国家治理社保险基金审计综述

作为国家治理的重要组成部分，国家审计应有效防范经济社会运行风险，积极健全经济社会运行机制，推动实现国家良好治理，促进经济社会科学发展。在完善国家治理新形势下，各级审计机关应当抓住机遇、开拓创新，努力提高社会保险基金审计的层次和水平，为推动国家良好治理做出积极贡献。

一、社会保险基金审计对完善国家治理的重要作用

社会保险制度是我国社会保障体系的核心制度。伴随着我国民主法制建设的大力推进、经济社会的科学发展和社会保险制度的日益完善，社会保险基金审计不断深入和发展。在这一过程中，各级审计机关认真履行法律赋予的职责，对社会保险基金的安全性及社会保险政策执行情况进行监督和评价，促进社会保险制度的完善，在推动完善国家治理，预防、揭示和抵御社会保险制度运行过程中的障碍、矛盾和风险等方面发挥了积极作用。

（一）社会保险基金审计是加快转变经济发展方式、实现经济社会科学发展的重要途径

我国正处于加快转变经济发展方式的关键时期，社会保险制度的推进程度和社会保险工作的质量直接关系到经济发展方式是否能够顺利转变。加强社会保险基金审计工作，可以促进社会保险制度的完善、促进经济内生性增长、扩大就业，为转变经济发展方式提供良好的发展环境。一方面，社会保险基金审计可以推动建立和完善与经济发展水平相适应的社会保险体系，减轻老百姓的生活压力和不安全感，降低他们对未来生活的风险预期，将部分潜在需求转换为现实消费，进一步扩大内需，改变我国以往过分依靠投资和出口的经济发展模式，形成消费、投资、出口三者共同拉动经济增长的新局面。另一方面，经济发展方式的转变所带来的结构性失业人员增多问题，必须通过完善的社会保险制度来妥善解决。开展社会保险基金审计，可以监督失业保险基金的管理使用情况，促进失业保险制度的完善，推动失业保险基金在预防失业、促进就业方面发挥作用，提高失业保险基金的使用效益，使失业保险制度更有利于加快转变经济发展方式和经济社会科学发展。

（二）社会保险基金审计是遏制公共权力腐败和健全问责机制，建设责任政府的重要举措

与政府公共预算和国有资产预算资金不同，社会保险基金是由国家信誉作保证，由个人、企业为主筹集而成的公共基金，属于政府管理的公共资源。国家委托社会保障、财政等部门管理社会保险基金，这些部门权力行使得如何、责任履行得如何，需要建立起有效的监督制约机制。没有监督的权力是危险的权力，没有责任的权力是放任的权力。只有加强对政府公共权力运作的制约监督，建立有权必有责、用权受监督、违法要追究的约束机制，才能保障社会保险基金的安全。开展社会保险基金审计，可以强化对社会保险基金管理部门权力行使和责职履行情况的监督，防止社会保险基金被异化为少数部门或少数人谋利的工具，降低社会保险基金管理风险，维护社会公众的切身利益。

（三）社会保险基金审计是维护社会公平正义，促进公共服务均等化的重要措施

实现公共服务均等化，是现代政府追求的目标，是建设服务型政府的重要价值追求。公平正义意味着权利公平、机会公平、规则公平和分配公平，要求初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。加快社会保险基本公共服务建设，可以在一定程度上校正社会财富初次分配的不平衡，有利于缓解和抑制利益分化进程及其引发的社会矛盾。开展社会保险基金审计，可以充分发挥审计的建设性作用，推动健全和完善基本公共服务均等化的制度设计，强化政府公共服务能力，促进实现社会保险基本公共服务均等化，努力使全体人民实现病有所医、老有所养，消除和弱化社会保险领域存在的不公平现象，提高社会总体效率。

