国家组建新政府国际法问题分析论文

「内容摘要」战后伊拉克的重建问题，主要是新政府的组建。它涉及到美国占领军和“重建和人道援助署”的国际法地位，也关系到国际法上承认的法律制度，未来伊拉克临时政府不具备承认的国际法条件。美国或美英联军单方面的组建未来伊拉克新政府，必将陷入困境。联合国应当在组建未来伊拉克新政府中发挥重要的作用。

「关键词」战后伊拉克组建新政府国际法承认联合国作用

随着美伊战争临近结束，战后伊拉克的重建问题已经摆上了议事日程，尤其是美国在伊拉克着手组建战后伊拉克临时政府，引起了国际社会的广泛关注。在美国军事占领伊拉克的情况下，如何组建和评价战后伊拉克新政府，成为当代国际法的一个新视点。今年4月21日，美军当局公布了将政权移交给伊拉克人民管理的三个阶段，第一阶段，即现阶段，其主要任务是恢复国家秩序和稳定，制止无政府主义和偷盗行为。第二阶段，伊拉克人民与美英联军建立临时政府。第三阶段，通过选举，建立伊拉克新政府。笔者试图从国际法的角度，审视和评价战后伊拉克组建新政府的法律问题。

一、美国的军事占领与“重建和人道援助署”

（一）占领和占领军的国际法义务

所谓占领（Occupation），是指把别国的领土或相当于领土的地区置于本国军队的权力之下。美国对伊拉克的占领，属于战时交战国军队把敌国的领域置于自己支配下的军事占领。当然，由于军事占领而获得的事实上的权力，应当受到国际法的制约；占领军自然负有国际法上的义务。1899年海牙第二公约（陆战法规和惯例公约）第三编“在敌国领土内的军事当局”第42条第2款规定，占领只适用于该当局建立并行使其权力的地域。1949年日内瓦第四公约（关于战时保护平民的日内瓦公约）第54条第2款规定，占领国必须维持该地有秩序的统治。根据国际法的规定，占领地统治的最重要原则是，占领并不改变被占领国的国际法主体地位，占领是受战争形势左右的对敌国地区的暂时支配。但是，由于占领地原主权者的统治处于停止状态，占领军可以采取保障自身安全和统治占领地所必须的措施。当占领军的事实上的管辖权形成以后，就必须对被占领土及其平民负责。虽然，占领军在被占领土上为了维护当地秩序和自身的安全而建立其统治机构，在国际法上并不认为非法；但是，当美国的军事占领本身违反《联合国宪章》的情况下，其占领以后的行为就难以获得国际法上的依据。

（二）“重建和人道援助署”及其性质

今年4月15日，美国国防部宣布，伊拉克的主要战斗“已经结束”。随着萨达姆政权被美军推翻，伊拉克境内出现了权力真空。而早在伊拉克战争还在如火如荼地进行时，美国就已经构建了战后伊拉克过渡政府的管理构架――“重建和人道援助署”，任命美国退役将军加纳为负责人。在美国军队攻占巴格达以前，美国总统又任命了巴格达的新市长――美国曾驻也门的女大使芭芭拉·博廷。目前，在伊拉克境内，执掌伊拉克权力的显然是由美国组建的“重建和人道援助署”。从国际法的角度审视“重建和人道援助署”的性质，显然，它不是伊拉克的政府机构，而是美国占领军在其占领地所建立的暂时的统治机关。美国宣称，的该机构的主要任务是恢复国家秩序和稳定，制止无政府主义和偷盗行为。据此可见，美国并没有把人道主义援助作为该“重建和人道援助署”的主要任务，而众所周知，对于战后的被占领土上的人民来说，最渴望的就是国际人道主义行动及其安排。

二、组建伊拉克临时政府与国际法承认

（一）美国组建战后伊拉克临时政府

根据美国对伊拉克的重建计划，其第二步骤是组建伊拉克临时政府。今年4月15日，在美国的召集下，伊拉克反对派代表在伊拉克南部小城乌尔首次召开了有关伊拉克战后重建的会议。会议发表了一项声明，强调未来伊拉克政府必须是“基于法律基础上的政府”。但是，包括伊拉克最大的什叶派穆斯林反政府组织“伊斯兰革命最高委员会”在内的一些组织，由于不满美国主导伊拉克战后的政治重建而抵制了这次会议。4月28日，伊拉克各政党派别代表在巴格达再次举行会议，商讨组建伊拉克过渡政府问题。美国已经开始向巴格达派遣一批伊拉克流亡人士，参与由美国主导的伊拉克战后临时管理机构的工作。他们将在美国退役将军加纳的领导下，与美英官员一道工作，其主要任务是帮助美英官员搭建未来伊拉克临时政府各个部门的架构。然而，一个新的政府，包括临时政府的成立，就会发生政府承认的国际法问题。

