乡村振兴下农村金融立法的完善

摘要：乡村振兴战略是贯穿于中国决胜全面建成小康社会和全面建成社会主义现代化强国全局的系统性工程，完善农村金融相关法律有助于更好地满足乡村振兴多样化的金融需求。完善政策性金融立法应当以供给侧结构性改革为主线，明确农村政策性金融机构职能，深化政策性金融与财政支农的资金整合，促进服务实体经济；完善商业金融立法应当以服务“三农”为根本，法定农村商业金融机构的社会责任，对农村土地和资产上市作出法律回应，着力深化金融改革；完善合作金融立法应当以普惠金融为理念，盘活民间金融资源，对农村合作金融组织开展业务进行统一监管，重点防控金融风险。农村金融法律的完善应当注重整体统筹，促进立法取向的协调稳定，为金融支农、服务乡村振兴提供法治保障。

关键词：乡村振兴战略；农村金融；政策性金融；商业金融；合作金融

“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”[1]全面依法治国已经成为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是党领导人民治理国家的基本方略。2018年初，党中央下发了改革开放以来第20个、进入新世纪以来连续下发的第15个以“三农”为主题的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（简称“2018年中央一号文件”），明确提出“强化乡村振兴法治保障”和“充分发挥立法在乡村振兴中的保障和促进作用”，突出强调“法治”在实施乡村振兴战略中的重要意义。乡村振兴战略作为一项统领未来30年中国农业农村改革的长期战略和系统工程，离不开法律的保障，同时也带来了促进“三农”领域法律制度制定与完善的宝贵契机。改革开放40年来，中国农村经济的市场化和货币化程度不断提高，投资主体和融资主体渐趋多元，已经形成了以政策性金融、商业金融、合作金融“三元架构”共同构成，分工协作，多层次、宽领域的农村金融服务体系，有力地支持了农业经济和农业产业化发展，走出了具有中国特色的农村金融发展道路。随着经济结构调整和全面深化改革逐步走向深入，农村金融领域发展不平衡、不协调、不可持续，功能配置不尽合理的矛盾和问题依然比较突出，主要表现在3个方面：第一，政策性金融机构职能定位不明确，其业务与商业金融机构重复交叉，政策性金融缺乏与财政支农的联动与整合机制，信贷资金使用效益不高。第二，农村商业金融机构出现为“逐利”而“脱农”的现象，资金供给严重不足，提供的金融产品和服务还难以充分满足国家对于“三农”领域改革与创新的需要。第三，农村合作金融发展缺乏良好的生态环境，民间一些不规范的交易行为引发的金融风险逐渐暴露，甚至影响到社会的和谐稳定。简言之，现实中存在的政策性银行“不能”、商业银行“不为”、农村信用合作“有限”、民间非法借贷“活跃”等诸多现实问题，对农村金融体系的整体功能造成严重削弱[2]。农业是国民经济的基础，金融是现代经济的核心，全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。党的十八大以来，高度重视“三农”工作和金融领域法治建设，提出了许多新思想、新理念、新论断，比如“农业是全面建成小康社会、实现国家现代化的基础”“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”[3]，做好金融工作要把握好“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”4项原则，紧紧围绕“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”3项任务和“健全符合中国国情的金融法治体系”等[4]，这些重要论述着眼于中国经济社会发展大局，内涵丰富，博大精深，是实施乡村振兴战略及完善农村金融立法的行动指南和根本遵循。稳定的金融体系既是金融功能得以有效释放的前提基础，也是确保经济持续稳定增长的必要条件[5]。

