组织公民行为范文10篇

组织公民行为范文篇1

关键词：组织公民行为角色外行为本土化

一、组织公民行为的提出及发展

1938年组织学派的创始人Barnard提出“合作意愿”，他指出，对整个组织系统而言，组织中的每一个体的合作意愿是不可或缺的，组织成员自觉自发性的合作意愿能够弥补正式结构的不足，使得组织系统更加完整。1964年Rothlisberger和Dikson对霍桑实验中的“非正式组织”进行研究，发现非正式组织内部同样存在合作的意愿，且这种合作具有交换性质。为了进一步解释自觉自愿的合作行为对组织整体及组织绩效的作用，Katz和Kahn于1966年提出了组织结构理论，他们对自觉合作行为做出了进一步地阐述，即每个组织都应该充分重视组织成员的自觉合作行为，任何组织系统的设计均不可能完美无缺，如果只依靠组织规定的每位成员应该履行的职责（即角色内行为），将难以实现组织目标，因而必须更多地依赖成员的角色外行为，以促进组织目标的达成。

在上述研究的基础上，Bateman和Organ于1983年首次提出了组织公民行为的概念。而后，Organ于1988年在《组织公民行为：好战士现象》一书中正式提出了“组织公民行为”的概念，他将组织公民行为定义为：组织成员自觉自愿表现出来的，并没有被组织正式报酬体系直接或明显认可的，但在总体上有利于组织有效运转的个体行为。1997年Organ又基于“关系绩效”的概念对组织公民行为的涵义进行了修正。Organ将组织公民行为重新定义为：“有助于维持和增强任务绩效的社会和心理环境行为。”这一概念被多数学者接受。

组织公民行为作为组织成员角色外的且有利于组织生存和发展的行为，可以表现在组织与他人、群体，组织和领导等多方面关系中，其主要表现有7个维度，即利他主义、运动员精神、组织遵从、公民美德、个人主动性、组织忠诚和自我发展7个方面。随着组织公民行为跨文化研究的逐步深入，1998年，樊景立教授提出在中国文化背景下组织公民行为包含了11个维度，其中自觉学习等6个维度是中国文化背景下特有的，这表明不同的文化背景下组织公民行为所包含的维度存在显著差异。

二、组织公民行为的动因分析

组织公民行为的动因分析是组织公民行为的前因变量，是近年来学术研究关注的重点，学术界对组织公民行为动因的探讨主要集中在成员个体态度因素和组织因素两个方面。

（一）成员个体态度因素

首先，工作满意度是组织成员一种持续性的积极的情绪体验，是成员对现有的工作任务、工作职责以及工作环境等因素的一种心理满足。有研究表明，成员的工作满意度与组织公民行为呈正相关关系，会影响组织公民行为中的利他行为和组织遵从行为。

其次，公平知觉是影响组织公民行为的重要变量。通过以往对公平知觉与组织公民行为相关性研究的总结，公平知觉与组织公民行为的相关性要高于工作满意度与组织公民行为的相关性，其主要影响组织公民行为中的组织忠诚和个人主动性。

再次，组织承诺感一般包括情感承诺、持续承诺、组织支持知觉三部分内容。当组织成员需求得到满足、组织充满活力并能为成员提供充分发展空间时，成员会对组织有高水平的情感承诺和组织支持知觉，以此提高组织成员的创造力、归属感、忠诚感以及忠诚于组织的内心信念，进而提高成员组织公民行为的发生频率。

最后，工作价值观所形成的偏好会影响组织成员组织公民行为表现的频率和水平。当组织价值观念得到成员充分认可，组织文化深入人心时组织成员会形成科学而正确的工作价值观，且组织成员的工作价值观会影响成员的工作意愿、工作愿望，进而影响其努力程度及工作表现，从而提高组织成员组织公民行为发生的可能性。

（二）组织因素

首先，组织特征因素与组织公民行为中的利他行为、运动员精神、责任意识以及公民道德都呈显著正相关关系。其中组织支持更能决定组织公民行为并且对成员的工作满意度产生重要影响。

其次，任务特征所包含的任务反馈、任务常规化及任务内在激励三种形式都与成员组织公民行为有紧密的联系。其中，任务反馈与任务内在激励都与组织公民行为中的利他主义、运动员精神、责任意识及公民美德具有正相关关系。而任务常规化则与组织公民行为呈负相关关系，不利于成员积极性的调动，从而降低组织公民行为实施的可能性。

再次，领导行为类型与组织公民行为具有较强的相关关系。1985年Bass正式将领导行为区分为交换型领导行为和变革型领导行为。交换型领导行为强调成员的行为严格按照组织工作绩效机制奖罚分明，其中，对成员给予奖励与组织公民行为正相关，惩罚则与组织公民行为负相关。在组织中变革型领导行为与成员组织承诺感、组织公民行为具有直接关系。变革型领导行为可以通过对成员灌输共同的价值观念，帮助成员实现更高的绩效水平。在这种领导行为的作用下，组织成员更多地体会到成就感，从而有利于提高成员的工作满意度，激发成员的组织公民行为。

三、组织公民行为对组织发展的重要意义

组织公民行为作为一种组织成员的角色外行为，对于组织的健康良性发展势必产生重要影响。传统研究对于组织公民行为对组织发展的积极影响给予了高度关注。

首先，组织公民行为是组织发展的润滑剂，有利于组织稀缺资源的合理利用。组织公民行为是组织成员自觉自愿表现出来的角色外行为，它是组织长期发展的润滑剂。组织公民行为强调组织成员间的合作行为，倡导组织成员表现出利他行为和责任意识。其中，利他行为有助于减少组织成员间的摩擦，而组织遵从行为则有利于组织与成员之间的磨合，这就避免了组织成员工作过程中对稀缺资源的占用，通过组织成员间的沟通与交流提高稀缺资源的利用率，从而提高组织绩效。

其次，组织公民行为有利于增强组织凝聚力。组织公民行为作为组织运行的润滑剂，可以减少组织摩擦，避免组织内部冲突。与此同时，组织公民行为强调组织成员之间以及组织与成员之间的交流与沟通，从而有利于提高组织信任度，增强组织内部的凝聚力和向心力，以此促进组织健康有序地发展。

再次，组织公民行为有助于组织留住优秀人才。优秀人才往往希望留任于充满活力、注重人才培养以及更有发展潜力的组织之中，而组织公民行为有力地促进了组织建设，通过营造轻松融洽的组织氛围增强了组织内部的凝聚力和向心力，从而间接地影响到优秀人才愿意并希望留任于组织之中，不断为组织发展注入新鲜血液，促进组织发展及实现成员自身价值。

最后，组织公民行为有利于塑造和培养成员的奉献精神和主人翁意识。组织公民行为强调成员具有责任意识、公民美德和个人主动性。因而组织公民行为的存在可以使成员充分融入到组织之中，产生爱岗敬业、勤于奉献的积极情感，成员自觉自愿地服务于组织并始终坚持集体主义的主人翁精神，从而促进组织健康良性地发展。成员的奉献精神与主人翁意识是组织持续发展、保持生命力的重要条件，因而组织公民行为的存在有助于成员奉献精神和主人翁意识的培养。

四、关于组织公民行为研究的两点思考

近些年来学术界对组织公民行为的研究给予了高度的关注，使得对于组织公民行为的探讨逐步深入，取得了令人瞩目的研究成果。与此同时，对于组织公民行为的研究也存在一些争议，引发了我们对组织公民行为研究的思考。

组织公民行为范文篇2

【论文关键词】组织公民行为；绩效；教师

组织公民行为是当前组织行为学研究的热点之一，它是一种任务绩效之外的对组织有利的自发工作行为。高等院校作为一种教育组织，教师作为这一组织的主体，其组织公民行为对增进学校的办学效益也有着重要意义。因此，有必要从组织行为学的角度，对高校的教师组织公民行为进行分析，探讨组织公民行为理论对高校师资管理的启示。

一、组织公民行为的提出及其理论

(一)组织公民行为概念的提出

组织公民行为概念的来源可以追溯到Barnard在1938年提出的“想要合作的意愿”。此后，Katz和Kahn在1966年提出：有效的组织中的员工必须有创造性与自发性行为，且其行为表现超越角色规范。

Berteman等人在1983年将这种行为称之为“组织公民行为”，并把它定义为职务外行为，主要指对帮助同事和对组织的责任感。Organ在1988年正式将组织公民行为定义为在组织正式的薪酬体系中尚未得到明确或直接确认，但就整体而言有益于组织运作成效的行为总和。

(二)组织公民行为的理论

1．组织公民行为的维度。组织公民行为具有五个维度：(1)利他行为，帮助处理或阻止工作中发生或即将发生的问题，鼓励在工作或个人职业发展方面失去信心的同事；(2)文明礼貌，对别人表示尊重的礼貌举动；(3)运动员精神，在非理想化的环境中毫无抱怨、坚守岗位的一种意愿；(4)责任意识，工作中严肃认真、尽心尽责；(5)公民美德，积极参加并自觉关心组织的各项活动目。

2．组织公民行为的作用。组织公民行为对组织的重要性已得到了许多研究的支持。组织公民行为能提高组织绩效，其关键在于它充当了组织运行的“润滑剂”，减少组织各个“部件”运行时的相互摩擦，从而促进整个组织效率的提高。具体地讲，组织公民行为的积极作用表现在五个方面：(1)组织公民行为是一种自愿合作行为，能自觉维护整个组织的正常运行，从而可减少由于维持组织正常运行而被占用的稀缺资源数量；(2)能使组织所拥有的资源摆脱束缚，投入于各种生产活动之中；(3)能促进同事和管理人员生产效率的提高；(4)能有效地协调团队成员和工作群体之间的活动；(5)能增强组织吸引和留住优秀人才的能力。

但组织公民行为也有负面作用。组织公民行为可能是一种印象管理的手段，具有工具性特征，有些员工会利用组织公民行为达到获得升迁的目的等等一。Bolino等人也认为：组织公民行为不一定都会带来对组织有益的结果。例如，员工将主要精力放在做职责范围之外的工作会忽视了本职工作；依靠员工的额外工作完成组织中的工作任务不一定是对组织最有效的做法，可能不如直接雇佣另外的人来做更有效；可能显示出组织管理中存在问题。

二、高校教师的特性与组织公民行为

从组织行为学的角度看，高等院校是一种教育组织，教师是这一组织的主体之一。根据组织公民行为理论，高校教师的特性决定了其组织公民行为会影响到高校的运作。

(一)高校教师的身份特性：知识工作者

彼得·德鲁克在其《后资本主义》一书中提出了“知识工作者”的概念。他认为，在后资本主义社会中，最根本的经济资源不再是资本、自然资源或劳动力，取而代之的将会是“知识”。所谓“知识工作者”就是懂得如何用知识从事生产的人。他们与传统受雇者的不同之处在于拥有生产工具，不论走到哪里，都可以将赖以为生的知识一并带走。这样的特性使得知识工作者并不一定要固定在哪家公司才能发挥其特长。

高校教师作为知识工作者中的一类，肩负着人类知识创新与传承的历史重任，其工作产出难以具体衡量。也就是说，他们的工作角色难以被完全地描述或定义。教师的“组织公民行为”，即使在组织的正式酬赏制度中没有得到直接承认，但整体而言有益于组织运作绩效的各种行为，显然对组织绩效的优劣一学校的办学效益有着关键性的影响。思想的交流与传播并不会遵从等级制的直线式渠道进行沟通，直线式组织结构已经不能适应以知识为背景的组织机构的需要。因此，在高校这种以知识为背景的组织机构中，其成员——教师的组织公民行为尤为重要。

(二)高校教师的工作特性：超越性

好教师的工作行为往往是超越正式工作职责要求的。按照教育服务理论，高校教师的工作是通过与青年学生精神世界的互动，从而为塑造青年学生健康积极的心灵和头脑提供一种的特殊服务，在这种互动过程中，任何有益于学生成长的行为都是应该鼓励的，而这些行为超越了教师工作职责，并非教师必须完成的工作，完全是一种自愿行为，这也恰恰就是教师的组织公民行为。教师的这种组织公民行为对于他们在学校中的工作绩效来说是一个关键性的因素。

在与学生的互动中，教师的OCB是那些能够提高学生满意度的职责外行为，教师在教学中会不满足于现有的水平，积极寻找更好的方式和教学资源来组织教学，增强教学的有效性，以获取最好的教学效果。这些为任何一所学校所提倡、超越正式职责要求的行为，完全可以在职责允许范围之内打一些折扣。而要提高学校教育的效能，发挥高校教育资源的优势，教师仅仅做到不违反工作职责远远不够，必须表现出大量的超越职责的组织公民行为。

三、组织公民行为理论对高校师资管理的启示

(一)积极引导教师的组织公民行为

以上分析表明教师组织公民行为对一所学校发展的重要意义。那么，高校如何引导教师的组织公民行为呢?根据组织公民行为理论，可调动知识工作者的内在动力，即设法使知识工作者获得“工作满意感”，自觉实施组织公民行为，使组织获益。据此，在高校师资管理中，建议管理者从以下几个方面着手。

1．提高教师的工作满意度。个人选择实施组织公民行为时，工作满意度是其首先考虑的因素。在高校这一教育组织中，教师的心愿是在本领域有所建树的同时培育英才。所以，高校管理者应赋予教币充分的学术权力，尊重教师的意见，提高教师的工作满意度，而非仅仅是获得更高职位或更多金钱，这将对他们实施组织公民行为产生积极影响。

2．建立长期的组织文化。组织公民行为并非通过一般的奖励就可得到激励，必须建立长期的组织文化方能够较好地引导组织公民行为。如果个人着眼于长期，那么就会比较重视美德，同时也注重长期的回报。另外，着眼长期者为了融入组织中，势必要遵守组织的规范，从而较易实施组织公民行为。所以，在高校，必须重视良好教风的传承与提升，因为这对于学校这一教育组织来说是一种组织文化、无形资本，也是一种大学精神，是高校赖以生存和发展的精神资源。

3．营造宽松的学术氛围。创新能力对教师的任务绩效有积极影响，应营造一个宽松的学术氛围，通过多种方式让教币充分表达自己的观点和想法，这也是一种通过有效沟通而影响教师的领导行为；同事间也要互相谅解，能接受来自上级、同事的观点和看法。这样，教师的创造力才能得到充分发挥，才能不断总结经验，改进工作方式，了解最新专业动态，主动更新知识，表现出尽职、谦恭的高尚师德。

(二)关注教师组织公民行为的负面作用

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论文摘要：自组织公民行为提出以来，受到了人力资源研究者的广泛研究，很多学者对组织行为的个人作用机制进行了研究。本文在综述组织公民行为的基础上，以社会学习与社会咨讯处理理论为依据，探讨组织公民行为通过人力资源管理措施的作用机制。

一、前言

组织是由一群具有共同目标的人集合而成，必须依靠所有人的努力才能够成功，因此组织除了使成员在工作岗位尽心尽力以外，还需设法促使每一位成员都能彼此相互协作。Katz认为，若要增进组织效能，成为高效组织，必须使组织能从事三种行为。首先，员工必须参与并留任组织中；其次，员工的行为必须符合组织任务的角色需求，完成组织赋予的任务；最后，员工必须自发地做一些创新及超越工作角色要求的活动及工作。若只具备前二类角色内行为，组织只能算是一个脆弱的社会系统，Bateman&Organ也认同该想法，将Katz所提出的第三种行为称为“组织公民行为”。所谓的组织公民行为仍未被组织的正式薪酬制度所承认，但是整体而言有益于组织运作效能的员工自发性的行为。换句话说，组织公民行为是一种超越工作职责的行为。虽然此类行为通常未被涵盖于工作说明中，也不被正式的薪酬系统所承认，然而这些员工自由裁量的行为，却对维持组织社会系统的运作，促进组织系统的运作效率有相当大的贡献。相对而言，组织也难以直接透过薪酬系统加以规范与控制。

二、组织公民行为类别

一般而言，研究者在谈到组织公民行为时，大致上皆以Organ所区分的五大类行为为基准，分别为：

1、利他主义：主动协助他人处理与工作有关的任务。

2、殷勤有礼：员工会体察将受到自己决策与行为所影响的同事，并告知同事将会因自己的决定或行为而受何影响，愿意与同事一同协商解决办法。

3、运动家精神：能忍受工作上的不便与挫折而毫无怨言。

4、勤勉尽职：指员工在某些角色行为上，主动表现出超越组织最低要求的水准。

5、公民道德：主动、认真与负责地参与组织内的活动。

三、形成组织公民行为的因素

纵观过去的研究结果不难发现，以往关于组织公民行为的研究大都探讨个体组织公民行为如何形成，以及个体组织公民行为对个人或组织绩效的影响。本文探讨着重组织公民行为的形成机制，以期对员工为何产生组织公民行为提出合理的解释。

工作态度取向以社会交换理论作为解释组织公民行为与员工工作态度的基础，主张当员工知觉到组织或主管善意的对待时，员工会产生回报的心理，而组织公民行为则是员工最能自我掌控的部分，不需要任何额外的投入即能轻易做到。这些行为包括对于本身工作职责更为经济努力、自动自发地协助其他成员完成工作，等等。在此基础下，研究结果证实员工的满意度、正向感情、组织承诺、程序正义知觉与分配正义知觉、领导者支持行为、组织监控会导致员工从事组织公民行为。

个人特质取向则主张员工的组织公民行为，实际上反应了员工乐于助人、易于合作或勤勉尽职的个人特质。认同此取向的研究证实了员工的个人特质与集体主义是影响员工是否从事组织公民行为的主要原因之一。

然而，事实上员工之所以采取某些行为不只受到认知、态度与个人特质的影响，也深受所处社会脉络中各种因素影响，甚至有时社会环境对员工行为的影响力远胜于个人因素。如同社会学习理论与社会资讯处理理论所主张的观点：若工作环境中充斥了组织公民行为，则会比组织公民行为较少出现的工作环境，容易引发员工去从事组织公民行为。Bommer，Miles&Gfrver针对组织公民行为的多寡是否影响个体组织公民行为产生的研究发现，个体是否从事组织公民行为的确与所处的组织公民行为水准有显著相关。从上述研究中，我们可以推测群体成员所展现的行为对个体行为的产生有极大的影响。群体行为究竟透过何种机制影响个体行为的产生？以及组织可透过哪些人力资源措施，塑造有利于组织的公民行为？以下即以社会学习与社会咨讯处理理论探讨此二疑问。

（一）社会学习理论。社会学习理论主张一人的行为与态度对另一人产生影响。日常生活中，人们不仅透过语言的交谈与阅读来学习，也会轻易观察他人的行为来学习，此即所谓的替代学习，认为替代学习存在于各种情境中，人们会不断观察他人的行为以及所产生的后果来学习。工作情境类也如同其他的社会环境，组织内的群体成员也会借由观察伙伴的行为，以及与伙伴共事的经验来学习群体中的行为规范，进而模范被群体接受的行为。因此，在群体中，若组织公民行为越常出现，则越会增加员工观察模仿的机会，而鼓励员工从事组织公民行为的行为规范就越有可能形成。

再者，社会学习理论认为，员工之所以会寻找典范，是因为这些典范能帮助员工学习新的任务、技能与规范，而且员工会借由观察典范在环境中的互动模式，来评估典范行为的效用。若典范所从事的行为受到惩罚，员工将会避免重蹈覆辙。社会学习理论认为，若员工知觉到典范的反社会行为会受到惩罚，他们就越不可能会从事这些行为。员工会从观察他人如何采取行动来学习可被接受的规范行为，以免做出会被惩罚的行为。

（二）社会资讯处理理论。员工在群体中除学习适当的工作行为外，还会搜寻被散播在社会脉络中有关工作价值观与工作态度的资讯。对于这些价值观资讯如何在群体中散播，进而形成群体的共识与规范，Salancik&Pfeffer所提出的资讯处理模式清楚地描绘出了人们如何与同事共享他们的态度与意见，认为人们会基于所处环境中结集而来的讯息来形成想法，而伙伴的行为则是形成社会环境资讯的主要部分。若经常观察到公民行为常出现在群体中，员工会形成一种态度：这种组织公民行为是规范的及适当的，员工越有可能会去重复这些规范行为。

因此，基于社会学习与社会资讯处理二理论，我们可以得知个体为了继续留在群体中，会在群体中不断搜索讯息与模范学习组织所共同接受的态度、行为与价值观，即所谓群体规范。而倾向做出顺应群体规范的行为，并会避免做出不适当的行为而受到社会惩罚。

（三）组织公民行为规范。规范为相对稳定且被群体成为所期望的规律行为模式。在同一情境之下，越多成员展现同一种行为，越多群体成员会认为此行为是适当的。

Cialdini&Trost认为群体规范经由群体成员的互动所形成，为群体成员所共同接受的价值观、态度与行为，指引群体成员哪些行为是可被接受的，哪些行为则否。由于群体规范为正当的、社会共享的标准，可以用来评估哪些行为是适当的，因此群体规范会影响群体成员的知觉、与他人互动、拟定决策以及解决问题的方式。群体合作规范反应了对成员对个人利益与群体利益、共同目标、共同利益以及群体成员的相对重要性。强调独立行事，而非合作的群体规范，会导致个体刻意地区分你我，将自己的利益置于群体利益之上。强调彼此互助合作的群体规范，会将群体目标的达成视为最主要的目的，而非个别绩效的最大化。群体规范指出了群体认同的是什么，以及偏好的运作方式为何？群体成员会依据群体之价值观与规范运作。相对于组织所建立的正式系统，不顺从群体规范的人会受到社会网络的惩罚，为避免社会惩罚，成员会倾向依循规范行事，故群体规范具有约束成员行为的作用。