（四）社会保险基金审计是维护社会安全稳定，促进构建和谐社会的重要保障

社会保险制度是社会安全稳定的重要防线，被称为社会的“安全网”和“减震器”。没有社会的稳定，实现国家良好治理只能是一句空话。由于社会资源分配结构的不完善、市场经济的风险、个人能力的差异等诸多因素的存在，社会成员不可避免地会遇到各种各样的生存与发展方面的风险，如年老、患病、伤残、工伤、生育等。在个人及其家庭无力防范或者化解这些风险的情况下，如果社会也不能去帮助解决这些风险，就会影响社会稳定，甚至威胁国家安全。所以，国家通过政府主导的社会保险制度，帮助人们防范和弱化这些劳动和社会风险，改善全体社会成员的福利。开展社会保险基金审计，可以发现现行社会保险政策执行中存在的缺陷和不足，促进健全完善社会保险制度，使人民共享经济发展的成果，缓解社会结构转型所引发的各种矛盾和冲突，维持社会的稳定，促进和谐社会的建设。

二、我国社会保险制度改革中需妥善解决的深层次问题

近年来，我国加快发展社会事业，切实保障和改善了民生，覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展。如：大力推进养老保险省级统筹，实施养老保险关系跨省转移接续办法，连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，新型农村社会养老保险试点已覆盖全国24%的县；全面建立了城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度，惠及12.67亿城乡居民。但由于我国社会保险制度改革的历程是一种试点先行、循序渐进、摸着石头过河的方式，一些深层次的问题尚未得到有效解决。

（一）各级政府社会保险财权和事权不匹配，财政责任分担机制不健全

财政对社会保险的支持责任主要包括三种，一是建立制度的财政补贴，包括城乡居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等非就业相关的制度中，国家对参保的个人给予的补贴。二是承担新旧制度转轨所形成的转制成本，国家企业和事业单位职工视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担，这实际上是国家对历史责任的承担。三是社会保险基金特别是养老保险基金支付不足时的补助责任。从实际情况看，各级政府间社会保险财权与事权不匹配，财政保障责任分担机制不健全的问题比较突出。从1994年开始，我国建立划分事权、财权的分税分级财政体制，对社会保险的供款责任也理应由各级政府按事权与财权相统一的原则共同分担。但长期以来，中央政府与地方政府、地方政府之间社会保险责任不明确、不均衡，资金分摊或配套比例始终没有清晰的划分，致使各级财政对社会保险的支持不是在一个稳定、规范的制度框架之中进行。虽然中央财政近年来对社会保险的投入在大幅度增长，特别是对财政困难地区投入力度更大，但并非是一种固定机制；而一些地方政府的投入较少，严重依赖中央补贴，处于缺位状态。这种责任不明确、财政来源不固定的现象影响了社会保险制度稳定、健康、有序和持续运行。

（二）统筹层次不高且高低错落，社会保险制度的整体性被分割

社会保险基金的统筹层次关系到能在多大范围内调剂使用社会保险基金，统筹层次越高，基金的规模和调剂使用的范围就越大。我国社会保险基金目前还是以市、县级统筹为主，过低的统筹层次已经成为我国社会保险制度的突出问题之一。统筹层次低带来的主要问题有：一是造成社会保险制度的“碎片化”。各统筹地区根据当地实际情况确定社会保险制度的具体做法，使得各地在社会保险基金征缴、经办、运营及待遇支付等方面存在很大差异。这已经成为参保人社会保险关系转移的制度性障碍，不利于劳动者合理有序流动，还使得不同统筹地区之间的参保人待遇水平及用人单位负担等方面不平衡，有的还引起地区不当竞争，引发社会矛盾。二是不符合社会保险的大数法则，社会保险基金运行成本高、效率低。社会保险覆盖人群只有达到一定大的数量后，基金的收支支出才能保持相对稳定的态势，实现基金的共济功能，统筹层次低导致基金收入有限，难以实现自身平衡和抵御风险。同时，统筹层次低使基金结余分散，不能有效运营，难以实现保值增值目标。

