立法体制的建立与完善

本文作者：王勇飞工作单位：西北政法学院

从实际出发,以党的基本路线为依据,以宪法为基本标准,在政治体制改革中,完善具有中国特色的社会主义立法体制,加强地方立法,是发展社会主义民主政治,加强社会主义法制建设的一个重要问题。从理论和实践的结合上,研究这个问题,具有十分迫切的现实意义。限于篇幅,本文想着重探讨一下,立法体制的概念,加强地方立法的重点和地方立法的基本原则。“立法”一词的基本意思是制定法律。有人说指创制法律,这不严谨。因为它不仅是指创立法律,还应包括修改或废止法律。由于法学上,对“法律”有广义和狭义两种理解,因而“立法”一词,一般有广、狭两种含义:从广义上说,法律是指国家机关制定或认可的由国家强制力保证实施的规范体系。这便引伸出,一切国家机关,依照法定的权限和程序,制定法律规范性的文件的活动,都叫“立法”。从狭义上说,法律是指国家最高权力机关制定的法律规范性文件。这便引伸出,只有国家最高权力机关,依据一定的程序,制定法律规范性文件的活动,才叫“立法”。“立法权”简单的说,就是统治阶级通过掌握在自己手中的国家政权,按照一定的权限和程序,制定法律规范的一种能力。属于国家权力的范畴。

“立法体制”,有人称立法制度,是近几年来,法学界探讨立法机关的组成、结构、权限划分及其相互关系的过程中,经常使用的概念,它的确切含义是什么,尚无定论。我认为立法体制是指一个国家制定法律的权力结构形式和过程。在这个结构和过程中,国家的立法活动得以进行,立法权得以实现。立法体制是个总体概念,它包括的主要因素有:(1)立法机构(设施);(2)确认立法权限和程序的规范;(3)行使立法权的活动及其结果。一个国家的立法体制,同国家本质和国家形式都有十分密切的联系。国家本质决定了国家立法权属于那个阶级。国家形式又分管理形式即政体和结构形式。国家管理形式,决定着立法这种权力和活动,属于国家机构中的那些机关;国家结构形式,决定着哪一级国家机关,拥有立法权,可以从事立法活动,即决定着中央和地方各级国家机关的立法权限,及其在整个立法中的地位和作用。但这些都不是绝对的。因为一个国家的立法体制,除受国家本质和形式决定影响外,还受其他社会经济、社会政治和社会生活的影响。由于立法权是一种非常重要的国家权力,对这种权力结构及其行使过程,通常要由国家的根本法—宪法,加以明确规定。也就是说,一个国家的立法体制,主要由宪法加以确定和体现。我国宪法和法律,对国家立法机构的设置、立法权限的划分、立法活动过程等,都有较明确的规定。从我国宪法和法律的规定来看,我认为在我国实行的是以国家立法为核心,两级并重,多类结合的立法体制。国家立法,在整个立法体制中居最高的、主导的地位。这主要表现在国家立法权只能由最高国家权力机关及其常设机关行使;国务院制定行政法规,必须根据宪法和法律;地方国家机关制赶地方性法规,不得与宪法和全国人大及其常委会制定亡法律相抵触。宪法虽然没有明确规定民族自治地方制定自治条例和单行条例,必须以宪法和法律为依据,也就是说,它可以有同宪法、法律不完全一致的例外规定;但制定这种自治条例和单行条例的权力,是一种自治权。宪法规定自治权要“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使”。同时还规定,自治条例和单行条例必须报全国或上级人大常委会批准。可见“例外”不能随便搞,否则不予批准。这些都说明,国家立法,是我国立法体制核心。对立法体制进行纵向分析,便产生“级”的概念。“两级并重”,是指既注重中央级立法即国家立法,又注重省、直辖市、自治区级立法。全国人大及其常委会、国务院及其所属各部委,属于中央级,它们同省级,在立法权限上,以及它们制定的法律规范的效力上,有级别之分,有从属关系。提出“两级并重’,这意味着省以下的国家机关,也有权制订地方性规章,但不是重点,应有严格限制。否则不利于维护国家法制的统一和尊严。

