职教集团法人治理困境与对策

一、引言

我国职教集团一般由政府、行业、企业、院校、科研机构共同参与，大多数职教集团只是一个较为松散的、非法人的联盟［1］。在已组建的职教集团中，90%以上都是联盟型职教集团，即集团成员的法人身份相对独立，职教集团本身不具备独立的法人资格［2］。职教集团与政府存在行政法律关系，在行政法律关系中，作为事业单位的职教集团是行政相对法人，和政府的地位是不对等的，需要接受政府的监管。法人治理问题是职教集团发展的共性问题，法律上虽然确立了职教集团的法人地位，但在实践中，政府并没有将其作为独立法人对待，职教集团自身也没有独立的意识与能力。目前，政府对职教集团办学干预过大，其发展方向、教育教学、招生、人事聘任以及职称评定等都由政府决定或主导。由于我国相关的教育法律没有对职教集团法人治理相关的法律问题进行具体、明确的规定，职教集团法人的权利、义务都不是很明确，走向法人治理的过程中必然需要从法律角度进行修订与完善。鉴于职教集团法人治理的实质是对各种权力和利益关系重新协调配置，政府如何逾越其天然弊端转变管理职能，职教集团如何以一种应然的主体身份进行自治也是其法人治理亟待解决的问题。

二、职教集团法人治理的权力来源及权力主体构成

(一)职教集团法人治理的权力来源:法律和政府的授权。从法理学角度来看，我国职教集团作为民事法人的自主权力，是职教集团根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民法通则》等法律授权而获得的。职教集团法人本身存在的目的就是为了技术、技能型人才的培养，根据职教集团法人存在的内在逻辑，职教集团在其存在之初就应该享有法律赋予的法人治理权力。然而，作为事业单位法人的职教集团，与行政机关有着千丝万缕的关系。从组织理论视角来看，权力的实质是一种关系［3］。虽然我国法律尚未将职教集团归类为行政机关，但在实践中，基于职教集团某方面的职能考虑，其又是经法律授权的行政主体。职教集团办学所需的经费支持几乎全部来源于国家财政拨款或者税收，并非职教集团组织自有。职教集团虽然拥有办学所需的教育场所、教学设施及设备，但这些院校资产在性质上均属国有财产，并非职教集团自有，职教集团拥有的只是使用权。涉及资源配置的“大权”始终掌控在政府手中，职教集团无法从根源上摆脱与政府之间的“依附”关系。(二)职教集团法人治理的权力主体:政府与职业院校共同构成。讨论职教集团法人治理的权力主体，首先要明晰的是在以法人治理为轴心的相互关系中，谁处于主动的、支配的地位，谁处于被动的、被支配的地位。职业院校是职教集团的法人主体，那么职教集团法人治理的权力主体自然而然就应该是职业院校。然而现实情况真的如此吗?职教集团法人治理的权力主体呈现出一定的特殊性，这种特殊性一方面体现在权力主体在实质上是由政府与职业院校共同构成，而非单一的职业院校主体;另一方面，在政府与职业院校共同构成的权力主体中，二者之间的力量和地位凸显出强烈的对比，政府居于主动支配地位，职业院校处于被动服从地位。在一个相对稳定的“权力集合”内，职业院校有多少法人治理自主权，取决于政府愿意下放多少法人治理自主权。职业院校作为职教集团法人治理的权力主体之一，虽然处在“法人”角色的框架下，但无法成为严格意义上的法人，无法独立享有民事权利、独立承担民事责任，其存在的价值是为政府履行其教育职能，而非为了作为独立组织价值的实现。