对组织和群体领导者来说，为使群体成员都从事有利于组织或群体的组织公民行为，必须在群体中建立支持公民行为的规范，以激发员工的组织公民行为。为了对这些群体规范进行管理，领导者可透过正式与非正式的人力资源管理措施，影响群体的组织公民行为规范的形成。正式人力资源管理措施包括绩效给薪制、团队给薪制、任务相依性与训练和发展等人力资源活动。此外，群体规范可透过明确的陈述、典礼与礼仪，在群体中积极地传播，也可经由肢体语言和模范等被动的传播方式将规范深植每一位成员心中。因此，非正式人力资源管理措施包括有领导者组织公民行为、伴随社会化战略、表扬典礼与仪式和纪念性故事等人力资源活动。而群体中每一个人受到群体规范的影响程度并非一致，影响的深浅取决于个人特质，如自我监控。

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论文关键词：组织公民行为(OCB)读者服务人力资源管理工作满意

0引言

D·M·奥根于1983年正式提出了组织公民行为(OrganizaitonlaCitizenshipBehavior，OCB)的概念，认为组织公民行为是“一种有利于组织的角色外行为和姿态，既非正式角色所强调的。也不是劳动报酬合同所引出的，而是由一系列非正式的合作行为所构成”。组织公民行为超越了正式角色的要求，一般不易被管理者所察觉，因而在评估指标的量化上存在难度。从OCB提出到现在。国内外学者对其内涵、构成纬度、影响因素等做了许多理论探讨和实证研究，成果不菲。但是，图书馆界还没有重视这一理论．几乎没有人做过相关研究。

美国学者M·博尔曼指出，提供服务的部门，其服务效果与组织成员的组织公民行为有密切的关系。图书馆以读者服务为管理目标。读者服务是图书馆员的天职。因此，从图书馆工作的服务性角度来看。组织公民行为的研究和在图书馆工作中的应用将对其完善馆员管理和提高读者服务水平具有实用价值。

1组织公民行为的纬度和性质

1．1组织公民行为的五纬结构

1988年奥根定义的组织公民行为包括五个纬度：利他行为(Altruism)，指员工主动帮助同事解决工作中的问题；尽职行为(Conscientiousness)，指员工在工作上尽心尽力，尽力发挥才干努力工作，甚至超越组织对岗位的职责要求，如下班后自愿留下完成剩余工作；运动员精神(Sportsmanship)，指员工能容忍工作中的不便和摩擦，任劳任怨，乐意承担繁重的工作任务；公民道德(CivicVirtue)，指员工积极参与组织事务的管理，主动为组织出谋划策。为组织的利益贡献力量；文明礼貌行为(Courtesy)，指员工尊重同事．对他人以礼相待。

作为一个系统，任何组织的设计都不可能是完美无缺的，因此，若仅依靠员工的角色内行为，很难达成组织目标，必须依靠员工主动执行某些超出角色要求的行为。来补偿组织对角色定义的不足．从而促进组织目标的实现。工作岗位描述或工作岗位职责本身是经过抽象概括的职务所必需的行为概括，它的主要目的是为工作效果评估和薪酬发放提供一个依据。但不是工作本身。因为人们无法穷尽列举所有的工作行为。又因为行为在某种程度上具有不可描述性，如人人都会系鞋带却很难描述系鞋带的整个过程．所以员工在工作时往往要做出一些组织没有明确规定的行为来保证任务的圆满完成。

1．2组织公民行为的性质

1．2．1自发性从定义上可以看出．组织公民行为是员工自觉自愿表现出来的行为．它们游离于组织正式的工作描述之外，并不是工作本身或者起码不是组织要求的职务必备的要素。但是它却实实在在地存在于组织中并发挥润滑剂的作用。例如老馆员对新馆员传、帮、带使之更快地适应工作。有组织公民行为的个人对工作和生活有高的满意度．他希望通过善待他人让对方一同分享愉快。

1．2．2非正式奖励性如果把一个馆员所扮演的角色分为角色内和角色外，那么角色内的行为就是工作岗位中具体描述的那些工作职责，组织公民行为就是角色外行为。由于组织正式的奖励制度只对职责内的行为规定奖励的办法。对于角色外的行为就没有有效而明确的奖励措施．所以组织公民行为是组织获得的不需要花费成本的组织资源。

1．2-3增进效率的特性如果组织中的成员仅仅完成自己的份内事而不与其他成员交流学习．上下级之间只有行政命令而没有彼此的沟通协调，那么员工也潦草行事，缺乏整体观念，这个组织必定是支离破碎，没有凝聚力。组织公民行为恰恰弥补了单一的岗位描述所带来的员工各自为政．对经济利益斤斤计较而忽略人际关系的缺陷。OCB的利他行为为每个遇到困难的员工提供热心的帮助，OCB的公民道德行为促使个人为解决组织的困境集思广益，这有利于提高个人工作满意度和组织的工作效率。一些学者甚至把组织公民行为称为组织的粘合剂。

1．2．4情绪性由于不受到组织正式奖惩制度的约束，组织公民行为的产生受个人情绪的影响较大。同样一件小事，当员工心情愉快时他会毫不介意．而心情郁闷时就会小题大做。一个馆员会因为最近家庭关系和谐对同事嘘寒问暖。也会因为一时间的同事摩擦而朋友反目。总的看来正向的积极情感会强化组织公民行为，而负向的消极情感则削减组织公民行为。

2组织公民行为对图书馆工作的启示

2．1激发馆员和读者之间的五动效应

图书馆所关注的就是知识的保存、传播和文化的传播，这一过程只有依靠读者不断利用图书馆才能实现。一个读者服务做得好的图书馆应该是读者回头率最高的图书馆。如果馆员能够始终主动服务、礼貌待人和情绪愉快地为读者释疑解难，那么读者就会受到正向感染，对图书馆工作给予支持，如主动地把书刊放回原处，不在书刊上涂抹乱划，对馆员以礼相待，赞扬馆员的出色服务等。同样。受到读者称赞和协助的馆员，工作起来就会有成就感、满足感，更为细心地为读者服务，使后者称心如意。这样就形成了一种良性循环．读者和馆员之间产生了“读者一馆员‘满意镜”’效应。很明显的例子就是。如果读者在借还书时自觉翻到条码所在页，那么不但提高了工作效率，也节约了时间。虽然只是一个细小的动作，传达给馆员的信息却是读者很能理解他们的工作，愿意配合和帮助他们，那么馆员在对待读者的态度上就温和了很多。这种双赢的效果是读者和馆员共同期望的。

2．2人力资源管理的新思路

2．2．1结构上突出女性的组织公民行为优势我国图书馆事业由于受到重视的时间比较晚。在人力资源的结构上存在先天的缺陷，例如男女比例不协调，女性多男性少；知识结构不合理，专业人员少；地缘搭配失调；身份层次呈哑铃型，一头是单位领导的家属当馆领导，一头是退休人员做下属，有的高校图书馆全是大小领导的家属；年龄结构上，离退休人员多，年轻血液少。因此，在以往的研究中都把图书馆人员配置的弊病描述得非常严重。

现在，组织公民行为理论给我们以新的视角。首先，女性在组织公民行为上的优势可以弥补自身的性别弱点。图书馆的一些工作是非常精致和需要耐性的，如读者服务。其次，年高者更容易表现出组织公民行为。如果说女性在组织公民行为中的优势来自于先天的性别禀赋．那么年高者表现出组织公民行为则完全是由其社会经历所造成的。韦恩和布什以美国东南部的两家私人医院中的96名护士为样本。探讨年龄与利他组织公民行为之间的关系时发现，年纪越大越可能实施利他行为。利他行为和道德行为的年龄特征最为显著。

2．2．2人员激励上重视非正式激励高校图书馆是行政性和业务性交叉的部门，各个学校工资和福利待遇等分配制度各异。这些正式的奖励制度都有白纸黑字的明文规定，极具可比性。因此也成为图书馆工作人员同事关系对立、不安心工作的重要因素。由此看来，正式的奖惩制度在某种程度上强化了个人之间的竞争性和对抗性。一些正式奖励规定之外的行为就被领导忽略了，也慢慢消失了，例如为协调同事之间的矛盾而出面调和，为图书馆的公益表演或晚会活动出谋划策等。所以，如何针对这些组织公民行为激发馆员．是对领导层提出的挑战。组织公民行为是员工自发的．给予过多的物质激励会增强个人的功利心，只能适当给予精神上的褒扬．在馆内对他们的行为予以肯定。

2．2-3薪酬激励上注重人力资本的增值除了工资和奖金之外，图书馆员工很少有其他的收入来源，在基本薪酬方面非常缺乏竞争力。所以．图书馆要想留住人才就要利用工作的稳定性来发挥作用。稳定的工作可以减少人员的忧虑感．但同时工资水平不高、工作内容单一又会滋生厌恶和抵触情绪。如果能给馆员以较多的提升职业技能的机会，把馆员个人的发展纳入组织的整体发展中，把个人能力的增值与图书馆的价值结合起来，就能够缓解薪酬水平低所带来的负面效应。

3运用OCB优化图书馆管理

3．1节约图书馆公共资源

组织公民行为表现为主动保护组织资产和公共设施，自觉营造有益于组织的气候和环境以及同事间的协调合作。馆员以公民道德和集体利益为重，就会对组织的财务和设备倍加爱护，减少随意使用和浪费行为。在缺乏组织公民行为的图书馆，馆员把办公室的打印机、空调“私有化”了。认为领导察觉不到就是合理的。结果．本来就资源紧缺的图书馆又存在资源的浪费。所以，提倡组织公民行为有利于培养馆员的公民意识，节约使用图书馆的公有资产。

组织公民行为还能够提高图书馆培训资源的效率。数字化、网络化对馆员的素质提出了要求，馆员只有不断学习和更新知识技能才能消除科技进步所带来的工作危机感。但是，由于图书馆的人员编制少，经费和名额有限，所以出外培训、参加研讨会和进修学习的机会少。但是，一些老馆员主动把机会让给新馆员，参加培训的馆员也及时就培训的内容和详细情况与其他同事进行交流，这些做法缓和了馆内的紧张气氛，增进了组织的凝聚力。总之．组织公民行为可以对组织层面的集体利益发挥驱动作用。

3．2营造图书馆的“竞舍”氛围

目前高校图书馆内部的氛围要么竞争太激烈，要么“死水一潭”、“与世无争”，如每年的“先进”大家轮流做。为了增加竞争因子，应该说严格进行的绩效评估并与奖金挂钩是可以增进效率的。传统的年终总结可以作为个人的自我评估，组织公民行为各纬度的评估即可作为同事和上级对个人的评估。这种正式奖励与非正式奖励的双重评估效果。比单一的自我评价更公平、更全面。如果说绩效评估促进了竞争。那么组织公民行为的评价就保持了合作。一种兼顾效率和公平的“竞合”氛围就可以实现。

组织公民行为范文篇5

论文摘要:组织公民行为已成为人力资源管理中的热点之一,企业如何激发员工的工作热情,使员工在履行员工角色的工作行为外,还能够有主动、创新等超过角色内要求的自发性工作行为表现,将有利于企业更有效率地运作。本文阐述了组织公民行为的概念、意义,对组织公民行为在人力资源管理中的应用进行了探讨。

随着我国经济的迅猛发展,直接关系到企业命运的人力资源,已成为制约企业发展的瓶颈,尤其是员工的努力程度、主动精神。如何激励员工认真完成职责范围内的工作任务,并能够主动承担并从事一些岗位描述所要求的职责范围以外的责任和工作,成为企业战略管理的核心内容。因此,企业的成功与员工的组织公民行为有着密切的关系。

1组织公民行为的概念及作用

组织公民行为(OrganizationalCitizenshipBehavior,简称OCB)的概念由美国印第安那大学教授an于1983年提出:指由员工自发进行的,在组织正式的薪酬体系中尚未得到明确的或直接的承认,但就整体而言有益于组织运作的功能和效率。组织公民行为的研究者提出了大约30种不同的组织公民行为表现形式,其中大多有所重叠。2000年,Podsakoff和Mackezie对组织公民行为的各种观点进行了归纳和总结,将其分为助人行为、运动员精神、组织忠诚、组织服从、个体主动性、公民道德和自我发展等7个维度。

研究证明OCB可以影响整个组织的绩效,员工OCB是管理者给员工商评价、晋升以及加薪的重要依据,OCB也会对员工满意度、公平感、领导支持以及组织承诺等产生重要影响。虽然组织公民行为是员工所做的一些琐碎小事,不在其职责范围之内,与其自身的工资奖金无直接关联,表面上看起来对工作任务本身没有贡献,不能立即提高企业效益,但从组织的长远发展和与个人的互动关系来看,对整个组织的运行顺利与否会产生很大的影响:

(1)营造出一种和谐友爱的氛围。例如“活宝”式的人物使工作气氛轻松,解决争端;同事之间互相帮助共渡难关;同事主动相互替岗,减少上司重新调动人手补岗的麻烦。

(2)有利于团队成员之间和跨部门成员之间的工作开展与合作。例如发现他人工作有不足及时予以指导;每个个体主动替他人着想,从大局出发,牺牲自己以服从群体。

(3)有效降低离职率,吸引和留住优秀人才。主动加班加点、主动援助同事、主动帮助新员工熟悉环境、主动关心公司的发展和献计献策等等,都是组织公民行为的表现。高度的组织认可度和满意度会让员工更加忠诚于组织,不愿离开。

2中国人的组织公民特性

(1)与西方员工相比,“人际关系和谐”是中国人的组织公民行为重要内容之一。虽然薪酬管理体系设计中并没有考虑员工必须维持与上级、同事的融洽关系,员工也不会因为“人际关系和谐”而得到额外奖励,但“和”是中国传统文化精华的一部分,中国员工崇尚以“和”为贵,认为和谐是企业和个人良好发展的基础。

(2)在中国,无私奉献精神作为一种古已有之的传统美德,有着广泛深厚的群众基础,中国人提倡学习雷锋精神,提倡向劳模学习,树典型、学先进,企业的管理者对具有无私奉献精神的员工有着较高的评价。这与西方强调工作职责、关注工作结果不同。

(3)中国是一个有着2000多年封建专制统治的国家,封建思想与文化的积淀特别深厚,等级观念很强,上下级之间的界限明显,“官本位”思想严重的人总是“唯官”、“唯上”,而西方人强调平等,他们的社会等级观念相对而言比较淡薄。因此,中国员工会比较谨慎地非常自觉地按照职位等级来做事,按部就班工作,员工的积极性、主动性、创新性受到制约。

(4)与西方国家强调尊重员工个性相比,受东方文化的影响,特别是马克思主义传入中国后,集体主义成为中国人的核心文化价值观,集体利益高于个人利益成为主流思想。中国人普遍以“有单位”作为安身立命以及确立自身社会地位的保障之一,普遍流行着一种“只有在集体的庇护下才可以生活得更好”的思想,推崇个人服从集体。

3组织公民行为在人力资源管理中应用

诸多研究成果均表明组织公民行为对企业的绩效会产生极大的影响,因此,企业的人力资源管理中,必须充分重视组织公民行为,强化人力资源管理职能,鼓励、引导员工做出更多的符合企业合法利益的组织公民行为,从而促进组织的绩效提升。

3.1注重招聘与选拔,重视潜在组织公民行为

个人特质是影响组织公民行为一个很重要的因素,具有集体价值取向、高责任意识和对领导信任的人更有可能会有高水平的组织公民行为。因此,对员工组织公民行为的激发应始于员工被雇佣之前,综合运用面试、纸笔测试、情境面试和人格测量等筛选工具,通过将应聘者的人格特质、潜在的组织公民行为以及其与该组织的文化价值观的统一度列入考核标准中,将那些较易表现出组织公民行为的员工挑选出来。

3.2加强员工培训与教育

企业应重视员工的培训和开发,建立科学的培训体系,通过科学的培训需求分析,制定合理的培训内容、培训目标,采用行之有效的培训方法,对员工进行培训和教育,提高员工各方面的能力,开发员工的潜力,提高员工的工作技能和人际关系的技能,进而提高员工的组织公民行为水平,使其以组织所期望的形式出现。

3.3丰富工作任务

研究表明工作任务特性与组织公民行为之间相关,尽管工作设计与组织任务、个性因素有关,但企业可以采用工作特性丰富化模型,从工作技能的多样性、任务的同一性、任务的意义性、自主性和反馈性等维度,结合员工特点,使工作丰富化,对员工产生积极的心理状态,基于自我监督而产生强烈的工作动机,展现出实施OCB的意愿和能力。

3.4建设企业文化

组织文化意味着组织成员共享的价值观、共同的行为准则。虽然目前没有直接的资料显示企业文化和OCB之间的相关度,但影响OCB的员工满意度、组织公平、组织承诺、领导行为等,都是企业文化的反映和结果。

组织公民行为是在组织成员的角色要求之外的行为,不易被管理者觉察和通过正式的奖惩系统促使员工实施这些行为。此时,管理者应该在组织中创建鼓励和支持组织公民行为的文化,使得组织公民行为作为潜在的行为规范固化在组织的文化中;通过组织文化建设使得员工在价值观层面上认同于组织,从而形成与组织之间更牢固的情感纽带。

组织公民行为并非通过一般的奖励就可得到激励,得到回报的速度自然较慢,所以,必须建立长期的组织文化方能够较好地引导组织公民行为。组织向员工传递、灌输企业文化、传播价值观,使员工接受、认同组织文化,达成组织认同,形成“我和企业是一体”的感觉。

3.5建立有效的激励机制

企业应根据行业和企业的特点,建立起有效的激励机制,从而鼓舞员工的工作热情,促进员工挖掘自身潜力,发挥主动精神,产生有利于个人绩效和组织绩效的组织公民行为。在管理过程中应加强对员工的激励和关心,重视员工高层次精神需要的满足。企业管理者的领导行为将对员工的心理感受产生直接影响,好的领导行为将利于员工自发地形成对企业的忠诚感和责任感,使员工个人价值的实现与企业的发展有机结合起来。

心理学家斯金纳的强化理论告诉我们:当个体的行为受到肯定时,会强化该行为并促使它的重复发生;反之,遭到否定时,会弱化并逐渐减少这种行为。因此,管理者应通过各种形式及时肯定员工的组织公民行为,以激励员工重复实施,传递给员工正面信号,使员工信服职责外的行为也能得到回报,同时还能影响到群体内部的其他成员。

加强绩效管理

由于员工的组织公民行为能直接影响组织的绩效,在组织的绩效管理中就不得不考虑到组织公民行为。在绩效管理中,应综合考察任务绩效与组织公民行为,即组织绩效应该既包括以完成任务为中心的“任务绩效”,也包括以处理关系为中心的“周边绩效”,即设置一些指标作为周边绩效来加以评估。绩效中引入组织公民行为只是对个体绩效结构的扩充,不能把它视为个体绩效中仅有的和最重要的方面。

3.6强化薪酬管理,运用全面薪酬体来系激励组织公民行为

全面薪酬体系就是公司将支付给员工的薪酬分为“外在”的和“内在”的两大类。“外在的薪酬”主要指工资、奖金、福利等经济性的报酬,“内在的薪酬”则是指令人愉快的工作体验、融洽的人际关系、领导者的信任与认可、自我实现的机会等心理性或社会性的不能以量化的货币形式表现的各种奖励价值。

3.7避免组织公民行为的负面影响

已有研究表明组织公民行为的作用不完全是积极的正面的,员工做出组织公民行为的动机也不一定完全是积极的,有些员工做出组织公民行为是一种印象管理策略,是为了通过组织公民行为获取更大的利益。人力资源管理者应该更清楚地认识到,组织公民行为也可能是组织管理中的一把双刃剑。

参考文献

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[7]刘媛,秦炜婧.组织公民行为的理论探索及实践运用.