对立法体制进行横向分析,便产全‘类”的概念。“多类结合”是指享有一定立法权的国家机关,它的立法权限及其所钊定的规范性文件;有类别之分。中央级分两类:宪法、法律(基本法律和非基本法律)和行政法规;地方级分两类:一般地方法规和特殊地方法规。特殊地方法规又可分为:行政特区法规、经济特区法规和民族自治区域法规。因此,在立法体制中,仅用“级”的概念不行,行政法规虽然也属于中央级,但同宪法与法律相比,其制定的机关、权限及法律效力,显然不能等同。在地方级中,一般地方属规同自治地方法规特区地方法规,均有明显的区别。因此,必须沈用“类”的概念。在我国实行国家立法为核心,两级并重,多类结合的立法体制,是现阶段中国国情的产物,是具有中国特色的社会主义在立法领域的表现。目前法学界,有人不赞成我国立法体制中有“级”或“类”的分法。主要理由是:第一,我国是统一的多民族国家,其结构形式是单一制,立法权只能由国家最高权力机关集中统一行使,不能象联邦制国家那样,实行分权制,因而,不可能有“级”的概念。第二,立法权作为国家的一种主要权力,只能由国家权力机关行使。如果其他国家机关,也具有这类权力,必然造成法出多门,损害社会主义法制的统一和尊严。因而,也不应有“类’,的概念。应当肯定,在某种程度上说,国家结J勺形式对一个国家的立法体制具有决定意义,但不是唯一的。一国的立法体制是由社会的政治、经济、文化以及历史传统等多种因素影响或决定的,单一制国家和联邦制国家,在立法体制上的主要区别,不在于是否允许地方有立法权,而在于享有什么样的立法权,在于不允许地方有自己的宪法。从世界各国的宪法规定来看,单一制国家,地方享有一定范围的寸法权者,、不乏其例。.例如,意大利是毕一制国家,它的领土划分为若干区、省和市。现行宪法规定:国家立法权由共和国议会—参众两院行使。各区在城市规划、旅游事业、地方公共工程、农林业、手工业等方瓦拥有有限的立法权;省、市作为地方行政单位,地位并不重要,一般无立法权。荷兰是单一制国家,它的领土划分为n个省。现行宪法规定:国家立法权属于议会和国王。但各省有自主权和自治权,“在有关各省利益上认为必要时,各省政府可以制定法令”。哥伦比亚是单一制国家。它的领土划分为省、州和特别区。现行宪法规定:国家一级立法机关为参议院和众议院。但各省均有民选的议会,有权对中央法律未作规定的或不属于中央管理的地方行政事务,制定法规。在中国,国民党政府1923年制定的宪法,曾规定省有立法权。中华人民共和国一成立,就是单一制国家。在初朋,各大行政区和各省,都有权拟定与本地政务有关的法令、条例。只是到1954年,才在当时的宪法中规定:全国人民代表大会是唯一行使立法权的机关。总之,我认为,说单一制国家,只中央一级的国家机关才能拥有立法权,是没有事实根据的。同时,我还认为,人们那种只有国家权力机关,才拥有立法权的传统观念,也应变革。无疑立法是国家权力机关的一个重要职能,但不能因此就得出结论说:法律(广义的)只能由国家权力机关制定。历史事实也不是这样。如远在成文法出现以前,各国普遍存在着习惯法,它就不是由类似现在的国家权力机关制定的。在英美法系国家,判例法和制定法都是法律渊源,而且在相当长的历史时期,判例法是更基本的法律渊源,但它却不是由国家权力机关,按成文法的法定程序制定的。在这些国家作为司法机关的法院,同作为权力机关的议会,分享立法权。从社会发展的客观要求来分析,社会的发展,尤其现代化、社会化的商品经济和科学技术的发展,需要用法律调整的社会关系日益复杂,其中专门问题也日趋繁多。法律要适应调整这种社会关系的需要,不仅数量要增加,也必然要求其表现形式向多层次、多样化发展,在这种情况下单靠国家权力机关立法,已经不能适应,必然产生由多级、多类立法构成的立法体制。当今世界各国“委托立法”、“授权立法”盛行,也证明了这一点。在我国1982年宪法颁布实施后,最高国家权力机关,已三次授权国务院立法:1983年9月2日,全国人大常委会通过了授权国务院对职工退休、退职办法进行部分修改和补充的决定;1984年9月18日,全国人大常委会通过授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定;1985年4月10日六届全国人大第三次会议通过授权国务院在经济体制改革和对外开放方面,可以制定暂行规定或者条例的决定。尽管我国的授权立法,与资本主义国家的委托立法有严格区别,但都说明多类立法,势在必行。实行多类立法,非国家权力机关,主要是行政机关,也能制定法律规范性文件,是否会造成“法出多门”,影响法制的统一和尊严了这是一个值得研究和重视的问题。我认为:第一,在当今世界,“法出多门”已是普遍现象,不见得是坏事;第二,从维护法制的统一考虑,关键的问题不在于法出“一门’夕,还是“多门”,而在于出来的法律,相互之间,在指导思想、基本原则和精神方面,是否一致。