（二）国际法不承认未来伊拉克临时政府

所谓承认（Recognition），根据国际法实践，是指既存的国家对新国家或新政府产生的事实所作的任意性的政治法律行为。新政府的承认，是指在国家领土未变，但是，国家内部产生了政府的新旧更替，使得国家这一国际法主体产生了新的对外代表时，承认新政府作为国家的正式代表，并表明愿意同它发生或继续保持正常关系的国家行为。

新政府要得到国际社会的承认，必须具备的前提条件是，新政府必须事实上控制了这个国家，取得了有效统治（EffectiveControl）。对此，英国国际法学家詹宁斯教授认为，承认政府的标准是，一个政府事实上控制了这个国家，并受到大部分居民习惯上服从，并有长久存在的合理希望，可以说代表这个国家，因而有权被承认。新政府必须受到已经大体上宣示出来的国民意志的支持，并且，必须有证据证明人民对于革命变革已经充分表示了赞同。然而，一个政府仅仅由于另一个国家的武装部队在它的领土上的支持而控制着国家，可能有理由被认为是不值得承认的。从美国对伊拉克的军事占领来看，美国将要组建的伊拉克临时政府，显然无法体现伊拉克国民的意志，近来发生在伊拉克境内的大规模的游行示威足以佐证；而且，该临时政府所要代表的国家是在美国武装部队的控制之下。这又是与詹宁斯教授主张的承认政府的标准相悖的。

（三）伊拉克临时政府与“不承认原则”

新政府要获得国际社会的承认，还必须不具有国际法上的违法情势。取得了有效统治的新政府，如果是采取违反国际法的手段而建立的，则不应被承认其为中央政府。因为，对这种政府的承认，实际上默认了一个国际违法行为。对此，美国国际法学家亨金认为，有些所谓的新政府，只是在表面上对其领土实行了控制，而实际上是外国在进行这种控制。这个国际法承认的标准，最为著名的是“不承认原则”或称为“不承认主义”。其理论是，一个国家在遇到另一个国家企图以违法行为造成新的所有权、条约或情势，或者实际上完成这种违法行为时，可以明白宣告：它在将来将不以承认行为使这种违法行为的成果取得法律效力。1931年秋，当日本侵略中国的东北三省时，美国国务卿史汀生于1962年1月7日通知日中双方：美国不能承认任何事实上的情势为合法，即不承认满洲国以及日本扶持的满洲傀儡政府。美国政府的这个通知，成为国际法上一项重要的法律原则，即对于国际违法行为所造成的任何国家或政府不予承认。毫无疑问，美国将要组建的伊拉克临时政府，实际上就是一个得不到国际社会承认的傀儡政府。

三、未来伊拉克新政府的组建与联合国的作用

根据美国的第三步骤，最后将临时政府的权力移交给“具有代表性的伊拉克政府”，或者，如美国与伊拉克反对派代表共同发表的声明所称，未来伊拉克政府必须是“基于法律基础上的政府”。

（一）美国组建未来伊拉克新政府的真实图谋及其困境

美国假借战后伊拉克的重建问题，企图实现其真正的政治意图，即扶植一个亲美的伊拉克政权，控制伊拉克的石油资源，进而西压叙利亚，东遏伊朗，并削弱巴勒斯坦反对美国和以色列的力量，从而彻底改造伊斯兰世界，以确保美国对中东事务的掌控，经济上则谋求实利。美国希望在伊拉克建立类似于美国的民主制度，把伊拉克改造成一个民主的典范，为今后在中东地区推行政治改革树立一个样板。然而，未来伊拉克的政治制度能否与当地的宗教和民族习俗相融合，由美国一手扶持的临时政府能否被伊拉克人民接受，以及长期流亡国外的反对派领导人能否担当国家复兴的重任等，这些都是未知数。更何况，美国绕开联合国安理会，实行单边主义，已经引起了许多国家的反对。将由美国扶持并确立起来的未来伊拉克所谓的民主制度，能否实现真正的民主，同样也遭到国际社会的普遍怀疑和忧虑。

从目前情况看，伊拉克几大主要反对派领导人都不具备众望所归的资历。近来，在伊拉克各地相继爆发了大规模的反美示威游行，民众公开要求美国军队撤出伊拉克，让伊拉克人民掌握自己的命运，这预示着美国在主导伊拉克政治事务上决不会一帆风顺。在伊拉克，实现民族团结的任务极为艰巨。伊拉克能否尽快实现民族和解，加强各党派之间合作，避免分裂，也是伊拉克必须解决的一个难题。伊拉克是个多民族国家，政治派别和宗教团体众多，各种政治力量的背景、主张和所代表的利益各不相同，相互积怨很深，今后在伊拉克权力分配问题上免不了要有一番明争暗斗。民族、宗教、政治理念各异的50多个反对派如何相互融合，消弭分歧，维护国家的稳定与统一，并承担建设伊拉克的重任，这对伊拉克来讲又是另一个严峻考验。伊拉克在萨达姆政权垮台而出现权力真空后，过去长期被压制的民族和宗教矛盾可能重新浮出水面并带来新的混乱。因此，如何让穆斯林什叶派和逊尼派、库尔德人和阿拉伯人之间实现和睦相处，也将是未来伊拉克过渡政府面临的困境。