组织公民行为范文篇6

论文摘要:为探索组织承诺与离职意向、工作行为、工作绩效之间的影响关系，抽取294名被试进行问卷调查和建立结构方程模型进行分析。结果显示:组织承诺可以降低员工的离职意向和离职率，增加角色内行为，并对员工的工作绩效产生显著的影响。其中三种组织承诺均对离职意向产生直接影响，感情承诺和持续承诺对角色内行为和周边绩效产生直接影响，而持续承诺和规范承诺则对任务绩效产生直接影响。

1引言

以往对组织承诺的研究，主要涉及的结果变量包括员工的离职意向、离职率和求职意向等。也有研究者把员工的工作绩效和他们在工作中所表现出来的行为作为组织承诺的结果变量进行了研究。例如，Meyer等人:n认为不同形式的组织承诺对于他们在工作中表现出来的行为具有不同的意义，他们认为感情承诺、规范承诺(在较低程度上)应该与工作绩效和组织公民行为呈正相关，而持续承诺则与工作绩效无关或呈负相关。但至今为止，这方面的研究还不多，而且已有的研究多采用相关的研究方法，对变量之间的深层次的影响效应关系缺乏进一步的研究。况且，组织承诺与工作绩效、工作行为、离职意向等变量之间除直接的影响外，还存在间接的相互影响关系。基于此，本研究拟通过建模的方法，将员工的组织承诺、离职意向、工作行为和工作绩效作为一个整体，来探讨在中国社会背景条件下，各变量之间的影响效应。

2方法

2.1被试

选择杭州、上海、北京、温州等不同城市的企业，包括金融、房地产、IT、中介等行业。测试共发放问卷400份，回收365份，有效294份，回收率91.25%，有效率80.55%。有效被试中，男性占57.1%，女性占42.9%;已婚占58.2%，未婚占41.8%;年龄在25岁以下25.9%,45岁以上18.4%，其余比较均匀分布在25一45岁之间;高中及以下学历占19%，硕士以上学历占12.9%,其余为大专和本科;职务为一般员工的占71.8%,中层管理人员占27.5%，高层(总经理以上)占0.7%;工作年限1年以下为23.1%,10年以上为17%，其余比较均匀分布在1一10年之间;企业性质为国营企业的占61.6%，民营企业的占25.5%,外资或合资企业的占12.9%。

2.2测量工具

组织承诺分成感情承诺、持续承诺和规范承诺三个维度。感情承诺测量使用Mowday等人一zv所开发量表中的9个正向计分项目，持续承诺和规范承诺测量采用Meyer和Allen编制的分量表，并根据实测和探索性因素分析结果对分量表中的部分项目进行了修订。修订后总量表的内在一致性cx系数为0.832，解释总方差56.39%。

将工作中的行为分为组织公民行为和角色内行为。组织公民行为测量使用樊景立等人一编制的组织公民行为问卷，共巧个项目，分为帮助公司、利他行为、遵守社会规范、人际和谐、维护节约组织资源等5个维度，其实测cx系数在0.82-0.87之间，量表共解释方差71.57%。角色内行为测量采用Williams和Andersonr5''''所编的角色内行为测量问卷，依据实测和探索性因素分析结果对项目作了修改和删改，共5个项目，修改后的量表的实测cx系数为0.817，共解释方差60.20%。

离职意向测量采用Denni。等6对Mowdav所编的离职意向量表进行修订后的离职意向问卷。经实测其cx系数为.94，解释方差57.20%。工作绩效根据Borman和Motowildle的分类法分为任务绩效和周边绩效并根据任务绩效和周边绩效理论以及以往所编制的工作绩效量表自编了问卷，共13个项目经实测其cx系数为0.724，解释方差65.430。

以上测试内容均以企业为单位施测，试卷回收后，分别按感情承诺、持续承诺、规范承诺、离职意向、组织公民行为、角色内行为、任务绩效、周边绩效共8个维度进行汇总，并运用LISREL统计分析软件作进一步的分析。

2.3分析方法

为探索组织承诺、离职意向、工作行为和工作绩效之间的影响效应关系，我们建立假设模型进行分析。模型1假设组织承诺对离职意向、工作行为和工作绩效均产生直接影响，离职意向对工作行为和工作绩效产生直接影响，工作行为对工作绩效产生直接影响。

为进一步探索4个变量各维度之间的影响关系，我们在模型1的基础上建立了模型2即假设组织承诺的3个维度(感情承诺、持续承诺、规范承诺)分别对离职意向、工作行为的2个维度(组织公民行为和角色内行为)、工作绩效的2个维度(周边绩效和任务绩效)均产生直接影响;离职意向对工作行为的2个维度和工作绩效的2个维度产生直接影响;工作行为的2个维度也对工作绩效的2个维度分别产生直接影响。

3结果分析

3.1组织承诺、离职意向、工作行为、工作绩效4个变量之间的直接影响和间接影响分析

模型1使用LISREL软件和极大似然法进行估计，变量之间的直接影响因子和总影响因子如表1所示。

表1结果表明，组织承诺、离职意向和工作行

为均对工作绩效产生显著的正面影响或负面影响。此外，组织承诺和离职意向对工作行为也产生显著的正面影响和负面影响，组织承诺还对离职意向产生显著的负面影响。

3.2变量各个维度之间的直接影响分析

模型2同样用LISREL软件和极大似然法进行分析，并将各维度之间影响因子未达到显著水平(t<1.96)的进行剔除，最后可得变量各个维度之间的直接影响因子如表2所示。

表2结果表明，感情承诺和持续承诺对离职意向、角色内行为和周边绩效都有显著的直接影响，而持续承诺和规范承诺对任务绩效均有显著的影响;离职意向对两种工作绩效有显著影响，两种工作行为对二种工作绩效也产生不同程度的显著影响。

4讨论

通过上述的分析，可以发现员工的组织承诺对其离职意向、工作中的行为和工作绩效均产生不同程度的直接影响和间接影响。

组织承诺与离职意向之间存在极为显著的负面影响(因子值达一0.691)。这进一步证实组织承诺可以有效地降低员工的离职意向和离职率。从表2可以看出无论哪种组织承诺类型均对离职意向产生显著的直接影响，其中尤其以持续承诺具有更大的影响。由此可见，提高员工的组织承诺水平是降低员工离职意向和离职率的一项有效措施，而其中经济因素在影响员工的离职意向中起到关键的作用。

员工的组织承诺对其工作中的行为的影响主要通过感情承诺和持续承诺对角色内行为的影响来实现。表2显示，规范承诺并没有对工作行为产生显著的直接影响，三种组织承诺对组织公民行为均没有产生显著的直接影响。这与Meyer等的研究结论也基本一致。

组织公民行为范文篇7

在当代中国的司法实践中，对有些带有行政公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或驳回起诉的裁定中，常常有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁定是无可厚非的。

相对于一般意义上的行政诉讼，即私益诉讼，行政诉讼的原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以起诉,这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了公共利益，公然违反普通法律或宪法时，在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，为保障和“扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的正确实施”，“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”（中国共产党“十六大”报告），可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院起诉？法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益？中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据，现实依据是什么？有哪些因素障碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等，都引起了作者的兴趣。

本文主要利用实证研究、个案分析、文本分析、逻辑推导、比较等综合性的研究方法，从不同角度对公民行政公益诉讼进行比较系统的探讨：包括公民行政公益诉讼应得到司法救济；行政公益诉讼的概念及其特征；我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由；我国建立公民行政公益诉讼的路径选择；我国建立公民行政公益诉讼制度的基本原则及其结论。

第一章行政公益诉讼的概念及其特征

为了阐明行政公益诉讼的概念及具特征，有必要对公共利益作进一番探讨，为讨论的进行铺就一个平台。

第一节公共利益的界定

“公共利益”或叫“公益”（PublicWelfare）是有关社会公众的福祉和利益，或指属于社会的，公有公用的利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。

在我国现行的各种法律法规中，涉及到的相关概念除“公共利益”外，还有“社会利益”，“社会公共利益”，“国家整体利益”等类似概念，表达基本相同的含义。例如，有关公共利益的规定如《宪法》第十条，《土地管理法》第二条规定国家对土地实行征用的条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”，《著作权法》第四条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”，而《专利法》第五十二条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可，等等；有关社会利益的规定如《宪法》第五十一条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”;有关社会公共利益的规定如：《民法通则》第七条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。而《合同法》第五十二条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益”的原则，“违反社会公共利益”的合同无效。此外，《票据法》、《证券法》等也均对社会公共利益作出了相应的规定。《立法法》第四条用“国家整体利益”来表达这一概念，该条规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。

从以上分析我们可以得出三个结论：第一，公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益等在本质上并无根本的区别，它们既区别于社会成员个体的利益，又区别于少数集团的利益；第二，公共利益、社会整体利益是对个体权利的一种限制，维护公共利益是法律的立法目的之一，不得损害社会公共利益是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则；第三，公益诉讼就是为了解决当社会公共利益受到损害或侵犯后，通过诉讼途径来予以救济和保护。这是符合我国的立法的指导思想的。

第二节公民行政公益诉讼的概念

公民行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。该制度在日，美发育最为完善，概念界定也较为清晰。

为了对其界定有一个清晰的认识，可以从两个方面来理解这个概念：

一、从比较法的角度。公民行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。笔者认为我国目前的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉都属于私益诉讼的范畴，即特定的公民基于自身的利益出发，当自己的合法权益受到侵害后提起的诉讼。可见提起私益诉讼是当事人的一项法律上的权利，当事人既可以行使，也可以放弃。而公民行政公益诉讼则意味着起诉者与案件本身并无法律上的利害关系，只是基于“公益心”而提起。根据违反的法律部门的不同，可以分为刑事公益诉讼，经济公益诉讼，行政公益诉讼，劳动公益诉讼等。我国当前的公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及研究中存在诸多盲点和漏洞，无疑不利于社会的长期发展和进步。例言某企业超标排污，而行政机关不依法作为，在我国实行依法治国，公民权利观念日益深入人心的今天，如果怠于对社会公共利益的维护，必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。

公益诉讼起源与罗马法，是相对私益诉讼而言的。周楠先生在《罗马法原理》一书中提到：“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。”意大利法学家彼德罗·彭梵得亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害或被公认为更为适宜起诉的人具有优先权。”

大陆法系国家有将诉讼分为主观诉讼和客观诉讼的传统，客观诉讼指的是对行政机关违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼。其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得到客观和公正的应用。

日本在其《行政案件诉讼法》第5条中规定：民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼，与直接请求有关的诉讼，居民诉讼，基于宪法第95条居民投票的诉讼，有关最高法院法官的国民审查的诉讼。目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关和公共性权利机构的行为。公共诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。但传统理论并不认可公民可以就公害事件中所受损害提起行政诉讼。其理论依据是，行政法是从公益角度制定的，目的是维护社会公共安全，而非具体保护每个人的利益，从控制结果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民对反射利益受到的损害不能提起行政诉讼。随着社会公益侵害愈加恶化及行政权力在公共管理方面的不力，日本在原告资格方面作出让步。

法国的越权之诉，一般认为性质上属于客观诉讼。他是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可以提起，并不要求是申诉人个人的利益。不禁行政决定的直接相对人可以提起越权之诉，如果第三人因为违法的行政决定受到直接的利益侵害时，亦可提起。行政法治原则最切实的保障正是公民有权提起请求法院撤消违法的行政决定，使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用，因而成为保障行政法治最为有效的手段之一。

现代的公益诉讼的创始国是美国。美国的公益诉讼制度体现在以下几部法律中：《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金；《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反反托拉斯法令的公司、司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提起诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体；在环境保护法中，公民可依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求排污者消除污染，赔偿遭受污染损害公民的损失。在美国行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，国会通过制定法律，授权私人或社团为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼，主要包括相关人诉讼，纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。“相关人诉讼是指私人不具当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提起诉讼。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提起诉讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。”美国的“私人检察总长制度”的要旨在于，在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。作为公民代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共权利的任务委托给别人。“可以不委托给司法部长或其它政府官员提起这种诉讼，以防政府官员违反其法定权力的行为，这同样有了真实的争议。宪法允许国会授权任何人（不论他是否政府官员）对有关争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益也行。可以说，被授权的人是私方司法部长。”这种理论在联邦法规中得到了很好的体现，典型的如清洁空气法中创设的公民诉讼条款，其中规定任何人都可以以自己的名义对任何人（包括美国政府，政府机关，公司和个人）就该法规定的事项提起诉讼。

英国对公益的救济相对保守，但在当事人的起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。对此，上诉法院院长丹宁指出，“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用权利，致使数千臣民受害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。我认为，这是一个重要的宪法原则。”

二、从广义上的理解。行政公益诉讼的概念无论从提起诉讼的主体，提起诉讼的原因或者提起诉讼的名义都体现出了这一概念具有广泛的扩张性。在主体方面，一般是公民比较适合。因为这不仅有利于鼓励其提高当家作主，实施民主监督的法律意识，而且其对损害社会公益之行为实施有效监督的层面比任何一种监督方式都要广泛，有利于社会公益得到最大限度的保护。同时，当公民因提起行政公益诉讼被驳回起诉后，本人认为，如果被驳回起诉的原告向具有国家的法律监督机关的人民检察院反映、投诉、申请公诉，检察机关经审查基本事实后认为被告构成损害社会公益行为时，可以也应该以国家公诉人的身份对相应行政主体提起公诉；在公民因行政公益诉讼被判败诉的情形下，如果原告向检察机关申请，经检察机关审查，认为被告损害社会公益的行为事实确实成立时，也可以而且应该以抗诉程序维护社会公益，同时也能够保障公民提起公益诉讼的诉权不受削弱。在原因方面，只要行政主体有违法行为或因其不作为导致严重危及或损害了公共利益即可提起。如果法院审查案件时，发现公民提起公益诉讼所列被告行为是因行政主体不作为所致，应由法院直接或由其告知原告将相关行政主体追加为共同被告。判令相关行政主体承担相应责任，并责成该行政主体对直接损害公益的行为予以行政处罚。在名义方面，公民均以原告的名义提起诉讼。当公民提起行政公益诉讼的诉权依法不能实现时，检察机关则可以视具体情形和相应法定程序以国家公诉人的名义提起“公诉”或“抗诉”。之所以这样界定，是因为公共利益由于权利主体抽象，产权模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于没有明确的直接的受害者而使保护常常流于形式。为此，法律必须赋予特定主体以诉权来保护公共利益。这样当公共利益受到损害时，

法院就不能以诉讼主体不适格而不予受理、驳回起诉或判其败诉。

第三节公民行政公益诉讼的一般特征

关于行政公益诉讼的概念，我国尚无权威的论述，但是笔者认为可以从以下几个方面来把握。相对于私益诉讼而言，公民行政公益诉讼具有如下几个特征：

第一，目的上。公民行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。而私益诉讼，其原告必须是自身的合法权益受到侵犯的自然人、法人或其它组织，其诉讼目的是为了维护个人、法人或其它组织自身的合法权益。公民行政公益诉讼则是维护公共利益、国家利益和社会整体利益。为此，逐步而有序的扩大公民依法行使诉讼权利，有利于使侵

害公共利益的违法行为得到制裁，国家利益得到保护。

第二，范围上。现行的行政诉讼法未承认公民行政公益诉讼，从而将影响社会公益的行为排除在受案范围外。因而，公民行政公益诉讼的受案范围应为排除在我国现行《行政诉讼法》受案范围之外的某些涉及公共利益、国家利益、社会整体利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，还有一些涉及虽然是有直接利害关系人、相对人，但同时也涉及到公共利益的案件。这类案件在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、

怠于诉的情况下，也可以作为行政公益诉讼的受案范围。在这里需要注意的是，在有直接利害关系人的情况下，要区分是否只侵害了其私益，还是同时侵害了公共利益，这一点在后面尚有涉及。

第三，诉讼标的上。公民行政公益诉讼成立的前提是既可能因违法行为造成了现实的损害，也可能违法行为还未能造成现实的损害。我国现行的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般都以必须已发生了现实的损害事实为依据，而行政公益诉讼的成立并不要求如此。只要行政主体有严重违法行为或因其不作为，发生或有可能发生有损国家和社会公共利益的结果，都可以被起诉。这样做是因为违法行为既然针对的对象是国家或社会公共利益，那么该违法行为就将给国家或社会带来严重后果。如重大财产损失，不特定多数人的生命健康安全。所以公民行政公益诉讼鼓励防微杜渐，尽可能地减轻违法行为所带来的损失，甚至将违法行为消灭在萌芽状态。

第四节公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的主要区别

公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉，主要体现在法律关系方面的区别。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引起诉讼程序发生的人。被告是指被侵犯其合法权益或者与原告发生权利义务争议，被人民法院通知应诉的人。在民事诉讼中确定原、被告时，以民事法律关系为基础。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系，即原告的合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着相当因果关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为着被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法

院起诉被告的诉讼。

而公民行政公益诉讼的原告是指为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益向人民法院提起诉讼的任何公民。在公民行政公益诉讼中，确定原、被告不强调原告是案件的直接利害关系人，只强调被告是否侵犯和损害了公共利益、国家利益和社会整体利益。这是公民行政公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉有着明显区别的一个特征。

第二章公民行政公益诉讼应得到司法救济

第一节从现实案例看现行司法程序的不足

近几年媒体报道了一些当事人在维护自身权益的同时，又涉及“公益”的诉讼案件。如河南农民葛锐在郑州火车站掏钱入厕，事后其将郑州铁路局告上了法庭，一审败诉，二审胜诉，用三年时间花4,000多元打赢了这场“3角钱”诉讼标的官司。还有河北律师乔占祥质疑2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为而提起的行政诉讼，无锡一市民起诉电信局擅自收取费的案件等等。这类案件在历经曲折后终于胜诉或部分胜诉，但主要并非因为其带有“公益”性质，而是案件的诉讼标的及其结果与原告的直接损失之间形成了因果关系。但笔者认为，这也应该认为是一种社会进步和司法尝试，起码是司法机关在给予公民寻求自身司法救济的同时，又推进了公民“公益诉讼”的萌动。然而，还有以下另一类情形，却更值得关注和思考，从中可以看出现行司法程序存在的不足，致使宪法和一些实体法赋予公民民主监督的权利无法在公益诉讼活动中得以体现。

一、新疆三青年诉某酒店悬挂国旗违法案。

2001年春，新疆乌鲁木齐市三位青年分别向两家法院起诉当地的三家涉外酒店。认为这几家酒店把国旗与其店旗平行悬挂，不分大小，违反了国旗法第十五条第一款、第三款的规定。三位青年认为，缺乏国旗意识已经是国民的通病，酒店此举不利于国旗神圣感的建立。结果，一家法院以国旗悬挂属于政府管理范畴，原告没有起诉资格为由驳回起诉。另一家法院则一再动员他们撤诉。本案中三位青年维护“公益”的举动无可非议，甚至可钦可佩，可赞可叹，可圈可点。但法院的处理方式亦无违法之嫌。三家涉外酒店将国旗与店旗平行悬挂确实违反了国旗法的规定，依法只能由当地政府实施监督管理。当地政府对其不作为应承担责任。但究竟当地政府分工那个职能部门管理国旗悬挂？政府对其不作为承担何种责任，如何承担责任，公民可否对因当地政府或它的某个职能部门的不作为而使“公益”损害得不到有效制止的行政行为及其后果提起公益诉讼？

二、王英诉某酒厂酒瓶不加警示标志案。

1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年仅41岁。王英悲痛之余便想：烟盒上都标有“吸烟有害健康”，酒也能让人上瘾并能喝死人，为啥酒瓶上不加警示标志？于是，王英一纸诉状把某酒厂告上法庭，要求被告某酒厂赔偿其丈夫之死造成的经济、精神等损失共计60万元。并且要求被告在酒瓶上标出“饮酒过量会导致人中毒或死亡┅”等警示标志。该案从一审到二审到再审，王英均以败诉告终。诉讼期间，被告多次表示愿意给予经济援助，但拒绝在酒瓶上加警示标志。王英认为，她之所以如此费劲地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示标志，是为了广大活着地消费者。

王英关于白酒警示标志的诉讼，虽然未将相应的行政主体列为被告，但从诉讼性质而言，应该属于行政公益诉讼的范畴。法院判其败诉，从目前程序法的角度考察，无疑没错。而王英的主张又符合维护社会公共利益的立法精神，其向法院提起的公益诉讼应该得到司法救济！

三、王日忠状告税务局不履行法定职责案

王日忠系浙江省送变电工程公司的一名普通职工，他为人正直，富有正义感和责任心。1994年以来，王日忠发现本单位以及下属9个部门有偷漏个人所得税等严重违法行为。从1995年底到1998年初，王日忠分别向各级税务部门多次举报并反映该情况，结果不但未得到任何口头或书面的答复，反而为举报付出了沉重的代价。无奈之下，1998年5月，王日忠将杭州市地税局告到法院，要求其履行税务稽查义务，同时要求税务局对他因举报而遭受的巨大经济损失给予补偿和奖励。但最后，法院却并未支持王的请求，原因是“原告并不是他们稽查行为的相对人，并不具有起诉资格”而被驳回起诉。这样一来，明明存在行政机关违法不履行义务，公民举报无门却又起诉无路，那又究竟由谁来追究、怎么追究那些偷税漏税人的法律责任？由法律赋予人民群众的民主监督权力因无法律程序方面的具体规定而成为空谈。如果王日忠在本案被驳回起诉后，继续向检察机关举报，即使在现行法律的框架内，至多也只能追究该案中偷漏个人所得税自然人的偷漏税刑事责任，这还要视其偷漏税数额是否达到追究刑事责任的程度。这一问题就超出于本文讨论的范围。而对税务机关不履行追缴偷漏税行为及其后果的责任而言，仅仅因为原告不是税务机关稽查行为的相对人，难道因行政主体不作为导致损害国家利益的行为及其后果就可以不受司法追究吗？

四，某画家告文管会不作为案。

浙江一家娱乐公司承包一家文化馆，并在门口张贴了带有色情内容的广告，同时在馆内表演的节目也带有色情性质。文化馆对该公司的行为不闻不问，当地许多居民对此深表不满，当地的一位画家多次上书文化馆及其上级主管部门—地区文化事业管理委员会，要求娱乐公司搬迁，但一直没有解决。无奈之下，这位画家将其告上了法庭。法院审查后，该画家不是直接的权益受害人，不是合格的原告，因此驳回了起诉。从法律规定上来看，法院的做法并无违法，但从社会的整体效益来看，影响却是消极的。后来该法院向地区文管会提出了司法建议，地区文管委接受建议，责令文化馆将娱乐公司搬迁。此案从法律的角度看，发人深省。由于司法建议本身不具强制执行力，如果本案被告对该建议置若罔闻，危害公共利益的状态还会延续下去，直到适格的主体起诉。

