存款保险制在中国的推行及发展论文

【摘要】本文首先分析了国外存款保险制度存在的问题，提出我国现阶段实行存款保险制度需重点关注的几个问题，并就我国逐步推进存款保险制度提出了建设性意见。

【关键词】存款保险制度可行性分析

存款保险制度是国家为了维护存款人的利益、保障金融秩序的健康有序，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。简单说，就是一种为危机银行“买单”的制度，即成立存款保险机构，由各家存款性金融机构交纳保费，一旦投保机构面临破产，由保险机构为存款人支付一定限额存款的制度。

一直以来，为了维护国家金融稳定，我国实际上实行着国家承担存款保险责任、对市场退出金融机构的储蓄存款优先偿付和全额收购的政策，尽管这种隐性的存款保险制度对于保护存款人利益、维护金融稳定发挥着积极的作用，但导致了市场主体过度依赖国家信用、道德风险大量出现的弊端。为了促进银行业金融机构形成更强的竞争意识、主动寻求自我发展能力，建立更加合理的金融体系，迫切需要建立符合市场经济规范同时适合我国国情的存款保险制度。

随着金融体制改革步伐的加快，建设存款保险制度的推进工作明显加快。尽管目前我国建立存款保险机构的内部条件和外部宏观环境逐渐成熟，但存款保险机构作为银行业金融机构破产管理人仍存在一定难度，现就我国现阶段实行存款保险制度的可行性作如下分析：

一、存款保险制度本身存在无法消除的弊端

1.存款保险机构的最终保险机构仍为政府

在隐形存款担保背景下，政府对经营不善甚至濒临破产的金融机构承担着无限赔偿的责任。建立存款保险制度后，由存款保险机构担当银行业金融机构的破产管理人，尽管在表面看，无限责任转为有限，但如果发生大规模或比较严峻的问题，政府仍不会袖手旁观、坐视不管。以美国为例：1984年，美国大陆银行遭到了存款者的挤兑的情况，10天内流失了近60亿美元的存款，由于对其救助可能耗尽联邦存款保险公司所有的资源，结果最后，美联储提供了高达45亿美元的资金。因此，即使建立了存款保险机构，在实际操作的过程中，最终保险人仍是政府，如果金融环境脆弱，就更难保证存款保险制度的正常运营，因此，存款保险机构实际操作的有效性不高。

2.存款保险制度无法规避商业银行的道德风险

政府的隐含担保会引发道德风险，但存款保险制度同样不可避免道德风险。建立存款保险机构，会降低公众对金融机构破产的风险的警惕性。一方面，存款保险机构会提高公众对银行的信任，从而忽视银行经营的风险；另一方面，存款保险会弱化金融机构的风险约束机制。由于有保险机构作保障，使金融机构在经营活动中可能为追求高额利润而承担过度的风险，从而使金融机构陷入危机，甚至引发整个银行业危机的蔓延。

3.存款保险制度会导致“坏银行驱逐好银行”现象的发生

存款保险制度有利于促进银行业金融机构之间的竞争，但如果不强制金融机构参与保险，相反实行自愿保险制度，就会出现“劣币驱逐良币”，即“坏银行驱逐好银行”的现象。在自愿保险制度下，经营稳健、资产健全的“好银行”由于具备严格的内部风险控制机制，不容易发生风险，因而不愿徒增成本支付保费参与保险；相反经营不善、资产不健全的“坏银行”则为吸引储户而力求加入保险。以此产生的逆向选择问题导致的后果是风险大的银行积极参与，风险小的银行主动退出，最后产生存款保险机构中好银行消失、坏银行充斥的局面。另一方面，如果强制金融机构参与保险，则是以大银行的利益为代价的，会造成好银行与坏银行之间的不公平关系，为银行业的长期健康发展留下隐患。

二、在我国现阶段实行存款保险制度需特别关注的几个方面

1.我国银行业整体经营状况与国外存在较大差距

以全球范围内一级资本排名前五名的银行(花旗集团、美洲银行、汇丰控股、摩根大通、法国农业信贷集团)为参照，对比我国四大国有商业银行，考察商业银行风险监测分析的几项主要指标：国外5家银行的资本回报率平均为22.34%，资产回报率平均为1.254%，我国四大国有银行资本回报率平均为4.325%，资产回报率平均为0.19%；国外5家银行的资本充足率平均为12.126%，且均高于巴塞尔协议的最低要求8%，中国工商银行、中国银行、中国建设银行的资本充足率分别为5.54%、8.15%、6.91%，只有中国银行达到8%；国外5家银行不良贷款比率平均为2.51%，而中国银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行分别为22.49%、25.69%、30.07%、15.78%。这说明四大国有银行在盈利能力、资本状况和资产质量方面与国际先进水平相比尚有差距。市场化运作的运行机制为成为银行业金融机构破产管理人的存款保险机构留下隐患。

2.我国公众对银行体系的信心过高

我国现阶段尽管没有建立起存款保险制度，居民对“存款保险”一词仍较为陌生。1998年6月21日，国家关闭海南发展银行，为此曾紧急调拨34亿元抵御挤兑现象，后海南发展银行的全部资产负债由工行托管后，挤兑现象便没有继续蔓延。事实上，由于历史原因，我国公众历来对银行的经营情况存有过高的信心，认为银行有国家的保障，不会破产。因此，建立存款保险制度的目的之一——提高公众对银行的信任不能真正发挥作用。