一、以深化供给侧结构性改革为主线完善

政策性金融立法，服务实体经济政策性金融是在政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为[6]。农业具有分散性和对自然环境的较大依赖性以及社会效益大而市场效益小的特点[7]，在当前仍属弱质产业，农业生产对国家的宏观调控具有特殊的依赖性，国家对农业的适度干预和大力支持仍属必须。“2018年中央一号文件”指出“国家支农体系相对薄弱”，提出“继续把基础设施建设重点放在农村，加快农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础设施建设，推动城乡基础设施互联互通……推进节水供水重大水利工程，实施农村饮水安全巩固提升工程。加快新一轮农村电网改造升级，制定农村通动力电规划，推进农村可再生能源开发利用”等一系列推动农村基础设施提挡升级的目标任务，需要国家投入大量资金支持，运用政策、经济、法律等多元调节机制将资金和资源要素引向农村。政策性金融具有国家信用，有助于引导社会资金流向，增强社会投资信心，可以起到率先垂范的首倡、引领作用，其在服务乡村振兴战略中的地位只能增强，不能削弱。（一）完善政策性金融机构立法，明确职能定位。在中国的政策性金融机构中，中国农业发展银行是唯一的国有农业政策性银行，以承担国家粮棉油储备、农副产品收购、农业开发等方面的政策贷款为主要业务。纵览国外农业政策性金融机构的发展，大多是通过立法来设置独立的农村政策性银行[8]，而中国自1994年组建政策性银行以来，二十余年来专门的政策性银行立法尚未完成，其组织管理与业务开展多是各自的银行规章和内部规定，实务中已对《中国人民银行法》《中国银行业监督管理法》多有突破，在促进金融创新的同时也存在着较多非规范性的做法，潜伏的金融风险不可低估[9]。具体到服务乡村振兴战略而言，中国农业发展银行历史上由于为适应粮食流通改革的需要，曾一度成为专司粮棉油收购、调销、储备贷款业务和粮棉油收购资金管理的“粮食银行”，信贷资源运用过度集中，政策性金融业务发展仍显不足，如中国银监会办公厅的《关于做好2017年三农金融服务工作的通知》中对农业发展银行“厘清定位”的要求还仅是“完善风险补偿机制和资本金补充制度，加大对粮食多元市场主体的信贷支持力度”。随着粮棉流通体制改革的深化，中国农业发展银行传统的政策性业务大大萎缩，其开展的新业务中国农业银行等现有商业金融机构也可参与，形成了中国农业发展银行与商业金融机构竞争的局面，混淆了政策性银行与商业银行的界限，尤其对需要政策性金融大力支持的农村基础设施、流通体系建设和重大项目工程等农村公共产品和服务领域，中国农业发展银行尚处于“一行”难支“三农”的境地。“2018年中央一号文件”提出“明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，强化金融服务方式创新，加大对乡村振兴中长期信贷支持”的要求，因此，在实施乡村振兴战略的大背景下，研究制定《政策性银行法》正当其时。应当通过完善相关立法，明确政策性银行的职能定位、业务范围、操作规程、利润分配和风险补偿。对于中国农业发展银行而言应在其原有业务范围的基础上，着眼于乡村振兴战略的需要，赋予其全面的支持“三农”发展的业务职能，避免与商业金融业务继续混淆，并能够根据国内外金融运行环境的需求，通过法定程序予以调整和变化，拓宽和完善资金融通机制及信贷投放机制，以增强政策性资金的使用效益，统领中国农村政策性金融改革。