社会保险制度碎片化问题探究

摘要：我国社保制度碎片化是一个历史过程，社会保障改革与建设是为我国市场经济体制改革配套而开始的。社保项目是根据人群、地区、行业的划分逐步建立起来的，是一种缺乏政府顶层整合性设计的应急处置方式。社保制度碎片化所带来的不公正与低效率，已经损害到社会保障功能的正向发挥与可持续性，不利于社会的稳定与和谐。不断改革社保制度碎片化的现状，建立整合的有中国特色的社保体制无疑成为一种必然选择。

关键词：社保制度碎片化；整合；顶层设计

一、社会保障制度碎片化的内涵

关信平教授站在社会政策的角度认为，社保制度的碎片化是指在国家内部在同一个社会福利领域中针对不同的人群实行多套不同的社会政策。具体来讲，一方面是不同的人享有不同的社保制度；另一方面是虽然有统一的社会政策指导原则，但在实行地区负责制下，各地在各类社会福利项目方面的实际投入、覆盖面和人均福利水平等都有较大的差距。青连斌教授直接指出了制度碎片化的表现形式与内容，表明：“准确地讲，碎片化就是按照不同的人群，分别设计不同的社会保障制度，享受不同的待遇。”肯定了保障对象的需求导向，指出国家是针对不同群体需求采取的不同应对方式。两位教授都认为社保制度碎片化是对不同群体实行不同制度安排，进而导致的现实结果就是待遇不同。景天魁教授从政策科学本身，即政策的制定、执行、反馈的整个过程思考，认为所谓碎片化这个问题在过去的社会保障形成过程中是很难避免的。因为我国人口众多、国情复杂，经济制度和社会体制都经历了剧烈变革。可以说每一个“碎片”的形成，在当时来说都具有一定的合理性和必要性，这就肯定了政府在社保制度改革与建设中的积极作用。综上所述，笔者认为所谓社会保障制度碎片化，就是指在不同区域因人而异创造性地制定并实行相应的社保制度安排。

二、中国社会保险制度碎片化的起源与现状

20世纪90年代初，我国社会保险制度的重新建构，其初衷是为国有企业改革配套而实施的，以化解改革中出现的难题，发挥社会保障“安全阀”和社会“稳定器”的功能。替代计划经济时期实行的国家—单位保障制度，确定了社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式。随着改革的深入，国有企业职工早已应保尽保。但当统账结合制度从国企走向非公经济成分，走向农村时，这种养老保险制度的设计并非完全适用，因此难以起到真正保障作用。1997年，我国开始真正建立个人账户，5年之后广东省出现农民工退保现象，并逐年扩大，截至2007年底，已办理退保手续1000万人。同一年，这种养老保险制度的不适应性在国企显现，即退休金待遇水平呈现出与社会平均工资和机关事业单位退休金水平逐年拉大的趋势。同时，由于地方政府分享了更多制定社保制度的国家权力，为了改变这种不适应性，地方政府纷纷开始实行单独建立小制度的办法，使社保体制普及不同群体。这种处理的结果就是，中国社会保险制度开始呈现出一个“碎片化”状况：区域分割、体制分割、城乡分割。

三、社会保障制度碎片化形成的原因

首要原因是我国的决策机制。我国的社会保障项目往往都是为了应对和解决当时的问题而制定的，没有做长期的量化规划，缺乏长远性。我国社保制度的改革是渐进式的，采取先试点，试点可行后就逐渐扩大到更广的范围来进行，与政治、经济等方面的改革相呼应。这种做法虽然及时有效地解决了特定时期的社保问题，避免了直接全面变革时可能引发的重大危机，但是这种做法不仅使得我国的社保制度开始呈现出碎片化的发展趋势，而且使我们错过了建立起统一的社会保障制度的最佳时机，造成了社保制度公平性的缺失，不利于社保制度保障功能的充分发挥，也使得社保制度的整合更具急迫性。我国社保制度的建设具有我国传统公共决策体制的鲜明色彩。首先决策主体单一，缺乏相关利益群体的参与，特别是那些弱势群体的权益诉求渠道不畅通，无法参与到社保制度的决策过程中来，因此决策主体就无法很好地听取并采纳民意，无法更好地满足不同群体的诉求；再者决策主体在制定社保制度过程中缺乏科学的理论依据，更加注重并接受更高级别领导的经验认识，偏重于经验主义，科学化程度不够；最后决策过程缺乏制度化及程序化，主观性强。我国的社保制度在设计之初就缺乏总体的设计理念，中央政府并未主导其改革的全过程，而是将更多的权力与责任一起下放到地方政府。正是由于这种权力的分享，地方政府在制定本地区社会保障制度时拥有更多的自主权，同时也受到博弈主体的压力，包括本地财政有限性、群众的利益需求、企业经济发展压力等，因此，社保制度形成了显著的区域差异性。