以上四个案例，均涉及行政公益诉讼的因素。随着经济水平的改善和公民文化素质的提高，公民的权利意识越来越觉醒，想运用诉讼的方式来解决行政机关的行为对社会公益的侵害，应该说这是我国法治的进步。与此形成鲜明对比的是，我国现行的《行政诉讼法》排除了无直接利害关系人和相对人作为诉讼主体，以致社会公共利益受到侵害时，缺乏保护和救济手段。这从一个侧面反映出我国现行司法制度设计还存在一些不足，随着时代的进步和法治环境的变化，需要进一步完善，尤其需要从程序法的角度完善。

第二节四个案例具有的共同诉讼特征

首先，原告起诉的目的主要是为了维护社会公共利益或社会整体利益，即具有“公益”性质。尽管可能也带有某些个人目的，如要求得到一定补偿或奖励，甚至也不排除原告具有通过诉讼来使自己出名的动机。但这类诉讼与那种纯粹为保护自身的私有利益不受侵犯的诉讼来说，其诉讼效果也具有保护国家、集体和其它公民合法权益的扩张性。

其次，虽然原告与本案可能具有间接的利害关系，但原告并非本案的直接利害关系人。在我国现有的行政诉讼的制度框架内，要求原告必须是本案的直接利害关系人或相对人。我国《行政诉讼法》第41条规定，原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民，法人或其它组织。虽然最高法院的司法解释对当事人的起诉资格做出了一些扩张，如竞争权人，相邻权人的起诉资格得到确认。但否定了行政公益诉讼的原告起诉资格。正因为如此，这类具有公益性质的诉讼案件常被不予受理或驳回起诉或被判令败诉也就不奇怪了。

第三，有明确的被告。虽然被告有的是企业法人，有的是国家机关法人，但原告诉状中所列的被告是明确的。这与程序法对于不同类型的诉讼均应该有明确的被告的规定趋于一致。

第四，原告均为公民，而且是以自身的名义，并非以国家、国家机关法人或其它组织的名义。

第五，起诉的原因均在于国家行政机关行政不作为导致的公共利益受损的问题。

第六，检察机关作为国家的法律监督机关并没有行使法律监督职责介入到上述案件中去。

第三节解决公民行政公益诉讼问题，目前存在的困难

改革开放20多年来，我国民主和法制建设取得了巨大成就。集中体现在立法、司法、执法、守法等方面均取得明显进展。党的“十五大”已将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，明确提出建设社会主义法制国家的宏伟目标，同志在党的“十六大”报告的第五部分进一步阐明了坚持和完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、推进司法体制改革等问题。强调“健全民主制度、丰富民主形式、扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，”“坚持有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”，“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施，”“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。”所有这些都标志着我国社会主义现代化建设的系统工程将建立在逐步健全完善社会主义法制系统工程基础之上。然而，法制系统工程的建设必然要受到本国经济、科技、军事、政治、文化、道德等社会环境的影响和制约，而且还要考虑国际社会影响，解决如何与国际法律制度接轨等问题。

要解决本文所论及的由公民提起的具有公共利益性质的诉讼问题，涉及面相当广泛，而且将触及诸如现行政治体制进一步深化改革的深层次问题。从目前考虑应该通过修改现行的行政诉讼法，扩大其受案范围和原告适格的范围，尤其应该确立公民在行政公益诉讼中的诉权，让其通过行政公益诉讼的途径来维护社会公共利益。要建立公民行政公益诉讼制度，从目前看，主要存在如下障碍和困难：

一是我国目前还是发展中国家，社会生产力和经济发展整体水平还欠发达，作为上层建筑领域范畴的公民行政公益诉讼制度的建立，必须适应相应的经济基础。社会的物质生活条件尚未达到富裕程度，作为意识形态领域范畴的公民的民主、法制意识的提高，也必须有赖于社会物质文明的不断进步。

二是由于我国幅员辽阔，人口众多，各地经济发展水平欠平衡，人民群众接受教育的程度尚有待改善和提高。因而，也制约着全体社会成员民主、法制意识的普遍提高。如果对诉权主体不严加限制，势必造成滥用诉权的严重后果。

三是我国公、检、法各机关和国家行政机关的司法资源相对短缺，对公民行政公益诉讼的司法救济尚存许多困难。按照我国诉讼法的规定，除特殊情况外，必须事先交纳诉讼费后才能进入审判程序。侵害国有资产和环境污染等破坏自然环境的案件的诉讼标的往往非常巨大，提起公益诉讼必须交纳高额的诉讼费用，一旦诉讼失败，个人就要承担费用。可以说，在大多数情况下，公民个人承担公益诉讼的钜额费用也是阻碍个人提起公益诉讼的原因之一。

四是在我国宪法和许多法律中，虽然赋予了公民民主监督的权力和检察机关法律监督的权力，但大多比较原则、抽象，不具有可操作性，最终导致这些权力无法落实。这就需要通过司法实践，从理论和实际的结合上，依靠国家综合国力的增强和人民民主、法制意识的日益提高，逐步而有序地解决公民和检察机关对损害社会公益行为可诉性的突出问题。按照英美等各国的法律实践，由个人提起的公益诉讼，个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。这在很大程度上鼓励了个人参与和提起公益诉讼的积极性。可以说个人提起公益诉讼的动机一般有两个方面：一是为惩恶扬善，追求社会正义，二是为获得奖励，追求一定的利益。我国的诉讼法缺少具体的规定。

五是我国现行行政诉讼法并未规定可由公民提起行政公益诉讼，应是导致公民行政公益诉讼最直接的障碍和困难。拿王海打假来讲，本是维护消费者权益的好事，但因法律规定的限制，不得不自己先买假劣产品成为受害者才能以直接利害关系人的身份起诉。而这种做法，在形式上是以个人的名义起诉，赔偿也首先是对个人的，具有很大的局限性。

六是一旦建立公民行政公益诉讼制度，涉及我国现行政治体制、司法体制的深层次改革。显然这会是一个渐进的过程。

因此，建立公民行政公益诉讼制度应该而且必须是一个渐进和有序的过程，在这一过程中，必须处理好由此引起的各种社会矛盾，司法权与行政权的平衡与协调，司法机关内部的权力分配、权力协调与权力制约以及“公权”与“私权”的相互制衡等等问题。可是，作者认为，并不能因为有上述障碍和困难，就可以搁置或放弃推动公民行政公益诉讼制度的建立。恰恰相反，我们应该创造条件，因势利导、循序渐进地推进对损害社会公益行为的可诉性并力促公民行政公益诉讼制度的建立，以最大限度地维护社会公共利益和国家整体利益。

第三章我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由

我国目前还未建立公民行政公益诉讼制度，社会的发展、现实的需要，使公民行政公益诉讼制度有必要和有可能在我国建立起来。

第一节我国建立公民行政公益诉讼制度的法理基础

社会公益受到尊重和保护的程度，是一国法治状况发育水平的反映，而社会公益的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定和实施，实际上是法律使社会公益从应然演变为法定权益，再发展成为现实权益的过程。

一，社会公益需要从可诉程序上得以保证。

社会公益的重要内容，总是通过法律来确认和规范的。因而也需要获得法律保障。法律要保障社会公益不受侵犯，除制度根据包括宪法和普通法两个层面的制度根据外，还必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民，法人或其它组织一般不被认为具有直接的诉讼利益，其原告资格不被认可。以法理而言，无救济即无权利，直接或间接的权利受侵害者都应享有申请的资格，司法救济必须成为保护社会公益的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。社会公益不应是停留在纸面上的空谈的东西，而应是具体的存在，当其受到损害时，必须为之提供合法的矫正手段。虽然权益救济的渠道是多元性的，但司法救济应是保护社会公益的一种最根本的解决途径。原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权威和权力，更能稳定而经常地调整种种相互冲突的利益，包括个体利益和社会公共利益。总之，社会公共利益，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还必须要获得可诉性。但由于这类权益往往没有直接的代表人和请求人，因此，可以而且应该赋予公民和国家法律监督机关。为社会公益提起诉讼的权力，这是公民行政公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。从人民民主权利的角度考察，建立公民行政公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利，不仅仅是个诉讼程序问题，更重要的是通过行政公益诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政公益诉讼制度的建立和行使这一特定角度而言，原告的起诉资格的赋予就是人民民主权利的具体体现。

二，公权力尚需私权利予以制约。如果保护社会公益的司法之门向民众敞开，就等于是动员私人拿起司法武器来保护社会公益。这就打破了过去关于权利与权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。比如过去行政权的行使原则上不受司法审查，私人无权为公益而提起诉讼。若法院认定公民个人与本案不存在直接利害关系，则不认可其具有诉讼利益。按照这样的传统理论，公权的行使如属不当或违法，一般是由另一种公权来纠正它，即以公权制约公权。国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和社会公益，就有必要设立并授权另一个机关对其进行监控。而另一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。依此，公权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民便无权干预，更无权借助司法手段对之进行审查，而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这样的司法制度设计，一方面使公权系统呈扩张之势，运作效力低下，造成社会资源、司法资源的浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张法律赋予公民民主权利的途径，从而违背了人民民主权利的根本法理。依现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民、法人或其它组织可以向上级机关或监督机关检举；如果得不到查处，可再向更高一层的相应机关检举，对检举有功者，国家还可给予奖励。人们期望这些机关上下左右之间互相监督和制衡，出了问题就查处，任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是好的，但必须有一个前提，即这些机关是真正依法办事，廉洁奉公，忠于正义的才行。然而，人们也不难看到，一些擅权渎职，贪赃枉法的官员在被查处前，曾受到过上级表彰，头戴许多光环，这不能不引起人们的警醒？行政执法过程中的地方保护主义，集团保护主义现象更不乏其例。通过创设行政公益诉讼制度，就可动用私权力对公权力予以制约，充分发挥公民在保护社会公益中的作用。

第二节我国建立公民行政公益诉讼制度的宪法依据

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”权力属于人民，保障公民民主权利，依法治国，这些都是我国宪法的主要原则。我国人民行使权力的方式，一般由人民选举人大代表，组成人民代表大会，再以人民代表大会为基础组织全部国家机构，再统一协调全部国家机构，共同行使国家权力，实现人民当家作主的政治原则。一方面，人民依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现当家作主，也保留了人民直接参与国家事务管理的权力，如对国家机关的监督权。当某一受托者不按照人民的意志行使权力时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家事务的权力。公民行使公益诉讼的权力，是人民民主权利的具体体现。正如某些学者所言：“公益诉讼是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务地新途径。”它使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。如果一国的宪法虽然确立了某些民主原则，承认宪法的最高法律地位，但国家权力的运行不受宪法的约束，便形成国家权力的宪法外运作，宪法的规定只具有形式上的意义。

根据我国宪法规定，从国家法律监督的角度考察，检察机关由人民代表大会产生，对人大负责，并独成系统，相对独立于人民政府与人民法院之外。而从我国《检察院组织法》来看，却不难发现，尽管宪法明文规定其是“国家的法律监督机关”，但实际上却仅仅停留在对公安机关的侦查活动、法院的审判活动以及监督劳改机关等活动是否合法实行专门监督。如果说检察机关具有对行政机关及其工作人员的法律监督权的话，那么也只局限于对其职务犯罪行为的侦查、追诉活动。对于行政机关及其工作人员违法行政、滥用职权或严重渎职侵犯国家、公共利益而未构成犯罪的情况，检察机关却无法进行法律监督，而只能交由行政机关自律或由人大进行监督。然而，行政机关的自律，无论从理论还是从实际情况看，均是有限的。而人大的监督，其遵循的是合议的程序和原则，因而这种监督也是宏观的、指导性的。如果人大为履行对政府的制衡和监督而陷于繁杂的日常事务，则又与其自身的性质、地位不相适应，也与设立人民代表大会制的初衷相违背。在我国法制日益健全、法治化程度进一步提高的今天，有必要在进一步强化人大监督的同时，依宪法将人民检察院全面对政府及其职能部门、对公民、法人和其它组织的法律监督体制，并赋予检察机关的行政公益诉讼的公诉权，使社会公益从可诉性方面得以保障。当公民提起行政公益诉讼的权力因种种原因受到削弱或根本得不到保障时，检察机关可通过公诉或抗诉的方式予以救济。

第三节我国建立公民行政公益诉讼制度的学理依据

行政权力的目的是维护公共利益，而公权力的运作必须通过具体的个人来实现，行使权力的个人有自己特殊的利益，当个人把手中的权力作为攫取个人利益的手段时，公共利益则变成了个人利益。因此应当加强对行政机关的监督，防止行政权力侵害公共利益。在诸多监督中，法院的司法审查最具公正性。“没有司法审查，那么行政法治就是一句空话”。在我国司法实践中，法院并不运用宪法条文进行判决。我国的行政诉讼法规定行政诉讼的受案范围仅为具体行政行为。而许多行政机关出台的规章因缺乏有效的监控机制，而违反了宪法的要义，对人民的权利及公共利益造成侵害。建立行政公益诉讼，将层次较低的抽象行政行为纳入司法审查的范围，不仅有利于维护人民权益，而且有利于我国的宪政建设，增强宪法的权威及可操作性。学者马怀德先生认为，按照我国行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其它监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是，从实际情况看，目前其它监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。为了有效地监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。

由于抽象行政行为是针对普通对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体的行政行为。一旦违法，将会给众多的人造成损失。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力，因而更有理由将其纳入行政诉讼范围。由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其它监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关、特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、权限，推卸责任和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些问题即出现在行政机关的“红头文件”上，它已不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、部门利益之违法目的。要改变这些现状，必须将抽象行政行为纳入诉讼范围。

马怀德学者的思想具有一定的代表性，他从“将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围”侧面，反映出行政公益诉讼制度建立的社会发展必然性。如果法律赋予人民群众对上述违法抽象行政行为提起公益诉讼的诉权，那么，一些违法抽象行政行为可能会得到遏制。从我国司法机关的性质考察，司法对行政的监督应该是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以法院根据公益诉讼原告提出的诉讼请求或公诉机关提起的公益公诉裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。

第四节我国建立公民行政公益诉讼制度的现实根据

目前我国的现状是，市场经济体制还未成熟，行政机关的角色定位还在摸索，民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件急剧增加以及行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责等违法行政行为都使行政公益诉讼有必要建立。

首先，侵害国家经济利益的事件急剧增加，通过非法手段侵吞、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产流失的事件已屡见不鲜。尽管国家专门成立了国有资产管理局，制定了一批国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员的职责，然而许多违法者依然逍遥法外，而有的组织或公民为维护法律的尊严，保护国家利益不受侵犯，大胆检举、控告违法行为，有的无人理睬，不了了之，有的还遭受打击报复。许多地区和企业，为地方利益，小集体利益，甚至个人利益，趁企业专制或中外合资等机会低价评估和出售资产，使国家利益受到重大损失。据不完全估计，从1982年到1992年，国有资产流失大约为5000亿元。在现阶段，国企改革过程中的国有资产流失问题更加严重。在入世后这种局面面临更大的挑战。按照市场准入原则，外资的进入使得中外合资的机会更为广泛。不法外商利用合资的机会侵吞我国有资产或地方管理部门与国有企业负责人捞取地方利益或个人利益的现象有进一步发展的可能。种种事件说明公民的监督权和检察机关国家的法律监督权，如果没有程序法上的保障将是一纸空文，正义将不能得到伸张。

其次，扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式，市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的，甚至无法满足的趋向。因此违法经营，违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用问题，政府在公共工程的审批，招标和发标过程中的违法行为，侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益，而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。而要遏制这种严重损害公益的行为，光靠行政机关的行政执法是远远不够的，应该建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。

最后，大量的行政违法行为司空见惯，主要表现在行政机关滥用职权，以权谋私，不履行法定义务。仅以行政处罚领域来看，就存在许多问题，比如处罚失控，即行政机关乱设处罚，滥施处罚现象日益严重，既侵犯了公民、法人和其它组织的合法权益，又损害了政府形象和法律尊严。具体表现在：（1）行政机关任意设定处罚权。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽，罚款上缴程序不严的情况下，显失公平处罚相对人。（3）行政机关处罚权管辖不明确，出现了多个机关争夺处罚权。（4）处罚不遵守法定程序等等。另外，行政机关的不作为在现实生活中大量存在。2002年，全国各级法院受理行政案件13万起，告政府职能部门不作为的为8万起之多。在大量的行政违法事实面前，唯有对“公权力”实施控制和监督，才能防止其不被异化。因为“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不变的经验，因为权力这种诱惑是无法抵挡的”。在严峻的现实面前，要求加大对行政权力监督的力量，而建立行政公益诉讼无疑可以发挥一种有效的监督作用。使行政权力置于人民的监督之网中，而这种网应该是无处不在的。

第五节我国建立公民行政公益诉讼制度的文化环境

市场经济的确立，使我们的时代进入了一个权利的时代，“准确地讲，是一个权利最受关注和尊重的时代，一个权利发展显著的时代。”权利意识和法治意识的增强，使公益诉讼有了很好的文化环境。市场经济是一种赞同和承认人们行为方式多样化的一种经济形式，是尊重人们的“个人偏好”和个人选择的，人们之所以有不同的偏好，是因为作为“理性”的人总在追求着自身利益或价值的最大化。影响这种“最大化”的因素不仅仅包括经济因素，还包括个人爱好、兴趣、人生观、价值观等等。比如有的人总是自私，对自己没有好处的事从不去做；而有的人持守中庸之道，做事不偏不倚；但总有一部分人凡事爱较真，追求正义、公正，对于违反社会公共利益、社会整体利益的事就是不能容忍，你可以认为他们爱出风头，或者追逐虚名，但事实上这一部分人是客观存在的。他们常常不计较个人得失，甚至玩命地与损害公共利益、践踏法律的行为作斗争。他们的行为也同中华民族的传统美德相吻合，如“天下兴亡，匹夫有责”，“路见不平，拔刀相助”等等。在一个法治的社会里，面对不公平，不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应该有权利通过法律程序来解决问题。我们的法律应该既支持“各扫门前雪”，

又支持扫除“他人瓦上霜”。所以，公民行政公益诉讼应该是维护社会公共利益、国家整体利益的一条可行性途径。

第四章我国建立公民行政公益诉讼制度的基本原则

公益诉讼的基本原则，是指在公益诉讼整个阶段都起着指导作用的准则，它对公益诉讼的主要过程和主要问题所作出的原则性规定。本人认为，针对公民行政公益诉讼，可以规定以下四项基本原则。

第一节有利于尽可能地保护公共利益的原则

建立公民行政公益诉讼制度不外乎是想通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的。因此，公民行政公益诉讼中一些具体制度的规定应该有利于对公共利益的保护，有助于扫除阻碍公益诉讼制度的各种障碍。

第二节预防滥诉的原则

公民行政公益诉讼最主要的特点，是公民都可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法主体及其行为，由于原告是与案件没有直接利害关系的人，因此，不排除一些滥用公益诉讼诉权以达到其它目的可能性。

从我国的实际情况出发，可以考虑从以下几个方面来遏制上述现象的发生：

1、报告制度。即公民可首先将严重违害公益的行为向相应的行政管理部门报告、检举，如果有关部门在规定期间内对报告、检举不予处理或答复的，或处理得不满意的，方可向人民法院提起行政公益诉讼。

2、法院把关。法院在正式收到原告提起行政公益诉讼的起诉书后，应对起诉的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时也可由人民法院举行听证会，借鉴行政处罚的制度，召集原、被告以及社会有关人士，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案和进入实质审理程序。如果听证会决定不予立案而原告还坚持起诉的，由法院责令原告缴纳一定数额的诉讼保证金，在原告败诉后予以没收或补偿给被告，若原告胜诉，诉讼保证金由法院退还原告，并给予适当奖励。

3、严控恶意滥诉。恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。

第三节原告胜诉后应给予奖励的原则

在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励揭发，检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发，检举违法行为应当得到奖励，那么公民作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励是不容置疑的。

违法行为，意味着对社会秩序和正义的践踏。公益诉讼出于对正义的追求，对秩序的呼唤，要求司法机关惩恶扬善。这是一种正义的行为，是国家主人翁民主权利、民主意识和责任感的高度体现，应该给予奖励，才能形成良好的社会风尚。奖励是对“护法”行为的积极、肯定的评价，通过物质、精神奖励，将利益与“护法”相联系，一方面有利于形成守法的社会环境，另一方面可以激励更多的人参与行政公益诉讼，使公益诉讼这种监督机制像一张无处不在的网，出现在社会的每一个角落。

第五章我国现阶段建立公民行政公益诉讼制度的路径选择

建立公民行政公益诉讼制度，并非一件简单的事情。除了解决一些观念和理论上的问题外，具体实行起来却很复杂，或者牵涉到现行诉讼法的修改与协调，或者涉及一些技术操作上的问题。在现阶段，针对在现实生活中存在大量的行政违法（作为和不作为）的现状，迫切需要首先尽快修改行政诉讼法，以尽快解决公民行政公益诉讼的障碍：一是解决对损害社会公益之主体及其行为的可诉性问题；二是扩大行政公益诉讼的原告起诉资格；三是将由宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在行政公益诉讼程序中明确化，具体化，即确认其对行政公益诉讼的起诉权、抗诉权。