同时应当注重完善国家开发银行致力于以融资推动有关“三农”的市场规划和建设，支持与“三农”相关的国家基础设施、高新技术领域的发展和国家重点项目建设的职责。完善中国进出口银行发挥促进农产品出口和农业国际合作的职责，形成以中国农业发展银行为主体，国家开发银行、中国进出口银行涉农业务为“两翼”，政策性金融全方位多角度助力乡村振兴的法治格局。（二）强化政策性金融与财政支农协同整合，提高资金使用效益。综观世界各国的农业政策，大凡经济发达国家都采取财政政策、信贷支持等政策与措施对农业实行保护，依据中国农业当前面临的严峻形势，必须加大财政对农业的支持与保护力度[10]。乡村振兴战略作为长期性、系统性工程，资金需求巨大，借助金融化运作模式发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆和引领作用尤为重要。长期以来，强农惠农富农资金存在专项设置多、管理部门多、重复交叉多的现象，农业信贷资金使用错位，尤其是财政支农与金融支农严重脱节，农业财政资金和金融信贷资金交叉投入，使用分散，缺乏有效对接，影响了资金使用的实际效果[11]。基于当前深化机构改革的大背景，2018年新一届中央政府整合国家发改委的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的水利建设项目的管理职责，并组建新的农业农村部，构建出“大农业”服务部门，以推进“三农”综合协调服务，体现出党和国家从全局上统筹农业农村工作促进乡村振兴的战略方针，整合支农资金资源已具备良好的组织保障。农村政策性金融虽然与财政资金支农在运作方式上存在差异，但两者的本质都是国家财政投入“三农”发展，具有协同或整合的必要性与可能性，宜采取先行试点，积累经验进行推广的方式，率先完善政策性金融与财政协同支农的制度设计，融财政与金融在资金配置方式的优势于一体，突出国家财政激励和导向作用，使财政杠杆撬动更多金融资源投入农村，形成促进乡村振兴的多元投入格局。政策性金融与财政支农资金协同整合的关键在于完善和构建集政策性信贷、政策性担保和政策性保险为一体的农村政策性金融制度并将其法定化。具体制度设计应包括3个方面：第一，促进国家财政和政策性金融信贷形成联动机制。开发性财政支农资金应深度整合到中国农业发展银行等政策性金融机构之中，以提高资金使用效益。财政贴息是财政政策与信贷政策协调配合的有效形式，以财政资金充当政策性金融信贷资金利息甚至本金的补贴、担保或补偿资金，鼓励政策性金融机构扩大信贷业务规模，以吸引更多的盈利性金融资源跟进，发挥财政资金的乘数效应，从而尽量放大财政资金的支农效用，尽可能多扶持支农、惠农的盈利性项目。第二，构建政策性担保体系。“2018年中央一号文件”提出“加快设立国家融资担保基金，强化担保融资增信功能”的要求，国家财政设立融资担保基金应当注重政策扶植、发展与规范并重，发挥市场在资源配置中的决定性作用，以增加融资担保供给总量和提高融资担保行业营运效率为重要手段，为缓解融资难、融资贵，引导更多金融资源支持“三农”发展提供保障。第三，建立政策性保险体系。促进农业政策性信贷与农业政策性保险业务有机衔接，主要针对重大自然灾害和风险事故完善保险与再保险的经营方式、保障条件、政府职责、财政补偿机制、理赔与监管等制度设计，并用法律的形式进行明确和规范。

