市化进程中商业用地的需求。这一制度的创新，就是农村集体建设用地的流转制度。所谓农村集体建设用地流转是指农村集体组织、乡镇企业及农户等依据土地所有权和使用权相分离的原则，将其所拥有的土地使用权，通过依法出让、转让、出租、抵押和入股等方式有偿让与单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。其中，集体建设用地，是指由集体所有的，用以建造建筑物、构筑物的土地，包括宅基地、乡镇企业用地、公共设施用地、公益事业用地等。

建立健全农村集体建设用地使用权流转制度是社会主义市场经济发展的客观要求，是盘活存量土地，实现土地资产保值增值的必然选择，是增加农民收入，妥善安置农民生活的必然选择，是减少城镇用地的一次性投资，加快城市化进程的必然选择。因此，我们应当尽快从以下四个方面构建农村集体建设用地使用权流转制度：一是确定集体建设用地使用权流转的范围。集体建设用地使用权流转的范围包括地域范围、用途范围和流转使用主体范围。二是严格农村集体建设用地流转的条件。集体建设用地使用权流转必须是已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地的土地，而且要权属清楚，程序合法，用途符合城市规划或村镇规划的要求。三是建立与集体建设用地使用权流转相适应的土地产权制度。农民集体所有的建设用地应在明确农村土地产权的基础上，按照所有权与使用权相分离的原则，实行有偿、有期限、可流动的使用制度。四是明确农村集体建设用地流转的具体形式。农村集体建设用地流转的具体形式应当多种多样，包括出让、转让、租赁、联营、作价出资（入股）等，同时，为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。

总之，我们应当并用土地征收制度和农村集体建设用地流转制度来满足工业化和城市化进程中日益增长的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的滥征、滥用行为，才能构筑起我国多元有序的、健康发展的土地供给市场，也才能真正助力中国经济的腾飞与繁荣。

【注释】

①转引自王权典，邓定远：“集体土地征收补偿的立法困惑与破解模式”，《第六届中国农村法治论坛论文集》。

②陈小君等：《农村土地法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第274页。

③王卫国：《中国土地权利的法制建设》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第49页。

篇2

关键词：

煤炭开采一方面为国民经济发展提供了充足的能源保证，同时，煤炭开采过程中，对土地房屋的损坏问题十分突出，由此形成的煤矿企业与周边村民的利益关系错综复杂，解决难度非常之大。本文作者结合工作实际，对煤矿企业土地损害补偿问题进行了深入的思考，并提出了相关建议，希望能对煤矿生产土地损害补偿提供一些参考。

一、煤矿生产塌陷补偿的难度及压力

（一）企业的压力

安全、生产、效益是煤矿企业生产经营的三个基本目标，这三个基本目标都与采煤塌陷补偿紧密相关。第一，保持矿区秩序的稳定是企业安全生产的一个前提；第二，压煤村庄不搬迁，煤矿企业的生产不能进行，出不了煤，对企业来讲是致命的；第三，补偿标准过高，会给煤炭企业带来巨大的成本压力，如果因为补偿过高而使企业出现经营亏损，那是任何一个企业也不会接受的。

（二）农民的要求

煤矿企业开采确实已经影响到农民承包地及房屋的安全，他们必须搬迁，否者不仅是影响煤矿企业的开采，他们的土地房屋安全也不能保障。在这种情况下，他们只能在经济上要求补偿，实践中他们经常在法律规定的补偿项目和标准之外，漫天要价，提出非常苛刻的补偿条件。

二、煤矿生产塌陷补偿相关法律的缺失

（一）补偿标准不合理

《土地管理法》规定的征收土地补偿费、安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，很不科学。这种法定的征地补偿标准存在三个问题。一是法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外。二是法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真。三是法定的征地补偿标准无法解决土地增值分配的不合理问题。

（二）补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重

收益主体不明确主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出，导致了集体土地人人所有，却人人无权。当面临补偿金的时候，各方主体都争抢土地补偿金，补偿金落实到真正土地权利人手中的所剩无几。

（三）补偿方式单一，安置责任不明确

我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。

（四）补偿程序不完善、欠缺司法救济

法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现，现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径。

三、煤矿生产塌陷补偿的法律对策

（一）增强法律意识，维护各方权利

1、企业自身的法律意识

增强法律意识，最重要的是要增强企业管理人员的法律意识。第一，要知法懂法。对国家关于土地管理、农村承包地管理、煤炭管理的相关法律法规和政策必须要知道、明白；第二，要善于法律思维。在处理土地塌补问题上首先要主动地运用法律思维去分析研究，要把法律手段作为解决问题的基本方式；第三，要注重法律形式。在涉及与政府、村庄或农民之间的补偿问题上，该有的法律形式必须要有，而且要细致完善，一切事情以书面证据为准，切忌不能搞“君子协定”；第四，要主动法律维权。如果一旦出现企业利益受到非法侵害时，要积极主动地运用法律武器维护企业的合法权益，不能够无原则地退让妥协。

2、公平、公正维护农民利益

一是要换位思考、感同身受。农民土地被征，煤矿企业给予经济补偿，不简单的是一个经济问题。我们在征地搬迁的过程中必须要充分理解和体谅他们的思想感情，带着感情去工作，争取在感情上得到农民的理解和赞同。

二是要依法依规、合理补偿。目前我国对土地的补偿标准较低，这是不争的事实。但是，法定的标准又必须成为补偿的依据。所以说，在补偿问题上，依法是第一位的。另一方面，煤矿企业在补偿时，要充分考虑经济环境的变化，在依法的前提下，尽可能使补偿体现公平合理。

三是政府要强化对补偿的监督。要从制度机制创新入手，监督农村集体经济组织、煤矿企业按照程序及时足额将补偿款发放到农民手中，确保农民的利益不受损失。

（二）建立约束机制，实现双方共赢

1、企业要科学组织生产，减少损害

第一，要科学规划，关键是对煤矿企业的开采活动实施动态规划；第二，要规范开采，就是要严格按照开采区域、安全规程实施开采，严禁越界、越层开采；第三，要提高开采技术和加强土地复垦。要加大减沉开采技术的攻关力度，加大土地复垦技术的研究和土地复垦的资金投入。

2、补偿要求要合法合规、合理

对于被征地农民来讲，一方面要增强法律意识，运用法律手段解决补偿问题，对土地补偿不要期望值过高。要通过和平协商的形式主张权利，切忌单方采取过激行为。另一方面，要转变观念，增强自我发展能力。要充分利用政府和企业提供的各种条件，及时有效自我解决搬迁或失地后的生存和发展问题。

（三）强化立法，使煤矿生产塌陷补偿有法可依

1、要加强立法

目前，我国有关塌陷土地补偿的法律规定都散见于土地法、物权法、煤炭法等法律当中，大部分操作层面的规定都在地方政府的相关政策规定之中。我们可以尝试通过单行立法的方式将煤矿企业的塌陷补偿进行专门规范，在立法条件不成熟的情况下，我们可以先行制定行政法规或部门规章。

2、要及时修订法律。

及时修订法律主要是对现行的土地补偿机制、补偿范围和补偿标准进行及时调整，要体现市场经济的特点，最终实现提高补偿费用的目的，确保农民利益不受到侵害。

参考文献：

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关键词：失地农民；征地补偿；法律构建

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）01-0193-02

随着我国城市化进程的推进，道路交通、能源建设、工业同、大学城、商业区、住宅楼等建设项目的实施，大量农村土地被征收，导致失地农民激增，其生活无法得到保障。因此，有必要重新审视我国土地征用法律规定的不足，从而构建一个能够有效保护失地农民权益的法律制度。

一、当前农民失地现状分析

《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。此外《农业法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等相关法律法规为农村土地征收提供了法律依据。

国土部2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》初衷是为了确保18亿亩耕地的红线，其核心是实行“增减挂钩”，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。此办法一出台，立马带来了巨大的负面效应。

据估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。民进中央参政议政部副部长闻连利认为“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。失地农民数量增加所引起的后果是非常严重的，这些失地农民成为三无农民（无土地、无工作、无社保），因征地引发的、恶性事件频发，给社会的稳定和政府形象造成了恶劣影响。

二、农民失地的法律原因分析

（一）对失地农民权益保护的法律规定笼统

《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第8条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，这在法律上赋予了农民集体土地所有权。

但法律认定的“集体”包括乡（镇）集体、村集体和组集体，农地到底属于哪级集体所有，相关法律没有作出明确规定。并且在实际操作过程中，征收补偿往往被各级政府、村委会以及集体经济组织通过各种名义克扣，严重侵害了失地农民的合法权益。

土地征收过程中的另外一个问题就是：既然集体组织是农村土地的所有人，其在土地的征收过程中应当起着主导作用，但是在征收的过程中，国家基本是通过行政手段。自上而下的进行征收，导致集体经济对自己的土地没有参与权和话语权。

（二）对农民土地征收程序的不合理

根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条规定：健全征地程序：农民的承包经营权受保护，享有征地前的告知权、听证权以及征地补偿机制和纠纷的解决机制的保护，但是实际上，由于具体的实施措施不明确，农民得不到应有的法律保护。

（三）土地补偿和收益分配的不合理

对于土地补偿问题，《土地管理法》第47条虽然明确规定了土地征用的补偿标准，但这种补偿标准难以正确体现地块的级差地租及各地不同的经济发展水平。

对土地收益分配和管理问题，《土地管理法》实施条例第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，因而农民的得到的补偿十分有限。

三、国外对失地农民法律保护的做法

（一）强调公益目的

19世纪英国的《强制征购土地法》确认了土地的使用目的必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，也就是征收项目带来的利益要远远超过被剥夺土地的人所受到的损失。

大陆法系的德国，更加注重征地的公益性，在进行土地征收前要进行征收公益性审查，其土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。为防止土地被任意征用，实现土地资源优化配置，征地主体要从整体上考量如何最佳利用土地和保持总量平衡。

（二）严格征地程序

英国在征地程序方面，首先要召开一个是否动用征地权利的调查会，听取各方的意见，并指定一位独立督察员进行评估。接着由独立督察员将评估意见向国务大臣报告，最终由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。

美国宪法第五条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”从而可以看出，土地征用必须具备三个要件：正当法律程序、合理补偿和公共使用。

（三）征地安置补偿的市场化

许多国家的征地补偿是建立在市场化的基础之上的，也就是说，征地补偿以市场价格为基准。土地征用费相当于土地价值，按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿金是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。

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在美国,土地征用被称为“最高土地权”的行使,美国土地征用补偿标准根据征用前的市场价格为计算标准,它充分考虑到土地所有者的利益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑到补偿土地可预期、可预见的未来价值;同时,还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失,充分保障了土地所有者的利益。

加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制,加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上,依据土地的最高和追加用途,按当时的市场价格补偿。具体来看,加拿大的土地征用补偿包括:

(1)被征用部分的补偿,必须依据土地的最高和最佳用途,根据当时的市场价格补偿。

(2)有害或不良影响补偿(如严重损害或灭失价值),主要针对被征用地块剩余的非征地,因建设或公共工作对剩余部分造成的损害,还包括对个人或经营损失及其他相关损失这种补偿不仅包括被征地,还包括受征地影响相邻地区的非征地。

(3)干扰损失补偿,被征地所有者或承租人因不动产全部或基本征用,因混乱而造成的成本或开支补偿。

(4)重新安置的困难补偿。

英国的土地征用被称为“强制收买”。英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定,其中土地征用补偿原则是:土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础,补偿以相等为原则,损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准:

(1)土地(包括建筑物)的补偿,其标准为公开市场土地价格;

(2)残余地的分割或损害补偿,其标准为市场的贬值价格;

(3)租赁权损失补偿,其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害;

(4)迁移费、经营损失等干扰的补偿;

(5)其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的费用、权利维护费等)。补偿的估价日期:是指土地征用机关在行使土地权利时,应通知被征用土地的所有权人及其他权利人,但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间,在地价上涨的情况下,土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定,假如补偿金额为双方同意时,则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时,则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。

德国的土地征用补偿范围和标准为:

(1)土地或其他标的物损失的补偿,其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值;

(2)营业损失补偿,其标准为在其它土地投资可获得的同等收益;

(3)征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样,也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。

法国的土地补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时以征用土地周围土地价格或纳税时的申报价格作为参考。同时为了控制补偿,被征用不动产的用途已公布征用规定1年前的实际用途为准。

瑞典的土地补偿费中不包括预期土地将变为公共土地而引起的价格上涨部分,而且一致通过改变土地用途,提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算,以10年前该土地的价格为准。

日本的土地征用称为“土地收用”,日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的,在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看,日本征用土地的补偿包括5个部分:

(1)征用损失补偿,对征地造成的财产损失进行补偿,按被征用财产的经济价值即正常的市场价值补偿;(2)通损补偿,对因征地而可能导致土地被征用的附带性损失的补偿;

(3)少数残存者的补偿;

(4)离职者的补偿,对因土地征用造成业主损失的补偿;

(5)事业损失补偿,对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿,除了现金补偿,还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等)。

韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面:

(1)地价补偿,为土地征用补偿的主要部分。1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准:

(2)残余地价补偿,土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿;

(3)迁移费用补偿,对被征地上的定着物,不是进行公益事业所必须的,应给予相应的补偿。同时韩国在建设部设立了中央土地征用委员会,在汉城特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会,对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。

在新加坡,关于土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官作出,但补偿金额由专业土地估价师评估,以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需要的费用、测量土地印花税及其他所需的合理费用等。

我国土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费的标准是征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍,征用其他土地的补偿标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。每一个需要安置的农民人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补偿费由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。土地补偿费和安置补助费之和不得超过该土地被征用前3年平均年产值的30倍。被征用土地上的附着物和青苗补偿费由省、自治区、直辖市规定。

二、中外土地征用补偿标准比较

通过中外土地征用补偿标准比较,我们不难看出我国的征地补偿标准带有浓重的计划经济色彩,与我国正在建设和完善的市场经济体制是不相适应的,带有明显的不适应性和滞后性。我国同国外土地征用补偿标准相比较其缺陷性具体表现在以下几个方面:

(一)土地补偿标准偏低土地征用具有强制性,但其实质仍是一种购买行为,

是获取土地资本增值收益的过程。也就是说土地权人丧失的只是是否出售土地的决定权,土地的出售价格仍应该由市场公平交易来决定。但从《土地管理渤的种种规定可以看到,目前我国土地征用的补偿标准是由政府单方面制定出来的,在制定土地征用补偿标准时,政府并没有把征用土地看成是一种市场交易行为,不仅没有考虑土地权人丧失土地的间接损失,就是直接损失的补偿标准都只是根据耕,地常年产值来制定,尽管现行{土地管理法》提高了补偿的倍数,但远未消除低成本征地的不合理状况,补偿金额明显偏低。 (二)没有考虑土地价格变动的因素影响土地价格变动的因素很多,地区经济发展水平、人均耕地面积、土地的位置、环境质量等经济因素的不同均会导致地价的差异,即使是同一块土地,不同的投资水平也会出现产量的差别,而现行《土地管理法》中依据耕地常年产值所制定的补偿标准根本无法体现这些因素的不同所导致的地价差异。

(三)没有遵循最有效利用的原则土地价格评估要遵循一条重要的原则——最有效利用原则也就是说土地估价应以估价对象的最有效利用为前提。被征用土地获得转用许可,其最有效利用显然是作为建设用地,如果对此地块进行价格评估,其必然是以土地实际最佳用途为依据,此时土地的价值远远超过其利用现状的价值。因此,在理论上,用地单位应该按照建设用地的市场价格获得被征用土地的使用权,被征地农民应该按照公平市场价格获得失地补偿,国外也是按这一原则给予农民补偿的,但在我国现实中,用地单位根据现行的征地补偿标准支付给失地农民的补偿金却少得多,而其获得土地的成本中很大一部分是上交给地方政府的土地出让金,显然,用地单位获得被征用土地的过程成了地方政府通过降低地价侵占人民利益而获取土地资本增值收益的过程。

三、对我国征地补偿标准的几点建议

(一)土地征用补偿遵循公平市场价格原则遵循公平市场价格原则进行征地补偿是市场经济体制的要求。土地征用是典型的公权行为,土地征用补偿是对失地农民的财产补偿,从理论上讲,补偿的标准及范围应以失地农民的损失而不是以征用者的所得为基准,同时还要综合考虑土地对失地农民的特殊价值、农民失去土地的间接损失等因素。在市场经济条件下,征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期,取决于使用者对土地市场价格的认知程度,而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来,都应该是“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”。这些特点在国外的土地征用补偿中都得到了体现。而我国的征用补偿标准却没有遵循公平市场价格的原则,带有计划经济的色彩,从而导致土地补偿标准偏低。

(二)解决补偿方式无论是补偿标准过低还是补偿方式不妥当,表面上损失的是农民的利益,从更深层次看,损失的是政府的利益。届时政府将要为其过低的补偿重新买单。现实中,补偿的方式有几种:一是以现金补偿:二是留一部分农地或盖门面房;三是土地作价入股。以现金一次性补偿不妥,这是因为若补偿费发给农民,某些农民可能会在短时间内用光;若把钱留在村组,一则村组干部可能会腐败,尤其是目前缺乏有效监督的情况下;二是村组将钱用于置办企业、发展经济,因企业本身存在巨大的商业风险,届时可能会血本无归。若把钱买保险,从保险费领取的特殊性考虑,时下农民拿不到钱,生存就存在问题。统筹考虑应变“一次性补偿”为“永久性受益”,而留一部分农地或盖门面房、土地作价入股这两种方式恰恰兼顾了眼前利益与长远利益,所以可以大力推广。为了规避农民的短视行为,轻易将房子或股权转让,可对转让权利进行限制,即除非发生死亡事宜而需转让外,其它情形下的转让一律不办理房子过户登记和股东变更登记手续。

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关键词：土地征用；征地权；征地制度；政策建议

一、主要国家征地制度介绍

虽然各国的征地制度不尽相同，但就其核心内容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地标准以及征地补偿费等几个方面。

（一）英国征地制度

在英国，土地征用被称为“强制购买”。英国《强制征购土地法》规定，土地征用必须符合公共利益需要，并且征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”。英国的征地主体是英国的法定机构，如政府机关以及自来水等公用设施单位，征地程序主要包含四个阶段：申请，核准，补偿的议定或裁决，让与合同的订立与补偿的给付。

关于土地征用补偿，英国作了较为详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、补偿的估价日期以及补偿支付与安置的处理等。

英国法律规定，土地征用补偿原则有五条，一是土地征用的补偿以市场价为基础；二是补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则；三是不因被征土地的特殊用途而给当事人以价格补贴；四是如果土地的使用出现违反公众利益或违法的情形时，发生的收益在征购中不予考虑；五是，在特殊情况下，土地裁判所不考虑市场的价格，而是“重置等价”；六是，考虑打搅补偿。

至于土地补偿的补偿标准，则是以被征用土地所有权人在市场上的出售价格为准。由于取得土地可能是经过通知的几个月之后，如果地价上涨，征用补偿的估价日期问题变得十分重要。英国的估价准则中规定，如果当时是统一协商确定补偿金额，那么以通知之日开始算估价日期；如果补偿争议上诉，则以土地裁判所听证的最后一日开始算作估价日期。

土地征用补偿费的内容有：其一，土地及建筑物的补偿，以公开市场土地价格为标准；其二，残余地分割或损害补偿，以市场贬值价格为标准；其三，租赁权损失补偿，指契约未到期的价值及因征用而引起的损害；其四，迁移费、经营损失等干扰的补偿；其五，其他必要费用支出的补偿，如律师或专家的费用、权利维护费用等。

（二）美国征地制度

在美国，土地征用被称为“最高土地权的行使”，很多法律对土地征用都有明确的规定，如《美国宪法》、《美国联邦土地政策管理法》等。联邦宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”可见，美国对于土地征用是有比较严格的要件规定，包括正当的法律程序、有合理的补偿和必须满足公共使用。

由于美国是一个以土地私有为核心的国家，因此其土地征用实际上是一种买地行为。美国征地制度的主体除了政府外，从事公益事业建设和经营的法人组织也可以根据其目的征用一定的土地。美国联邦法律规定，政府拥有的土地只能用于政府办公用房、公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军用设施等。如果政府要进行经济建设和公益事业发展时，只要理由证据充分是可以强制收买私有土地的，土地价格按当时市场价格计算。

美国征地程序为：首先，由具有资格的正式审核员审查，审核员在征得土地所有者同意后，实地调查、汇总，向负责征地的机构提交审核报告；其次，高级审核员进一步研究能否同意审核员提交的审核报告中的补偿价格；最后，由征地机构向土地所有者报价若价格不合则进行谈判，直至采取强制征用。

美国土地征用补偿是赔偿土地所有者的公平市场价格，这种补偿制度充分考虑了土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且补偿了其可能预期的未来价值，同时对由于征地给邻近土地造成的损失也进行了补偿。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3条中确定35种公益事业是属于可征用土地的范围，包括建设公园、修建公路铁路、港湾河道建设、修建学校社会福利设施等。公共利益界定十分具体、明确。

日本征地程序一般包括六个环节：申请征地，登记土地以及建筑物，达成征购协议，由征用委员会进行裁定，让地裁定，六是征用终结。日本的土地征用补偿主要分为五种：第一，征用损失补偿，即为按照因公共事业需要而被征用的私有财产的市场价格给予赔偿；第二，即为赔偿所有者因为被征地所造成的损失，主要是对土地附属物的赔偿；第三，残地补偿，指由于征用或者使用属于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成残地的价格下跌，以及其它残地的损失时，必须对其损失进行赔偿；第四，离职者赔偿，即对土地权利者的雇佣人员因土地被征用而造成失业时发生的损失进行经济补偿；第五，事业损失赔偿，即是对在建设过程中由于导致噪音、污水等而造成的损失，进行相应的补偿。此外，日本政府为使失地农民获得适应新的工作环境和劳动技能在农村推行了一套职业训练制度，提供学习机会和相关职业技能训练。

二、国外征地制度的主要特点

以上所选几个国家对我国来说极具代表性，很值得借鉴。欧洲的英国以及北美的美国是当今西方发达国家的主要代表，这两个国家的土地征用制度经过多年的发展和完善，已基本趋于成熟；日本国则与我国同属于亚洲国家，因此，日本的土地征用制度对我国来说具有重要的借鉴意义。从以上对这些国家征地制度的简要介绍中，可以粗略的认识国外征地制度在保护被征地方权益方面的一些主要特点。

（一）清晰的土地产权

西方大多数发达国家都以土地私有制为主，土地属于个人所有，土地产权安排清晰，征地主体及客体都比较明确，同时国家的法律也强调对个人财产权的保护，例如法国的《人权宣言》指出，“财产权是不可侵犯的神圣权利”；美国联邦宪法也规定，“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”，在征用土地的时候，政府必须要尊重个人的财产权。明晰的产权是市场交易的基础，在清晰的产权安排下，一方面政府可以运用市场规律较为顺利的实施土地征用，另一方面也使得被征地主体有了维护自身利益的基础。

（二）明确的征地范围

各国的征地制度在界定征地范围时，不约而同的提到了只有为了公共利益才可以征用土地。从以上几个国家的经验来看，公共利益的界定大体可分为三种方式：其一，列举兼概括式，代表性国家有日本等。这一方式严格限定“公共利益”的范围，公共利益的界定十分具体、明确；其二，严格论证式，代表性国家有美国、英国。例如英国，在征地前要确认征用的土地是否适用《强制征购土地法》，而确认适用该法的门槛很高，征地方必须证明该项目是一个令人信服的符合公众利益的案例；其三，概括式列举，代表性国家有德国和法国。这一方式虽然没有象第一种方式那样详细规定了“公共利益”的范围，但通过其他方面的规定来保证土地征用公共利益的实现。

西方发达国家在界定征地范围时，对于“公共利益”的范围作了极为严格的限制，这是防止征地权滥用、行政权力侵犯个人权利的有效保证。

（三）科学合理的补偿标准

土地征用制度是一种强制性的制度，它给原土地所有人造成了事实上的损害，这是公权对私权的侵害，必须进行补偿，任何国家都规定了补偿制度。而能否科学合理地确定征地补偿标准问题，是一个国家或地区征地制度发展完善与否的重要体现。

西方发达国家在制定征地补偿标准时大多按公平市场价格定价，即是以被征土地征用时在公开市场上能得到的公平市场价格为计算依据，它可使买卖双方都愿意接受。在认定征地补偿内容时，或遵循完全补偿原则，或遵循不完全补偿原则，或遵循相当补偿原则。一般情况下，本着法律对财产权和平等原则的保障，对特别的财产征用侵害给予完全补偿，对特殊情况可以准许给予不完全补偿。从各国的发展趋势来看，土地征用补偿范围与标准均呈现日渐放宽之势，往往对被征用主体所遭受的损失给予更充分、更完全的补偿，而这种合理、充分、完全的补偿是保护被征地主体利益的关键。

（四）完善公开的征地程序

总体来看，国外较为完善的征地程序一般包括了征地申请、审查、批准、征地公告等环节，被征地人参与征地过程的程序、发生争议时申诉和仲裁的程序，以及如何进行征地补偿的程序。尽管各国征地程序的侧重点不同，但都强调整个征地程序的公众参与、过程公开。由于有一整套完善的征地程序，同时在这一过程中强调公众参与、过程公开，因此在公众的监督下，土地征用的公共目的以及被征地主体的利益得到了较为有效的维护。