第一节扩大行政公益诉讼中的原告起诉资格

为遏制社会公益损害日趋严重化的需要，修改《行政诉讼法》已成为当务之急。并在其中确认对损害公益之主体及其行为的可诉性，扩大原告起诉资格。公益诉讼在我国行政管理方面具有普遍性和针对性，一是因为在现实生活中存在大量社会公益特别是诸如国有资产流失，土地开发中的不合理利用，政府在公共工程的审批和招标，发包过程中的违法行为，政策性价格垄断等被侵犯而得不到司法救济。二是因为《行政诉讼法》的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行诉法的立法宗旨有两个，一个是保护公民、法人和其它组织的合法权益，同时确保行政主体依法行政。虽然私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政主体如不依法行政，其对私权益的侵害或威胁就无处不在。申言之，即使行政主体的违法行为和不作为尚未直接害及私权益，但其存在本身对行政法治的破坏，对社会公益的侵犯，私权益也将因此失去存在的根基。由此可见，确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行诉法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应含公益之诉。在这一方面，现行《行政诉讼法》显然有违其立法宗旨。

此外，扩大原告在社会公益方面的起诉资格，是行政诉讼受案范围拓展的要求。目前，我国只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，但仅限于规章以下的规范性文件；为了更好地实施行诉法的宗旨，为了同《行政复议法》好衔接，建议我国行诉法将来要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。抽象行政行为的显著特征就是对抽象的不特定性。若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看，这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。

可以借鉴法国的越权之诉和日本的民众诉讼的分类方法，将我国的公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，指申诉人与本案无直接利害关系，但其利益因公益受损而最终会受到间接侵害，法律授权这些人提起公益性诉讼。二是受害人之诉，指的是行政行为同时侵害到公共利益，允许提起含有私益内容的公益诉讼，其诉讼请求包括公益和私益。三是机关之诉，指负有公益责任的机关（检察机关）有权就其它机关的违法行为提起诉讼。这三者的关系，前两者均为公民提起的行政公益诉讼，检察机关提起作为公民提起

诉讼的补充。

第二节行政公益诉讼的受案范围，举证责任及诉讼费用

确定行政公益诉讼的受案范围，要体现出维护公共利益的特点，但是要符合行政诉讼的相关原理。具体而言，行政公益诉讼的受案范围比一般行政诉讼宽。包括某些抽象行政行为（仅规章以下层次较低的抽象行政行为）。对于行政行为侵害具体相对人的权益时，即使受害者不敢诉，不起诉，不愿诉，也不应别人越俎代庖，应当通过法制宣传，建立支持起诉制度加以解决，但却不是公益诉讼要解决的问题。确立行政公益诉讼的受案范围应把握住维护公共利益这一本位观念。，其范围应该包括公共利益受到违法行为（包括作为和不作为）侵害的行政争议。具体包括以下几种情况：1，行政机关作为侵害公共利益，受害者为不特定多数人。2，行政机关与相对人恶意串通，损害公共利益的行为。3，行政机关不作为侵害公共利益。4，行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益。

在一般行政诉讼中，被告负举证责任。行政公益诉讼在诉讼过程中，也应由被告负举证责任。这样才能更加体现出行政公益诉讼的特点，即行政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为，行政机关对自己的行为没有造成对公共利益的侵害负举证责任，体现了对行政行为进行监督的本意。

诉讼费用的承担方式。按照立法，诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼费用相应较多，所许费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外，这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验，适当减轻公众因提起公益诉讼的承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。

奖励及限制。公民提起行政公益诉讼，不是为了私益，或者说很大程度上为了公益，但其提起诉讼可能要花费大量的时间，精力，和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，有利于鼓励更多的人监督行政，维护社会公益。但是为了防止滥诉，恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。这一点在前面已有所论及。

第三节确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色

根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，也正是

源于其对行政机关行政执法和其它方面的法律监督权。目的在于保障国家行政法律和其它相关的法律统一正确实施。与刑事诉讼一样，检察机关在行政公益诉讼中扮演的国家公诉人的角色，其既不应享有胜诉的利益，也不承担败诉的风险。

在公民行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。

（一）在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；

（二）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；

（三）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；

（四）进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；

（五）对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家主权和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提起诉讼是十分必要的。

当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不放借鉴美国的经验，按照美国法律，检察官在公益诉讼中，享有广泛的权利。1，调查取证权。2，优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼。法院应优先尽快审理。3，和解权。和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。

第六章结论

哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认公民可提起行政公益诉讼的制度，除在本文中所探讨列举的一些原因外，还有一个重要原因是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。而事实上，利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点：其一，防止了行政机构的膨胀，节约了经济成本（这对中国这样的发展中国家来说尤其重要）。其二，利用行政公益诉讼这一“和平”手段来追究危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起行政公益诉讼，既可以体现出司法权的公正性，又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向。其三，行政公益诉讼允许任何公民针对危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起公益诉讼，既可以提高人们及整个社会的民主权利意识，又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中，司法程序能够吸纳社会民众对行政权力滥用的不满。最后，作为国家的法律监督机关的人民检察院如果能被依法确立为提起行政公益公诉的诉权主体，它不仅可以起到鼓励和支持公民参与公益诉讼的巨大作用，同时也对个别公民可能滥诉的行为起到法律监督的作用。

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组织公民行为范文篇8

一、公民参与是现代公共行政发展的大趋势

公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一。在西方，参与被认为是公民传递其利益要求的渠道，是社会不满情绪的有效释放机制，是衡量政策是否合乎民意的晴雨表。公民参与既指政治参与，还包括行政参与。公民政治参与亦称“参与政治”或“民主参与”，一般认为是指公民通过合法途径和方式，对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关心、利益表达和施加影响的行为及过程。萨缪尔·亨廷顿和琼·纳尔逊认为，政治参与“是指平民试图影响政府决策的活动”。公民行政参与是公民政治参与的当然内容，亦称参与型行政或互动型行政，是指行政过程中的公民参与。当今社会，已由同构型相当高、变化缓慢的单元化社会转变成异质性相当高、变化快速的多元化社会，民主是公众的天然权力，世界民主运动的新趋势表现为公民作为国家权利主体要求全方位地参与国家事务的管理，直接表达自己的意愿。而并不仅仅满足于过去的选举权、罢免权、复决权等参政方式。在现代社会生活中，社会公众积极参与公共管理事务和活动已变得越来越重要，它已经成为公共管理的基本原则和方法。行政参与是民主宪政对新时期行政发展的特殊要求。政府行政，是政府行使权力或履行义务过程中的活动。行政机关实施行政管理的过程不仅是一个处理行政事务的过程，而且是一个影响公民权益的过程。公民行政参与对于公共利益的体现和政府治理绩效具有积极意义，是建立良性的公民与政府关系的重要渠道，有助于行政民主性的增强，可以有效提升行政与公民之间关系的和谐度，参与的广度和深度体现了一国公共行政民主化和有效性的程度。从现代行政法的角度来分析，行政相对人参与行政程序的重要意义就在于，行政相对人参与是程序公正的一个重要因素，可以保障行政相对人的合法权益，使行政权的行使更具有正当性，在一定程度上有利于行政法规、行政政策的施行。公民行政参与的宪法或行政法基础是公民的行政参与权。行政参与权即公民依法参与国家行政管理活动的权利，具体包括：直接参与管理权、了解权、听证权、行政监督权、行政协助权等。公民行政参与的途径通常包括两种形态：一是在具体的行政过程中的参与，二是通过自己信任的团体组织与行政机关一同处理公共事务，甚至直接取代行政机关来行使具体的公共行政职能。行政参与贯穿于行政过程的始终，一般情形下，凡是公共行政部门实施的影响公民权益的行政活动，公民都有权参与，较为突出的是公民参与有着天然民主亲和力的行政立法(此处的立法是广义上的，包括行政机关制定的行政法规、规章、规定等行政规范的行为)、行政决策领域以及具体的行政执法和监督领域。

公民行政参与的历史，可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。不过，直到20世纪中后期，公众参与才被广泛应用于公共行政领域，甚至改变了公共行政的运作模式——由行政主导演变为公民参与主导。自上世纪70年代以来，世界范围内的公共行政改革普遍体现出市场化、分权化、民主化、放松规制等趋向，它以公共行政权力的下放和外放为主要方式，以充分调动市场的力量为主要手段，充分展示了公共行政发展的基本走向——民主行政。民主行政是一种开放型的公共行政管理模式。如果说行政分权与制衡是民主行政的必要形式，那么行政参与则是行政民主的真正内容。行政民主是行政机关与行政相对人之间的一种良性互动，要求为行政相对人参与行政管理过程提供更多机会。从西方政治实践看，新政府的产生，国家重大决策的出台，政府官员行为的评定，公民均可以一定的方式参与。在一些国家，公民参与已扩大到规制活动领域，例如在美国有“规制谈判”制度，听证权在行政规制谈判过程中具有重要的政治意义。在法国和英国，80年代出现了“公共质询”制度。民主行政是世界性潮流，目前，公民参与正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。之所以如此，主要的背景是：第一，现代信息技术尤其是网络技术的发展和广泛应用为公民参与带来了前所未有的技术支持，有可能解决过去参与民主的“屋子装不下”的小国寡民问题。信息技术的发展及其在行政领域的应用，一方面为扩大行政民主创造了良好的条件。因为以互联网技术为重要基础的电子政务具有多中心、开放式的特征，一些非政府公共部门、私营机构、志愿者组织和专家组以及普通公众，都可以通过电子政务平台直接或者间接地参与政府决策和其他政府管理活动。同时，它对社会公众独立、自主、平等、参与等民主意识的启发与培养也有着不可忽视的功能。第二，在知识经济和信息时代的今天，伴随着非政府组织(NGO)的广泛兴起，世界大多数国家和地区公民社会异常发达和活跃。公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相联的一系列社会价值或原则。公民社会与传统臣民社会的一个重要不同之处在于公民政治参与水平大大提高，从而有可能从根本上改变国家与社会、政府与公民的关系。公民社会的核心要素是各种非政府组织。从20世纪后半期开始，民间非营利、非政府组织以惊人的速度蓬勃兴起，形成了一场全球性的“结社革命”，无论是发达国家还是发展中国家，非政府组织的发展都非常迅速。随着公共管理实践正由传统的政府为本位的政府统治型向以社会本位的社会治理型转变，非政府组织在各国社会事务管理中地位和作用日显重要，公民开始越来越多地借助于自己信任的团体组织，进入公共政策制定、执行以及社区公共事务的管理过程。长期以来，公民参与以个人的参与为主，缺少社会层面大规模的组织参与。实际上，组织参与的影响更大，毕竟单个人的力量给国家权力形成的压力不如个人的联合。第三，现代国家，政府行政的职能不再局限于消极保障人民不受国家的过度侵害之自由的“夜警国家”，而在于要求国家相应地转向为公民谋取各种福利，提高生活质量的“福利国家”。这种性质的国家职能的实现必须接受公民的参与，听取他们的意见，获得他们的信息与信任。因为缺乏公民广泛参与的公共权力，很难从根本上解决服务动力不足的问题，也很难从根本上对政府的服务质量形成有效的监督机制。因此，参与行政也是实现国家职能的需要。

二、信息公开程度低是影响我国公民行政参与的重要因素

(一)信息公开是公民行政参与的当然要求和必要前提

政府信息公开，是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。政府信息公开是人民主权的内在要求，是现代政府的一项职责和义务。政府信息公开的实质，从政府角度而言，就是提供信息服务；从公民的角度而言，就是实现其知情权利。政府信息公开是现代法治国家确认并从法律上接济“知的权利”(知情权、信息权)的结果。信息公开法律制度是基于公民享有知情权而建立的，信息公开制度是对知情权的具体化。在国外，政府信息公开不仅是一项法律、一项制度，更是一项基本的原则。

公民行政参与与信息公开密切相关。一方面，从行政程序上讲，如果没有参与，公开充其量只是让行政相对人知晓而已，行政相对人还只是“可知而不可为”，其民主权利依然无法真正实现。另一方面，公开政府信息，是实现公民行政参与的必要途径，是公民行政参与权利落实的必然要求。同时，它也是行政合同、行政奖励、行政给付等新型行政方式运用的前提和基础。没有政府信息公开，不可能有公民参与，什么事情都“暗箱操作”，公民想参与也很难。美国司法部长克拉克说过：“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”参与的前提是了解，公民只有在充分、确实了解政府活动的基础上才能有的放矢，有效参与国家和社会事务的管理，使自己的主体地位得到彰显，使自身的利益得到维护和增进。无论是为了有效地参与行政管理，还是为了保护自己的合法权益，公民都需要了解行政机关的情况，特别是行政机关内部规章制度的信息和涉及本人切身利益的资料。而公民对政府的了解程度以及参与行政的程度，在很大程度上则取决于政府公开化的程度。因为政府掌握着主要信息传播渠道并基本垄断信息来源，公民很大程度上只能获得经过过滤和处理的信息，这必然在一定程度上限制了公民的认知和判断。政府信息的客观、公正以及尽可能充分地公开可以帮助公民对行使行政权的整个过程予以全面监督和客观评判，化解公共利益与公民利益的冲突，同时更有助于与公民进行对话，做出价值偏好性的选择，激发公民积极参与行政的热情。

(二)信息公开不够制约公民行政参与在我国的发展

虽然这些年来我国公众行政参与有了长足的发展和进步，但是就整体上来说，现阶段我国公民行政参与远未适应公共管理发展的客观需要，具体表现在以下几方面：公民参与的必要性还远未能达成共识；真正出于自主意识自愿参与的公民参与率低，且现有的公民参与行为具有随大流的从众性；公民行政参与的广度和程度均有限，公众参与的效果几乎完全取决于掌握公共管理权限的主政者的价值取向和综合素质；公众参与的机制不够完善，还缺乏公众参与的制度化，即程序化、组织化和法定化，公民参与往往流于形式；公民参与的能力不足等。从目前参与的特点来看，社会性或问题性参与居多，高层次的政治参与较少；动员性参与较多，自主性参与较少；手段性参与多，目标性参与少；行政决策过程参与较少，行政实施过程参与较多。当代公民的民主参与存在着诸多障碍，马塞·哈尔指出公民缺乏教育、公民冷漠以及公民与代表之间的断裂是阻碍民主参与的三大障碍。而对于当代中国的国情而言，公民行政参与的困境除了来自一些社会条件的限制，比如经济、文化发展水平相对滞后，公民参与物质条件差；我国公民社会的发展尚处于萌芽状态之下，自治组织程度低；公民文化缺失，公民缺少正确的政治主体意识和当家作主的参与意识等，在很大程度上则是由于制度、法律保障的严重不足，其中就包括政府信息公开法律制度的缺失。目前阻碍公民行政参与的重要因素之一是公民与政府之间的信息不对称，导致公民与政府间缺乏信任。公民参与应当是在信息公开基础上的自愿参与。笔者认为，就政府方面来看，政府信息公开不够是造成我国公民行政参与不足的一个重要原因。

在我国，政府信息公开的实践始于政务公开。自1978年经济体制改革与经济开放以来，中国社会整体日趋开放。伴随政务公开在我国全面展开，行政公开和行政参与的理念正在逐渐渗透到我国立法、司法和行政实践之中，政务公开已经成为各级政府提高行政管理水平、改善服务的重要内容。近些年来，我国社会基层普遍实行了以公开办事制度为重点的政务公开、村务公开、检务公开、警务公开、审务公开等。政府信息公开是政务公开的核心内容。中央政府部门和地方党政机关在政府信息公开工作中相继开展了不少成功的实践，出台了一系列法规文件，并在实践中积累了有益的经验。资料显示，到2005年12月全国已累计有28个不同层级的地方政府制定了政府信息公开方面的规定，还有不少地方政府正在制定过程之中，如浙江省、陕西省等。实践中已经或正在推行政府信息公开的具体做法也很多，如新闻发言人制、听证制、公示制、通知制等等。但是，就总体上而言，政府信息公开情况并不尽如人意。目前存在的问题主要是：(1)绝大多数地方对政府信息公开的要求还处于政策层面，信息公开程度不高。实际上，政府及其工作部门所掌握的信息只有一小部分向社会公众公开，绝大部分都是普通人一辈子都看不到的东西。有关资料表明，政府信息中的80％尚处于非公开状态。(2)信息公开的随意性较大，缺乏连续性，赶场、走形式问题较为严重。有些地方政府网站或政务公开栏，全是“政策法规”、“办事程序”等，甚至用“会议通知”、“报纸摘要”来充数，即使公开了一些“财务支出”、“重点事项”等，也是无关痛痒的部分，对老百姓极为关注的重点、热点问题，则一概回避。(3)信息公开多以行政权力为主导，而不是以信息权利需求为主导。想公开什么就公开什么，想啥时公开就啥时公开，行政部门和主管部门执掌着信息公开的主动权，广大人民群众只是政务信息公开的被动接受者。(4)信息公开的渠道单一、单向、质量不高，适用信息不多。多数地方和部门的信息公开只是事务性、程序性的公开，办事结果的公开多，办事过程、决策程序的公开少；事后公开多，事前、事中公开少；无关痛痒的内容公开多，民众真正关心的信息公开少。不少地方的信息公开是单向公开，没有与群众建立起互动关系。公开栏上不见监督电话，政府网站上不设回复信箱，群众对公开内容有意见没法提。(5)公开与保密的关系难以把握。由国家保密局完成的一份调研材料称，现阶段政务信息公开与保密存在三大问题：一是信息公开范围窄但保密范围偏宽；二是有的部门具体保密范围修订不及时，一些明显不属于国家秘密信息，仍然在保密；三是在执行具体保密范围时，随意扩大范围，把不应当确定的事项确定为国家秘密。(6)获取信息代价较高，甚至出现行政信息商业化现象。(7)信息公开各自为政，政府各部门间缺少一个主管和协调的机构。

目前我国在推行政府信息公开的道路上，面临三大潜在阻力。第一，政府部门体制尚未完全理顺。部门割据、个人利益至上，现在不光是不愿意透露给公众，就是部门之间的信息都达不到有效的沟通。政府信息资源的公开实质上是利益的共享与转移，公开必然触及一些人的利益，理所当然会遭到一些人的反对或抵制，包括公开地反对和消极怠工式的反对。第二，存在惯性问题。政府信息公开之所以在现实的操作中不尽如人意，原因或许出自具体的工作人员，也或许是传统行政的惯性和惰性使然。再好的制度也要靠人来执行。政府信息公开是一种观念的革命。过去，在我们习惯的经验和思路中，政府是管理者，而百姓、企业及与政府相对的整个社会则是被管理者。“民可使由之，不可使知之”的封建观念根深蒂固，被管的人自然没资格要求了解更多的信息。这种观念的转变不是短时期就能够完成的，甚至不能依靠政府官员自觉的行为。第三，信息公开是需要成本的。实施政府信息公开并不是没有成本的一项制度，信息的保存需要成本，为民众提供信息也需要成本。公共阅览地点的设立、相关设备的配置、市政府公报的发行等等，都需有政府的投入。没有这种投入，政府信息工作还是形同虚设，无法实现。

三、推进政府信息公开工作，扩大公民有序行政参与

(一)树立现代行政理念，强化信息公开观念，培育公共部门的透明文化

“公民为顾客”、“顾客至上”、“向市民交代”等服务行政的理念是现代行政法治社会的主流价值观，也是政府信息公开制度赖以维持的思想基础。公民重视“信息公开”，事实上是对自身权利的觉醒和争取；政府重视“信息公开”，则是对自身角色的准确定位和对公民权利的尊重。公开本身不是目的，而只是一种手段和形式，通过公开，促进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推进民主与法制建设，维护私人的合法权益和公共利益，这应是公开的出发点和最终归宿。在我国，政府信息公开工作具体主要靠政府机关来推动。在推进政府信息公开的过程中，需要各级政府始终把转变观念放在重要位置，树立服务行政观念，将官本位、政府本位、权力本位的管理理念转变为公民本位、社会本位、市场本位的治理理念，着力建设透明文化，才能谈得上真实有效的信息公开问题。主要包括以下两个方面：一是破除恩赐观念，树立服务意识，必须认识到政府信息公开是自己应当作为的份内之事。二是应当让透明成为一种行政惯性，抛开应付式的政策观念，加强透明文化意识。

(二)建立信息公开的外部监督机制。为促使行政机关切实履行信息公开的义务，除了政府信息公开主管机构或主管官员应对各部门进行定期或不定期的检查外，一方面有必要通过立法设立外部监督机制。其中，通过《监督法》的制定，明确规定人大对行政机关的监督程序与机制可以实现对行政公开的有效监督；通过《新闻法》的制定，对记者的采访权予以明确保障，可以间接地促使官方信息的公开，从而使公民的知情权得以实现。另一方面，信息公开也要建立责任追究机制，可通过社会监督，把群众对公开内容是否满意，列入政府部门及其领导班子工作评议，每年进行考核评议，对不认真推行信息公开制度和在信息公开中弄虚作假、侵犯群众民主权利、对群众反映的问题不及时查处的，追究有关人员责任。