三、职教集团法人治理的困境

(一)法律缺失:职教集团法人治理的法律短板。1．职教集团法人主体资格具有双界性法人主体资格是指社会团体、组织所获得的法律承认其独立的民事权利、义务主体的身份［4］。《中华人民共和国教育法》第三十二条规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定:“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”《中华人民共和国民法通则》强调法人对于民事权利的独立享有、对民事义务的独立承担。然而，职教集团因其与政府之间的血缘关系，难以维持财产关系上彻底的独立性。我国职教集团一般是为完成多元主体的共同目标，通过契约联结各成员单位而形成的独立法人之间的集合体［5］，不具备独立法人资格，职教集团内各学校为独立法人，独立承担民事责任。职教集团法人主体资格的双界性突出表现在职教集团本应被赋予独立于科层制之外的事业单位法人地位，却被赋予以层级服从、行政命令为特点的行政机关的色彩。职教集团在某些方面被赋予行政权力的同时，会导致其教育教学和组织管理受到政府不同程度的干预。职教集团法人主体资格的双界性使其法人人格受制于行政科层意志，无法独立行使法人职能、承担法人职责。2．职教集团法人治理边界不清当前，我国法律体系对职教集团并没有明确的定位［6］，职教集团法人治理边界不清。法人财产独立是职教集团成为法人的最重要标志，但职教集团的土地、财产、经济创收、知识产权及成果转让费等所产生的孳息、佣金、报酬等民事权力必然有违于职教集团所服务的公共利益。因此，相关法律法规既没有明确规定职教集团具备的相关独立财产权，也没有规定职教集团法人可以依据其独立财产从事民事活动的范围。职教集团虽有“法人”之名，但并未实现法人财产独立，无法独立承担民事责任。职教集团只能在法定范围内享有名称专用权、财产支配权、用人自主权以及工作决策权等，然而相关法律法规也并未对这些权力做明确的规定。《中华人民共和国教育法》第二十九条与第三十条中对学校权利与义务所进行的表述，很难判断这些权利与义务到底属于行政法性质还是属于民法性质。职教集团法人治理边界不清，增加了职教集团法人治理的难度。(二)政府管制:职教集团法人治理的体制障碍。1．政府过多干预职教集团的微观事务政府与职教集团之间存在行政隶属关系，这就意味着政府在履行社会管理职能的同时，还要承担对职教集团的管理职责。政府管理职能的错位主要体现在其对职教集团进行宏观管理与微观管理的尺度把握上经常错位，具体表现为政府在制定职教集团教育政策方针、发展规划与下发行政文件、通知等方式干预职教集团具体事务之间徘徊。政府在实际管理中过多地干预了职教集团的微观事务，仍然没有摆脱全面掌管职教集团的惯性思维，使得职教集团难以摆脱政府附属机构的角色。政府管理职能的错位会禁锢职教集团内部的机构设置和运行，一切正常运转都离不开政府的管控，使得职教集团长期无法释放自身的积极性与活力，即便政府在下放权力的时候，也往往表现得无所适从。2．