（三）社会保险公共服务分享不均，阻滞公共服务均等化目标实现

基本公共服务均等化是实现国家良治的本质要求之一。与人民群众的日益增长的公共需求相比，我国社会保险基本公共服务分享不均的问题比较突出。一是城乡之间的社会保险公共服务分享不均。长期以来存在的城乡有别的二元格局在社会保险领域的直接体现就是农村社会保险体系建设滞后于城镇地区，形成城市与农村社会保险制度相对独立，不易衔接，保障待遇不统一和不公的状况。二是地区之间的社会保险公共服务分享不均。改革开放以来，地区之间的经济社会发展差距呈现出逐步扩大趋势，经济越发达的地区越有实力来提供基本社会保险公共服务，东部地区的人均社会保险待遇水平明显高于西部地区。三是群体之间的社会保险公共服务分享不均。企业和机关事业单位之间在基本社会保险制度上仍存在诸多差异，直接导致不同群体间的社会保险待遇差距。社会保险基本公共服务差异过大给经济社会正常运行带来诸多不利后果，容易导致不同群体之间的相互攀比，产生社会摩擦和社会矛盾，不利于社会和谐与稳定。

（四）社会保险基金预算规范性不强，预算约束机制尚未形成

政府预算是国家治理的重要工具和载体。建立与社会主义市场经济相适应的公共财政要求健全完善政府预算体系,社会保险事业作为政府弥补市场缺陷而提供的重要公共服务之一,要求相应建立起相对独立、规范的社会保险预算。2010年初，我国社会保险基金预算制度正式建立，解决了长期以来社会保险基金管理中重要制度的缺失。从试行社会保险基金预算两年来的实践看，我国社会保险预算存在一些突出问题需要解决：一是预算编报范围不完整，预算透明度不高。城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗等未纳入社会保险基金预算管理；大部分地区社会保险基金预算尚未公开，也未向本级人大报告，社会保险基金多方监督机制尚未建立。二是公共财政下的复式预算体系尚未完全形成。适应公共财政要求，包含政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府债务预算的政府复式预算体系尚未建立。三是统筹地区社会保险基金预算与政府财政管理责任不匹配。公共财政预算的基础是一级政府、一级财政、一级预算，相互匹配、责任清晰。由于目前社会保险预算分险种编制，并且各险种统筹层次高低错落，有的地方政府只能编制社会保险基金中某些险种的预算，没有完整的社会保险基金预算概念，造成社会保险预算编制、执行、批复和财政管理脱节，增加了预算执行的难度。

三、深化社会保险基金审计的路径选择

（一）围绕建立健全公共财政下的政府预算体系，开展对社会保险基金预算的审计

社会保险基金审计应促进把各项社会保险基金纳入国家预算的统一管理，更加完整地反映社会保险事业发展状况，维护社会保险资金的安全，推动健全我国公共财政下的复式预算制度，提高社会保险基金管理的可持续性。一是促进社会保险基金预算的完整规范，将各项养老保险基金的收支全部纳入预算管理。促进规范预算编制流程，强化预算编制管理，提高预算编制的科学性和准确性。二是促进建立事权和财权相匹配的责任分担机制，通过预算合理划分各级政府对社会保险的责任。三是促进社会保险基金预算尽早向人大报告和向社会公开，加强人大和社会监督，强化社会保险基金的监督约束机制。

（二）围绕职责履行，加强社会保险基金决算审计

社会保险基金预算执行的结果就是社会保险基金决算。加强社会保险决算审计，一是坚持总体评价。要按照科学发展观的要求，坚持用全面、系统、辩证的观点看待社会保险基金，注重从总体上评价社会保险基金的基本概况，取得的主要成效和经验做法，得出总体概念。注重从总体上评价发现的主要问题，把审计问题放在整个社会保险发展的背景下进行考量，进而科学、全面地把握社会保险基金管理、使用的总体状况，防止“只见树木，不见森林”的缺憾。二是坚持关注基金安全。社会保险基金被称为人民群众的“养命钱”、“救命钱”，开展社会保险基金决算审计，必须把基金的安全完整作为首要任务。要严肃查处挤占挪用社会保险基金、违规投资等违法违规的行为，防范社会保险基金用于平衡公共财政预算，切实维护基金的安全。同时，社会保险基金的可持续性是影响基金长远安全的主要压力，社会保险基金决算审计要关注基金投资收益率低等影响基金可持续性的突出问题，维护基金的长远安全。三是坚持责任追究。对社会保险基金决算审计发现的问题，审计机关要督促有关单位及时整改，促进完善问责和责任追究制度，使那些不履行或不正确履行责任甚至滥用职权的人员得到及时惩戒。