二、以服务“三农”

为价值取向促进完善商业金融立法，深化金融改革商业金融是按照市场规则，以追求最大化利润为经营目标的金融活动。农村商业金融组织网点设置广泛，资金实力强大，中国农村商业金融体系主要包括中国农业银行、农村商业银行、邮政储蓄银行、村镇银行等。农村商业金融可以结合市场需求，设计和提供多元化的金融服务，既有解决交易活动中信息不对称、降低交易成本的作用，又能通过风险管理制度吸引资金进行高质量的资产转换，带动储蓄投资双方的价值增值，在市场化条件下承担着不可替代的支农重任，是改善农村投资环境，服务乡村振兴的重要动力。然而，随着金融体制改革的深入，农村商业金融机构也越发注重效益追求，由于支持农业经济成本高、收益小，有时甚至无利可图却难以规避金融风险，出现了机构网点大量从县域撤出，上收贷款权限，农业信贷资金日益萎缩的现象。商业金融的趋利性导致对农村的金融供给严重不足，已成为制约农村经济发展的重要因素，研究发现有些地区农村信用社贷款利率普遍上浮20%～100%不等[12]，与农业生产收益较低的现实相比，农民难以承受，更与国家的惠农政策相悖。甚至在一定时期内，来自农村企业、农户的部分存款通过商业金融购买国债、拆解、上存资金和转存人民银行，商业金融机构充当了农村资金“抽水机”[13]，从而严重加剧了农村资金外流。再者，随着十八届三中全会以来关于对农村土地和资产制度的一系列政策和改革的深入推进，催生出的土地资本化等制度创新将为农村金融发展带来极大的促进效应，也对商业银行创新产品与服务产生了迫切需求。“2018年中央一号文件”重点强调商业金融机构助力乡村振兴战略的重要使命。当前对于庞大的农村商业金融组织，尚没有专门的法律进行规范和保护，针对商业金融“脱农”的现实状况和改革创新的需求，既需要通过用法律形式对其社会责任予以确认，也需要为其服务改革发展创造良好的政策和法治环境。（一）完善农村商业金融机构立法，法定服务“三农”的社会责任。商业金融以自主经营、自负盈亏，在保持业务安全性和流动性的前提下追求利润最大化为经营原则，在利益机制驱动下，农村商业金融机构市场定位和经营策略已发生较大变化，如企业化行为日益突出，出于追求效益，大规模压缩基层经营网点，从服务农业为主转为农业与工商业并举，竞争视角也从农村向城市和非农产业拓展，即便是中国农业银行投放的农业贷款也曾一度只占各项贷款余额的10%[14]。中国农业银行、中国邮政储蓄银行、农村商业银行等作为农村商业金融机构的主体，具有因农而生、因农而兴的历史渊源，更应当饮水思源，义不容辞地承担起服务“三农”的社会责任。农村商业金融出现了与非农商业银行市场地位趋同的现象，一方面由于农村弱质产业特征以及资金回收期长，收益低、风险大、成本高、业务零散等具体特点与商业化运作之间存在一定的矛盾；另一方面也由于农村金融业务缺乏有效的失信惩罚机制，许多中小企业信用观念淡薄，不良履约制度严重影响了信贷资金安全所致。鉴于农业的基础性地位、农村特殊的金融环境和农民的生产生活需求，应在坚持市场化定位的基础上，坚持以服务“三农”为原则，进行农村商业金融机构的专门立法，相关主要制度设计主要应包括3个方面：第一，将农村商业金融机构服务“三农”的社会责任法定化。商业银行作为社会经济资源分配的重要载体和国民经济宏观调控政策的主要执行者，还承担部分国家分配权的职能，这就要求商业银行必须承担起对国家的社会责任，接受法律监督，服从宏观调控[15]。社会责任法定化有利于贯彻国家坚持农业农村优先发展的宏观政策，使资金力量最强、覆盖面最广的农村商业金融机构为服务乡村振兴发挥正外部效应，中国农业银行、中国邮储银行县级以上分支行均应每年公布服务“三农”社会责任报告，接受社会监督，督促农村商业金融机构以立足农村作为营业重心和市场定位。第二、建立针对农业商业金融机构的激励与约束机制。完善农业商业金融机构服务“三农”资金的比例和量化指标，对信贷结构进行优化调整，比如应确定县域金融机构新增存款用于当地发放贷款的比例应达到60%以上[16]，并健全相应的考核机制，只有落实好服务“三农”责任的金融机构才能够获得政府的税收优惠、财政补贴，以鼓励支农支小；第三，完善农村金融服务的信用环境。相关制度设计应当为商业金融机构开展业务营造宽松的法治环境，同时要健全商业金融机构维护金融安全和农村金融消费者维权的法律渠道，建立金融机构、产品信息披露制度和金融市场参与者的信用信息平台，降低金融交易成本和信息不对称程度，用信息公开和法律保障的方式逐步转变农业商业金融机构“慎贷”“惜贷”“怕贷”的现象。（二）完善农村土地和资产上市法律制度，促进商业金融服务深化改革。党的十八大以来，中国农业农村改革日益深化，十八届三中全会提出的336项改革任务中，涉及农业农村的就有55项，接近1/6，归纳起来农村土地制度改革、农村集体产权制度改革是其中重要的两大类[17]。