主体功能区范文10篇

主体功能区范文篇1

关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策

一、引言

迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。

本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。

二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路

（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划

在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。

（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展

改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。

随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。

（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展

我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。

地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。

尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。

解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。

（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用

我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。

我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。

具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。

三、主体功能区的土地政策设计

（一）优化开发区的土地政策

1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。

2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。

3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。

4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。

7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

（二）重点开发区的土地政策

1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。

2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

（三）限制开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。

2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。

3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。

（四）禁止开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。

2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。

主体功能区范文篇2

为落实《国民经济和社会发展第**年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照20**年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：

一、编制全国主体功能区规划的重要意义

编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。

全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

二、编制全国主体功能区规划的指导思想和原则

（一）指导思想。以邓小平理论和“**”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，在坚持实施区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。

（二）主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处；坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间；坚持陆海统筹，强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力，做到陆地开发与海洋开发相协调。

根据上述指导思想和原则，编制全国主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。

一是处理好开发与发展的关系。发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。我国正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，编制实施全国主体功能区规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。

二是处理好政府与市场的关系。全国主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，同时要充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。

三是处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区是从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局，全局兼顾局部。

四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。

五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。

六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。

七是处理好保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。

三、编制全国主体功能区规划的主要任务

全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）会同各省（区、市）人民政府编制，规划期至2020年，并通过中期评估实行滚动调整；省级主体功能区规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制，规划期至2020年。编制全国主体功能区规划的主要任务是，在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。

（一）分析评价。

编制全国主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系，统筹考虑以下因素：

一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。

二是现有开发密度。主要指特定区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。

三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。

（二）确定主体功能区。

在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。

确定主体功能区的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。

国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；要按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区的总体要求，阐明推进形成主体功能区的指导方针、主要目标、开发战略等，明确确定省级主体功能区的主要原则，以及市、县级行政区在推进形成主体功能区中的主要职责。

编制省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划，将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。对行政区国家主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，结合本地区实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区；沿海省区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。

（三）完善区域政策。

实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，主要有：

1．财政政策。以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。

2．投资政策。逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。

3．产业政策。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

4．土地政策。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。

5．人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。

6．环境保护政策。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。

7．绩效评价和政绩考核。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。

四、编制全国主体功能区规划的工作要求

（一）确保工作进度。国家主体功能区规划20**年9月形成初稿，通过多种形式广泛征求各地区、各部门及社会各界意见，经“**”规划专家委员会评估论证并做修改完善后，于12月报国务院审议。省级主体功能区规划20**年全面开展基础研究工作，对国土空间进行专题研究和综合评价；20**年6月，形成规划初稿，报领导小组办公室，与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；20**年9月，根据衔接意见修改形成的规划，再次报领导小组办公室进行衔接；20**年11月，根据衔接意见形成规划送审稿，与专家论证报告一起报省（区、市）人民政府审议。

（二）加强组织领导。编制全国主体功能区规划是一项开创性工作，涉及面广，难度大，任务重。各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力支持规划编制工作。领导小组要按照国务院赋予的职责，积极指导并协调解决规划编制中的重大问题。各省（区、市）人民政府要抓紧组建本地区主体功能区规划编制工作领导小组，做好规划编制工作中的组织协调。

主体功能区范文篇3

(一)加快推进主体功能区的背景。一是我国目前的生产力发展水平在四大区域差异很大。东部沿海地区既有非常高的可以与国际相媲美的生产力发展水平，同时也有和西部地区相差不多的较低的生产力水平。西部地区即使从整体来讲是国家相对落后的地区，但也有像成都、重庆、西安等较高生产力水平的城市。二是国家支持的重点产业或支柱产业在四个区域都同样存在，不局限于某一区域。三是四大区域发展都面临资源浪费、资源不足、环境容量有限和生态的破坏等危机，也都面临着粗放的经济增长方式和国际竞争力较低等问题。以上三方面原因的存在促使我们制定了有区别的分类指导的区域政策，但很多政策在实施过程中发生了变化。比如在振兴东北老工业基地中，农业是被放在第一位的，但中部和西部也都一样，也都是三农问题，最后导致了区域政策的导向变得很含糊。所以，这些都是为什么要加快推进主体功能区的重要背景。