(三)制定一部有关信息公开的法律。政府信息公开不是一种简单的办事制度，需要通过法律把它作为一个法定的义务。根据制度经济学观点和现代法治理念，法律环境和制度平台的缺失直接使政府信息公开工作处于无本之木、无源之水的境地。政府信息公开必须纳入法治的轨道，以法律制度作为其运行的保障，否则信息公开就可能流为空谈。制定信息公开法，规制政府信息公开活动，这是世界上许多国家通行的做法。世界上第一部现代意义上的信息公开方面的法规是1967年美国颁布的《信息自由法》。到目前为止，世界上已经有近50个国家制定了信息公开法。在全球化的影响下，制定信息公开法已经成为世界性潮流。到目前为止，我国政府信息公开仅限于地方政府层面，尚无全国统一的相关法规，同时，现有法律关于信息公开的具体规定很零星，分散在《档案法》、《保密法》、《反不正当竞争法》、《统计法》等有关法律、法规之中。由于政府信息公开缺少法律上的保障，使得人民无法有效地实施权利，而行政机关又可以以没有义务为由而拒绝公开。目前，《政府信息公开条例》已被列为国务院2006年一类立法计划，走上了立法轨道。但政府信息公开仅有条例还是不够的，纵观世界各国的政府信息公开立法，几乎无不以法律的形式出现，行政法规层次上的规范只能是一种过渡，鉴于目前政府对政府信息资源供给的独占性和信息的人为限制，应尽快制定一部统一的政府信息公开法律。

(四)加快政府信息化建设步伐，创新公开形式。一项有效的政府公开规定应采取多种方式来公开相关信息，以方便不同群体获得相对平等的服务。一般而言，公开方式包括诸如政府公报、新闻会、新闻媒介、信息栏、政府网站以及设立专门的信息服务中心等。现代信息技术的发展为政府信息公开提供了相对便捷的途径。从上世纪末起，我国就开始大规模推动政府上网，1999年被称为“政府上网年”。至今，从中央各部委到县级以上政府，全国各级政府门户网站已有上万家。与西方发达国家一些政府网站相比，我国各级政府网站间的互联互通程度、服务功能和互动性等方面还有待改进。政府网站已经成为当今信息公开的新的经济、快捷而有效的方式。网上信息公开成本低、内容全、获取方便，并且具有互动性，具有巨大的优势，代表着信息公开的未来发展趋势，其地位和作用越来越重要。

(五)从组织上落实政府信息公开的工作。任何一项工作的顺利开展都依赖一个组织机构，政府信息公开工作也不例外。没有专门的人，没有固定的职位，政府信息公开也是做不好的。西方许多国家在政府信息公开化方面设立有“首席信息官”和“信息公开委员会”。“首席信息官”相对独立，担负整合信息资源，监督政府进行信息公开任务。“信息公开委员会”是为公众提供更多救济途径而设立的一个非常设性合议制机构。政府各部门的“首席信息官”都是委员会的委员，另一些则由有威望的专家、学者担任，全都是兼职。

组织公民行为范文篇9

一、公民参与是现代公共行政发展的大趋势

公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一。在西方，参与被认为是公民传递其利益要求的渠道，是社会不满情绪的有效释放机制，是衡量政策是否合乎民意的晴雨表。公民参与既指政治参与，还包括行政参与。公民政治参与亦称“参与政治”或“民主参与”，一般认为是指公民通过合法途径和方式，对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关心、利益表达和施加影响的行为及过程。萨缪尔·亨廷顿和琼·纳尔逊认为，政治参与“是指平民试图影响政府决策的活动”。公民行政参与是公民政治参与的当然内容，亦称参与型行政或互动型行政，是指行政过程中的公民参与。当今社会，已由同构型相当高、变化缓慢的单元化社会转变成异质性相当高、变化快速的多元化社会，民主是公众的天然权力，世界民主运动的新趋势表现为公民作为国家权利主体要求全方位地参与国家事务的管理，直接表达自己的意愿。而并不仅仅满足于过去的选举权、罢免权、复决权等参政方式。在现代社会生活中，社会公众积极参与公共管理事务和活动已变得越来越重要，它已经成为公共管理的基本原则和方法。行政参与是民主宪政对新时期行政发展的特殊要求。政府行政，是政府行使权力或履行义务过程中的活动。行政机关实施行政管理的过程不仅是一个处理行政事务的过程，而且是一个影响公民权益的过程。公民行政参与对于公共利益的体现和政府治理绩效具有积极意义，是建立良性的公民与政府关系的重要渠道，有助于行政民主性的增强，可以有效提升行政与公民之间关系的和谐度，参与的广度和深度体现了一国公共行政民主化和有效性的程度。从现代行政法的角度来分析，行政相对人参与行政程序的重要意义就在于，行政相对人参与是程序公正的一个重要因素，可以保障行政相对人的合法权益，使行政权的行使更具有正当性，在一定程度上有利于行政法规、行政政策的施行。公民行政参与的宪法或行政法基础是公民的行政参与权。行政参与权即公民依法参与国家行政管理活动的权利，具体包括：直接参与管理权、了解权、听证权、行政监督权、行政协助权等。公民行政参与的途径通常包括两种形态：一是在具体的行政过程中的参与，二是通过自己信任的团体组织与行政机关一同处理公共事务，甚至直接取代行政机关来行使具体的公共行政职能。行政参与贯穿于行政过程的始终，一般情形下，凡是公共行政部门实施的影响公民权益的行政活动，公民都有权参与，较为突出的是公民参与有着天然民主亲和力的行政立法(此处的立法是广义上的，包括行政机关制定的行政法规、规章、规定等行政规范的行为)、行政决策领域以及具体的行政执法和监督领域。

公民行政参与的历史，可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。不过，直到20世纪中后期，公众参与才被广泛应用于公共行政领域，甚至改变了公共行政的运作模式——由行政主导演变为公民参与主导。自上世纪70年代以来，世界范围内的公共行政改革普遍体现出市场化、分权化、民主化、放松规制等趋向，它以公共行政权力的下放和外放为主要方式，以充分调动市场的力量为主要手段，充分展示了公共行政发展的基本走向——民主行政。民主行政是一种开放型的公共行政管理模式。如果说行政分权与制衡是民主行政的必要形式，那么行政参与则是行政民主的真正内容。行政民主是行政机关与行政相对人之间的一种良性互动，要求为行政相对人参与行政管理过程提供更多机会。从西方政治实践看，新政府的产生，国家重大决策的出台，政府官员行为的评定，公民均可以一定的方式参与。在一些国家，公民参与已扩大到规制活动领域，例如在美国有“规制谈判”制度，听证权在行政规制谈判过程中具有重要的政治意义。在法国和英国，80年代出现了“公共质询”制度。民主行政是世界性潮流，目前，公民参与正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。之所以如此，主要的背景是：第一，现代信息技术尤其是网络技术的发展和广泛应用为公民参与带来了前所未有的技术支持，有可能解决过去参与民主的“屋子装不下”的小国寡民问题。信息技术的发展及其在行政领域的应用，一方面为扩大行政民主创造了良好的条件。因为以互联网技术为重要基础的电子政务具有多中心、开放式的特征，一些非政府公共部门、私营机构、志愿者组织和专家组以及普通公众，都可以通过电子政务平台直接或者间接地参与政府决策和其他政府管理活动。同时，它对社会公众独立、自主、平等、参与等民主意识的启发与培养也有着不可忽视的功能。第二，在知识经济和信息时代的今天，伴随着非政府组织(NGO)的广泛兴起，世界大多数国家和地区公民社会异常发达和活跃。公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相联的一系列社会价值或原则。公民社会与传统臣民社会的一个重要不同之处在于公民政治参与水平大大提高，从而有可能从根本上改变国家与社会、政府与公民的关系。公民社会的核心要素是各种非政府组织。从20世纪后半期开始，民间非营利、非政府组织以惊人的速度蓬勃兴起，形成了一场全球性的“结社革命”，无论是发达国家还是发展中国家，非政府组织的发展都非常迅速。随着公共管理实践正由传统的政府为本位的政府统治型向以社会本位的社会治理型转变，非政府组织在各国社会事务管理中地位和作用日显重要，公民开始越来越多地借助于自己信任的团体组织，进入公共政策制定、执行以及社区公共事务的管理过程。长期以来，公民参与以个人的参与为主，缺少社会层面大规模的组织参与。实际上，组织参与的影响更大，毕竟单个人的力量给国家权力形成的压力不如个人的联合。第三，现代国家，政府行政的职能不再局限于消极保障人民不受国家的过度侵害之自由的“夜警国家”，而在于要求国家相应地转向为公民谋取各种福利，提高生活质量的“福利国家”。这种性质的国家职能的实现必须接受公民的参与，听取他们的意见，获得他们的信息与信任。因为缺乏公民广泛参与的公共权力，很难从根本上解决服务动力不足的问题，也很难从根本上对政府的服务质量形成有效的监督机制。因此，参与行政也是实现国家职能的需要。

二、信息公开程度低是影响我国公民行政参与的重要因素

(一)信息公开是公民行政参与的当然要求和必要前提

政府信息公开，是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。政府信息公开是人民主权的内在要求，是现代政府的一项职责和义务。政府信息公开的实质，从政府角度而言，就是提供信息服务；从公民的角度而言，就是实现其知情权利。政府信息公开是现代法治国家确认并从法律上接济“知的权利”(知情权、信息权)的结果。信息公开法律制度是基于公民享有知情权而建立的，信息公开制度是对知情权的具体化。在国外，政府信息公开不仅是一项法律、一项制度，更是一项基本的原则。

公民行政参与与信息公开密切相关。一方面，从行政程序上讲，如果没有参与，公开充其量只是让行政相对人知晓而已，行政相对人还只是“可知而不可为”，其民主权利依然无法真正实现。另一方面，公开政府信息，是实现公民行政参与的必要途径，是公民行政参与权利落实的必然要求。同时，它也是行政合同、行政奖励、行政给付等新型行政方式运用的前提和基础。没有政府信息公开，不可能有公民参与，什么事情都“暗箱操作”，公民想参与也很难。美国司法部长克拉克说过：“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”参与的前提是了解，公民只有在充分、确实了解政府活动的基础上才能有的放矢，有效参与国家和社会事务的管理，使自己的主体地位得到彰显，使自身的利益得到维护和增进。无论是为了有效地参与行政管理，还是为了保护自己的合法权益，公民都需要了解行政机关的情况，特别是行政机关内部规章制度的信息和涉及本人切身利益的资料。而公民对政府的了解程度以及参与行政的程度，在很大程度上则取决于政府公开化的程度。因为政府掌握着主要信息传播渠道并基本垄断信息来源，公民很大程度上只能获得经过过滤和处理的信息，这必然在一定程度上限制了公民的认知和判断。政府信息的客观、公正以及尽可能充分地公开可以帮助公民对行使行政权的整个过程予以全面监督和客观评判，化解公共利益与公民利益的冲突，同时更有助于与公民进行对话，做出价值偏好性的选择，激发公民积极参与行政的热情。

(二)信息公开不够制约公民行政参与在我国的发展

虽然这些年来我国公众行政参与有了长足的发展和进步，但是就整体上来说，现阶段我国公民行政参与远未适应公共管理发展的客观需要，具体表现在以下几方面：公民参与的必要性还远未能达成共识；真正出于自主意识自愿参与的公民参与率低，且现有的公民参与行为具有随大流的从众性；公民行政参与的广度和程度均有限，公众参与的效果几乎完全取决于掌握公共管理权限的主政者的价值取向和综合素质；公众参与的机制不够完善，还缺乏公众参与的制度化，即程序化、组织化和法定化，公民参与往往流于形式；公民参与的能力不足等。从目前参与的特点来看，社会性或问题性参与居多，高层次的政治参与较少；动员性参与较多，自主性参与较少；手段性参与多，目标性参与少；行政决策过程参与较少，行政实施过程参与较多。当代公民的民主参与存在着诸多障碍，马塞·哈尔指出公民缺乏教育、公民冷漠以及公民与代表之间的断裂是阻碍民主参与的三大障碍。而对于当代中国的国情而言，公民行政参与的困境除了来自一些社会条件的限制，比如经济、文化发展水平相对滞后，公民参与物质条件差；我国公民社会的发展尚处于萌芽状态之下，自治组织程度低；公民文化缺失，公民缺少正确的政治主体意识和当家作主的参与意识等，在很大程度上则是由于制度、法律保障的严重不足，其中就包括政府信息公开法律制度的缺失。目前阻碍公民行政参与的重要因素之一是公民与政府之间的信息不对称，导致公民与政府间缺乏信任。公民参与应当是在信息公开基础上的自愿参与。笔者认为，就政府方面来看，政府信息公开不够是造成我国公民行政参与不足的一个重要原因。

在我国，政府信息公开的实践始于政务公开。自1978年经济体制改革与经济开放以来，中国社会整体日趋开放。伴随政务公开在我国全面展开，行政公开和行政参与的理念正在逐渐渗透到我国立法、司法和行政实践之中，政务公开已经成为各级政府提高行政管理水平、改善服务的重要内容。近些年来，我国社会基层普遍实行了以公开办事制度为重点的政务公开、村务公开、检务公开、警务公开、审务公开等。政府信息公开是政务公开的核心内容。中央政府部门和地方党政机关在政府信息公开工作中相继开展了不少成功的实践，出台了一系列法规文件，并在实践中积累了有益的经验。资料显示，到2005年12月全国已累计有28个不同层级的地方政府制定了政府信息公开方面的规定，还有不少地方政府正在制定过程之中，如浙江省、陕西省等。实践中已经或正在推行政府信息公开的具体做法也很多，如新闻发言人制、听证制、公示制、通知制等等。但是，就总体上而言，政府信息公开情况并不尽如人意。目前存在的问题主要是：(1)绝大多数地方对政府信息公开的要求还处于政策层面，信息公开程度不高。实际上，政府及其工作部门所掌握的信息只有一小部分向社会公众公开，绝大部分都是普通人一辈子都看不到的东西。有关资料表明，政府信息中的80％尚处于非公开状态。(2)信息公开的随意性较大，缺乏连续性，赶场、走形式问题较为严重。有些地方政府网站或政务公开栏，全是“政策法规”、“办事程序”等，甚至用“会议通知”、“报纸摘要”来充数，即使公开了一些“财务支出”、“重点事项”等，也是无关痛痒的部分，对老百姓极为关注的重点、热点问题，则一概回避。(3)信息公开多以行政权力为主导，而不是以信息权利需求为主导。想公开什么就公开什么，想啥时公开就啥时公开，行政部门和主管部门执掌着信息公开的主动权，广大人民群众只是政务信息公开的被动接受者。(4)信息公开的渠道单一、单向、质量不高，适用信息不多。多数地方和部门的信息公开只是事务性、程序性的公开，办事结果的公开多，办事过程、决策程序的公开少；事后公开多，事前、事中公开少；无关痛痒的内容公开多，民众真正关心的信息公开少。不少地方的信息公开是单向公开，没有与群众建立起互动关系。公开栏上不见监督电话，政府网站上不设回复信箱，群众对公开内容有意见没法提。(5)公开与保密的关系难以把握。由国家保密局完成的一份调研材料称，现阶段政务信息公开与保密存在三大问题：一是信息公开范围窄但保密范围偏宽；二是有的部门具体保密范围修订不及时，一些明显不属于国家秘密信息，仍然在保密；三是在执行具体保密范围时，随意扩大范围，把不应当确定的事项确定为国家秘密。(6)获取信息代价较高，甚至出现行政信息商业化现象。(7)信息公开各自为政，政府各部门间缺少一个主管和协调的机构。

目前我国在推行政府信息公开的道路上，面临三大潜在阻力。第一，政府部门体制尚未完全理顺。部门割据、个人利益至上，现在不光是不愿意透露给公众，就是部门之间的信息都达不到有效的沟通。政府信息资源的公开实质上是利益的共享与转移，公开必然触及一些人的利益，理所当然会遭到一些人的反对或抵制，包括公开地反对和消极怠工式的反对。第二，存在惯性问题。政府信息公开之所以在现实的操作中不尽如人意，原因或许出自具体的工作人员，也或许是传统行政的惯性和惰性使然。再好的制度也要靠人来执行。政府信息公开是一种观念的革命。过去，在我们习惯的经验和思路中，政府是管理者，而百姓、企业及与政府相对的整个社会则是被管理者。“民可使由之，不可使知之”的封建观念根深蒂固，被管的人自然没资格要求了解更多的信息。这种观念的转变不是短时期就能够完成的，甚至不能依靠政府官员自觉的行为。第三，信息公开是需要成本的。实施政府信息公开并不是没有成本的一项制度，信息的保存需要成本，为民众提供信息也需要成本。公共阅览地点的设立、相关设备的配置、市政府公报的发行等等，都需有政府的投入。没有这种投入，政府信息工作还是形同虚设，无法实现。

三、推进政府信息公开工作，扩大公民有序行政参与

(一)树立现代行政理念，强化信息公开观念，培育公共部门的透明文化

“公民为顾客”、“顾客至上”、“向市民交代”等服务行政的理念是现代行政法治社会的主流价值观，也是政府信息公开制度赖以维持的思想基础。公民重视“信息公开”，事实上是对自身权利的觉醒和争取；政府重视“信息公开”，则是对自身角色的准确定位和对公民权利的尊重。公开本身不是目的，而只是一种手段和形式，通过公开，促进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推进民主与法制建设，维护私人的合法权益和公共利益，这应是公开的出发点和最终归宿。在我国，政府信息公开工作具体主要靠政府机关来推动。在推进政府信息公开的过程中，需要各级政府始终把转变观念放在重要位置，树立服务行政观念，将官本位、政府本位、权力本位的管理理念转变为公民本位、社会本位、市场本位的治理理念，着力建设透明文化，才能谈得上真实有效的信息公开问题。主要包括以下两个方面：一是破除恩赐观念，树立服务意识，必须认识到政府信息公开是自己应当作为的份内之事。二是应当让透明成为一种行政惯性，抛开应付式的政策观念，加强透明文化意识。

(二)建立信息公开的外部监督机制。为促使行政机关切实履行信息公开的义务，除了政府信息公开主管机构或主管官员应对各部门进行定期或不定期的检查外，一方面有必要通过立法设立外部监督机制。其中，通过《监督法》的制定，明确规定人大对行政机关的监督程序与机制可以实现对行政公开的有效监督；通过《新闻法》的制定，对记者的采访权予以明确保障，可以间接地促使官方信息的公开，从而使公民的知情权得以实现。另一方面，信息公开也要建立责任追究机制，可通过社会监督，把群众对公开内容是否满意，列入政府部门及其领导班子工作评议，每年进行考核评议，对不认真推行信息公开制度和在信息公开中弄虚作假、侵犯群众民主权利、对群众反映的问题不及时查处的，追究有关人员责任。

(三)制定一部有关信息公开的法律。政府信息公开不是一种简单的办事制度，需要通过法律把它作为一个法定的义务。根据制度经济学观点和现代法治理念，法律环境和制度平台的缺失直接使政府信息公开工作处于无本之木、无源之水的境地。政府信息公开必须纳入法治的轨道，以法律制度作为其运行的保障，否则信息公开就可能流为空谈。制定信息公开法，规制政府信息公开活动，这是世界上许多国家通行的做法。世界上第一部现代意义上的信息公开方面的法规是1967年美国颁布的《信息自由法》。到目前为止，世界上已经有近50个国家制定了信息公开法。在全球化的影响下，制定信息公开法已经成为世界性潮流。到目前为止，我国政府信息公开仅限于地方政府层面，尚无全国统一的相关法规，同时，现有法律关于信息公开的具体规定很零星，分散在《档案法》、《保密法》、《反不正当竞争法》、《统计法》等有关法律、法规之中。由于政府信息公开缺少法律上的保障，使得人民无法有效地实施权利，而行政机关又可以以没有义务为由而拒绝公开。目前，《政府信息公开条例》已被列为国务院2006年一类立法计划，走上了立法轨道。但政府信息公开仅有条例还是不够的，纵观世界各国的政府信息公开立法，几乎无不以法律的形式出现，行政法规层次上的规范只能是一种过渡，鉴于目前政府对政府信息资源供给的独占性和信息的人为限制，应尽快制定一部统一的政府信息公开法律。

(四)加快政府信息化建设步伐，创新公开形式。一项有效的政府公开规定应采取多种方式来公开相关信息，以方便不同群体获得相对平等的服务。一般而言，公开方式包括诸如政府公报、新闻会、新闻媒介、信息栏、政府网站以及设立专门的信息服务中心等。现代信息技术的发展为政府信息公开提供了相对便捷的途径。从上世纪末起，我国就开始大规模推动政府上网，1999年被称为“政府上网年”。至今，从中央各部委到县级以上政府，全国各级政府门户网站已有上万家。与西方发达国家一些政府网站相比，我国各级政府网站间的互联互通程度、服务功能和互动性等方面还有待改进。政府网站已经成为当今信息公开的新的经济、快捷而有效的方式。网上信息公开成本低、内容全、获取方便，并且具有互动性，具有巨大的优势，代表着信息公开的未来发展趋势，其地位和作用越来越重要。

(五)从组织上落实政府信息公开的工作。任何一项工作的顺利开展都依赖一个组织机构，政府信息公开工作也不例外。没有专门的人，没有固定的职位，政府信息公开也是做不好的。西方许多国家在政府信息公开化方面设立有“首席信息官”和“信息公开委员会”。“首席信息官”相对独立，担负整合信息资源，监督政府进行信息公开任务。“信息公开委员会”是为公众提供更多救济途径而设立的一个非常设性合议制机构。政府各部门的“首席信息官”都是委员会的委员，另一些则由有威望的专家、学者担任，全都是兼职。

组织公民行为范文篇10

在当代中国的司法实践中，对有些带有行政公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或驳回起诉的裁定中，常常有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁定是无可厚非的。

相对于一般意义上的行政诉讼，即私益诉讼，行政诉讼的原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以起诉,这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了公共利益，公然违反普通法律或宪法时，在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，为保障和“扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的正确实施”，“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”（中国共产党“十六大”报告），可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院起诉？法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益？中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据，现实依据是什么？有哪些因素障碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等，都引起了作者的兴趣。