（三）围绕提高政策效能，深入开展重大社会保险公共政策的跟踪审计

现代政府的管理模式已由无限政府转向有限政府，已由全能政府转向服务型政府。在打造服务型政府和构建公共财政的背景下，公共财政职能、作用的充分发挥都将通过制定一系列公共政策来实现。社会保险基金审计应紧紧围绕社会保险公共政策的贯彻执行情况，实现由审查社会保险基金收支的真实合法和评价公共政策执行及其效果的有机结合，加强对社会保险重大公共政策执行情况的跟踪审计，促进政府各项惠民政策落实到位。一是跟踪政策效果。公共政策的一个显著特点是非营利性，因此，在跟踪公共政策实施过程中，更多的是要考虑政策执行的效果而非经济效益。重点要关注社会保险政策在执行中是否存在偏差、执行迟缓以及政策目标是否实现等问题。二是跟踪政策衔接。任何新的政策出台后，必然会与原有政策、其他政策产生衔接问题。在跟踪公共政策实施过程中，要关注各类政策是否能够做到有效衔接，防范政策间脱节的问题。三是跟踪问题整改。审计机关要充分发挥“免疫系统”功能，必须促进审计查出问题整改到位，推动有关政策执行到位。

（四）围绕推进社会保险制度建设，深入开展研究性审计

国外的经验和我国近年的实践都足以说明，在中国建立一个符合我国国情统一、规范和可持续发展的社会保险体系，不仅是有效解决当前紧迫问题的需要，更是保持社会经济和政治平稳运行，国家长治久安的需要。由于我国社会保险体系改革是一个渐近性的过程，目前社会保险体制和制度建设还很不完善，一些影响我国社会保险事业发展的深层次原因难以得到有效解决。从长期来看，社会保险基金审计的工作目标是促进建立公平、规范的社会保险制度。所以，社会保险基金审计必须把审计工作与理论研究结合起来，加强审计工作的前瞻性，把揭露社会保险制度的缺陷当做重要的工作内容，关注当前我国社会保险制度建设中存在的突出问题，提出解决问题的建议，在更高层次上充分发挥“免疫系统”的功能。

（五）围绕审计信息化建设，加快推进社会保险基金联网审计

社会保险基金涉及社会的方方面面和千家万户，基金管理的信息化程度不断提高，单靠手工手段显然难以完成审计工作。社会保险基金审计工作必须与时俱进，加强信息化建设工作，完成社会保险基金审计方式的转变。要达到这个目标，必须以数据式审计为基础，通过对社保信息系统产生数据的审计，检查社保经办业务活动的真实性、合法性和效益性。在此基础上，审计机关通过与社会保险经办机构、征缴机构等单位网络的连接，对其预算执行情况和其他经济业务活动进行实时监督，逐步实现“预算跟踪+联网核查”的审计工作模式，充分发挥审计的预警作用。同时，审计机关应加强社会保险数据中心建设，将各地联网审计取得的数据集中存放，集中分析，进一步提升社会保险基金审计工作的层次和水平。

（六）围绕推进政务公开，健全完善审计公告制度

政府信息公开化是现代民主社会的根本要求，也是政府治理的价值取向。积极推进政府信息公开是各国政府的共同义务。社会保险基金涉及每位群众的切身利益，一直是社会公众的关注焦点。社会保险基金审计应当进一步提高开放性，在不涉及国家安全和秘密的前提下，逐步推动审计计划、审计过程、审计结果全面和全方位公开。积极推动社会保险基金预算公开，促进社会保险基金的来源、分配、管理、使用、审计等情况都置于人民群众和社会监督之下，为社会公众了解政府履行职责情况、监督社会保险基金收支活动提供重要渠道。