(二)我国主体功能区与日本功能区的比较。首先，日本的功能区进行的比较早，分为五大功能区，分别是城市地区、农村地区、森林地区、园林地区和自然保护地区，划分的方式和我国现在的主体功能区的做法顺序是相反的，是先确定五大功能区，然后再确定每个功能区里面是以工业化为主还是以农业化为主，是以限制为主还是以禁止为主。其次，日本每个规划区(五个)是有交叉重叠的，五个规划区的面积总和相加有五十多万平方公里，远大于国土面积，超出的部分是因为农业、森林、园林等重合较多。日本的森林、农业和园林区内可以进行适度的开发。而自然保护区内则几乎没有其他辅助功能，是被完全被限制的，比如湿地、江河的源头、水源的保护区还有重要的历史文化遗产，都被列为了自然保护区。另外，日本有强有力的财政转移支付制度。但我国如果要真正实现国发21号文件里面制定的目标，即引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源、环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展的格局，在没有强大的财政转移支付制度或公共财政体系的支撑下是非常困难的。关键看能否有配套的政策来支持，配套政策主要指的是国家的财政政策，因为财政手段是重中之重。

通过和日本的比较，说明根据我国已有五十多年的发展经验和我国面临的困难和问题，主体功能区这条路必须义无反顾地走下去，我们要保持清醒的头脑，客观认识到这将是一个长期而艰巨的过程。

二、对中国现行区域政策的总体评价

中国的区域政策与国际相比有其自身的特点，历史、辩证地看待这一特点，有利于全面理解和把握中国区域政策的制定和实施过程，明确主体功能区的政策体系。

第一，从严格意义上讲，我国并没有制定和实施专门的、系统的国家区域政策体系。但从我国的特点出发，中央调控区域经济发展的时候会在不同的历史时期制定不同的区域发展战略，也相应地制定一些不同的区域规划，所以我国很多的区域政策都散见于不同的文本文件之中，比如分散在不同时期的发展战略、区域规划和重大区域发展任务之中。

第二，与国际比较，我国没有专门针对区域发展问题进行立法(少数民族区域自治法中涉及到的区域政策从理论上讲是具有法律意义的，但只属于比较特殊的区域发展法规)。但是，在全国存在着“准法规”的现象，比如由全国人大批准的“五年计划”或“五年规划”，也包括每年批准的年度计划，都涉及到了区域政策方面的问题。换句话说，在我国人大作为一个立法机构，对五年计划、年度计划的批复，带有准法规性质，这也是我们与西方国家不同的地方。中国的国体、政体和国外不一样，相应地我们法规的表现形式也不一样，掌握这一点有利于把握现在区域政策的法律地位问题。比如就当前来说，就可以把“十七大”报告和“十一五”规划里明确的部分作为一个准法规的依据，以此来推进主体功能区的工作。

第三，总体上讲，我国在国家层面上并没有设立统一的、专项负责制定和实施国家区域政策的职能部门。但是，与国家提出的重大区域发展任务相配套，也设置过专门的机构，也有政策制定部门，只不过是由分散在不同部门里的机构共同组成而已。如国家发改委作为宏观调控的主要综合部门，专门设有国土司，但国土司只是作为一个部门存在，其他部门设立的也有类似机构，像财政、民政、农业等部门，但每个部门都有各自区域方面的考虑，并不完全统一。

以上三方面与国际相比独特性比较明显，这当然与我国本身的生产力发展水平、执政能力、包括思想认识水平等是紧密相关的，但通过这种国际比较，总体上可以认识到以下几点：

一是我国现在需要建立一个较完整的国家区域政策体系，这恰恰也是主体功能区要涉及到的问题。十七大报告中总书记讲得很清楚：“围绕推进形成主体功能区，加快建立和完善国家区域政策体系”，这是过去从没提过的话题。