至于维护法制的尊严,则主要取决于法律制定出来之后,在其效力范围内是否能得到严格的遵守和执行,能否真正实现有法必依、执法必严、违法必究。第三,从立法上保证国家法制的统一和尊严,根本的问题在于:一是要坚持一切从实际出发、实事求是的原则;二是要明确立法体制的核心和重点,并由法律加以保障。我国立法体制,是由各级国家权力机关享有的立法权,依法进行的立法活动及其成果作为骨干构成的。其核心是全国人民代表大会及其常委会,代表全国人民行使的国家立法权、立法活动及其结果。对此,我们过去比较明确、肯定和重视,这是对的。但是,我认为,当前要完善我国的立法体制,必须实行两级并重,大力加强省、市、自治区级立法。主要理由:(一)我国幅员辽阔,人口众多,各地区发展极不平衡,单是靠国家立法,很难完满地调整和解决全国各不同地区异常复杂的问题。(二)我国社会主义计划商品经济的发展,在经济运行和经济管理上,要求彻底改变过去那种在产品计划经济条件下形成的高度集中的经济体制。随着改革深化,要围绕转变企业经营机制这一中心环节,分阶段的进行计划、投资、物资、财政、金融、外贸等方面的体制配套改革,逐步建立和完善有计划的商品经济新体制。立法体制应当适应经济体制改革这种发展,充分发挥两级(中央和地方)在立法上的积极性,把应革应兴的事情及时地用法律形式固定下来,保障它们顺利的发展。(三)我国社会主义民主政治的发展,要求通过改革,克服和肃清在我国政治体制中,长期存在的权力过分集中、官僚主义严重、封建主义影响等现象,建立起高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义新的政治体制。立法体制,一方面,要适应国家整个政治体制改革发展的要求;另一方面,作为政治体制的一部分,本身也必须改革。党政职能分开、进一步下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度、建立社会主义协商对话制度、基层民主生活的制度化等,除要求加强行政立法外,必然要求扩‘大和健全地方特别是省级国家机关创制法规的权限。否则,社会主义法制就不能达到完备。(四)我党提出“一国两制”的设想,坚持改革、开放的方针,开放了许多沿海城市,设立了若干经济特区,还将出现政治特区,单一的立法体制,已不适应我国政治、经济现状,必须改变。(五)由于我们长期未重视法制建设,缺乏经验,为积极慎重进行国家立法工作,有些法规可由地方先制定、施行,以便取得经验,推广全国。

在单一制的社会主义国家,实行多级的立法体制,是一个新的课题。它必须以维护祖国的统一、各民族人民的团结、保障和促进社会主义现代化的实现为根本宗旨。因此,地方立法应当坚持下列原则:(一)维护社会主义法制统一的原则。维护社会主义法制的统一,是我国宪法确定的一项重要原则。在社会主义制度下,法制的统一有着现实的政治、经济和思想基础,同时,也是社会主义政治,经济发展的客观要求,是完全可以实现的。法制的统一最基本的要求,就是维护国家根本大法—宪法的最高地位、权威和效力。具体到地方立法问题上,表现为地方国家机关制定的法律规范性文件,凡与宪法和法律相抵触的,一律无效。‘为实现这一点,我国宪法和法律对制定地方性法规,规定了严格的备案或批准制度。如宪法规定:省、直辖市人民代表大会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,但必须报全国人大常委会备案,全国人大常委会拥有撤销权。(参见《宪法》第100条、第67条第8款)同时还规定:民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济、文化的特点,制定自治条例和单行条例,但必须报全国人大常委会批准后才能生效,全国人大常委会拥有撤销权。(参见《宪法》第116条、第67条第8款)现在值得提出的一个问题,就是我们对地方性法规的备案工作不够重视,常常限于对地方性法规进行登记、立档,以备查考,而不注重对它的内容进行审查。由于地方性法规的制定,在权限上没有具体的划分,在内容上没有明确的法律依据,加上对法律和行政法规的内容常常有不同的理解,这就造成地方性法规同行政法规、部门规章之间,地方性法规同地方规章之间时常发生矛盾,甚至出现越权立法的现象。