3.存款保险制度会导致居民存款的成本发生变化

实行存款保险制度后，原来由中央银行承担的金融机构破产倒闭的风险，将被分散转移给各家金融机构。因为参加保险支出保费，会增加金融机构的经营成本，而我国银行业尤其是四大国有银行仍处于垄断地位，为了提高收益，四大国有银行很有可能将成本转嫁给存款人，从而导致居民存款成本增加。这不仅违背了存款保险制度保护存款人利益的初衷，还会引起存款人投资结构的改变：由于存款成本增加，存款收益减少，存款人容易改变投资方向，将资金更多的投向股票市场和债券市场，进而影响资本市场的波动。

4.如何协调存款保险机构与银监会、央行间的关系

国际上将存款保险机构的职能归纳为两类：一类是“付款机”类型保险机构，是在银行倒闭之后，对所承保的存款进行补偿；另外一类是对金融机构有监管职能的存款保险机构，对金融机构有“实时校正”功能，要求金融机构提供报表，及时纠正其违规行为。“付款机”类型的保险机构仅仅被赋予其为破产银行买单的权利，如果选择“付款机”类型的保险机构，就要随时准备承担道德风险带来的损失。有监管职能的存款保险机构容易在监管过程中获得信息，使其能够合理把握介入金融机构的时机，也更有动力监督银行的经营状况，从而避免银行资不抵债时才进行干预的情况发生。目前世界上绝大多数国家都采取第二类制度。国际经验表明，存款保险机构兼具银行监管职能，包括处置有问题银行的职能。

以存款制度相对完善的美国为例，美国的联邦存款保险公司（FDIC）是一个独立的联邦政府机构，接受美国会计总署的审计。FDIC的首要是存款保险职能，它为美国9900多家独立注册的银行和储蓄信贷机构的8种存款账户提供限额10万美元的保险，美国约有97％的银行存款人的存款接受FDIC的保险；其次是银行监管职能，直接监管5616家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构；最后是处置倒闭存款机构的职能，当存款机构资不抵债、不能支付到期债务或其资本充足率低于2％时，该存款机构的注册管理机关将作出正式关闭决定并通知联邦存款保险公司。

目前我国的实际情况是中国银行业监督管理委员会负责银行业监管的大部分，中国人民银行也有部分金融监管的职能。实施存款保险制度后，存款保险机构在运作过程中将涉及到与人民银行和银监会间的分工协调安排，尤其是涉及监管职能的方面将与银监会的监管职能相互重复、相互充斥，如果存款保险机构仅仅同银监会之间进行信息共享，没有掌握真正有效的银行监管权，在银行的处置方面，将会面临着被动的局面。因此如何协调存款保险机构与央行和银监会间的关系也是构建存款保险制度需要考虑的重要议题。鉴于以上分析表明，存款保险制度并非是万能的，建立存款保险机构在降低金融风险的同时也带来诸多新的问题，因此在我国存款保险制度建立初期，就应多方面考虑，同时应带有一个明确的制度目标，逐步推进。

三、逐步推进存款保险制度

1.建立存款保险制度应循序渐进、分步建立

循序渐进即在隐形保险制度和显性保险制度之间设立一个过渡制度阶段，国家对银行的担保不完全撤出，可以在内控机制较好的商业银行作试点，率先建立存款保险体系，然后扩大范围建立区域性的存款保险制度，最后在此基础上发展全国范围内的存款保险制度。

2.建立存款保险制度协调配合不可或缺

推进存款保险制度，需要相关机构的协调配合，首先需要和银监会、人民银行之间的信息共享，减少信息不对称现象的发生，使制度更透明、高效，还需要各部门之间的合理分工，尽量避免重复检查给商业银行带来的不必要的干扰，同时降低行政成本。

3.提供良好的法律保证

1993年金融体制改革后，我国形成了以《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中国银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《证券投资基金法》、《信托法》、《担保法》、《公司法》等金融法律为主体的金融法律体系框架，为了减少存款保险制度前进中的障碍，为制度的实施提供良好的法律保证，仍需逐步完善已有的各项法律法规，以健全的法律作支撑，引进新的理念和模式、规范对金融机构的监管手段、完善治理结构，进一步加强风险管理。

4.充分借鉴国外先进经验

我国金融业一直缺失优胜劣汰的商业法则，缺乏良好的金融机构退出机制，同时由于历史原因，我国银行类金融机构的历史包袱较重，不良贷款占比较大，盈利能力普遍不高，各家金融机构实力相差悬殊，在这样的背景下，存款保险机构被推向改革的前沿，面临着重重困难。因此，充分借鉴国外先进国家的先进做法和宝贵经验，可以为存款保险制度的顺利实施在制度建设上扫除一些障碍。公务员之家

综上所述，我国的存款保险制度的建立、存款保险机构作为金融机构破产管理人仍任重而道远，因此，在我国实施存款保险制度应立足于国情，将制度建设与金融体制改革结合起来，充分借鉴先进国家、先进地区的经验，分阶段循序渐进，坚持速率与效率相一致的原则，同时逐步完善各项相关制度，充分发挥存款保险制度的保障效能，保护存款人的切实利益，维护金融体系的稳定，促进银行业的健康发展。

参考文献：

[1]苏宁.借鉴国际经验，加快建立适合中国国情的存款保险制度.中国金融出版社.

[2]苏宁.存款保险制度研究.中国金融出版社.

[3]车迎新.积极探索有中国特色的存款保险机制.中国金融出版社.