土地是财富之母，也是农村和农民最重要的生产要素，土地与其他普通商品不同，其位置不可以移动，形成的债权安全可靠，而且土地作为稀缺的不可再生资源，随着人口增加和需求上升，其价值将不断凸显，通过发挥土地的财产功能，将固定在农地上的经济价值重新调动起来，使其进入流通领域，可以发挥其聚集资金、分散风险和配置资源的功能。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，已在政策层面鼓励农民以承包经营权进行抵押融资，然而由于缺乏法律层面上的规定与保障，相关设计的政策还很难落地生根。党的作出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的重大决定，农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”也成为继家庭联产承包责任制后中国关于农村基本经营制度的又一重大创新，从承包权中分离出可以流转、抵押、贷款的经营权，拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式，农村土地经营权流转和入市已经获得了政策上的正当性[18]。2018年中央一号文件提出“全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作……农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保”，全国农村土地承包经营权确权登记颁证不但有效解决了长期以来农民土地承包合同面积不准、四至不清的问题，而且明确了农地产权，增加了农民财产性的收入渠道，为农地入市解决了前提性障碍，土地资本化也将为农村金融带来巨大的变革和创新。农地金融化兼具商业金融和政策性金融双重属性，根本宗旨和目标是通过金融工具创新为农户或者其他经济组织提供有效服务，满足农业发展中长期需求，在中国开展土地金融仍然需要政府主导，虽带有政策性倾向，为发挥出市场在资源配置中的决定性作用则必须进行商业化运作[19]。完善相关立法应当将国家宏观的政策性管控与商业金融市场化运作模式结合起来，主要从3个方面的进行制度设计：第一，对现行《农村土地承包法》《物权法》《担保法》中关于禁止农村土地承包经营权抵押的条款进行修订。应当对土地所有权承包权、经营权分置和土地承包经营权抵押和担保权能予以法律上的确认，为农地上市确立法律上的基础。第二，完善农地抵押的制度设计。农地抵押是农地金融化的核心和基础，农地金融产品均需在农地抵押的基础上展开和发展[20]，应当积极总结当前部分地区设立农村土地抵押融资平台的经验，建立完善的土地评估机制，通过信息披露和共享加强信用评估，商业金融机构能够由之确定信贷风险和信贷规模，建立规范的交易机制和抵押物处置机制，保障抵押双方合法权益，强化风险监控和保障。第三，促进农地金融产品和务创新。以农村土地承包经营权抵押为基础，鼓励商业金融机构设计与农地开发、利用、经营相关的金融形式，包括存款、贷款、投资、信托、租赁、抵押、贴现及农地证券化交易等多元金融产品和服务，为土地规模经营和农业集约化经营信贷供给创造条件，逐步形成符合中国农村土地“三权分置”现实需求的金融服务体系，农地经营权价值为农村经济发展、农业产业化转型和农民增收致富注入新的动能。根据党中央和国务院下发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，自2017年起用5年左右时间在全国稳步推进农村集体产权制度改革，这是一项以农村集体资产进行全面清产核资为基础，着力推进经营性资产确权到户和实现股份合作制的重大改革，对于完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力，切实维护农民合法权益意义深远。“2018年中央一号文件”指出“加快推进集体经营性资产股份合作制改革”“推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”。农村集体产权制度改革是在土地承包经营权确权登记颁证的基础上，赋予农民更多资产和权益，增加农民财产性收入，让广大农民切实分享改革发展成果的制度革新。为顺应改革的需要，要加快建立农村产权流转交易市场，取消对集体资产股权流转交易的限制，为实现集体资产股份能够顺畅流转创造良好条件[21]。农村集体产权制度改革是实现乡村振兴的重要基础，目的在于盘活农村集体的全部资产，从根本上激发农村集体经济的发展活力，从长远来看，应当制定《产权抵押融资法》，并成立农村资产银行，以较高信用等级的金融组织专门办理农村集体资产的投融资业务，与时俱进地创新金融工具和服务，实现农民对集体资产股份抵押、担保的权利并使其发挥更大的效益。农村集体产权制度改革刚刚起步，应当在条件较为成熟的地区，率先进行试点，及时总结政策经验，将行之有效的实践方式和改革收获的政策红利法定化，用法治的方式保障和实现广大农民的财产权益。