职教集团对政府评估权威形成路径依赖《中华人民共和国教育法》第二十五条及第三十条规定，国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度，学校及其他教育机构应当依法接受监督。政府教育评估部门将职教集团化办学工作纳入评估内容，评估结果作为评选优秀地区、优秀职教集团的依据。现有的职教集团评估制度是以政府为主体的评估制度，是政府规制职教集团发展的重要手段。政府在教育资源配置中处于主导地位，以政府为主体的评估结果往往与教育资源配置紧密相关，会形成以政府为主体的评估制度下的既得利益者。作为受益于现有评估制度的职教集团，为了保留既得利益，会选择强化以政府为主体的评估制度的刺激和惯性，并且力求巩固现有的评估制度框架。各职教集团为了争取教育资源分配中的主动地位，过于突出评比和选拔，进而在评比中形成了浓烈的功利性氛围，使得评估有时反倒成为政府“拿捏”职教集团的有力工具。通过政府的检查以继续保持依靠政府获取资源的权力与能力，职教集团很难按照自己的意愿主动进行评估。各职教集团疲于应付各级部门领导的检查，需要耗费大量时间和精力，对职教集团法人治理的实现无疑起到负面作用。(三)院校失位:职教集团法人治理的内部阻力。1．职教集团内部权力运行制约和监督机制缺失权力结构和权力运行是衡量职教集团法人治理的重要指标。从职教集团内部权力结构和法人治理之间的关系来看，职教集团法人治理的困境与职教集团内部权力重心“居高不下”有关。由于内部权力结构不平衡，职教集团各学校参与民主管理的主体性和自主性长期处于缺位状态。职教集团内部行政权力高度集中，权力主要集中在职教集团决策管理层，职教集团各学校的权力出现弱化的趋势，抑制了自主权力在这一层级的发挥。职教集团决策管理层几乎统揽了招生、学科规划、教学活动、教师招聘、职称评定以及经费分配等的所有事务。而职教集团各学校无法在涉及自身利益的相关决策过程中维护其自身的利益，失去了应有的话语权。从职教集团内部权力运行和法人治理之间的关系来看，职教集团法人治理的落实遇阻与职教集团内部权力的运行不当有关。权力运行不当会使职教集团各学校之间的关系松散，资源交流渠道阻塞，集团内部凝聚力低，从而阻碍职教集团法人治理的实现。在缺乏有效权力运行制约和监督机制的情况下，职教集团决策管理层权力的规范性运行也就成为一纸空谈。2．职教集团章程规约失灵章程是确定职教集团权利、义务关系的基本法律文件，一经事业单位登记管理机关核准即产生法律效力。职教集团章程既能够对职教集团法人治理行使起到激励和约束作用，又能够规范政府行为，是落实职教集团法人治理的重要制度保证。然而，职教集团章程存在规约失灵等问题，导致职教集团法人治理缺乏规约。首先，职教集团章程实践操作易流于形式，很多职教集团的章程并未通过正规合法的程序建立，没有经过起草议案、大会审议，仅仅是职教集团的某些领导商议而成;职教集团章程的内容与学校的实际不符，职教集团章程的存在仅仅是为了应付上级检查。其次，职教集团章程建设内生力不足。职教集团内部管理行政化使得职教集团广大师生对集团领导者的行政命令形成了路径依赖，忽略了职教集团章程建设。最后，职教集团章程执行缺乏有效的监督机制。职教集团章程往往缺乏对职教集团内部民主监督机构地位及其职责权限的明确规定，监督机构的操作性或权威性不足。