本文主要利用实证研究、个案分析、文本分析、逻辑推导、比较等综合性的研究方法，从不同角度对公民行政公益诉讼进行比较系统的探讨：包括公民行政公益诉讼应得到司法救济；行政公益诉讼的概念及其特征；我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由；我国建立公民行政公益诉讼的路径选择；我国建立公民行政公益诉讼制度的基本原则及其结论。

第一章行政公益诉讼的概念及其特征

为了阐明行政公益诉讼的概念及具特征，有必要对公共利益作进一番探讨，为讨论的进行铺就一个平台。

第一节公共利益的界定

“公共利益”或叫“公益”（PublicWelfare）是有关社会公众的福祉和利益，或指属于社会的，公有公用的利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。

在我国现行的各种法律法规中，涉及到的相关概念除“公共利益”外，还有“社会利益”，“社会公共利益”，“国家整体利益”等类似概念，表达基本相同的含义。例如，有关公共利益的规定如《宪法》第十条，《土地管理法》第二条规定国家对土地实行征用的条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”，《著作权法》第四条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”，而《专利法》第五十二条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可，等等；有关社会利益的规定如《宪法》第五十一条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”;有关社会公共利益的规定如：《民法通则》第七条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。而《合同法》第五十二条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益”的原则，“违反社会公共利益”的合同无效。此外，《票据法》、《证券法》等也均对社会公共利益作出了相应的规定。《立法法》第四条用“国家整体利益”来表达这一概念，该条规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。

从以上分析我们可以得出三个结论：第一，公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益等在本质上并无根本的区别，它们既区别于社会成员个体的利益，又区别于少数集团的利益；第二，公共利益、社会整体利益是对个体权利的一种限制，维护公共利益是法律的立法目的之一，不得损害社会公共利益是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则；第三，公益诉讼就是为了解决当社会公共利益受到损害或侵犯后，通过诉讼途径来予以救济和保护。这是符合我国的立法的指导思想的。

第二节公民行政公益诉讼的概念

公民行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。该制度在日，美发育最为完善，概念界定也较为清晰。

为了对其界定有一个清晰的认识，可以从两个方面来理解这个概念：

一、从比较法的角度。公民行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。笔者认为我国目前的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉都属于私益诉讼的范畴，即特定的公民基于自身的利益出发，当自己的合法权益受到侵害后提起的诉讼。可见提起私益诉讼是当事人的一项法律上的权利，当事人既可以行使，也可以放弃。而公民行政公益诉讼则意味着起诉者与案件本身并无法律上的利害关系，只是基于“公益心”而提起。根据违反的法律部门的不同，可以分为刑事公益诉讼，经济公益诉讼，行政公益诉讼，劳动公益诉讼等。我国当前的公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及研究中存在诸多盲点和漏洞，无疑不利于社会的长期发展和进步。例言某企业超标排污，而行政机关不依法作为，在我国实行依法治国，公民权利观念日益深入人心的今天，如果怠于对社会公共利益的维护，必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。

公益诉讼起源与罗马法，是相对私益诉讼而言的。周楠先生在《罗马法原理》一书中提到：“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。”意大利法学家彼德罗·彭梵得亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害或被公认为更为适宜起诉的人具有优先权。”

大陆法系国家有将诉讼分为主观诉讼和客观诉讼的传统，客观诉讼指的是对行政机关违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼。其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得到客观和公正的应用。

日本在其《行政案件诉讼法》第5条中规定：民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼，与直接请求有关的诉讼，居民诉讼，基于宪法第95条居民投票的诉讼，有关最高法院法官的国民审查的诉讼。目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关和公共性权利机构的行为。公共诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。但传统理论并不认可公民可以就公害事件中所受损害提起行政诉讼。其理论依据是，行政法是从公益角度制定的，目的是维护社会公共安全，而非具体保护每个人的利益，从控制结果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民对反射利益受到的损害不能提起行政诉讼。随着社会公益侵害愈加恶化及行政权力在公共管理方面的不力，日本在原告资格方面作出让步。

法国的越权之诉，一般认为性质上属于客观诉讼。他是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可以提起，并不要求是申诉人个人的利益。不禁行政决定的直接相对人可以提起越权之诉，如果第三人因为违法的行政决定受到直接的利益侵害时，亦可提起。行政法治原则最切实的保障正是公民有权提起请求法院撤消违法的行政决定，使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用，因而成为保障行政法治最为有效的手段之一。

现代的公益诉讼的创始国是美国。美国的公益诉讼制度体现在以下几部法律中：《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金；《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反反托拉斯法令的公司、司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提起诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体；在环境保护法中，公民可依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求排污者消除污染，赔偿遭受污染损害公民的损失。在美国行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，国会通过制定法律，授权私人或社团为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼，主要包括相关人诉讼，纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。“相关人诉讼是指私人不具当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提起诉讼。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提起诉讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。”美国的“私人检察总长制度”的要旨在于，在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。作为公民代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共权利的任务委托给别人。“可以不委托给司法部长或其它政府官员提起这种诉讼，以防政府官员违反其法定权力的行为，这同样有了真实的争议。宪法允许国会授权任何人（不论他是否政府官员）对有关争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益也行。可以说，被授权的人是私方司法部长。”这种理论在联邦法规中得到了很好的体现，典型的如清洁空气法中创设的公民诉讼条款，其中规定任何人都可以以自己的名义对任何人（包括美国政府，政府机关，公司和个人）就该法规定的事项提起诉讼。

英国对公益的救济相对保守，但在当事人的起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。对此，上诉法院院长丹宁指出，“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用权利，致使数千臣民受害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。我认为，这是一个重要的宪法原则。”

二、从广义上的理解。行政公益诉讼的概念无论从提起诉讼的主体，提起诉讼的原因或者提起诉讼的名义都体现出了这一概念具有广泛的扩张性。在主体方面，一般是公民比较适合。因为这不仅有利于鼓励其提高当家作主，实施民主监督的法律意识，而且其对损害社会公益之行为实施有效监督的层面比任何一种监督方式都要广泛，有利于社会公益得到最大限度的保护。同时，当公民因提起行政公益诉讼被驳回起诉后，本人认为，如果被驳回起诉的原告向具有国家的法律监督机关的人民检察院反映、投诉、申请公诉，检察机关经审查基本事实后认为被告构成损害社会公益行为时，可以也应该以国家公诉人的身份对相应行政主体提起公诉；在公民因行政公益诉讼被判败诉的情形下，如果原告向检察机关申请，经检察机关审查，认为被告损害社会公益的行为事实确实成立时，也可以而且应该以抗诉程序维护社会公益，同时也能够保障公民提起公益诉讼的诉权不受削弱。在原因方面，只要行政主体有违法行为或因其不作为导致严重危及或损害了公共利益即可提起。如果法院审查案件时，发现公民提起公益诉讼所列被告行为是因行政主体不作为所致，应由法院直接或由其告知原告将相关行政主体追加为共同被告。判令相关行政主体承担相应责任，并责成该行政主体对直接损害公益的行为予以行政处罚。在名义方面，公民均以原告的名义提起诉讼。当公民提起行政公益诉讼的诉权依法不能实现时，检察机关则可以视具体情形和相应法定程序以国家公诉人的名义提起“公诉”或“抗诉”。之所以这样界定，是因为公共利益由于权利主体抽象，产权模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于没有明确的直接的受害者而使保护常常流于形式。为此，法律必须赋予特定主体以诉权来保护公共利益。这样当公共利益受到损害时，

法院就不能以诉讼主体不适格而不予受理、驳回起诉或判其败诉。

第三节公民行政公益诉讼的一般特征

关于行政公益诉讼的概念，我国尚无权威的论述，但是笔者认为可以从以下几个方面来把握。相对于私益诉讼而言，公民行政公益诉讼具有如下几个特征：

第一，目的上。公民行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。而私益诉讼，其原告必须是自身的合法权益受到侵犯的自然人、法人或其它组织，其诉讼目的是为了维护个人、法人或其它组织自身的合法权益。公民行政公益诉讼则是维护公共利益、国家利益和社会整体利益。为此，逐步而有序的扩大公民依法行使诉讼权利，有利于使侵

害公共利益的违法行为得到制裁，国家利益得到保护。

第二，范围上。现行的行政诉讼法未承认公民行政公益诉讼，从而将影响社会公益的行为排除在受案范围外。因而，公民行政公益诉讼的受案范围应为排除在我国现行《行政诉讼法》受案范围之外的某些涉及公共利益、国家利益、社会整体利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，还有一些涉及虽然是有直接利害关系人、相对人，但同时也涉及到公共利益的案件。这类案件在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、

怠于诉的情况下，也可以作为行政公益诉讼的受案范围。在这里需要注意的是，在有直接利害关系人的情况下，要区分是否只侵害了其私益，还是同时侵害了公共利益，这一点在后面尚有涉及。

第三，诉讼标的上。公民行政公益诉讼成立的前提是既可能因违法行为造成了现实的损害，也可能违法行为还未能造成现实的损害。我国现行的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般都以必须已发生了现实的损害事实为依据，而行政公益诉讼的成立并不要求如此。只要行政主体有严重违法行为或因其不作为，发生或有可能发生有损国家和社会公共利益的结果，都可以被起诉。这样做是因为违法行为既然针对的对象是国家或社会公共利益，那么该违法行为就将给国家或社会带来严重后果。如重大财产损失，不特定多数人的生命健康安全。所以公民行政公益诉讼鼓励防微杜渐，尽可能地减轻违法行为

所带来的损失，甚至将违法行为消灭在萌芽状态。

第四节公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的主要区别

公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉，主要体现在法律关系方面的区别。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引起诉讼程序发生的人。被告是指被侵犯其合法权益或者与原告发生权利义务争议，被人民法院通知应诉的人。在民事诉讼中确定原、被告时，以民事法律关系为基础。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系，即原告的合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着相当因果关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为着被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法

院起诉被告的诉讼。

而公民行政公益诉讼的原告是指为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益向人民法院提起诉讼的任何公民。在公民行政公益诉讼中，确定原、被告不强调原告是案件的直接利害关系人，只强调被告是否侵犯和损害了公共利益、国家利益和社会整体利益。这是公民行政公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉有着明显区别的一个特征。

第二章公民行政公益诉讼应得到司法救济

第一节从现实案例看现行司法程序的不足

近几年媒体报道了一些当事人在维护自身权益的同时，又涉及“公益”的诉讼案件。如河南农民葛锐在郑州火车站掏钱入厕，事后其将郑州铁路局告上了法庭，一审败诉，二审胜诉，用三年时间花4,000多元打赢了这场“3角钱”诉讼标的官司。还有河北律师乔占祥质疑2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为而提起的行政诉讼，无锡一市民起诉电信局擅自收取费的案件等等。这类案件在历经曲折后终于胜诉或部分胜诉，但主要并非因为其带有“公益”性质，而是案件的诉讼标的及其结果与原告的直接损失之间形成了因果关系。但笔者认为，这也应该认为是一种社会进步和司法尝试，起码是司法机关在给予公民寻求自身司法救济的同时，又推进了公民“公益诉讼”的萌动。然而，还有以下另一类情形，却更值得关注和思考，从中可以看出现行司法程序存在的不足，致使宪法和一些实体法赋予公民民主监督的权利无法在公益诉讼活动中得以体现。

一、新疆三青年诉某酒店悬挂国旗违法案。

2001年春，新疆乌鲁木齐市三位青年分别向两家法院起诉当地的三家涉外酒店。认为这几家酒店把国旗与其店旗平行悬挂，不分大小，违反了国旗法第十五条第一款、第三款的规定。三位青年认为，缺乏国旗意识已经是国民的通病，酒店此举不利于国旗神圣感的建立。结果，一家法院以国旗悬挂属于政府管理范畴，原告没有起诉资格为由驳回起诉。另一家法院则一再动员他们撤诉。本案中三位青年维护“公益”的举动无可非议，甚至可钦可佩，可赞可叹，可圈可点。但法院的处理方式亦无违法之嫌。三家涉外酒店将国旗与店旗平行悬挂确实违反了国旗法的规定，依法只能由当地政府实施监督管理。当地政府对其不作为应承担责任。但究竟当地政府分工那个职能部门管理国旗悬挂？政府对其不作为承担何种责任，如何承担责任，公民可否对因当地政府或它的某个职能部门的不作为而使“公益”损害得不到有效制止的行政行为及其后果提起公益诉讼？

二、王英诉某酒厂酒瓶不加警示标志案。

1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年仅41岁。王英悲痛之余便想：烟盒上都标有“吸烟有害健康”，酒也能让人上瘾并能喝死人，为啥酒瓶上不加警示标志？于是，王英一纸诉状把某酒厂告上法庭，要求被告某酒厂赔偿其丈夫之死造成的经济、精神等损失共计60万元。并且要求被告在酒瓶上标出“饮酒过量会导致人中毒或死亡┅”等警示标志。该案从一审到二审到再审，王英均以败诉告终。诉讼期间，被告多次表示愿意给予经济援助，但拒绝在酒瓶上加警示标志。王英认为，她之所以如此费劲地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示标志，是为了广大活着地消费者。

王英关于白酒警示标志的诉讼，虽然未将相应的行政主体列为被告，但从诉讼性质而言，应该属于行政公益诉讼的范畴。法院判其败诉，从目前程序法的角度考察，无疑没错。而王英的主张又符合维护社会公共利益的立法精神，其向法院提起的公益诉讼应该得到司法救济！

三、王日忠状告税务局不履行法定职责案

王日忠系浙江省送变电工程公司的一名普通职工，他为人正直，富有正义感和责任心。1994年以来，王日忠发现本单位以及下属9个部门有偷漏个人所得税等严重违法行为。从1995年底到1998年初，王日忠分别向各级税务部门多次举报并反映该情况，结果不但未得到任何口头或书面的答复，反而为举报付出了沉重的代价。无奈之下，1998年5月，王日忠将杭州市地税局告到法院，要求其履行税务稽查义务，同时要求税务局对他因举报而遭受的巨大经济损失给予补偿和奖励。但最后，法院却并未支持王的请求，原因是“原告并不是他们稽查行为的相对人，并不具有起诉资格”而被驳回起诉。这样一来，明明存在行政机关违法不履行义务，公民举报无门却又起诉无路，那又究竟由谁来追究、怎么追究那些偷税漏税人的法律责任？由法律赋予人民群众的民主监督权力因无法律程序方面的具体规定而成为空谈。如果王日忠在本案被驳回起诉后，继续向检察机关举报，即使在现行法律的框架内，至多也只能追究该案中偷漏个人所得税自然人的偷漏税刑事责任，这还要视其偷漏税数额是否达到追究刑事责任的程度。这一问题就超出于本文讨论的范围。而对税务机关不履行追缴偷漏税行为及其后果的责任而言，仅仅因为原告不是税务机关稽查行为的相对人，难道因行政主体不作为导致损害国家利益的行为及其后果就可以不受司法追究吗？

四，某画家告文管会不作为案。

浙江一家娱乐公司承包一家文化馆，并在门口张贴了带有色情内容的广告，同时在馆内表演的节目也带有色情性质。文化馆对该公司的行为不闻不问，当地许多居民对此深表不满，当地的一位画家多次上书文化馆及其上级主管部门—地区文化事业管理委员会，要求娱乐公司搬迁，但一直没有解决。无奈之下，这位画家将其告上了法庭。法院审查后，该画家不是直接的权益受害人，不是合格的原告，因此驳回了起诉。从法律规定上来看，法院的做法并无违法，但从社会的整体效益来看，影响却是消极的。后来该法院向地区文管会提出了司法建议，地区文管委接受建议，责令文化馆将娱乐公司搬迁。此案从法律的角度看，发人深省。由于司法建议本身不具强制执行力，如果本案被告对该建议置若罔闻，危害公共利益的状态还会延续下去，直到适格的主体起诉。

以上四个案例，均涉及行政公益诉讼的因素。随着经济水平的改善和公民文化素质的提高，公民的权利意识越来越觉醒，想运用诉讼的方式来解决行政机关的行为对社会公益的侵害，应该说这是我国法治的进步。与此形成鲜明对比的是，我国现行的《行政诉讼法》排除了无直接利害关系人和相对人作为诉讼主体，以致社会公共利益受到侵害时，缺乏保护和救济手段。这从一个侧面反映出我国现行司法制度设计还存在一些不足，随着时代的进步和法治环境的变化，需要进一步完善，尤其需要从程序法的角度完善。

第二节四个案例具有的共同诉讼特征

首先，原告起诉的目的主要是为了维护社会公共利益或社会整体利益，即具有“公益”性质。尽管可能也带有某些个人目的，如要求得到一定补偿或奖励，甚至也不排除原告具有通过诉讼来使自己出名的动机。但这类诉讼与那种纯粹为保护自身的私有利益不受侵犯的诉讼来说，其诉讼效果也具有保护国家、集体和其它公民合法权益的扩张性。

其次，虽然原告与本案可能具有间接的利害关系，但原告并非本案的直接利害关系人。在我国现有的行政诉讼的制度框架内，要求原告必须是本案的直接利害关系人或相对人。我国《行政诉讼法》第41条规定，原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民，法人或其它组织。虽然最高法院的司法解释对当事人的起诉资格做出了一些扩张，如竞争权人，相邻权人的起诉资格得到确认。但否定了行政公益诉讼的原告起诉资格。正因为如此，这类具有公益性质的诉讼案件常被不予受理或驳回起诉或被判令败诉也就不奇怪了。

第三，有明确的被告。虽然被告有的是企业法人，有的是国家机关法人，但原告诉状中所列的被告是明确的。这与程序法对于不同类型的诉讼均应该有明确的被告的规定趋于一致。

第四，原告均为公民，而且是以自身的名义，并非以国家、国家机关法人或其它组织的名义。

第五，起诉的原因均在于国家行政机关行政不作为导致的公共利益受损的问题。

第六，检察机关作为国家的法律监督机关并没有行使法律监督职责介入到上述案件中去。

第三节解决公民行政公益诉讼问题，目前存在的困难

改革开放20多年来，我国民主和法制建设取得了巨大成就。集中体现在立法、司法、执法、守法等方面均取得明显进展。党的“十五大”已将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，明确提出建设社会主义法制国家的宏伟目标，同志在党的“十六大”报告的第五部分进一步阐明了坚持和完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、推进司法体制改革等问题。强调“健全民主制度、丰富民主形式、扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，”“坚持有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”，“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施，”“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。”所有这些都标志着我国社会主义现代化建设的系统工程将建立在逐步健全完善社会主义法制系统工程基础之上。然而，法制系统工程的建设必然要受到本国经济、科技、军事、政治、文化、道德等社会环境的影响和制约，而且还要考虑国际社会影响，解决如何与国际法律制度接轨等问题。

要解决本文所论及的由公民提起的具有公共利益性质的诉讼问题，涉及面相当广泛，而且将触及诸如现行政治体制进一步深化改革的深层次问题。从目前考虑应该通过修改现行的行政诉讼法，扩大其受案范围和原告适格的范围，尤其应该确立公民在行政公益诉讼中的诉权，让其通过行政公益诉讼的途径来维护社会公共利益。要建立公民行政公益诉讼制度，从目前看，主要存在如下障碍和困难：

一是我国目前还是发展中国家，社会生产力和经济发展整体水平还欠发达，作为上层建筑领域范畴的公民行政公益诉讼制度的建立，必须适应相应的经济基础。社会的物质生活条件尚未达到富裕程度，作为意识形态领域范畴的公民的民主、法制意识的提高，也必须有赖于社会物质文明的不断进步。

二是由于我国幅员辽阔，人口众多，各地经济发展水平欠平衡，人民群众接受教育的程度尚有待改善和提高。因而，也制约着全体社会成员民主、法制意识的普遍提高。如果对诉权主体不严加限制，势必造成滥用诉权的严重后果。

三是我国公、检、法各机关和国家行政机关的司法资源相对短缺，对公民行政公益诉讼的司法救济尚存许多困难。按照我国诉讼法的规定，除特殊情况外，必须事先交纳诉讼费后才能进入审判程序。侵害国有资产和环境污染等破坏自然环境的案件的诉讼标的往往非常巨大，提起公益诉讼必须交纳高额的诉讼费用，一旦诉讼失败，个人就要承担费用。可以说，在大多数情况下，公民个人承担公益诉讼的钜额费用也是阻碍个人提起公益诉讼的原因之一。

四是在我国宪法和许多法律中，虽然赋予了公民民主监督的权力和检察机关法律监督的权力，但大多比较原则、抽象，不具有可操作性，最终导致这些权力无法落实。这就需要通过司法实践，从理论和实际的结合上，依靠国家综合国力的增强和人民民主、法制意识的日益提高，逐步而有序地解决公民和检察机关对损害社会公益行为可诉性的突出问题。按照英美等各国的法律实践，由个人提起的公益诉讼，个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。这在很大程度上鼓励了个人参与和提起公益诉讼的积极性。可以说个人提起公益诉讼的动机一般有两个方面：一是为惩恶扬善，追求社会正义，二是为获得奖励，追求一定的利益。我国的诉讼法缺少具体的规定。

五是我国现行行政诉讼法并未规定可由公民提起行政公益诉讼，应是导致公民行政公益诉讼最直接的障碍和困难。拿王海打假来讲，本是维护消费者权益的好事，但因法律规定的限制，不得不自己先买假劣产品成为受害者才能以直接利害关系人的身份起诉。而这种做法，在形式上是以个人的名义起诉，赔偿也首先是对个人的，具有很大的局限性。