四、社会保障制度碎片化的危害

1.社保制度碎片化损害了整个社会的公平、公正价值观念，不利于和谐社会的构建与发展。多种退休制度的存在导致不同群体之间的退休待遇存在很大差异并具有不断拉大的趋势，退休待遇低的群体必然向高的群体攀比，进而容易产生社会矛盾，不利于社会稳定。目前，机关、事业单位与企业三个制度之间的退休金待遇差异导致的不和谐就是一个典型的例证。社保碎片化的现实表现就是待遇不同，不同的群体参与不同的社会保障体系，既不能实现缩小收入差距的目标，也不利于市场经济活力的激发，并且在一定程度上销蚀着党的执政基础。2.社保制度碎片化不仅会导致制度运行成本增大，也会加大财政风险。不同地区自行制定养老保险计划，耗费很多人力物力资源，容易造成有限的公共服务资源的不必要浪费。目前社保制度的运行呈现多头管理的局面，容易引发机构重叠，管理效率低下。此外，虽然对参加基本养老保险的从基本养老保险基金中列支，但长期来看必将影响基金的财务可持续性，特别是对中西部和老工业基地的当前支付缺口加重了本不富裕的社保基金的负担，最终还是由财政兜底。养老保险基金的支付无疑成为政府的隐性债务，蕴藏着巨大的财政风险。3.社保制度碎片化不利于拉动内需。统一健全的社保体系是有助于经济社会发展的，美国就是典型的例证。美国能够从20世纪的经济大萧条中迅速发展繁荣起来，与这一时期罗斯福新政采取的加快建立健全社会保障体系直接相关，这为我们带来启发。现阶段投资和出口两架马车出现疲软状态，因此拉动内需以促进经济的可持续发展是至关重要的。然而拉动内需不仅仅关乎城市，潜在的巨大的消费市场在农村。因此，只有确立社保制度能够促进经济发展的明确理念，统筹城乡社会保障体系，解决碎片化问题，才能够改变农民的消费决策，促进居民消费行为，进而扩大内需，更好地实现由内需拉动经济增长为主的发展方式。4.不利于社会流动。社保制度的碎片化加剧了各类群体在社会流动中的社保关系转移接续不畅，不利于各类就业者流动就业。碎片化所带来的制度性排斥问题，限制了劳动人口的自由流动，极大地损害了流动人口的社会保障权益。劳动力要素流动是市场经济的一个内在要求，碎片化不利于统一的劳动力市场的形成和建立，不利于市场经济的稳定发展。良好的社会流动有利于社会稳定，有利于和谐社会的构建。因此，保持良好的社会流动、建立全国性的劳动力市场有赖于统一的社保制度的配套和支持。

五、中国社保制度碎片化带来的启示

社保制度的设计采取因“人”而异的策略面向不同类型劳动者的社保制度，在短期内可能实现制度覆盖面的快速扩展，但从一个更为整体的视角来看，这种制度体系的分割，实际上极大地抑制了这一社保体系整合性效应的发挥。因此，建立更具公平性和可持续效应的社保体制，顶层设计尤为重要，尽量避免“头痛医头、脚痛医脚”的权宜之政。1.建立公平、公正的社保理念，完善社保信息管理系统。公平、正义、共享是现代社保制度的核心价值理念。这一理念要求社保制度具有普惠性，即应当平等地对待每一位国民，普遍增进国民的福利。公平与正义是通过共享机制实现的，它强调风险分摊与互助救济，进而促进整个社会的团结与融合。只有确立了社保制度的公平性理念，才可能建立起有中国特色的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社保体系。实现社保制度的公平性理念应通过社保立法，设立专门的保障机构，使得每一位公民在社保权益受到侵害时有法可依、有处可诉。建立起完善的社保信息管理系统，整合分散化的管理部门，改善目前多头管理的局面，提高为群众服务的办事效率；其次，通过再分配机制，如财政转移支付，满足不同收入阶层的社会保险需求，兼顾不同职业类型的劳动者的抗御风险能力。2.政府主导，顶层设计。目前，社保制度凸显出来的问题表明，当前以参保人身份为依据的社会保险制度设计依据有着诸多不合理之处。因此，理论界和决策部门须重新思考与建构和经济社会发展状况相适应的科学社会保险制度设计依据和分类标准；其次，要提升不同社保制度之间的兼容性，保障劳动者在不同就业单位间的社保关系转移接续通畅，使各类从业人员能够自由转换与选择，进而适应劳动力市场的弹性。顶层设计需要政府承担主要的福利供给责任，经过科学计算与评估，找到供需平衡点，逐步实现社保制度对国民收入再分配的最优调节力度。此外，公民的需求需要由政府承担之外，还可以引入市场机制作为补充。但是顶层设计不仅仅是政府的事情，还需各方利益主体的参与。只有经过各种利益集团博弈之后的顶层设计方案，才能真正推进社保改革的进程，以实现社保制度的可持续性及对经济发展的促进作用。3.社保体制改革的权力需在中央与地方之间合理分配。社保制度作为一项国家的基本制度，具有较强的制度刚性，因此中央层面的适度集权就十分必要。特别是在当前社保制度碎片化的状况下，尤其是在此状况中受益的各社会群体已经形成固有利益的前提下，弥合“碎片”间的缝隙、平衡方方面面的利益就变得极为困难。因此，只有来自中央层面的统一调控，进行自上而下的整合，才能改变目前社保制度碎片化状态。

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作者:徐倩 单位:河北经贸大学财税学院