三、对中国征地制度的政策建议

通过对欧洲的英国、北美洲的美国、亚洲的日本的土地征用制度进行比较分析，可以发现：土地产权的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地标准的市场定价和补偿范围的较为宽泛，体现公正、公平、公开的征地程序以及完善的申诉程序，是这些国家土地征用制度得以成功的关键因素。这种征地制度安排背后的深层指导思想在于对个人财产权的充分尊重。这样的征地制度安排既有效地保护了被征地主体土地权益，又保证了土地征用的权威性和公平性。而我国现行的土地征用制度存在土地产权不明、征用目的界定不清、征地范围过大、征地补偿范围小标准低、征地过程缺乏公开透明等缺陷，并产生极大的社会矛盾。我们可以从这几个方面来逐步改善我国的土地征用制度。

（一）明晰土地产权界定

中国可以借鉴英国、美国、日本的经验，一方面减少土地产权的层级和中间环节，进一步明确集体土地的产权归属；另一方面，可以在将要被征收的土地范围内整合土地产权，进行适度的土地私有化改革，强化农民的承包经营权，进一步将其物权化，明确土地征用中农民的土地产权主体地位，充分尊重农民的土地产权权益，在土地产权制度安排上为农民有效保护自己的土地权益提供制度保障。这不仅不影响中国土地集体所有的主体结构，还能有效地解决因为产权不明造成的征地纠纷，更好地保护农民利益和维护社会稳定。

（二）合理界定“公共利益”的范围

一方面，我们可以从立法的角度加强对“公共利益”的界定。在我国的《宪法》和《土地管理法》中都规定了“国家对公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并予以补偿”。但是法律却没有对于哪些建设项目用地是为了“公共利益”加以明确界定，因此对我国的土地征用立法应进行完善我们可以借鉴日本、韩国的经验，对“公共利益”运用列举兼概括方法进行法律界定，明确哪些项目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，规范征地补偿程序。法律应保护被征地者的知情权、参与权以及上诉权等。对于知情权，只有为公益事业的目的，政府才有权征用土地，且必须公开声明和通知被征地人及利益相关人员。对于参与权，征地过程中，对于地价评估由独立第三方资产评估机构评估，或者由相关法律规定按征地时市场价计算，对于评估价不满的被征地人也可以提交自己的评估报告，由法院进行裁决，政府按照法院裁决依法征地。这是为了形成良性的公众参与机制，提高土地征用过程中农民的决策参与度，从根本上约束政府可能的扩张征地范围的冲动。

（三）征地补偿标准市场化改革

目前施行的征地补偿标准是与市场无关的政策性补偿标准，不仅完全偏离了土地的经济价值和农民预期，也造成了人为的不公平和不稳定因素。这就需要我们借鉴发达国家比较完善的征地补偿制度，进行土地补偿标准的市场化改革。

另外，我们还应要区分公益性用地和经营性用地，对于为了公共目的的公益性用地应该站在被征地农民的立场给予市价补偿，并且扩大征地补偿范围，最大限度的保证农民失地后生活水平不会下降，这是关系到社会公平的一个问题；对于经营性用地可以直接从市场取得，不再纳入征地范围，这是遵从了土地征用的公共利益使用原则，另外还可以有效地遏制征地权滥用的现象，压缩了地方政府“土地财政”现象的空间，既保证了农民利益，又维护了社会稳定。

（四）建立独立、专业的土地仲裁纠纷机构

针对补偿纠纷问题，世界上许多国家和地区，除了土地政策、咨询、执行机构设立意外，还会专门设立仲裁机构来裁决征地主体与土地所有权人之间的争议问题。但是在我国的《土地管理法实施条例》中，如果对补偿标准有争议的，由县级以上的地方政府进行协调，协调不成则由批准征用土地的政府进行裁决。同时征地补偿、安置争议不对征用土地方案的实施有任何影响。可见，我国政府既是土地征用的主体，也是土地征用补偿纠纷的裁判员，缺少一个裁决争议、矫正双方行为的专门机构。因此，我国也应将解决土地纠纷纳入法律程序，并且建立独立、专业的仲裁机构解决土地纠纷争议。（作者单位：四川大学经济学院）

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关键词：村委会　土地征用　资源配置约束

中图分类号：F301　文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2010)11-067-03

一、土地制度现状

家庭承包责任制是中国农村自1984年起普遍实行的一种农业耕作制度。它是这样一种制度：集体在名义上仍然拥有土地的所有权，但是土地的使用权却在一个满足国家和农村社区税赋要求的合约下归属农户。家庭责任制使农户成为独立的农地使用者，并在一定程度上成为农业生产的经营者。虽然家庭责任制显示了巨大的经济效率，但是随之也带来了很多弊端，这些弊端阻止了农业生产率的进一步提高，在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。其主要表现在：虚拟的集体所有权导致的一些权力和权利滥用；农民拥有的各项产权的模糊性：行政权力对农民权利的任意约束等等。

2002年，政府出台了《土地承包法》，该文件蕴含了农村土地产权私有化的性质，这种特别的性质，不仅使它与以往的土地法案不同。而且，本质上确定了农民对土地的使用、收益、流转、出租等权限，而这些权限，在过去绝大部分是归村委会的。进一步看。2002年土地法案实际上剥夺的村委会关于对土地各种权限的权力。但是，依据产权理论，如果不使私有产权落入共有领域，不仅需要清楚地界定产权，也需要有效地保护产权。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多数权利归属于农民，但是并不能保证农民能够真正地拥有这些权利。在以往的土地法中也规定了农民的一些土地权属，如土地承包15年不变，或3(1年不变。但是由于农民不能保护自己的权利或保护自己的权利代价太大。其权利受到很大的侵犯。农民不能保护自己的土地权利，或者说，村委会或，政府越权行使自己的权力。侵占或剥夺农民的土地产权。

自20世纪80年代以来我国对工业化的进展再一次提供便利，从农民手中把土地收回用以发展高新工业；以很低的价格提供给外商来吸引外资；为改善城市市民的居住环境、拉动建筑业发展进行房地产开发；为改善教育条件建设大批的教育基地，这些在当时的环境下都不同程度的发展了我国的经济文化。但被征用土地的农民却失去了赖以生存的土地。据统计1952年人均耕地为2.82亩，2003年减少至1.43亩，我国的耕地面积截止1996年底共有130039.2万亩，而现仅开发区就多达6015个，规划面积占据了3.54万亩，这已经超过了现有城镇建成区的面积总和。据劳动和社会保障部统计，目前全国有4000多万失地农民，随着城市化的加速，未来五年内，中国平均还将增加失地农民265万人。这部分失地农民既失去了土地，又没有了土地的替代品，因此在找到新的保障方式之前土地的补偿费是其生存的唯一来源。

而大量的调查证明，在土地被征用后的补偿金中只有极少部分能够到达农民手中，其中村委对此项补偿金的截流是占很大一部分。并且大多数村民并不知道自己的土地到底得到了多少赔偿金，更不知道这部分资金到底怎样使用，这也是造成农民上访的最多的原因。

在失去土地时，征地主管部门只需与村委会商议，征地的补偿费的有关规定也只有村委会知晓，农民本应对征地的补偿标准拥有知情权，但由于我国的法律法规还不健全，《土地管理法实施条例》第：十六条规定，土地补偿费归农村集体经济所有，地上附着物及青苗补偿费归所有者拥有，这在法律上就保证了村委会对征地补偿费的使用的合法性，也为村委会为追求个人利益最大化而出现的贪污寻租行为提供有机可乘的侥幸心理。

在宪法修正案中规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，但是并没有明确规定这项权利归属农民还是归属村集体。

《土地征管法》第十五奈规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民代表会议2／3以上成员或2／3以上村民代表的同意，并报经乡镇人民政府批准。而当今中国农村还是家族聚居的社会形式。村委会的成员大都由各种亲戚关系联系在一起，他们的利益也就紧密地联系在一起，当作出一项决定对村领导有利可图但损害整村大多数人利益时。他们通常会通过决议的。没有机构监督或监督成本太高。村民代表的产生直接受制于这个村庄的民主自治问题。关于谊问题，各个村庄的差异也相当大，实际上，村民代表这个概念带有极大的模糊性。“上级批准”的规定是将土地使用权的处置权利最后界定给了政府机构，政府机构批准与否决定了这项权利转让的合法与否。由于村委会与乡政府之间的行政隶属关系。这将给村集体更大的权力以攫取共有领域的利益，并为村委会贿赂乡政府官员提供了可能。经验资料也支持之一结论。农民与农民间的土地流转占土地使用权的转让部分非常小。其余的部分都是由村委会行使的权利。

这点完全符合博弈论的理论观点。

《土地征管法》)并未对征用土地的补偿做出明晰可依的统一的标准，只是在四十七条有一个模糊的并不能保证农民权益的规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该被征用前三年平均年产值的6至10倍。安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。依照本条的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准可以增加安置补助费，但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。从6倍到30倍是一个很大的可操作的空间，这又给村领导班子一个寻求个体利益的机会。

土地法详细规定了国家征用耕地的补偿费用项为：土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿赍。并对各用项的具体数额作了规定。但是因为这项土地转让权利归属不明确，关于补偿费用逢的模糊性就变得非常大。第一，该项费用归属于原土地的使用者――农民，还是归属于村集体。单纯从权利角度看，如果村集体拥有土地使用权的转让权，那么这项权利应该归集体，但是，并没有法律明确界定这部分权利归村集体。从失去土地使用权的农民来看，土地的补偿费应该归农民，但是农民没有力量保护他的这项权利。所以，土地补偿费就成为共有领域里的利益，由于村委会的力量强大，甚至可以动用政权的力量，这部分好处就被村委会获得。第二。关于安置费。从字面的意思理解这项条款，此费用

应该用于失去土地的农民的未来生活安置，但是，由于该项权利被村委会攫取，村委会就动用权力将该项费用截留，对于失去土地的农民给予较少部分的安置费或者采用重新承包土地、调整机动用地等办法给失去土地的农民一定的新的承包地。第三，关于地上附着物和青苗的补偿费，也是最小的一部分，给予失去土地的农民以补偿地上损失。从全国各地情况看，被征土地的农民得到的补助款项大部分是地上附着物和青苗的补偿费。由于权利的不清楚，绝大部分土地补偿款项被村委会以集体的名义所攫取。

二、不清晰的土地收益权

为了简单清楚地说明目前我国农村土地制度方面的关系，可以假设农村土地制度只存在两个当事人：村集体(村委会)和个体农民。村委会拥有土地的私有产权，其经济关系是市场关系，交易费用为零。在如此假设下，村委会与农民之间的关系类似于地主与农民的关系。如果村委会不自己耕种农田，并且所有的土地都由农民耕种，农民和村委会之间只有一种关系――土地的租赁关系。如果村委会除了将土地租给农民耕种而不能将农地转作他用，那么，这个村的土地供给就是既定的，因此面临一条垂直的供给曲线。如果将村集体作为土地的出租方，农民作为租赁方，租金率就是市场的均衡租金率r，农民按这个地租率交纳地租给村委会，而不管农民怎样使用土地。当然这暗合了在此地租率下农民愿意租赁的土地数量都可以被满足，因为租地农民的租地数量若多于村委会拥有的土地数量，均衡地祖率会上升；而租地数量少于村委会的土地数量，则均衡地租率会下降。从经济效率的角度看。此时资源达到了最优配置，经济是有效率的。

目前，中国农村的实际情况是这样的：土地所有权归属于村委会，村委会将土地承包给农民，收取一定的土地承包费f，因为全国大部分地区已经取消了农业税的征收，农民的土地净收益扣除了村委会的承包费f后，净收益大于零，这意味着农民获得了部分的地租，或者说农民拥有土地的部分剩余索取权。而土地被占用后，农民对土地的部分剩余索取权也被村委会攫取了。

若农民拥有土地的私有产权，村委会是否就不能攫取农民的净收益了呢?