六是一旦建立公民行政公益诉讼制度，涉及我国现行政治体制、司法体制的深层次改革。显然这会是一个渐进的过程。

因此，建立公民行政公益诉讼制度应该而且必须是一个渐进和有序的过程，在这一过程中，必须处理好由此引起的各种社会矛盾，司法权与行政权的平衡与协调，司法机关内部的权力分配、权力协调与权力制约以及“公权”与“私权”的相互制衡等等问题。可是，作者认为，并不能因为有上述障碍和困难，就可以搁置或放弃推动公民行政公益诉讼制度的建立。恰恰相反，我们应该创造条件，因势利导、循序渐进地推进对损害社会公益行为的可诉性并力促公民行政公益诉讼制度的建立，以最大限度地维护社会公共利益和国家整体利益。

第三章我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由

我国目前还未建立公民行政公益诉讼制度，社会的发展、现实的需要，使公民行政公益诉讼制度有必要和有可能在我国建立起来。

第一节我国建立公民行政公益诉讼制度的法理基础

社会公益受到尊重和保护的程度，是一国法治状况发育水平的反映，而社会公益的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定和实施，实际上是法律使社会公益从应然演变为法定权益，再发展成为现实权益的过程。

一，社会公益需要从可诉程序上得以保证。

社会公益的重要内容，总是通过法律来确认和规范的。因而也需要获得法律保障。法律要保障社会公益不受侵犯，除制度根据包括宪法和普通法两个层面的制度根据外，还必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民，法人或其它组织一般不被认为具有直接的诉讼利益，其原告资格不被认可。以法理而言，无救济即无权利，直接或间接的权利受侵害者都应享有申请的资格，司法救济必须成为保护社会公益的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。社会公益不应是停留在纸面上的空谈的东西，而应是具体的存在，当其受到损害时，必须为之提供合法的矫正手段。虽然权益救济的渠道是多元性的，但司法救济应是保护社会公益的一种最根本的解决途径。原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权威和权力，更能稳定而经常地调整种种相互冲突的利益，包括个体利益和社会公共利益。总之，社会公共利益，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还必须要获得可诉性。但由于这类权益往往没有直接的代表人和请求人，因此，可以而且应该赋予公民和国家法律监督机关。为社会公益提起诉讼的权力，这是公民行政公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。从人民民主权利的角度考察，建立公民行政公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利，不仅仅是个诉讼程序问题，更重要的是通过行政公益诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政公益诉讼制度的建立和行使这一特定角度而言，原告的起诉资格的赋予就是人民民主权利的具体体现。

二，公权力尚需私权利予以制约。如果保护社会公益的司法之门向民众敞开，就等于是动员私人拿起司法武器来保护社会公益。这就打破了过去关于权利与权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。比如过去行政权的行使原则上不受司法审查，私人无权为公益而提起诉讼。若法院认定公民个人与本案不存在直接利害关系，则不认可其具有诉讼利益。按照这样的传统理论，公权的行使如属不当或违法，一般是由另一种公权来纠正它，即以公权制约公权。国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和社会公益，就有必要设立并授权另一个机关对其进行监控。而另一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。依此，公权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民便无权干预，更无权借助司法手段对之进行审查，而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这样的司法制度设计，一方面使公权系统呈扩张之势，运作效力低下，造成社会资源、司法资源的浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张法律赋予公民民主权利的途径，从而违背了人民民主权利的根本法理。依现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民、法人或其它组织可以向上级机关或监督机关检举；如果得不到查处，可再向更高一层的相应机关检举，对检举有功者，国家还可给予奖励。人们期望这些机关上下左右之间互相监督和制衡，出了问题就查处，任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是好的，但必须有一个前提，即这些机关是真正依法办事，廉洁奉公，忠于正义的才行。然而，人们也不难看到，一些擅权渎职，贪赃枉法的官员在被查处前，曾受到过上级表彰，头戴许多光环，这不能不引起人们的警醒？行政执法过程中的地方保护主义，集团保护主义现象更不乏其例。通过创设行政公益诉讼制度，就可动用私权力对公权力予以制约，充分发挥公民在保护社会公益中的作用。

第二节我国建立公民行政公益诉讼制度的宪法依据

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”权力属于人民，保障公民民主权利，依法治国，这些都是我国宪法的主要原则。我国人民行使权力的方式，一般由人民选举人大代表，组成人民代表大会，再以人民代表大会为基础组织全部国家机构，再统一协调全部国家机构，共同行使国家权力，实现人民当家作主的政治原则。一方面，人民依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现当家作主，也保留了人民直接参与国家事务管理的权力，如对国家机关的监督权。当某一受托者不按照人民的意志行使权力时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家事务的权力。公民行使公益诉讼的权力，是人民民主权利的具体体现。正如某些学者所言：“公益诉讼是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务地新途径。”它使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。如果一国的宪法虽然确立了某些民主原则，承认宪法的最高法律地位，但国家权力的运行不受宪法的约束，便形成国家权力的宪法外运作，宪法的规定只具有形式上的意义。

根据我国宪法规定，从国家法律监督的角度考察，检察机关由人民代表大会产生，对人大负责，并独成系统，相对独立于人民政府与人民法院之外。而从我国《检察院组织法》来看，却不难发现，尽管宪法明文规定其是“国家的法律监督机关”，但实际上却仅仅停留在对公安机关的侦查活动、法院的审判活动以及监督劳改机关等活动是否合法实行专门监督。如果说检察机关具有对行政机关及其工作人员的法律监督权的话，那么也只局限于对其职务犯罪行为的侦查、追诉活动。对于行政机关及其工作人员违法行政、滥用职权或严重渎职侵犯国家、公共利益而未构成犯罪的情况，检察机关却无法进行法律监督，而只能交由行政机关自律或由人大进行监督。然而，行政机关的自律，无论从理论还是从实际情况看，均是有限的。而人大的监督，其遵循的是合议的程序和原则，因而这种监督也是宏观的、指导性的。如果人大为履行对政府的制衡和监督而陷于繁杂的日常事务，则又与其自身的性质、地位不相适应，也与设立人民代表大会制的初衷相违背。在我国法制日益健全、法治化程度进一步提高的今天，有必要在进一步强化人大监督的同时，依宪法将人民检察院全面对政府及其职能部门、对公民、法人和其它组织的法律监督体制，并赋予检察机关的行政公益诉讼的公诉权，使社会公益从可诉性方面得以保障。当公民提起行政公益诉讼的权力因种种原因受到削弱或根本得不到保障时，检察机关可通过公诉或抗诉的方式予以救济。

第三节我国建立公民行政公益诉讼制度的学理依据

行政权力的目的是维护公共利益，而公权力的运作必须通过具体的个人来实现，行使权力的个人有自己特殊的利益，当个人把手中的权力作为攫取个人利益的手段时，公共利益则变成了个人利益。因此应当加强对行政机关的监督，防止行政权力侵害公共利益。在诸多监督中，法院的司法审查最具公正性。“没有司法审查，那么行政法治就是一句空话”。在我国司法实践中，法院并不运用宪法条文进行判决。我国的行政诉讼法规定行政诉讼的受案范围仅为具体行政行为。而许多行政机关出台的规章因缺乏有效的监控机制，而违反了宪法的要义，对人民的权利及公共利益造成侵害。建立行政公益诉讼，将层次较低的抽象行政行为纳入司法审查的范围，不仅有利于维护人民权益，而且有利于我国的宪政建设，增强宪法的权威及可操作性。学者马怀德先生认为，按照我国行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其它监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是，从实际情况看，目前其它监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。为了有效地监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。

由于抽象行政行为是针对普通对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体的行政行为。一旦违法，将会给众多的人造成损失。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力，因而更有理由将其纳入行政诉讼范围。由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其它监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关、特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、权限，推卸责任和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些问题即出现在行政机关的“红头文件”上，它已不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、部门利益之违法目的。要改变这些现状，必须将抽象行政行为纳入诉讼范围。

马怀德学者的思想具有一定的代表性，他从“将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围”侧面，反映出行政公益诉讼制度建立的社会发展必然性。如果法律赋予人民群众对上述违法抽象行政行为提起公益诉讼的诉权，那么，一些违法抽象行政行为可能会得到遏制。从我国司法机关的性质考察，司法对行政的监督应该是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以法院根据公益诉讼原告提出的诉讼请求或公诉机关提起的公益公诉裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。

第四节我国建立公民行政公益诉讼制度的现实根据

目前我国的现状是，市场经济体制还未成熟，行政机关的角色定位还在摸索，民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件急剧增加以及行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责等违法行政行为都使行政公益诉讼有必要建立。

首先，侵害国家经济利益的事件急剧增加，通过非法手段侵吞、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产流失的事件已屡见不鲜。尽管国家专门成立了国有资产管理局，制定了一批国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员的职责，然而许多违法者依然逍遥法外，而有的组织或公民为维护法律的尊严，保护国家利益不受侵犯，大胆检举、控告违法行为，有的无人理睬，不了了之，有的还遭受打击报复。许多地区和企业，为地方利益，小集体利益，甚至个人利益，趁企业专制或中外合资等机会低价评估和出售资产，使国家利益受到重大损失。据不完全估计，从1982年到1992年，国有资产流失大约为5000亿元。在现阶段，国企改革过程中的国有资产流失问题更加严重。在入世后这种局面面临更大的挑战。按照市场准入原则，外资的进入使得中外合资的机会更为广泛。不法外商利用合资的机会侵吞我国有资产或地方管理部门与国有企业负责人捞取地方利益或个人利益的现象有进一步发展的可能。种种事件说明公民的监督权和检察机关国家的法律监督权，如果没有程序法上的保障将是一纸空文，正义将不能得到伸张。

其次，扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式，市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的，甚至无法满足的趋向。因此违法经营，违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用问题，政府在公共工程的审批，招标和发标过程中的违法行为，侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益，而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。而要遏制这种严重损害公益的行为，光靠行政机关的行政执法是远远不够的，应该建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。

最后，大量的行政违法行为司空见惯，主要表现在行政机关滥用职权，以权谋私，不履行法定义务。仅以行政处罚领域来看，就存在许多问题，比如处罚失控，即行政机关乱设处罚，滥施处罚现象日益严重，既侵犯了公民、法人和其它组织的合法权益，又损害了政府形象和法律尊严。具体表现在：（1）行政机关任意设定处罚权。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽，罚款上缴程序不严的情况下，显失公平处罚相对人。（3）行政机关处罚权管辖不明确，出现了多个机关争夺处罚权。（4）处罚不遵守法定程序等等。另外，行政机关的不作为在现实生活中大量存在。2002年，全国各级法院受理行政案件13万起，告政府职能部门不作为的为8万起之多。在大量的行政违法事实面前，唯有对“公权力”实施控制和监督，才能防止其不被异化。因为“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不变的经验，因为权力这种诱惑是无法抵挡的”。在严峻的现实面前，要求加大对行政权力监督的力量，而建立行政公益诉讼无疑可以发挥一种有效的监督作用。使行政权力置于人民的监督之网中，而这种网应该是无处不在的。

第五节我国建立公民行政公益诉讼制度的文化环境

市场经济的确立，使我们的时代进入了一个权利的时代，“准确地讲，是一个权利最受关注和尊重的时代，一个权利发展显著的时代。”权利意识和法治意识的增强，使公益诉讼有了很好的文化环境。市场经济是一种赞同和承认人们行为方式多样化的一种经济形式，是尊重人们的“个人偏好”和个人选择的，人们之所以有不同的偏好，是因为作为“理性”的人总在追求着自身利益或价值的最大化。影响这种“最大化”的因素不仅仅包括经济因素，还包括个人爱好、兴趣、人生观、价值观等等。比如有的人总是自私，对自己没有好处的事从不去做；而有的人持守中庸之道，做事不偏不倚；但总有一部分人凡事爱较真，追求正义、公正，对于违反社会公共利益、社会整体利益的事就是不能容忍，你可以认为他们爱出风头，或者追逐虚名，但事实上这一部分人是客观存在的。他们常常不计较个人得失，甚至玩命地与损害公共利益、践踏法律的行为作斗争。他们的行为也同中华民族的传统美德相吻合，如“天下兴亡，匹夫有责”，“路见不平，拔刀相助”等等。在一个法治的社会里，面对不公平，不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应该有权利通过法律程序来解决问题。我们的法律应该既支持“各扫门前雪”，

又支持扫除“他人瓦上霜”。所以，公民行政公益诉讼应该是维护社会公共利益、国家整体利益的一条可行性途径。

第四章我国建立公民行政公益诉讼制度的基本原则

公益诉讼的基本原则，是指在公益诉讼整个阶段都起着指导作用的准则，它对公益诉讼的主要过程和主要问题所作出的原则性规定。本人认为，针对公民行政公益诉讼，可以规定以下四项基本原则。

第一节有利于尽可能地保护公共利益的原则

建立公民行政公益诉讼制度不外乎是想通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的。因此，公民行政公益诉讼中一些具体制度的规定应该有利于对公共利益的保护，有助于扫除阻碍公益诉讼制度的各种障碍。

第二节预防滥诉的原则

公民行政公益诉讼最主要的特点，是公民都可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法主体及其行为，由于原告是与案件没有直接利害关系的人，因此，不排除一些滥用公益诉讼诉权以达到其它目的可能性。

从我国的实际情况出发，可以考虑从以下几个方面来遏制上述现象的发生：

1、报告制度。即公民可首先将严重违害公益的行为向相应的行政管理部门报告、检举，如果有关部门在规定期间内对报告、检举不予处理或答复的，或处理得不满意的，方可向人民法院提起行政公益诉讼。

2、法院把关。法院在正式收到原告提起行政公益诉讼的起诉书后，应对起诉的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时也可由人民法院举行听证会，借鉴行政处罚的制度，召集原、被告以及社会有关人士，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案和进入实质审理程序。如果听证会决定不予立案而原告还坚持起诉的，由法院责令原告缴纳一定数额的诉讼保证金，在原告败诉后予以没收或补偿给被告，若原告胜诉，诉讼保证金由法院退还原告，并给予适当奖励。

3、严控恶意滥诉。恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。

第三节原告胜诉后应给予奖励的原则

在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励揭发，检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发，检举违法行为应当得到奖励，那么公民作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励是不容置疑的。

违法行为，意味着对社会秩序和正义的践踏。公益诉讼出于对正义的追求，对秩序的呼唤，要求司法机关惩恶扬善。这是一种正义的行为，是国家主人翁民主权利、民主意识和责任感的高度体现，应该给予奖励，才能形成良好的社会风尚。奖励是对“护法”行为的积极、肯定的评价，通过物质、精神奖励，将利益与“护法”相联系，一方面有利于形成守法的社会环境，另一方面可以激励更多的人参与行政公益诉讼，使公益诉讼这种监督机制像一张无处不在的网，出现在社会的每一个角落。

第五章我国现阶段建立公民行政公益诉讼制度的路径选择

建立公民行政公益诉讼制度，并非一件简单的事情。除了解决一些观念和理论上的问题外，具体实行起来却很复杂，或者牵涉到现行诉讼法的修改与协调，或者涉及一些技术操作上的问题。在现阶段，针对在现实生活中存在大量的行政违法（作为和不作为）的现状，迫切需要首先尽快修改行政诉讼法，以尽快解决公民行政公益诉讼的障碍：一是解决对损害社会公益之主体及其行为的可诉性问题；二是扩大行政公益诉讼的原告起诉资格；三是将由宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在行政公益诉讼程序中明确化，具体化，即确认其对行政公益诉讼的起诉权、抗诉权。

第一节扩大行政公益诉讼中的原告起诉资格

为遏制社会公益损害日趋严重化的需要，修改《行政诉讼法》已成为当务之急。并在其中确认对损害公益之主体及其行为的可诉性，扩大原告起诉资格。公益诉讼在我国行政管理方面具有普遍性和针对性，一是因为在现实生活中存在大量社会公益特别是诸如国有资产流失，土地开发中的不合理利用，政府在公共工程的审批和招标，发包过程中的违法行为，政策性价格垄断等被侵犯而得不到司法救济。二是因为《行政诉讼法》的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行诉法的立法宗旨有两个，一个是保护公民、法人和其它组织的合法权益，同时确保行政主体依法行政。虽然私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政主体如不依法行政，其对私权益的侵害或威胁就无处不在。申言之，即使行政主体的违法行为和不作为尚未直接害及私权益，但其存在本身对行政法治的破坏，对社会公益的侵犯，私权益也将因此失去存在的根基。由此可见，确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行诉法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应含公益之诉。在这一方面，现行《行政诉讼法》显然有违其立法宗旨。

此外，扩大原告在社会公益方面的起诉资格，是行政诉讼受案范围拓展的要求。目前，我国只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，但仅限于规章以下的规范性文件；为了更好地实施行诉法的宗旨，为了同《行政复议法》好衔接，建议我国行诉法将来要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。抽象行政行为的显著特征就是对抽象的不特定性。若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看，这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。

可以借鉴法国的越权之诉和日本的民众诉讼的分类方法，将我国的公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，指申诉人与本案无直接利害关系，但其利益因公益受损而最终会受到间接侵害，法律授权这些人提起公益性诉讼。二是受害人之诉，指的是行政行为同时侵害到公共利益，允许提起含有私益内容的公益诉讼，其诉讼请求包括公益和私益。三是机关之诉，指负有公益责任的机关（检察机关）有权就其它机关的违法行为提起诉讼。这三者的关系，前两者均为公民提起的行政公益诉讼，检察机关提起作为公民提起

诉讼的补充。

第二节行政公益诉讼的受案范围，举证责任及诉讼费用

确定行政公益诉讼的受案范围，要体现出维护公共利益的特点，但是要符合行政诉讼的相关原理。具体而言，行政公益诉讼的受案范围比一般行政诉讼宽。包括某些抽象行政行为（仅规章以下层次较低的抽象行政行为）。对于行政行为侵害具体相对人的权益时，即使受害者不敢诉，不起诉，不愿诉，也不应别人越俎代庖，应当通过法制宣传，建立支持起诉制度加以解决，但却不是公益诉讼要解决的问题。确立行政公益诉讼的受案范围应把握住维护公共利益这一本位观念。，其范围应该包括公共利益受到违法行为（包括作为和不作为）侵害的行政争议。具体包括以下几种情况：1，行政机关作为侵害公共利益，受害者为不特定多数人。2，行政机关与相对人恶意串通，损害公共利益的行为。3，行政机关不作为侵害公共利益。4，行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益。

在一般行政诉讼中，被告负举证责任。行政公益诉讼在诉讼过程中，也应由被告负举证责任。这样才能更加体现出行政公益诉讼的特点，即行政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为，行政机关对自己的行为没有造成对公共利益的侵害负举证责任，体现了对行政行为进行监督的本意。

诉讼费用的承担方式。按照立法，诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼费用相应较多，所许费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外，这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验，适当减轻公众因提起公益诉讼的承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。

奖励及限制。公民提起行政公益诉讼，不是为了私益，或者说很大程度上为了公益，但其提起诉讼可能要花费大量的时间，精力，和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，有利于鼓励更多的人监督行政，维护社会公益。但是为了防止滥诉，恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。这一点在前面已有所论及。

第三节确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色

根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，也正是

源于其对行政机关行政执法和其它方面的法律监督权。目的在于保障国家行政法律和其它相关的法律统一正确实施。与刑事诉讼一样，检察机关在行政公益诉讼中扮演的国家公诉人的角色，其既不应享有胜诉的利益，也不承担败诉的风险。

在公民行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。

（一）在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；

（二）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；

（三）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；

（四）进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；

（五）对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家主权和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提起诉讼是十分必要的。

当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不放借鉴美国的经验，按照美国法律，检察官在公益诉讼中，享有广泛的权利。1，调查取证权。2，优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼。法院应优先尽快审理。3，和解权。和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。

第六章结论

哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认公民可提起行政公益诉讼的制度，除在本文中所探讨列举的一些原因外，还有一个重要原因是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。而事实上，利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点：其一，防止了行政机构的膨胀，节约了经济成本（这对中国这样的发展中国家来说尤其重要）。其二，利用行政公益诉讼这一“和平”手段来追究危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起行政公益诉讼，既可以体现出司法权的公正性，又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向。其三，行政公益诉讼允许任何公民针对危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起公益诉讼，既可以提高人们及整个社会的民主权利意识，又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中，司法程序能够吸纳社会民众对行政权力滥用的不满。最后，作为国家的法律监督机关的人民检察院如果能被依法确立为提起行政公益公诉的诉权主体，它不仅可以起到鼓励和支持公民参与公益诉讼的巨大作用，同时也对个别公民可能滥诉的行为起到法律监督的作用。

（修改于2004年3月15日）

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20、[中]王利明着，《司法改革研究》，法律出版社，2000年版。

21、[中]张文显著，《二十世纪西方哲学思潮》，法律出版社，1996年版。

22、[美]H.W.埃尔曼着，《比较法律内文化》中译本，三联书店1990年版。

23、[中]樊崇义主编，《刑事诉讼法专论》，中国方正出版社，2000年版。

24、[中]刘立宪主编，《海外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版。

25、[中]王亚南着，《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社。1981年版。

26、[中]丛日云着，《西方政治文化传统》，大连出版社，1996年版。

27、[中]张五常着，《经济解释》，商务印书馆。2002年版。