二是要加快推进立法。中国的区域发展，特别是主体功能区的发展问题，不是一两届政府的事情，是需要通过几代人的努力才有可能真正实现在960万平方公里土地上形成很清晰的主体功能区，使各地人口经济布局和自然环境都很协调。所以必须要有立法，只有立法才能保证主体功能区的划定以及相应政策的配套，也才能使大家无论在思想意识上还是在实际行动上，都能够支持国家的主体功能区政策，支持国家关于区域发展的根本性改革。

三是需要有一个统一的专门负责此项工作的机构，因为类似政策如果出自不同部门，会影响国家的公信力。这些年来也经常是一个部门刚刚讲完一件事情，而另外的部门又针对同样的问题再发表另一套看法，致使政府运行的整体效率不能充分发挥。

三、关于中国区域发展战略及其政策的演化

(一)讨论此问题的目的。一是为了尊重历史选择，也就是需要承认在当时生产力发展水平和执政水平下，国家的区域发展战略及其政策措施发挥了重要作用。二是为了找出内在不足，就是过去过于重视产业政策和强调总量平衡问题，而忽视了区域政策和结构调整问题。国家在进行宏观调控时，有时候会发生心有余而力不足的情况，或者是中央制定的政策很好，但是在下面执行的时候就会走样。客观地说，走样不能完全怪地方，虽然中央政策是好的，但是没有兼顾到不同地区的差异性，所以可能会走样的。比如有些产品是需要有一定的合理运输半径的，对这些产品来说运输半径很重要，超过这个半径即使再大的规模化布局也都是没有意义的，如果只有在宝钢、鞍山这些地方生产钢铁，然后供应全国需求，即使做得再大再强，实际上也就没有太多的经济意义了。所以如果仅仅从总量虑产品是否过剩，大家很容易达成共识，如果不考虑结构问题，不考虑区域布局问题，很可能政策是好政策，但最后落实的时候就很难，当然这里面还有很多其他的因素。三是为了改善和创新，这就要提高对推进形成主体功能区的认识，特别是提高对按照形成主体功能区的要求完善区域政策的认识，在此基础上全面构建符合中国实际情况的区域政策体系。

(二)三个主要阶段的演变。各阶段指导思想、工作重点和政策手段不同，产生的效果也不同。

第一阶段：1949～1978年。该阶段追求区域平衡发展。工作重点：一是尽快解决内陆地区的极端贫困现象，通过焕发农民的积极性；二是尽快改变国家生产力过于偏重沿海的布局，通过建立国防工业体系来改变生产力布局。通过中央集中统一的进行人财物的调配扭转了我国生产力过分偏重沿海地区的格局，使近代工业在很落后的地方都有了分布，同时区域(东中西部)发展差距处于缩小的过程。

第二阶段：1978～2000年。该阶段强调区域优先发展，效率优先。鼓励和支持东部沿海有条件的地区先发展起来，再逐渐延伸到沿江发展、沿边发展，总原则是想办法让所有有条件的地区先富起来。以市场化为导向，国家在不同时期采取了一些相应的办法，比如加强了财政手段，进行了几项大的扶贫任务。一方面鼓励有条件的地方先发展，另一方面实行农民工计划，支持中西部优先发展，要求沿海先发展起来的地区对西部实施对口支援。国家的大量投资带来了超额利润，提升了东部沿海地区以及内陆大中城市参与国内、国际市场竞争的能力，也使在主要依靠市场配置资源的地区发展得更快，而在其他难以主要依靠市场配置资源的地区则发展较慢，造成区域间的差距越来越明显。