无论土地的所有权归谁。只要农民拥有土地的私有产权，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余部分就是土地的地租，因为农民拥有土地的收益权，因此地租归农民所有。如果农民将土地租给他人使用或耕种。就会收取地租并归农民所有。但农民一旦土地被征用，剩余的地租就归了村委会支配，农民能否得到土地的收益权就不能得到应有的保障了。

土地承包合约与其他各种合约没有什么本质上的不同，与其他合约一样，对个人利益最大化的追求所导致的机会主义行为是违约的必要条件。在既定的产权制度下。村集体拥有土地的所有权，它作为土地的发包方与农民签订土地承包舍约，村集体的人(虽然委托人极其含糊，不过委托人越不清楚，人的权利就越大)――村干部与其他人也没有什么本质上的不同，其根本目的也要追求个人利益最大化。在个人利益约束的前提下。只要有更好的机会、有更大的利益获得，他们就倾向于违约。只要村集体和农民之间存在“承包土地”的合约关系。只要合约双方都遵循个人利益最大化的假设前提，那么，当要素或产品的相对价格变化后，合约双方都有违约的机会主义倾向。如果违约比履约获得更大的好处，那么当事人就倾向于违约，相反，就履约。

2002土地承包法案最根本的特征是将对土地使用权的流转权或者转让权的权利界定给了农民。正是这一权利的明确法律归属，使得农民在长达30年的承包期内，拥有实在的承包土地使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。这项权利柬的拥有，使得农民在某种程度上真正拥有了土地的私有产权。土地承包的私有产权意蕴才是2002土地承包法案真正的特征或与以往土地法案的本质性区别。该法案的第十六奈、第三十二条、第三十六条界定了农民拥有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利。

依据科斯定理，在交易费用约束下，权利界定越清楚，资源的配置就越有效率，不难看出，2002年法案无论在法律上还是在实际可操作性上，都使得承包方――农民和发包方――村集体或，政府的权属进一步确定，而且在法律上作出这样明确的规定将大大减少因为不确定的权属所产生的合约双方各种争议和纠纷，也大大降低了交易费用，无疑，这项法隶将对农村资源配置进一步优化和经济效率的提高起不可低估的作用。

2002年以前的关于土地承包法案的好多权利没有被清楚地界定，在村集体和农民之间力量悬殊的情况下，村集体会成功的攫取共有领域里的利益，在攫取利益的过程中必然会出现租金耗散的效率损失状态。这首先是因为。攫取所得的部分成本由别人承担，通常会导致攫取者并不善待公共领域里的价值。其次，攫取者为了掩盖其攫取行为的非法性，套被迫采用某些非效率的方法。最后。攫取得益会激发更多的人参与攫取，从而增加垄断或界定攫取权的费用，导致可攫取的“租金”被非生产性的用途耗散(同其仁。2002)。不仅如此。2002年以前的土地承包法案还将一些权利界定给了村集体。如果说，2002法隶只是将原来界定给村集体的权利界定给了农民。那么依据科斯定理，在交易费用为零的条件下，无论产权的最初归属如何，与资源的配置效率是无关的。如果假设权利界定给村集体和界定给农民所产生的交易费用是一样的，那么，实际上土地资源的效率配置就没有什么不同。所不同的仅仅是收益分配问题，如果从这个角度上说，那么2002年土地承包法案的价值就大打折扣了。在交易费用不为零的现实世界。土地权利界定给农民和界定给村集体所产生的交易费用不同，就必然导致了资源配置的效果不同。

三、村集体的经济学分析

出现村委会寻租，占用农民征地补偿费为自己谋取经济利益的现象，以及这种现象背后的效率损失应从根本原因进行分析。本文认为主要的原因在于村集体的虚拟性，或者说村集体拥有虚拟的土地所有权及其与之相关的子权利。由于村集体本身是村民的化身，但在本质上与村民的根本目标不同，在资源配置方面二者就会出现很大的偏差或者说交易成本根本不相同。因此权利界定给村集体和界定给农民会产生不同的效率，一些学者指出，如果权利界定给前者会导致更大的共有领域空间，为获得这部分权利而导致的租值耗散增加了交易成本。而如果将这些权利界定给农民，权利落入共有领域里的可能性降低，为攫取共有领域的权利导致的租值耗散减少，交易成本随之降低，资源配置就会更有效率。

关于集体所有权虚拟的论断，许多经济学家作了精辟的解释。周其仁(1994)教授指出集

体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”，也不是一种纯粹的国家所有权。它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。

作为村集体。它是农民利益的代表和农民的化身，但是，在不同的利益面前村集体的代表或者人并不能完全代表农民的利益，并且由于不能追溯最终的委托人，就使得人更加肆无忌惮的为自己谋取福利，并为了自己的福利而不惜牺牲资源的效率配置。因此，将权利界定给一个不清楚的村集体会导致更大的效率损失。

四、政策建议

关于制订详尽的有利于农民的土地法案的建议的目的是确定土地的各项权属，并尽可能地将土地的一些权属界定给农民。但是。产权不仅要界定清楚，还必须能够有效地保护，在法律上界定给农民的权利，农民并不能全部地拥有，或者说全部地拥有代价太高。因此，这项措施也不是根本解决土地纠纷和税费自担沉重的行之有效的方法。要想使这种方法奏效，各级政府必须严格执行各项法案，并有效地监督村委会严格地执行这些法案。很明显，在目前中国农村的政治环境、行政环境、法律环境约束下，低成本地保护法律赋予的农民的权利是不太可能的。

有些经济学家提出取消，政府和村委会的这项建议。本文认为不仅相当极端。而且也比较孤立，难以取得较多人的认可。但是，作为一项极端的改革措施，它具有一定的合理性。持该观点的人士认为，村委会和乡政府在目前已经没有存在的必要，并且就其所起的作用看已经是弊多利少。可是，持这种观点的人不仅没有给出其论断的实证分析，也没有给出夸人信服的经验证明。本文认为。从经验上说，撤销乡政府和村委会。由县级政府直接面对一盘散沙的个体农民，其行政管理费用将是巨大的，行政难度是可想而知的。从历史上看，至少从明清时期，行政设置就已经建设在乡一级了，而各个村也有公共机构，虽然它不是一级政府行政机构，但是可以协调人际关系、邻里关系和与政府之间的关系。目前我国农村的行政结构基本上采用了明清以来的行政结构形式，时于这种行政结构形式对经济发展、社会福利等各方面的影响，目前还没有看到令人信服的、权威的分析。因此，极端地提出取消，政府和村委会这种解决问题的方式，至少是不负责任的。

根据以上的分析，本文提出一个交易成本较低、并可操作的解决方案，即剥夺村委会的经济权力。它包括如下几项措施：

1.剥夺村委会的土地所有权，一切土地收归国有，国家作为土地的所有者。作为土地所有者，国家拥有农用土地转作他用的审批权、有制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权利，而将农地的使用权、收益权、流转权界定给农民。土地征用农民将不再与村委会签约，而只是与国家签约。村委套只是签约方一国家的代表。它只具有代签约权。而不具有任何的变更的权力，这就从根本上制止了椅委会凭借土地所有权而任意变更征收土地补偿合约的违约行为和攫取部分地租的行为。

2.剥夺村委会的任何征收费用权，不仅村委会没有权力征收除国家税收外的费用。任何行政机构均没有任意向农民征收费用的权利，这就杜绝了村委会巧立名目以征收各种费用攫取农民的土地补偿费用。

3.账目公开，在使用征地补助费时，村委会应提前发出公告，详细告知村民资金的用途数量，将征地补助的收支情况列出一览表。接受村民监督。

篇7

（湖南文理学院 法学院，湖南 常德 415000）

摘 要：随着新型城镇化规模的不断扩大，大量农地转为建设用地，因征地引发的农地增值收益分配矛盾日渐突出。本文依据农地发展权的内涵与价值理论以及农地征收与合理补偿关系理论，从立法和实践两方面分析了在现行农地征收过程中农民和农村集体经济组织获取征地补偿的不合理性及其农地增值收益和征地补偿费分配的不公平性，在此基础上，提出了相应的建议：应对农村集体经济组织、被征地承包经营者及未征地承包经营者给予合理补偿。

关 键 词：农地发展权；土地制度改革；农地征收补偿

中图分类号：D922．36 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）10－0110－07

收稿日期：2015－08－18

作者简介：周建国（1969—），男，湖南常德人，湖南文理学院法学院副教授，法学硕士，研究方向为物权法、土地法。

基金项目：本文系湖南省科技厅软科学研究计划立项项目“农地发展权的立法创设与征地改革研究”的阶段性成果，项目编号：2012ZK3157；湖南文理学院科研课题“常德城镇化进程中被征地农民经济发展权的法律保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：JJZD1207；教育部规划基金项目课题“农民发展权保障模式理论与实证研究”的阶段性成果，项目编号：2YJA820014；湖南省高校创新团队“农地流转与农村经营体系建设研究”的阶段性成果。

随着社会经济的快速发展，我国工业化、新型城镇化规模不断扩大，大量农地转为建设用地，但在农地征收过程中，农民和农村集体经济组织获取的征地补偿不合理以及农地增值收益和征地补偿费分配不公平等问题加剧了社会矛盾。这一问题已引起了社会各界的高度关注，要求解决农地非农化过程中土地增值收益分配问题。①理论界对农地征收补偿问题也进行了大量研究，尤其是对不同利益主体的土地增值收益分配是否公平合理展开了争论，形成了以下三种观点：其一，土地增值收益应主张“涨价归国家”；其二，土地增值收益应主张“涨价归农民集体经济组织”；其三，土地增值收益应主张“涨价由国家、农民集体经济组织、个人分享”。上述观点都有相应的理论依据，但依次进行的制度设计却有各自的不足之处，突出表现在对农地征收如何做到公平合理补偿上，这一问题一直没有得到妥善解决。因此，笔者依据农地发展权相关理论，结合有关农地征收的立法和实践，从农地发展权视角探讨如何完善农地征收补偿制度，以期对我国正在进行的农村土地制度改革试点有所裨益。

一、农地发展权的内涵与价值

（一）农地发展权的内涵

土地发展权是土地法律制度的重要组成部分，农地发展权则是土地发展权的下位概念。在我国，从广义上说，农地发展权的主要内容包括三个方面：⑴在保持农地性质不变的条件下，农民有权调整农业结构，转向生产效益较高的经济作物；⑵在坚持农村集体经济组织所有权性质不变的前提下，有将农用地变更为集体建设用地的权利，比如变更为农村宅基地、公共设施与公益事业用地以及企业建设用地；⑶有改变农村集体经济组织土地所有权性质，变更为国家建设用地的权利，突出表现为农村土地征收。从狭义上说，农地发展权是权利主体基于农地所有权，从农地所有权中分离出来而单独处分的权利，也是参与土地增值收益分配的权利。它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者拥有，也可以由只拥有土地发展权的非土地所有者使用。在我国，将农村集体经济组织所有的农地变更为国家所有的建设用地即农地征收，其土地增值收益表现为狭义的农地发展权。因此，在现实的农地征收中，利益主体主要涉及农民个人、农村集体经济组织、地方政府和用地单位（如房地产开发商）。在农地转为建设用地的过程中，农地从低收益用途转向高收益用途，农地发展权价值得以凸显。各利益主体为此展开争夺，这正是征地引发社会矛盾的根源所在。本文从狭义的农地发展权角度展开探讨。

（二）农地发展权的价值

农地是一个自然、生态、社会和商业的综合系统，具有生产、生态、社会和商业等方面的功能，与此相对应，农地价值则包括经济、生态、社会和商业等方面。其中，农地的经济价值体现为农地产生的收益和成本之差。当前，在农地征收过程中，农地征收补偿主要涉及农地的经济价值部分，对农地其他价值的补偿还较少考虑。农地的社会价值主要包括社会保障价值和粮食安全保障价值，目前，部分地区在农地征收补偿中已开始考虑农地的社会保障价值，因为我国多数地区农村社会保障体系尚未完全建立，农民并不因其为农村集体经济组织成员而享有社会保障（比如养老保障、失业保障、医疗保障），也就是说，在现行制度下，我国农地还承载着农民的社会保障功能。申言之，农地的社会保障价值实质上隐含在农地的社会价值之中。农地的商业价值主要体现为农地发展权价值。出于对国家粮食安全保障战略的考虑，我国实行土地用途管制，以土地利用规划限制了农民将农地转向高收益利用用途的权利，这实际上是对农地发展权的限制，导致农地利用难以完全实现其价值。目前，我国还没有关于土地发展权的立法规定，但其价值已在社会经济生活中日益凸显，并且大部分学者也都承认农地发展权的客观存在。关于土地发展权的价值，孙弘认为，“土地发展权物质要素的价值形态就是土地发展权价值构成。具体包括：⑴用途变更所产生的价值变化；⑵开发密度变更所产生的价值变化；⑶体现在用途与开发密度价值中的区位价值差。”［1］关于影响因素，张友安认为，“土地发展权价值由土地利用规划、位置（区位）、用途与容积率（开发密度）这四个因素共同而且相互作用形成。各类影响地价的因素通过影响四要素之一部分或全部间接影响土地发展权价格。”［2］实践中，农地发展权价值是在农业生产处于正常条件下，并且是在能够获得正常的社会平均投资利润的情况下，将农地变更为建设用地所应得到的补偿，主要表现为农地发展权收益。