四、职教集团法人治理的对策

(一)法律法规修订:法人主体资格及治理边界的明确。1．明确职教集团具备独立的法人主体资格职教集团是否具备法人主体资格，不但影响到其所实施的民事行为的效力，而且直接关系到民事责任的承担问题。职教集团只有在确立独立的法人主体资格之后，才能进行真正意义上的法人治理。因此，亟须对我国现有的法律法规做出适当的修订与完善，明确职教集团是一个具有独立主体资格的法人，享有独立的民事权利与义务，而且在民事活动之外的教学、教师及学生管理等领域也具有独立的主体资格。首先，要以法律的形式明确职教集团与政府的关系，根据职教集团主体的特殊性，确定其法人的性质，将职教集团与政府的关系置于法律中，真正做到依法治校。其次，明确政府和职教集团的权力责任范围。建立政府问责制度、监督纠错制度以及职教集团权力保障制度以防止政府行政权力的滥用。健全、完善教育立法工作，明晰职教集团办学过程中各个主体的权力与责任，建立起一套良性、规范、有效运转的规则与程序，切实地使职教集团各个主体的行为规范化、法治化。2．界定职教集团法人治理的边界针对职教集团法人治理的规定过于笼统、执行操作难度较大的问题，当务之急是加强教育立法，拓展关于职教集团法人治理的内涵和外延，根据不同种类和层次的职教集团办学需要，增加具体的法律条款与内容以增强其适用性和涵盖面，并且对于违反法律规定的行为应予以追究和问责。界定职教集团法人治理的边界，最核心的内容就是要理顺政府与职教集团的关系，政府哪些能管、哪些不能管，需严格规定，政府不能管的，也就是职教集团可以自主决定的部分。要阐明职教集团有哪些自主权，具体到职教集团的人事管理、财务管理及各项事务的管理，要有清晰的界定。(二)政府职能转变:行政集权管理体制束缚的破除。1．变革政府对职教集团的管理职能落实职教集团法人治理需要政府管理职能转变，即政府对职教集团管理职权、职责的改变，管理能力的转换与提高以及管理方式的转变。首先，政府管理职权、职责的转变。实现由“无限政府”向“有限政府”转变，政府应调整其与职教集团的权力关系，切实履行统筹规划、行政引导和管理监督的职责，改变过去直接管理的管理理念，综合运用法律、财政、信息服务以及必要的行政措施等手段，减少不必要的行政干预，将原本属于职教集团的权力还给职教集团。其次，政府管理能力的转换与提高。政府对职教集团管理能力的转换与提高体现在政府制定的职教集团发展政策的权威性和有效性上，即政府所制定的职教集团发展政策是否符合职教集团的实际，在多大程度上得到了职教集团的支持和拥护以及政府在多大程度上贯彻和执行所制定的职教集团发展政策。最后，政府管理方式的转变，即由以行政手段为主转变为行政、法律多种手段相结合，以直接微观管理为主转向以间接宏观管理为主。政府对职教集团的管理职能应集中于职教集团内外部的宏观调控，而不是职业院校微观层面的运行程序和具体环节。2．解除职教集团对政府评估权威的路径依赖解除职教集团对政府评估权威的路径依赖，应在教育评估体制机制上进行改革:首先，在教育评估组织制度上，在确保政府主导地位的前提下，对教育评估主体进行结构性调整，改变政府教育评估组织人员过于单一、缺乏多元性的局面;政府应转移对于职教集团评估的控制，授权一些有政府认可并接受政府监督和委托的教育评估机构，在政府指导下对职教集团进行评估。其次，在教育评估机制上，政府应规范自身评估行为，做到“有所为、有所不为”，建立自我约束机制。最后，在评估标准上，建立多层次的教育质量评估标准体系，应该根据不同职教集团的自身定位、发展目标、客观条件有所侧重地制定多重评估标准，充分发挥评估的适应性。(三)院校制度规约:职教集团内部法治策略的调整。1．建立健全职教集团内部权力运行制约和监督机制要切实进行法人治理，应着力优化职教集团内部权力结构和权力运行方式，建立健全职教集团内部权力运行制约和监督机制。首先，建构合理的权力结构。职教集团内部权力结构的平衡，需要职教集团内部权力重心进一步下移，给职教集团各学校以资源权(人、财、物)与处事权的对称设置，承认并维护各层次的权力和利益不受侵犯。其次，规范职教集团内部权力运行方式。应注重调整职教集团教职工代表大会制度的功能。教职工代表大会制度是职教集团内部民主管理与监督的基本组织形式。职教集团法人治理的实现，需要职教集团学校教职工代表大会制度的功能进行一定的调整，特别是进一步加强教职工代表大会制度的管理功能和监督功能，即进一步强化“审议职教集团内部的有关重大决策”“维护职教集团广大教职工的合法权益”“监督职教集团决策层的权力行使”等权力，使教职工代表大会制度真正保障职教集团内部权力的规范运行。设立监事会作为常设监督机构，负责监督职教集团资产、财务状况和业务执行情况。为保证监事会有效地履行监督职能，应赋予监事会独立性和权威性。2．依法进行职教集团章程建设章程是职教集团实行法人治理的运行规则与行为准则。制定章程解决的是职教集团内部管理有法可依的问题，意味着从人治向法治的转变，需从立法体例、立法程序以及立法内容等方面树立职教集团内部“法律”的权威。首先，在立法体例方面，职教集团可根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》等法律法规，结合职教集团学校实际，制定职教集团章程。其次，在立法程序方面，职教集团章程的制定应该经过以下程序:明确职教集团章程的原则、目的;成立职教集团章程起草小组;起草小组经过深入调研，完成章程初稿，广泛征求意见，在此基础上将意见汇总，形成定稿;提交教职工代表大会讨论;校长办公会审议;学校法定代表人签发、报送相应的核准机关。最后，在立法内容方面，职教集团章程一般包括职教集团总则、职教集团的性质、宗旨以及目标、职教集团成员学校的权利和义务、组织机构、管理办法以及附则等。

参考文献:

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［6］陈德荣．我国职教集团法律定位的现状、困境及完善［J］．教育与职业，2019(2):32－38．

作者:罗世强 单位:辽宁师范大学