（二）未来伊拉克新政府须按法律程序产生

要使未来伊拉克新政府真正具有代表性的政府，从而获得国际社会的承认，那么，未来的伊拉克新政府就必须严格按照法律程序来组建和产生。首先，根据1899年海牙第二公约（陆战法规和惯例公约）第三编“在敌国领土内的军事当局”第43条的规定，美国占领军必须尊重伊拉克现行的法律。这是国际法对占领军所作的规定。其次，所谓“按照法律程序”，是指按照伊拉克的法律程序，而不是美国的法律程序，更不是美国在占领期间临时制定的规则。目前，在美国主导下，是否能够按照伊拉克自己的宪法程序选举产生未来的伊拉克新政府，国际社会普遍存有疑虑，最为担心的是，美国的单边主义会干预或直接安排未来伊拉克新政府的组建。国际社会清楚地意识到，按照美国的意图进行选举或产生的未来伊拉克新政府，或者是按照美国的指示而产生的未来伊拉克新政府，这必将又是一个新的傀儡政府，它同样也得不到国际社会的承认。再次，未来伊拉克新政府必须经过全体伊拉克人民的公平选举而产生。如要使未来伊拉克新政府真正成为具有代表性的政府，那么，必须要做到公平，必须排除美国的单边主义，或者，必须排除美英联军独揽全局。仅靠美国或美英联军主持大局，实难想象公平的实现。同时，必须经过选举产生伊拉克新政府。如经美国召集或指定，那就不可能体现伊拉克新政府的代表性。最后，必须能够体现全体伊拉克人民的意志，要联合伊拉克各派别，由伊拉克最具代表性的党派和代表参与。然而，事实证明，严格按照法律程序来组建未来伊拉克新政府也并非容易。

（三）联合国在组建未来伊拉克新政府中的作用

美国等国不顾绝大多数国家的反对，绕开联合国安理会，对伊拉克发动了军事行动。这种做法违背了联合国宪章和国际法的基本准则。美国对伊拉克的战争已造成伊拉克平民伤亡和财产损失，以及对该地区和世界的安全、稳定和发展带来了严重的不良影响。美国的单边主义做法和强权政治，遭到了包括法国、德国、俄罗斯等欧洲国家的纷纷反对。我国政府在伊拉克问题上，始终反对使用武力或以武力相威胁，并强烈呼吁有关国家停止军事行动，重新回到政治解决伊拉克问题的正确道路上来。目前，美伊战争行将结束，伊拉克正面临着大规模的重建工作。伊拉克的重建应当回到联合国的框架内来解决。

笔者认为，战后伊拉克新政府的组建，应当充分发挥联合国的作用，应当在联合国的框架内组建一个代表伊拉克人民的新政府。首先，联合国是世界上最大的国际组织，代表着最广泛的世界各国的统治阶级的协调意志。联合国迄今在许多国家的重建中都起了重要作用，在伊拉克也应该起重要作用。《联合国宪章》第1条规定了联合国的宗旨，其中，第一项就是维持国际和平与安全；第四项规定，联合国构成协调各国行动的中心，以达成宪章规定的联合国的宗旨。可见，联合国本身具有对战后伊拉克新政府组建的权力和义务，并且是最合适的选择。美国作为联合国的创始会员国，竟然不顾绝大多数国家的反对，绕开联合国，单方面组建战后伊拉克新政府，这不仅是对联合国，也是对美国本身的极大的讽刺。其次，联合国安理会肩负着维护世界和平与安全的首要责任。《联合国宪章》第24条规定，联合国各会员国将维持国际和平及安全的主要责任授予安理会，并同意安理会在履行职责时代表各会员国。美国作为联合国安理会五大国的成员，当然也享有否决权，但是，众所周知，美国在对伊拉克动武之前已经向安理会提交了议案，可是，当美国意识到该议案可能通不过时，美国却撤回了议案。可见，美国的对伊战争是孤立的，并不能代表大国的意志，更不能代表联合国安理会。

综上所述，战后伊拉克新政府的组建应当由联合国来主持和安排。只有这样，才能组建一个真正代表伊拉克人民的民主政府；只有这样，未来的伊拉克新政府才能获得国际社会的承认，使伊拉克重新融入国际社会大家庭；也只有这样，才能维护国际社会的秩序和稳定。