二、农地发展权归属理论与农地征收

合理补偿的关系

（一）农地发展权归属理论是农地征收合理补偿的理论基础

土地权利是一种可以细分为多种子权利的财产性权利束，是由以土地所有权为核心的各项子权利所构成，具体可分为所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等子权利，各子权利又可进一步细分出的其他权利。 20世纪前，土地权利设置的重心在于规范静态权利，之后重心转向规范动态权利，从农地所有权派生出的农地发展权即如此。土地权利还具有可分割性，可以归属不同的主体，并且不同的权利主体凭借其各自拥有的权利而获得收益，如所有权主体享有所有权带来的收益、使用权主体享有使用权带来的收益，农地发展权主体享有发展权带来的收益。因此， 土地权利归属就成为各权利主体分享权利收益的理论依据，某项土地权利的价格也就是该项土地权利带给权利主体的收益。但在我国，关于农地发展权归属主体主要存在三种观点：农地发展权国家所有，农地发展权农村集体经济组织所有，农地发展权国家、农村集体经济组织、个人分享。前两种观点受到了各自对方的尖锐批评，而第三种观点为多数学者所接受，笔者也赞同该观点。目前，我国农地征收合理补偿的政策指向体现了农地发展权应由国家、农村集体经济组织、个人分享归属理论的宗旨。①但实践中，土地征收导致土地权利在不同的主体之间发生了转移，一些土地权利主体因征地失去了其拥有的权利，因而有获得相应补偿的权利， 合理补偿的确定应以其失去的土地权利所带来的预期收益为依据。“对土地征收实行的是按照土地原用途进行补偿，这既不属于完全补偿，也不属于相当补偿，而是不完全补偿。它没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权的价格。”我国应该采用“相当补偿说”，［3］换言之，农地征收合理补偿应体现农地发展权的价值。

（二）农地发展权归属制度是农地征收合理补偿的法律依据

英国最早建立了土地发展权制度。1947年，英国颁布的《城乡规划法》对土地发展权作出了明确规定。该法规定，变更土地用途的发展权归属国家，土地所有人与使用人仅享有在土地原有用途上的占有、使用、收益和处分的权利。在对土地用途进行变更之前， 土地原所有人或其他使用人必须向国家购买土地发展权，土地发展权的价值根据土地变更用途后的自然增值计算。我国大部分学者认同该归属论。但程雪阳教授认为，英国在1947年以后建立的制度仅仅是一次短暂且不成功的“制度试错”。如果说这种试错能给我们带来一些启示，那也应该是通过开征土地增值税的方式来实现“土地增值收益返还社会”的目标，而不是把“土地发展权国有化”这种教训当作经验来加以借鉴。［4］20世纪60年代，美国借鉴英国的土地发展权制度，建立了自己的土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同，美国的土地发展权完全归属土地所有者私有，且土地所有者既可拥有土地所有权和土地发展权，也可只拥有其中的一项权利，土地发展权的流转则通过土地发展权转移制度（Transferable Development Right，TDR）和土地发展权征购制度（Purchased Development，PDR）予以实现。可见，虽然学界对英国和美国农地发展权的归属制度持有不同观点，但均认为该制度既很好地解决了城市规模不断扩张与用地日益紧张的矛盾，又有效地维护了土地权利人的正当权益。我国《土地管理法》等法律法规规定：征收农村土地，按照农地原有用途予以补偿。但在实践中，地方政府通常是利用行政征地权先将属于土地规划范围内的农地变更为城市建设用地，然后再通过市场化方式出让建设用地使用权，由此带来的土地增值收益被地方政府和房地产开发商两个利益主体分享，对农村集体经济组织所有土地的补偿仅仅是对农村集体土地所有权和农户使用权的部分补偿。这是因为，“在国家管制权的作用下，我国法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式。”［5］可见，因农地所有权属于农村集体，所以，对农地所有权价值的补偿应该归农村集体，而被征地农民获得的只是农地使用权的部分价值。法律规定的征地补偿标准以农地年产值为依据，这是对农地历史与现期收益的补偿，并未考虑土地权利价值尤其是农地增值即农地发展权价值，完全将农村集体经济组织和农民两个农地发展权主体排除在土地增值的分享之外。因此，我国农地征收补偿的法律依据是不健全的农地权利制度。近年来，即使一些地方政府为缓和矛盾，逐渐提高了征地补偿标准，但因缺少科学、合理的农地发展权归属制度，也无法从根本上解决因补偿标准偏低所带来的其他问题。

三、现行农地征收补偿的立法与实践

（一）立法层面

我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国《物权法》第四十二条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”可见，《物权法》的征地补偿规定仍较为原则，缺乏可操作性。相对而言，我国《土地管理法》有关征地补偿的规定则较为具体明确。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。安置补助费按需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。” 地上附着物的补偿费是对被征收农地上的各种建筑物、构筑物的补偿；青苗补偿费是因农地征收致使正处于生长阶段的农作物不能收获而给予农地承包者或农地使用者的补偿。这些法律规定虽然具体、明确，但按平均产值一定倍数来计算农地补偿标准既不科学也缺乏理论依据，因为在征地补偿中，农民得到的仅为农业用途的农地价值补偿，即农地的部分经济价值补偿，并不包括农地的生态、社会和商业等方面的价值，尤其是农地发展权价值的缺失十分明显。

（二）实践层面

在实践中，由于农地发展权制度缺失，农村土地产权归属不明，导致农地增值收益和农地征收补偿分配较为混乱。众所周知，农地转为国家建设用地会引起农地价值的增长，但从目前的征地补偿实践来看， 在给予农民或农村集体经济组织的土地补偿中并未包含农地发展权的收益，其结果是将农民和农村集体经济组织拒之于土地增值收益分享之外，由地方政府和用地单位（如房地产开发商）分享了这部分收益。对此，一些学者通过研究得出了大致相同的结论：如果土地出让成本价为100％，则农民只得到5％—10％，村集体得到25％－30％，市、县、乡（镇）各级地方政府得到60％－70％。［6］鲍海君、吴次芳的研究结果表明：农地转用后产生的增值收益是巨大的，征地成本一般为每亩5－10万元，批租出让金通常达到每亩50－60万元，有的甚至高达每亩100万元。可见，土地出让后的巨额增值收益很大一部分被地方政府占有了。曹宗平研究我国土地收益分配得出的结论是：被征地农民得到5％—10％，农村集体经济组织得到25％—30％，政府部门得到60％－70％。通过不同学者的研究结果可以看出，失去土地的农民所得到的补偿仅为土地收益的5％－10％。［7］

四、农地发展权视角下的农地

征收合理补偿路径

我国《物权法》明确了集体组织土地所有权和农户承包经营权的物权性质，这意味着我国在法律层面对土地权利的保护提升到了一个新高度，这就要求政府在行使征地权力时，必须对权利主体——被征地农村集体经济组织和农民给予合理的补偿。然而，在我国现行的法律制度中还没有关于土地发展权和农地发展权的规定，［8］其征地补偿制度的根本缺陷是完全忽略了对土地发展权益的补偿。笔者认为，要做到对被征地农村集体经济组织和农民给予合理补偿，需要做好以下几方面的工作。

（一） 对农村集体经济组织进行征地补偿

一方面，农村集体经济组织的土地作为土地的自然增值载体，其有权分享土地增值收益。我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。我国《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”。对农村集体经济组织而言，农地征收使其丧失了土地所有权，实质上是地方政府获得了农村土地的所有权，而征地补偿只按照农地用途的经济价值补偿，且仅仅补偿6－10年，严重损害了农村集体经济组织的利益。若实现部分农地增值收益归农村集体，则在一定程度上体现了众多学者所提倡的“涨价归农民集体经济组织”的理念，是合理的也是必要的。另一方面，从农地发展权的权源来看， 农地所有权是农地发展权的权利来源之一。农村土地所有权是从静态的角度来规范土地权利内容，农地发展权则是从动态的角度规范土地权利内容，农地发展权包含在农地所有权体系之中，归属于农地所有者。以美国为例，土地发展权与土地所有权由同一主体拥有，土地发展权从属于土地所有权。我国的农地所有权归属于农村集体经济组织，因此，可以在法律范围内对其拥有的土地进行占有、使用、收益和一定程度的处分。而农地发展权则意味着对农地再开发利用以获得更大的价值和效用，这是行使其处分权与收益权的体现。收益权与处分权是土地所有权构成中两项最重要的权能，发展权归根结底是所有权的权能之一，因此，农地发展权可以随同所有权归属于农地所有者即农村集体经济组织。此外，在征地前，农村集体经济组织对农村水利交通等基础设施进行了一定的建设和投资，如公益设施建设、农民生活环境改善等；在征地后，需要建立农村集体经济组织保障与发展基金，安置被征地农民，保障被征地农民的基本生活需要，改善生态环境，继续进行本村基础设施建设，促进本地区经济的发展。因此，在政府征地取得归属于农村集体经济组织的农地所有权的过程中，理应由农村集体经济组织按照一定比例分享农地增值收益，以实现对其的合理补偿。

（二）对被征地承包经营者进行征地补偿

一方面，从土地使用权和土地发展权的关系看，我国的集体土地使用权是从集体土地所有权分离出来、与所有权并列且独立存在的，是由农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体所有的土地享有的一种用益物权。［9］农村土地承包经营权是承包经营者将农地作为农业生产的用途进行占有、使用、收益和一定程度处分的权利，当行使某块土地的农地发展权时，该土地作为农业用途的作用将会失去，从这个角度看，农地发展权对集体土地使用权具有“注销”功能。［10］对被征地农民而言，其丧失了剩余承包年期的土地承包经营权。土地使用权也是土地发展权存在的基础，土地发展权不仅改变了土地的利用方式，同时也是对土地使用权的改变。所以，土地发展权的归属发生改变不仅关系到土地所有权人的利益，更关系到土地使用权人的利益。因此，只有充分考虑土地使用权人的利益，才能促使他们合理利用土地和保护土地。另一方面，从法律属性来看，所谓用益物权，是指非所有权人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利，其不仅可以对物之所有权人进行一定程度的限制，还可以防止一般人对用益物权的侵害。因此，作为用益物权的土地承包经营权也必然具有排除他人妨害的权利。它不仅可以排除第三人如政府在农地征收过程中对其土地承包经营权产生的侵害，而且可以对抗作为农村集体土地经营者的农村集体经济组织在补偿费用上的不法损害，要求农村集体经济组织合理分配补偿费用。［11］我国《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”。农地征收使被征地农民丧失了土地承包经营权，《物权法》虽然将土地承包经营权纳入到了征地必须给予补偿的范围，但未做具体的规定，《土地管理法实施细则》更无此规定，其后果是直接将失地农民排除在征地增值收益分享之外。因此，除了应该对土地上附着物、农业投入而未收回部分、农地耕种等劳动所产生的价值进行补偿外，农民作为农地的承包经营者和农地发展权的实际占有者，还应该分享农地的部分增值收益，这是理由之一。“从集体土地的社会保障利益考虑，失去了土地，农民集体成员就会失去从事农业生产的基本生产资料，也就失去了土地的社会保障，”［12］故要尽量把失地农民的养老、医疗、就业等保险事项考虑在补偿范围之内，用以对失地农民在被征地后的生存和发展予以保障，这是理由之二。由于“现有的集体成员卖地分款实现其经济利益，剥夺了未来集体成员的土地社保利益。”［13］故也要考虑被征地农民后代弱势群体的基本生活需要，这是理由之三。总之，应在赋予农村集体经济组织土地产权以农地发展权的前提下，让拥有农地承包经营权的农民获得部分土地增值收益。

（三）对未征地承包经营者进行征地补偿

对属于同一农村集体经济组织内部的农地未被征收的承包经营者，也应该保障其适当的发展权益。“中国征地补偿制度存在的一个问题是，那些偏远农村大田农民的土地发展权一直被忽略。在理论上，全国的每一块土地都天然地拥有土地发展权。”“大田农民的土地缺乏被征收的机会，他们不会、也不懂得争取发展增益，是‘沉默的大多数’”［14］因为拥有这部分土地承包经营权的农民牺牲了自己的农地发展权，但他们仍在继续承担保障农耕地数量的责任，因而应该从农地发展权的增值收益中进行再次分配，使得这部分放弃或缺少土地转让机会的农民也能参与分享本村集体经济组织农地发展权的增值收益。唯其如此，才能在转为非农建设用地的农地和继续承担保有农地数量责任的农地之间的巨大价值差距进行平衡，真正实现对耕地的保护，保障粮食安全。［15］因此，在农村集体经济组织内部分配征地补偿款时，应考虑未征地承包经营者的发展权益，为其放弃的农地发展权提供合理的补偿。一般情况下，这部分土地承包经营权人作为本村集体经济组织的成员，可以在本村集体经济组织获得包括土地发展权增值收益补偿后，依据本村集体经济组织内部的民主程序或由法律法规直接规定，分享农地发展权的增值收益。