如果这个问题不克服,就难以在立法上真正实现社会主义法制的统一。(二)民族平等的原则。我国是一个统一的多民族的大家庭,不仅有汉族聚居地区,而且有少数民族聚居地区;不仅有一个少数民族聚居的地区,而且还有几个少数民族聚居的地区。不论是哪一种民族聚居区,凡实行民族区域自治的地方,其地方立法,都应坚持各民族一律平等的原则。这个原则具体表现为:1.各民族不分大小、先进后进,完全平等。以少数民族聚居为基础的各级自治区域—自治区、自治州、自治县,都享有根据本地民族的政治、经济、文化特点,制定自治条例和单行条例的权利。2.凡有少数民族聚居的地方,其立法都要保障各民族一律平等,保障各少数民族的合法权利和利益,维护各民族的平等、团结、互相关系。禁止对任何民族的歧视和压迫。禁止破坏民族团结的行为,反对大民族主义和地方民族主义。(三)保障人民根本利益的原则。我们是人民当家作主的社会主义国家,维护人民根本利益是国家的宗旨。在我国,整个国家的利益和地方利益,整体利益和局部利益,从根本上说是一致的,但又是有区别的,有时也会发生矛盾。过去我们存在着权力过分集中的现象,地方缺乏自主权,过分强调国家整体利益,没有能够很好的考虑地方特点,照顾地方利益,人民群众的积极性难以充分调动,这也是当前立法应当着重克服的一个问题。同时,在进一步下放权力以后,我们又要注意树立全局观念,防止出现通过立法,无限制地扩大本地区权利和利益,违反国家整体利益,侵害另外地区的利益的现象。因此,地方立法要坚持从人民的根本利益出发,国家整体利益和地方局部利益相结合的原则。(四)分权制的原则。分权制原则,又可称为中央集权与地方分权相结合的原则,应是我国地方立法的一项十分重要的原则。在我国,国家立法和地方立法在指导思想、基本原则和政策依据上是一致的。但它们的权限,即哪些事项的立法权专属中央;哪些事项的立法权必属地方;哪些事项的立法权可以中央与地方并存,都应有明确的划分和规定。在确定国家立法和地方立法权限和范围时,应遵循分权制的原则。在对立法权控制方面,宪法已有一些原则规定,但仍需制定一套较完备的法律监督制度,保证其实施。对地方立法自主权和自治权的实现,也应有可靠的法律保障,做到“越权无效”、“侵权受责”,从而调动地方上的积极性。(五)区域性原则。区域性原则,又可称为因地制宜的原则。地方国家机关制定法律规范性文件,其内容所涉及的均属地方性的问题。所谓地方,就是指一国内的一定行政区域。我国行政区划分为:普通行政区、民族自治区、经济特区和特别行政区。划分我国的行政区域,要考虑到民族构成、历史传统、人口分布、地理交通条件、有无政治、经济中心以及政权机构设置等因素。也就是说,每个行政区域在上述方面都存在着差别。这样‘地方立法就必须从实际出发,因地制宜,根据本区域的政治、经济、文化状况及发展水平,本地区政治、经济发展的要求,创制具有自己特色的地方性法规。例如,北京是祖国的首都,是全国政治、文化的中心。同时又是大都市,人口密集而且流动量大,社会秩序状况,对稳定全国安定团结的政治局面,关系极大。因此,北京市于1986年12月率先制定了《北京市关于游行示威的若干暂行规定}),1986年n月制定了《北京市社会团体管理的若干规定》等。这对保障宪法规定的公民的民主权利和自由,维护首都的公共秩序,起到了良好的作用。又如,广东、福建两省,经中央同意,实行特殊政策、灵活措施,开办经济特区。根据这一发展战略的要求,着重经济特区的立法,广东省制定了《广东省经济特区条例》,福建省制定了《厦门经济特区条例》、《福州经济开发区条例》等。这些法规,适合本地区经济发展的需要,具有地方特色。此外,内蒙古自治区制定的草原管理法规,山西省制定的矿产资源管理法规,河南省的黄河工程管理法规,都体现了区域性原则。区域性原则的另一含义是,各类地方性法规,只适用于本行政区域,超出了这一范围,就没有法律效力。(六)利民便民和效能原则。利民便民是指地方立法的内容,不仅要能切实有效地预防和制止违法犯罪和其他侵权越权行为,从法律上保障国家和公民的合法权益,而且要积极以立法来促进国家机关及其公职人员,为公民提供安全、良好的社会环境和社会物质生活、精神生活条件。所谓效能,不仅是指地方立法要讲究及时高效,使需要用法律调整的社会关系和社会事务,迅速得到法律的保障,而且要注意社会立法的效果,使所制定的法律能正确、合理、及时的在社会现实生活中实现。