三、以普惠金融理念完善合作金融立法，防控金融风险

合作金融是在经济和社会活动中，为改善生产和生活条件，获取融资服务，按照自愿入股、民主管理、互助互利的原则组织起来的一种信用活动形式，在农村地域范围内主要体现为弱小的中小企业或农户依法联合组建的以自我服务为根本目标的金融组织[22]。农村信用合作社曾经是中国最重要的合作金融组织，但随着农村信用合作社商业化和股份化的改革，走向农村商业银行的趋势愈发明显，决策当局已不再执着于其“合作制”的观念[23]。“2018年中央一号文件”指出“普惠金融重点要放在乡村”。普惠金融立足于机会平等，以对有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务为价值依归，而资金互助合作内生于农民内部，能更加合理地解决农民不能从正规金融获得金融支持的问题，是低收入农民获得金融服务的一个重要渠道[24]。通过合作金融组织使农民实现资金上的互助共济，可以更好地满足农民分散化、多样化的融资需求，发挥合作组织成员间的自律和相互监督作用，能够规范地引导民间私人借贷，降低道德风险带来的损失。国际农业发展基金的研究报告指出中国农民从非正规金融市场取得的贷款额大约为正规金融市场的4倍[25]，农村合作金融既是农村经济发展的客观需要，也是改善农村金融体系功能，促进实现普惠金融，盘活民间金融资源的重要一环。中国当前合作金融组织主要是农村资金互助社和开展信用合作业务的农民专业合作社。农村资金互助社是经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构，自2007年中国银行业监督管理委员会制定《农村资金互助社管理暂行规定》明确准入政策以来，总体发展比较缓慢，历经一些关停并转，截至2015年取得银监会金融业牌照的农村资金互助社剩余48家[26]。相比之下，依托农民专业合作社，以内部成员信用为基础，以产业为纽带，由全部或部分成员自愿出资，为成员发展生产提供资金服务的信用合作活动呈现出了较好的发展态势。十七届三中全会最早从政策层面上提出“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”，自2009年起，已有8年的中央一号文件对农民专业合作社信用合作给予了鼓励性、引导性的意见支持，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次重申“允许合作社开展信用合作”。根据相关统计数据，全国已有14个省（区、市）的地方性法规明确规定农民专业合作社可以开展信用合作业务，全国有2000多家合作社开展信用合作业务[27]，起到了缓解农村金融交易成本过高的作用，农村经济弱势群体能够在自身承受的范围内获得金融服务，有力促进了金融包容，对于盘活农村经济存量，促进农村金融发展，解决农民生产资金短缺问题也起到积极作用，产生了良好的经济效益和社会效益。农民专业合作社信用合作作为一项新兴的金融业务，尚处在试点和探索的阶段，在实践运作的过程中也产生了一些违法现象，比如，有的合作组织在未经政府批准的情况下私下开展借贷业务，有的超范围吸储、甚至非法集资、还有的假借信用合作名义开展非法融资借贷、高息放贷引发的暴力催债、风险暴露引发的“跑路”等问题频繁发生[28]。合作金融内生于民间，与农民生活生产息息相关，如果对违法违规现象不加以有力规制，不仅会损害农民利益，也会对农村经济社会发展带来不利影响，使信用环境遭到严重破坏，影响农村金融秩序和社会稳定，针对于农村合作金融应当以强化防控金融风险为核心完善相关的法律制度。为促进普惠金融服务乡村振兴战略，应当制定出台《农村信用合作（资金互助）组织法》或《合作金融法》，构建起与农村合作金融相适应的法律、政策框架和监管标准，以主动预判、准确识别、合理防控因合作金融源自民间缺乏规制而产生金融风险，用法治的理念和手段促进合作经济组织规范发展，主要应围绕3个方面进行制度设计：第一、明确农村合作金融的法定形式。农村信用合作是一把双刃剑，规范的、自律的民间信用能够弥补正规金融机构服务的不足，反之则会积弊丛生。应当通过立法对农村合作金融组织的产权组织形式、经营机制、治理架构、投融资方式和监管等作出明确规定，明确对农村信用合作金融组织的许可准入、业务运行规则、财务和审计管理、风险防控措施、违规行为及处罚、退出程序等作出具体规定，以提高农村合作金融组织的治理水平，使之内部运行于法有据，外部监管有法可依。第二、对现有的农村资金互助社、农民专业合作社信用合作等金融业务进行统一的监管与规范。作为当前两种最重要的农村合作经济组织，其宗旨都是为了提高社员的财产性收益，破解农村融资难的问题，而且都具有吸收社员存款，为社员提供融资服务的运作原理，可以形成功能上的互补，应当允许规范开展信用合作业务的农民专业合作社达到一定标准发展成为农村资金互助社，加强互相促进与衔接使之走上良性发展的法治轨道。第三、将针对农村合作金融的支持政策法定化。鉴于农村合作金融服务于农业生产，资金实力相对较弱，也会受到农业过程面临着严峻的自然风险、市场风险、政策风险和技术风险，应当对合作金融组织在资金、利率、税收方面的优惠用法律的形式予以规范，着重建立健全灾害补偿、信用保险、相互援助等信用保障制度并将之法定化，以健全保障体系，构建起风险底线，共同抵御经营风险，促进农村合作金融组织和业务稳健、规范地发展。

四、结语

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性……让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，涉及内容之广、部门之多、问题之复杂，前所未及。为中国农村金融建构完善的法律体系也是一项系统工程，应当注重政策性金融、商业金融、合作金融在立法中的统筹协调。政策性金融是政府落实宏观政策的工具，能够引导商业金融的走向，调节和纠正商业金融发展偏差；商业金融资金实力雄厚，业务范围广泛，是创新金融服务、适应金融需求最重要的力量；合作金融是农村政策性和商业金融的有益补充，可以为政策性资金注入不足，同时为无法获得商业融资的农业项目提供资金支持，而且对增强农民互助互信、互惠互利，促进乡村文明也有积极作用。农村政策性金融、商业金融、合作金融各有侧重，既有独立性，又需协调性，只有互相补充，激励共进才能保持稳定性。因此，应当立足于深化农村经济改革，统筹发挥农村金融体系功能的角度完善相关法律制度，不同领域立法的价值取向之间应当建立相应的沟通与协调机制，避免突出或侧重一方而限制其他领域，政策性金融、商业金融、合作金融相互关照，相互促进，相辅相成，相得益彰，为中国农村金融发展和实现乡村全面振兴建构出日益完善法治保障。

作者:单位:厦门大学