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［11］吴兴国．征地补偿费受偿主体及农地发展权归属探究［J］．中国发展，2008，（03）：63－67．

［12］［13］韩松．农民集体土地所有权的权能［J］．法学研究，2014，（06）63－79．

篇8

关键词：新型城镇化；土地流失；农民权益；保障制度

一、引言

城镇化是我国由农业社会转向工业社会的巨大推动力，是解决我国"三农"问题的根本出路，是社会主义现代化建设的内在要求，然而，在新型城镇化过程中不能以加重失地农民贫困为代价。

随着我国新型城镇化进程的快速推进，失地农民权益流失所引发的社会矛盾和冲突日益加剧。失地农民权益得不到有效保护的重要原因之一是现有法律的缺失，主要体现为法律赋予农民的权利无法抵御非法征收、非法批准征收土地应承担的法律责任不清以及土地征收前提条件界定不清等问题，因此关注城镇化过程中失地农民权益流失现状、理清失地农民权益流失的原因、思考失地农民权益保障机制对进一步提高我国城镇化水平有着重要意义。

本文通过探讨城镇化过程中失地农民的权益保护的必要性以及健全较完善的社会保障制度过程中涉及的相关法律问题，充分认识到保护失地农民合法权益的的紧迫性性和必要性性。目的在于加快建立相对完善的失地农民社会保障体系，能及时并妥善的安排农民的基本生活，从而使失地农民能安居乐业、老有所养、病有所医，切合实际的保护失地农民权益，以期为我国从事该项目研究的相关领域略尽微薄之力。

二、新型城镇化过程中失地农民权益保护现状与存在问题

（一）推进城镇化同失地农民的关系

流失土地的这一部分农民是伴随城镇化进程而产生的一个特殊社会群体，因此城镇化建设与失地农民的关系特别是在新型城镇化进程中如何保障失地农民的权益的问题，已成为当下迫在眉睫急需研究的一大课题。城乡农民的合法权益在一定程度上就如同他们世世代代守护的土地，正随着城镇化的飞速发展而渐渐流失。

1.土地赔偿不公平的现象日益凸显

主要表现为土地赔偿标准不公正合理，现阶段规定的征地补偿费是按照与市场毫不相关的静态政策性价格来计算的，这就与土地的市场价值有着巨大偏离。

2.广大农民正在失去赖以生存的劳动对象

农田、耕地被占，农民的收入来源无法得到保证，而且由于他们的文化程度普遍不高，根本无适应现代社会中工业、科技等发展所需的各项专业技能，想要顺利融入城市再就业，保证家庭正常收入就变的难上加难。

3.农民本身有权享有土地增值收益权

伴随随着国内经济的迅猛发展、生产水平的逐步提高，土地等资源将成为未来社会最珍贵的资源之一，因此其本身的经济价值和潜在的可能性收益根本无法估价和衡量，这就潜在的给失地农民造成了不可预期的损失。

4.农民转入城市生活后的基本生活保障问题无法有效缓解

从农村进入城市生活的失地农民，在生活成本上有了更高的负担，另外其子女教育问题难以解决，养老和医疗保险等各方面也没有妥善的配置。由此可见，切实为这些转入城市生活的失地农民解决与他们生活紧密相关的重重困难，是摆在新型城镇化建设面前的一大难题。

（二）新型城镇化进程失地中农民权益保护存在的问题

在我国推进城镇化的过程中，有个别地方政府企图降低城镇化建设成为。为谋取地方利益，不惜以牺牲失地农民的合法权益为代价。着眼于政府角度看，存在以下弊端：

1.以公共利益为借口低价征收农用地

我国《宪法》有明确规定："国家实行土地征用或征收时，需要按照一定的法律法规给予征收人适当的补偿。"我国《物权法》也有明确规定："当个人需求与公共利益需求发生矛盾时，依照一定的法律法规，国家可以征用或征收土地，其中包括单位和集体拥有的土地以及个人房产。"由此可以看出征用农民土地应以满足公共利益为前提，但许多地方政府严重违背了公共利益在法律范畴内界定的含义，在发展城镇一体化过程中，喊着为了公共利益需求的口号，践踏劳动人民的心声，严重侵犯着其合法权益。

2.以情况特殊为名义，为非农建设违规征用农民土地

有些地方政府为扩大其地区利益，罔顾人民的意愿，喊着情况特殊的口号，公然强占集体用地以及承包给农民的合约内的土地，在强行征用的土地上进行其他商业活动。这种做法不仅使广大农民散失了对土地的支配权，农民的利益招到了损害，而且在某种程度上国家的土地资源遭到了浪费。

3.税费与出让金过于偏高，土地以后潜在的增值未能享有

在城乡一体化发展中，即使在中央政府三令五申下，地方政府仍然从农民那里征缴过高的出让金地方政府土地，地方政府土地收入却有增无减。反之失地农民获得的征地补偿金一直偏低，很难公平的享受到土地增值收益。

从另一失地农民的角度分析，还存在着以下问题：

一是耕地被占用后农业收入大幅减少，同时进城就业困难也是广大农民都会遇到的问题。

其次，教育支出大，农民不堪重负。农村人口多，也没有严格的执行计划生育政策，因此每家每户的孩子普遍多于城市，这就使得在他们的教育问题上要投入很大一笔金额，更加重了失地农民的负担。

最后，失地农民大多缺乏发展资金。现阶段所有失地农民都涉及到转变生活方式的考验，然而苦于没有没有资金，因而不能实现其自身失地后的规划。

三、新型城镇化进程中农民权益流失成因分析

（一）相关法律制度不完善，不能充分保护失地农民的合法权益

1.公共利益在法律上没有明确界定

法律规定只有在涉及公共利益时才能征收农村用地，却未予以公共利益明确界定，这就导致"公共利益"的范畴由地方政府随意规定。因而诸多现象，农民的土地被强行征收或征用，农民土地权益受到侵害等率见报端。

2.法律的时效性，维护不了农民的合法权益

土地相关的法律法规制度不完善。虽然《宪法》修正案确定了土地补偿和保护私有财产，从最高法的角度明确了农民的土地权益，但是其他《土地管理法》、《土地承包法》等子法律之间却有严重冲突，这就给企图侵犯失地农民权益而满足自身利益需求的群体达到带来可趁之机。在具体实施过程中，存在着征地补偿标准偏离市场价、分配不合理、征地程序不规范等问题。

（二）农民依法维权意识淡薄，土地权益司法救济渠道单一

但新型城镇化过程中农民的土地权益受到损害时，一些农民无处维权，无法及时使用法律武器维护自身权益。

1.失地农民依法维权意识不强。

由于广大农民严重欠缺法律知识，维权意识淡薄，致使其在自身权益受到侵害时，不善于、不主动、不及时通过法律渠道来维护自己的土地权益。

2.农民土地权益司法救济渠道缺失。

宪法明确指出："当人们享有的最基本权利受到外界损害时，法院必须给予受害者适当的帮助，维持他们生活的基本权利，从而保证司法的公平与和谐。司法救济渠道在城镇化表现的种类很少，因此出现一些农民采用过激的方法保护自己合法权益的现象，为社会的稳定埋下了隐患。

司法救济是指当宪法和法律赋予人们的基本权利受到侵害时，法院应当对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度救济他们的生活困境和保护他们的正当权益，从而在最大程度上维护基于利益平衡的司法和谐。但城镇化的过程中司法救济渠道极度单一，农民利益受损后，他们往往会采用一些偏激的方式来争取利益保护，这就容易造成社会的不稳定。

（三）金额补偿过于偏低，补偿模式过于呆滞

1.补偿渠道过于单一

我国主要基于如下两个补偿方式进行补偿；一是现金补偿；二是用户口代替土地使用权。这两种基本的补偿方式过于单一，已经不能很好解决城镇一体化出现的土地纠纷问题。

2.补偿金的算法不合理

目前土地补偿金的审计由当地政府一手操作，明理迎合着我国《土地管理法》四十七条第五款任何规定，暗地里一手操作审计价格，这样导致补偿金严重跟现实生活不相符合。

（四）政府公开信息透明度不高，农民表达意愿门道很少

法律明确规定，集体拥有农村土地的使用权，从法律流程显示，地方政府经常罔顾农民的意愿，直接跟村干部沟通就可实行征地，此外，由于征地过程中的公开程度低，往往土地在不知名的情况下就已经被征用了。

由此可以看出，农民的诉求没有渠道，主体地位也比较缺失，这也从中体现了农民权利得不到正当的维护，也没有相关的法律对此类事件保护农民的的基本利益。

综上所述，我们应当看到引发农民在城镇化过程中权益的流失并不是推行城镇化建设自身的过错所致，而是因上述与城镇化建设配套的相关法律法规制定不完善和科普法律知识的不全面导致的。

四、健全城镇化进程中农民权益保障机制的对策及建议

由于近年来因征地问题而产生的矛盾愈演愈烈，政府、开发商、失地农民三者之间利益平衡的问题便成为当今社会的一大热点。全国农村范围内因强制征地致使农民与开放商甚至各地政府产生的正面冲突日益凸显。这引发我们深刻思考，要切实全面的保护新型城镇化过程中失地农民的权益，从而为全面推进城镇化建设奠定坚实的基础。

（一）切实保障农民土地权益不收侵犯，加快农民土地权益保护立法进程

现阶段，随着城镇一体化进程的加快，经济发展速度已经远超前土地相关法案，土地相关法律已经不能解决日异月新的土地纠纷问题，而当前政府部门的立法相对比较缓慢，因此制订、修改土地相关法律法规显得刻不容缓。

1.赋予集体所有土地同国家所有土地平等法律地位

法律意义上上赋予的公有和私有产权是相对平等的，同时规定集体产权同国有产权这件也是相互平等的。这就意味着公权不能侵犯私权，同时国有产权也不允许侵犯集体产权。但据目前情况看，我国集体土地所有权存在畸形，想要把集体土地变为国家的土地也不是个能够简化的流程，必须有较高透明度，因为这是一种针对权利的平等交易行为。这就意味着，政府应制定一套完善的法律以保证农村集体土地产权和国有土地产权在现实中享有平等地位。

2.国家只能因公共利益征收农用地才予以批准

鉴于我国正处于经济高速发展，生产力迅猛扩大的"爬坡时期"，政府必须加大力度扶持各行业提高提高盈利幅度。这就导致各地政府支持一些开发商在农村征用土地。因此为解决这一弊端，法律必须明确规定，政府只有当公共利益需要在农村征用土地时，才可在与农民积极沟通并得到准许的情况下实施征地。

3.细化农村征地程序，保证失地农民能充分行使知情权、参与权

城镇化过程中，政府想要征用农村土地，首先要提前出示公告，给土地所有者对其合理、合法性提出质疑的时间与机会。在得到征地批准后，需再次出示公告，并就征地补偿等问题与土地所有者进行协商，如存在争议，所有者可以提出申诉和申请仲裁。为实现此措施，政府应积极成立专门的土地法庭或土地法院，专门处理城镇化进程中由征地引发的纠纷和冲突。

（二）合理提高征地补偿标准，建立利益分享机制

1.公平分配征收土地补偿款给失地农民

现阶段，政府在征收农用地后并不是按征收土地的实际价格，分配补偿金给失地农民的，而是选取了按征用土地的原用途进行补偿的方式，这使得征地补偿费明显偏低，这在很大程度上损害了农民的合法权益，同时不利于对农村耕地进行保护。

为了切实的保护农民利益，保证不以侵害农民权益为代价降低城镇化建设成本，政府应积极从如下三个方面进行着手：第一，尽快完善相关条款，如《土地管理法》，第二，相关价值之间的转换，应以土地市场价值作为征地补偿依据，协调以及分配土地产生的增值效益。第三，始终以市场作引导，缓解农民要求与国家补贴征地补偿款之间的矛盾。

2.健全规划利益分享原则

为实现征地补偿机制的多样化，可以建立多条渠道。其中就包括"以地换地"--以征地附近的土地作为交换分配给失地农民，也可以通过债券或股权的形式补偿给失地农民，力争为失地农民提供经济补偿、社会保障、就业服务等科学的切合实际的补偿。

对于那些征用后勇于做公益事业的农民土地，政府要为这一群体内的失地农民建立最低生活保障基金，以保证他们正常生活。在城镇化建设中，农民始终处于最弱势地位，因而要充分尊重农村集体土地所有权，让广大农民参与土地增值收益的再分配，才能使广大农民充分的分享到新型城镇化建设的累累硕果。

（三）建立健全失地农民社会保障体系，妥善安置广大失地农民

在城镇一体化推进过程中，农民的安置工作以及农民社会保障要得到有效合理的处理，如果得不到有效合理的处理，会造成大批农民流离失所，给社会埋下不稳定的因素。可从如下几个方面进行着手：

第一，展开城市的怀抱，将他们纳入城市当中，同等享受城市福利，而绝不是将他们弃之不管；

第二，妥善解决他们安置工作。可从如下2个方面进行着手：一是提供相关的住宿，帮他们解决住房问题。二是稳定收入来源，政府可实行劳动培训，增加他们的劳动技能，从而增强他们再就业的能力。

1.完善失地农民社会保障制度

完善失地农民社会保障制度主要可以从以下三方面进行协调：

首先是养老保险方面，养老问题始终是广大农村农民关心的头等大事，政府对这一问题应加以特殊的重视，将征收土地的补偿安置费和土地流转后的增殖收益纳入失地农民养老保险基金的主要来源，并将这一部分资金分由国家、集体和个人三方共同承担，并将失地农民这一群体中符合政策条件的农民纳入社会基本养老保险。

其次是失业保险方面，相关部门需要为失地农民这一群体制定有针对性的特殊失业保险方案。政府从分配给农民的征地补偿金中扣除一部分，纳入失业保险基金，而农民个人不再交纳失业保险费，以减轻失地农民负担。

最后在医疗保险的完善上，应有所作为。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设中的重中之重， 必须得到政府的长期高度重视。在建立失地农民农村医疗保险制度的过程中，可采用共同承担的方式，就是让政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，

2.积极拓展失地农民安置渠道

从农业生产角度出发，政府征收城市规划区外的集体农用地需采取以下四种方式：利用农村集体机动地；承包农户自愿交回的承包地；承包地流转以及土地开发整理新增加的耕地。保证失地农民始终有基本的耕作农地继续进行农业生产，保证城镇化进程中广大农民的正常生活。

从重新择业角度出发，政府必须积极创造条件，为失地农民提供免费的岗位技能培训。在应聘条件相同的情况下，用人单位应为失地农民提供优先就业机会。

最后是异地移民安置方面，如果该地区确实不能为失地农民提供基本的生活保障，那么可以以充分农村集体经济组织及失地农民意见为前提，经政府统一分配，进行异地移民安置。

（四）强化宣传普法工作，提高失地农民维权意识

现阶段由于农民的法律意识不强，导致他们在土地权益受到侵犯时无法及时采用科学的方式维护合法权益，不仅农民的权益受到了危害，而且也威胁着社会稳定。所以，要做好法律宣传工作，提高失地农民维权意识，即法律是唯一维护自身权益的办法。

政府应为失地农民提供法律援助。失地农民、进城农民工都属于社会弱势群体，这一群体社会地位底下并且经济能力有限。因此，当他们的合法权益在城镇化进程中受到侵犯时，根本没有足够的支付能力寻求法律途径及时维权。宪法中规定"法律面前人人平等"的原则在广大农民身上根本得不到充分体现，这将会导致一些失地农民做出偏激行为，无形之中带给社会巨大的安全隐患。

由此可见，为失地农民提供多渠道的法律援助势在必行，只有这样才能从根本上使农民的土地权益获得切实保护。

五、结论

对于广大农民来说，其拥有的土地和土地蕴涵的潜在收益是农民的根本利益所在。自古以来，土地一直是与中国广大农民赖以生存的基本生成原料，这就要求批准征收的每部分农用地都必须遵循"依法、自愿、有偿"的原则。因此，必须做到在法律形式上长期赋予和保证农民土地使用权，使他们有所保障。同时必须建立健全征地市场机制，做到以市场为导向，及时调控土地流转价格。

放眼长远的角度看，做到切实的维护农民土地权益，可从如下几点进行着手：第一点，是否走可持续发展的道路，这是关键。主要要做到兼顾好农村土地与城镇化之间的关系。

第二点，充分尊重农民，切实关心农民的利益。把农民支持与否、受益与否、满意与否作为衡量地方政府工作的标准尺度。第三点，进一步健全城镇化过程中失地农民的社会保障体系，完善相关制度，让农民从土地中获得实实在在的效益，让农民也分享到济发展硕果进而长期维持我国农村经济发展稳定的大好局面，促进新型城镇化建设更加依法、有效、持续的推进。

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篇9

第二条  土地是宝贵的、有限的自然资源。各级人民政府必须认真宣传贯彻十分珍惜和合理利用土地的方针，严格执行《土地管理法》和本实施办法，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。

第三条  省、市（地）、县（市、区）各级人民政府土地管理机关，主管所辖区域内土地的统一管理工作，负责《土地管理法》和本实施办法的组织实施与检查监督。

乡（镇）人民政府负责所辖区域内土地的管理工作，配备土地管理助理员。

第四条  集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地所有证；全民所有制单位、集体所有制单位或个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发土地使用证。

依法需要改变土地所有权、使用权，或者因买卖、转让地上附着物而涉及土地所有权、使用权转移时，必须经县级以上人民政府办理土地权属变更登记手续，更换证书。

县级以上土地管理机关，应建立地籍管理制度和地籍档案。

第五条  国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，被征地单位和个人应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。

第六条  任何单位和个人依法使用的国有土地或集体所有的土地，必须按照规定用途使用，不得随意变动。任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法出让、转让。土地使用权出让、转让的具体办法根据国家有关规定另行制定。

国有土地依法实行有偿使用制度。有偿使用的具体办法由省人民政府根据国务院有关规定另行制定。

第七条  县级人民政府应本着节约用地、合理用地的原则，根据上级政府的有关规定和要求，制定县（市、区）、乡（镇）、村年度建设用地控制指标，报上一级人民政府批准后严格执行。

第八条  县级人民政府对所辖区域内的列入国家投资计划的粮、棉、油生产基地和名、特、优农产品基地以及城镇商品菜地，应划定保护区，切实保护，不得占用。经批准确需占用的，必须同时落实新的基地和菜地。

第九条  县级人民政府对所辖区域内的国有荒山、荒地、滩涂负责统一规划，开发治理。开发后用于农、林、牧、渔业生产的土地，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。其审批权限：一千亩以下的，由县级人民政府批准；一千亩以上的，由市人民政府、地区行署批准。

第十条  因开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的，由造成土地破坏的单位和个人负责组织复垦利用。复垦利用的具体办法由省人民政府根据国务院《土地复垦规定》另行制定。

第十一条  因开发利用地下资源引起地面塌陷，造成减产的土地，开发单位应根据塌陷程度和减产情况，付给受害单位或个人平整土地费和减产补助费。地上附着物造成损坏的，应根据损坏程度给予合理补偿。对造成绝产的土地，开发单位应予征用。征用后，由县级以上人民政府统一组织开发单位、被征地单位和邻近的乡（镇）、村进行综合治理，合理利用。

第十二条  国家建设需要收回单位和个人连续耕种的国有土地，建设单位应根据耕种单位或个人的生产投入、耕种年限和经济效益给予适当的补助。但每亩补助费的总和不得超过该土地亩年产值的四倍。

第十三条  承包土地从事农、林、牧、渔业生产的单位和个人，必须按照承包合同规定的用途合理利用土地。对造成土地荒芜的，应按规定缴纳土地荒芜费；连续荒芜二年以上的，经县级以上人民政府批准收回使用权。

使用耕地进行非农业建设的单位，在办理征用、划拨手续后满一年未动工兴建的，即视为土地荒芜，应按规定缴纳土地荒芜费。

土地荒芜费征收、使用办法，由市人民政府、地区行署制定，并报省人民政府备案。

第十四条  城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内进行的各项建设，都应当符合城市总体规划要求，土地管理机关在办理审批用地手续时，建设项目的选址、定点应取得城市规划主管部门同意。

征用、划拨各级文物保护单位保护范围内的土地和山岭等，应按《中华人民共和国文物保护法》的规定，征得文化行政管理部门同意。

第十五条  国家建设征用土地，建设单位必须按《土地管理法》规定的程序提出用地申请，各级人民政府按下列权限审批。

（一）征用、划拨耕地（园地、藕塘、鱼塘、苇塘、苗圃、速生丰产林，视同耕地，下同）一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由省人民政府审查，报国务院批准；

（二）征用、划拨耕地十亩以上，其他土地二十亩以上，由市人民政府、地区行署审查，报省人民政府批准；

（三）征用、划拨耕地十亩以下，其他土地二十亩以下，由县（市、区）人民政府审查，报市人民政府、地区行署批准；

经国务院、省人民政府批准的济南、青岛、烟台三市城市规划范围内的耕地和其他土地，征用、划拨三十亩以下，由所在市人民政府批准；

（四）征用、划拨耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县（市、区）人民政府批准，但征用省辖市所在市区耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由区人民政府审查，报市人民政府批准；

（五）经国务院批准划定的青岛市、烟台市经济技术开发区范围内的土地，征用、划拨耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下的，由所在市人民政府批准。

县级以上人民政府按照审批权限批准征用、划拨的土地，必须逐级报省人民政府备案。

第十六条  国家建设征用土地的补偿费标准：

（一）征用省辖市市区和县级市所辖的耕地，土地补偿费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的五至六倍。征用县所辖的耕地，土地补偿费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的四至五倍；

（二）征用其他土地，土地补偿费标准为亩年产值的二至四倍；

（三）征用宅基地，按邻近耕地的土地补偿费标准给予补偿。

第十七条  国家建设征用土地上的附着物和青苗补偿费标准：

（一）青苗补偿标准按一季作物的产值计算。被征用土地上的树木，凡有条件移栽的尽量组织移栽，付给移栽人工费和树苗损失费，不能移栽的，可按有关规定给予作价补偿，也可由被征地单位自伐；

（二）被征用土地上的建筑物、构筑物等附着物，可按有关规定给予折价补偿，也可由征地单位新建同等质量的附着物；

（三）开始协商征地后，突击栽种的树木和突击抢建的附着物，不予补偿。

第十八条  国家建设征用土地的安置补助费标准：征用耕地、宅基地，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的三倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过该耕地被征用前三年平均每亩年产值的十倍；

征用其他土地，每亩安置补助费标准，为亩年产值的二倍。

第十九条  依照本实施办法支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平，需要增加安置补助费的，需经省人民政府批准。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍。

第二十条  因国家建设征地造成的多余劳动力，由县级以上人民政府土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位充分利用当地资源，发展农副业生产，开展多种经营，兴办乡（镇）村企业和各种服务性行业进行安置；安置不完的，由土地管理机关与劳动部门、用地单位共同协商安置；用地单位有农村招工指标的，应首先招收符合条件的村民为农民合同制工人；国家计划有农村招工指标时，劳动部门应优先安排符合条件的村民到其他集体或全民所有制单位就业。并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

第二十一条  被征地单位的耕地全部被征用，经省人民政府批准，原有的农业户口转为非农业户口。农转非后的居民，按城镇劳动力资源对待。

第二十二条  水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由省人民政府根据国务院的规定另行确定。

第二十三条  国家建设依法征用和乡（镇）建设依法使用集体所有的耕地，应相应减免被征地单位的农业税和粮、棉、油等农产品定购任务。

第二十四条  国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金的标准和管理办法，按省人民政府的有关规定执行。

第二十五条  所有农、林、牧、渔场，使用本场范围内的土地进行非农业建设或从事商品性砖瓦生产的，必须按有关建设用地的程序报县级以上人民政府批准。

第二十六条  农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，必须按照经县级以上人民政府批准的乡（镇）村建设规划进行，用地规模必须严格控制。原批准的建设规划布局不合理或超过规定用地限额的，应重新修订。

第二十七条  农村居民建住宅应当结合旧村庄改造，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和山坡荒地。确无旧宅基地可用需要申请新宅基地的，用地面积限额：

（一）城市郊区及乡（镇）所在地，每户宅基地面积零点二亩至零点二五亩；

（二）平原地区的村庄，每户宅基地面积零点二亩至零点三亩。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，最多不得超过零点四亩；

（三）山地丘岭区，村址在平原地上的，每户宅基地面积零点二亩；在山坡薄地上的，每户宅基地面积可适当放宽，但最多不得超过零点四亩。

（四）人均占有耕地一亩以下的，每户宅基地面积可低于上述限额。

第二十八条  农村居民新建住宅，使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。

第二十九条  农村居民拆除房屋腾出的宅基地，由村民委员会收回，统一安排使用。

出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。

第三十条  乡（镇）办企业建设使用村农民集体所有的耕地，其土地补偿费标准为该耕地被征用前三年平均亩年产值的三至四倍，每一个需要安置的农业人口安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二倍；使用其他土地，土地补偿费标准为亩年产值的二至三倍，每亩安置补助费标准，最高不得超过该地亩年产值的二倍。

（乡）镇公共设施、公益事业建设使用村农民集体所有的土地，参照上述标准给予补偿。

第三十一条  乡（镇）村企业、公共设施、公益事业和农村私营企业、农村个体工商户建设用地的审批权限，按本实施办法第十五条执行。

第三十二条  国家建设和乡（镇）建设用地，由市、县级土地管理机关统一组织用地单位和被用地单位签订征用、划拨和使用土地的协议，并将用地单位按规定支付的土地补偿费、附着物和青苗补偿费、安置补助费等费用，分别拨付有关单位和个人。用地单位向土地管理机关缴纳土地管理费。土地管理费的缴纳标准、管理使用办法，由省人民政府制定。

第三十三条  乡（镇）村办企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设以及从事非种植业生产的专业户，经批准使用的集体土地，有下列情形之一的，由土地管理机关报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：

（一）用地单位已经撤销或者迁移的；

（二）未经原批准机关同意，连续二年未使用的；

（三）不按批准的用途使用的；

（四）道路、桥梁、矿场等经核准报废的。

第三十四条  具备下列条件之一的单位和个人，由乡级以上人民政府给予表彰或奖励。

（一）在保护土地和开发土地资源，合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的；

（二）同违反国家土地法律、法令行为作斗争，制止乱占耕地和滥用土地等方面做出贡献的；

（三）在土地管理工作中，有显著成绩的。

第三十五条  对违反《土地管理法》和本实施办法者，除按《土地管理法》有关规定处理外，对其中处以罚款的，按以下规定执行：

（一）全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡（镇）村企业和个人，未经批准、骗取批准或者超过批准的用地数量非法占用土地的，每亩罚款五百元至一千元；

（二）期满不归还临时使用的土地，或者拒不交出被依法收回的土地的，每亩罚款五百元至一千元；

（三）买卖或者以其他形式非法转让土地的，可以对当事人处以罚款一百元至五百元；

（四）非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的，罚款数额为被占费用的百分之十至二十；

（五）各项罚款，按国家规定上缴财政。

第三十六条  《土地管理法》和本实施办法规定的行政处罚，由县级以上人民政府土地管理机关决定。对农村居民非法占用土地建住宅的行政处罚，可以由乡级人民政府决定。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

受到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。

第三十七条  在变更土地的所有权、使用权和解决土地所有权、使用权争议的过程中，各级干部和有关人员必须严格执行《土地管理法》和本实施办法。对行贿、受贿，敲诈勒索，贪污、盗窃国家和集体的财物，或者煽动群众闹事、阻挠国家建设的，由当事人所在单位或者上级机关给予行政处分；情节严重，触犯刑律、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十八条  有关本实施办法具体应用中的问题，由山东省土地管理局负责解释。

篇10

一、引言

伴随着城市化进程的推进，农村集体土地被大量征用，很多农民成为失地农民，失地农民问题愈加凸现。在中国农民权益论坛上专家们一致认可失地农民问题就是失地农民权益问题：农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而且是一系列权益，这是因为农民所拥有的诸多权益，都是附着在土地之上的。目前，我国失地农民权益问题主要体现在三方面的权益上：经济权益的渐进性缺失，政治权益的剥夺性丧失，社会权益的弱化性消失。

国外大多数国家实行土地私有制，土地可以自由买卖，使用土地一般通过市场的方式来解决，即将失地农民权益问题更多的交于市场来调节，并不涉及政府征地问题。但一旦涉及到公共利益的需要，就不得不借助于强有力的政府行为。在美国，土地征用称为“最高土地权的行使”。《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。在英国，政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和威尔士实施的《强制征购土地法》，而且征地必须经过议会的批准才可以进行。而确认是否适用《强制征购土地法》的门槛是很高的。在德国，为防止征地权被滥用，德国土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。由此可见，即使是在市场经济比较发达的国家，失地农民权益问题也受政府行为影响。但这些国家一般都建立了比较健全的征地制度，虽然实施的力度和方法不一，但都有严格的法律和征地程序作为保障，并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。

二、我国征地过程中的政府行为及政府主体分析

在我国，《宪法》第十条第三款其修正案改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。因而，征地是我国目前农村集体土地所有权转为国有的唯一途径，也是一切申请国有建设用地者使用原集体土地的唯一途径，其有关政策制定和操作主体都是政府。由此可见，当前的失地农民权益问题与政府行为息息相关，而且这种政府行为的目的必须是出于维护公共利益的需要，而且是在充分尊重和保障失地农民合法权益的前提下，以平等、自愿、互利的原则，在征地双方平等协商基础之上，按照土地的市场价格进行补偿，并对失地农民以后的生活问题（如社会保障、劳动就业等）做出一系列安排。但受原城乡二元体制的影响及对农民的政策性忽视和执行性忽视，导致在解决失地农民问题时政府行为无论是政策的制定上,或是实际的操作上都将失地农民排斥在城市化受益范围之外。

首先，从政府行为在农民失地过程中的目的性来分析。目前，我国征地主要有三种典型模式：国家征地模式，集体土地直接非农化模式，国家征地、部分返还的模式，但无论何种模式，这种政府行为的目的应是“公共利益”，正确认定公共利益的内涵和外延直接关系到土地征用的合法性。但何为公共利益，在宪法及其他法律规定中并没有给予明确的规定，因此在实践中，“公共利益”常常被任意扩大和滥用，出现了中央和地方政府的目标并非完全一致，导致土地征用权被滥用，出现了一些地方政府以占有土地资本化过程中产生的增殖收益作为其资本原始积累的明确目标。据国家有关统计资料显示，土地收益分配中,如果以成本价（征地价加上各级政府收取的各类税费）为100，农民只得5％～10％，农村集体经济组织得25％～30％，60％～70％为政府及各部门所得。而目前土地出让的价格是征用价格的10倍，从成本价到出让价之间形成的巨额增值收益中绝大部分为中间开发商或地方政府所获取。不少地方政府就是这样通过卖地生财来“经营城市”的，“公共利益”这一征地的必备约束条件也成为地方政府追求巨额土地收益的幌子和工具。

其次，从政府行为在征地过程中的强制性分析。目前的征地制度在一定程度上漠视了农民对土地的权利，这使他们在对自己赖以生存的土地的支配上丧失了话语权。农民在土地征、占、租用等各种行为中处于博弈权力末梢，谈判能力微弱，更谈不上要求。整个征地过程中，农民基本上没有说“不”的权利，征地的过程也就相应地完全在政府的强制下顺利的完成。1998年修改的《土地管理法》较之过去更加强化了征地的强制性，削弱了与农民平等协商的环节。虽然规定了征地要进行公告，但更多情况下公告时征地已经得到批准，相当于事后公告，农民只能被动接受。关于补偿标准，《土地管理法》第四十七条规定，国家建设征用土地，按照被征用土地原用途进行补偿。征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。虽然修改后的土地管理法调整了征地补偿费用的最高限值，土地补偿费和安置补助费的总和如果不能满足失地农民生活水平不降低的要求时可以突破耕地被征用前三年平均产值的30倍，但在实际执行过程中，基本上还是套用国家标准进行征地补偿，农民及其所在集体只能取得该土地不超过30年的农业收益甚至更少。这样形成的土地征用价格既不是市场价格，也不能可观的反映被征占耕地本身的产出价值，而是政府“指导”下的强制性价格，缺少话语权的失地农民对此却只能被迫接受而没有能力和强势权利指出其与现实的不符。而且，同时还规定如果征地补偿标准有争议可以“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，现实情况中地方政府既是征地者，又可能是用地者，同时还是标准的制定者，在这种情况下如何保证协调的公正性呢？其结果可能还是强制执行。

再者，政府行为应遵循一定的程序性。但目前的法律规定中相对缺乏公开性和公正性，在具体执行过程中很多征地行为都不符合程序的要求。现行征地程序大体上可以分为申请和实施两个阶段：申请需要按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序；申请批准之后即进入实施阶段，但从建设项目的论证到征用农地方案的形成和批准，整个过程中只要通过政府土地管理部门的审批即可，却没有一个让农民参与“批准”的程序。实施阶段可以概括为“两公告一登记”，一是征地公告，农民及集体据此办理补偿登记，二是具体的补偿安置公告，听取群众及集体意见，然后由土地主管部门实施。根据《土地管理法实施条例》，对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。由此可见，在征地之前，有关审批程序中并不包括对失地农民安置补偿方案可行性的论证，在征地之后，缺乏解决安置补偿有关争议的机制。因为争议不影响“征用土地方案的实施”，所以不论具体情况如何，都可以在没有解决问题之前先剥夺农民的经济权益、政治权益和社会权益。再者，征后跟踪监察不够，征地补偿安置缺乏必要的社会监督机制。基础设施项目征地补偿费用低，价格由政府确定，合理性并不受社会监督，被征地农民只能接受；征地批后实施管理不规范甚至不按法定程序落实补偿安置在法律上又缺乏追究法律责任的规定；征地费用收支管理更缺乏必要的社会监督，导致违规违纪现象时有发生。

以上分析是基于政府的行为角度的分析，下面我们将进一步从政府及具体代表人本身的特点对本文论题进行讨论。我们知道，政府行为是由具体的个人来运作的，这必定使政府行为带有一定的“经济人”特征。每个人都要为自己打算，总在追求自己认为有价值的东西，这种价值物，既可以是物质利益，也可以是非物质利益。作为政府官员，他们不可避免地会为自己的政绩做打算，因而一些领导干部个人会凭借各种理由滥用征地权，使征地行为失去了应有的公益特色，出现行使征地审批权不当或违法的情况。同时，各地形成的土地政策是各地政府官员根据国家的方针政策和自己的需要，结合本地区的实际情况制定出来的。尽管上级文件和国家法律对下级土地政策具有普遍主义，起着支配性作用，但各级政府官员在实际操作中可以变通，并在执行国家政策时，采取激进的实用主义原则，既对自己有利的政策就坚决执行，对自己不利的政策则通过形式化的手段，只将其落实到口头上、会议上，想方设法不执行或执行得不彻底。比如法律明确规定征地必须实行“两公告一登记”制度，有的地方感到操作不方便往往不予实行。法定的征地补偿安置原则要求“保证被征地农民的生产、生活水平不下降”，但一些地方图简便省事，对失地农民的安置一律粗略地采用货币安置“一脚踢”的方式，缺乏从体制上、机制上、根本上解决农民后顾之忧的考虑和举措。

三、政策建议

首先，各级政府要明确“公共利益”的概念，转变思想观念和管理方式。充分认识失地农民权益问题实质上是一个政治问题,而不仅仅是民法意义上的经济补偿问题。在政策制定上依据国外经验和我国实际，明确征地中“公共利益”的范围，缩小征地范围，本文建议将“公共利益”严格限定在以下几类：国防军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程等；公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其他公认或法院裁定的公共利益用地。

在明确何为“公共利益”的基础上，根据专家的研究建议我国当前的农地征用制度改革可以分两步走：第一步采取过渡性质的，即在现行法律框架下做出适当的调整，严格区分公共目的征用和其他目的征用，并据此制定、执行不同的土地征用补偿办法。第二步着手修订现有法律有关征地方面的条款，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内；在城市规划控制下，允许集体土地直接进入土地市场；通过土地发展权和土地用途管制对城市规划控制区以外的农地用途转换加以限制；公共目的的征地补偿应充分考虑土地的市场价值、农民的生活安置、相邻土地的损害以及地上作物、建筑物、构筑物的损失。从而从根本上解决现行征地过程中法律条文和相关政策不一致的问题。

其次，要保证征地农民的知情权、参与权和申诉权，以削弱政府行为的偏差可能性。从根本上改变目前征用的程序――政府不再作为征用与转让土地的中介，而是由农民直接与用地方见面谈判。使拥有土地财产权利的农民将来也可以直接进入市场进行土地交易和谈判。为此，政府应改进征地程序。在征地前，征求土地使用权主体――农民的真实意见，通过村民大会投票公开表决的民主程序，是在征地项目拟定后进入征地阶段的“第一程序”。有关国家机关在核准申请前，应举行听证会，允许土地所有者、其他权利人和一般公众发表意见，政府在听取公众意见后和就征用行为带来的利弊进行分析后，做出决策。征地制度改革课题组建议将征地程序改为“申请征地―预公告―协商补助安置―报批―审查批准―公告―实施补偿安置―供地”。具体包括：

1、增设征地补偿安置协商工作。征地组件报批前要与被征地集体和农民商谈补偿标准、安置途径，充分听取农民的意见，用前期调查协商取代现行法律规定的补偿登记环节。