第三阶段：2000年以后。该阶段的指导思想是促进区域协调发展。逐步推进和形成四大经济区，即2000年开始的西部大开发，2002年的振兴东北老工业基地，2004年的中部崛起和现在的东部地区率先发展。这一阶段政策的特色化已经表现出来，它和四大战略区的推进紧密相关，开始针对不同区域进行分类指导，实施有差别性的政策。可以简单地归纳为：西部是增量投入型、东北是减少负担型、中部是两个比照、东部则是创新型。具体是西部大开发进行的是增量投入型的政策措施，主要靠增加投入，特别是中央投资、转移支付等；东北进行的是减少支出型或叫减轻负担型的政策体系，整个东北政策的主线是减轻发展负担，无论是充实社保资金试点、增值税转型、减少国有大中型企业历史经营债务还是沉陷矿区生态恢复等，实际上都是在减少当地发展的债务负担，这和西部战略政策的立足点有所不同。如果把西部和东北进行比较，东北的政策可能会更加受人欢迎，因为涉及到了企业层面。而西部的政策很多只是涉及到政府层面，政府项目占了大多数，企业和老百姓得到的实惠没有东北那么明显；中部的政策没有很多标新立异的地方，核心是两个比照，也就是老工业基地比照东北政策，贫困地区比照西部政策；东部沿海地区则有独特的政策体系，国家也给予了更多的创新权，使得他们在体制改革方面能够继续创新，率先发展。每一个特定区域和过去相比都取得了明显成效。西部地区的生态建设、基础设施改善和资源开发迈进了一大步；东北地区减少了企业发展历史上遗留的债务、包袱，无论是吉林、辽宁，还是黑龙江都有了很明显的变化，过去非常困难的老工业企业改革问题有了很大突破；中部、东部发展也都呈现出新气象。

(三)“九五”、“十五”及“十一五”政策演化。简要比较最近三个五年计划中涉及到的区域发展及政策，可以发现三个五年规划略有不同，但大的区别没有。只是“十一五”中围绕主体功能区提到的政策体系才开始具有革命性意义。

“九五”规划中专门有一章涉及促进区域经济协调发展，把区域经济发展方向划分为七大经济区，涉及的政策是“优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目”，十年前通过的规划和现在我们经常看到的政策一样；“理顺资源产品的价格”，这是我们还没有解决的事情，还正在理顺；还有“逐步增加对中西部的财政支持”，“提高国家政策性贷款用于中西部的比重，加大对贫困地区的支持力度，扶持少数民族地区发展，各级政府要增加对扶贫开发的投入，搞好以工代赈，加强发达地区对贫困地区的支援，巩固和发展对口扶持”等内容。“十五”计划纲要在第八章提到“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”，比“九五”多了西部大开发这项战略。其中涉及到的政策是“国家实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区财政转移支付和建设资金投入，在对外开放、土地资源、人员等方面采取优惠政策。加大对贫困地区财政转移支付力度，多方位增加资金投入，扩大以工代赈规模，对返贫地区的人口给予扶持”。在“十五”计划里感受到的还是区域经济协调发展，没有什么大的变化。“十一五”规划才开始有了变化。第五篇是关于促进区域经济协调发展方面的说明，设了三章：第一章是实施区域发展总体战略，多了东北部分，其他方面则没什么变化；第二十章是推进形成主体功能区，这个变化很大，就是对四大主体功能区的发展方向专门列了四节，然后又单列一节——实施分类管理的区域政策；第二十一章是促进城镇化健康发展，这一章则和在“九五”、“十五”里对城镇发展的表述大体一致了。总之，“十一五”纲要最大的新意就在于单列的第二十章——实行分类管理的区域政策，这是和主体功能区紧密配套的，也是以后要继续思索的问题。

四、主体功能区政策体系与现行区域政策的主要区别

主体功能区政策体系包括七大类，一是财政政策，建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制；二是投资政策，目前看，国家还有必要掌握部分中央投资，省里也要掌握一部分省财政投资，这样可以通过政府调控，使按主体功能区和按领域安排的投资政策，更好地进行结合；三是产业政策，实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策；四是土地政策；五是人口管理政策；六是环境保护政策；七是绩效评价和政绩考核。七大类的政策将会共同构成符合中国特色的国家区域政策体系，这个政策体系和现行的针对不同区域确定的西部大开发政策、东北政策、中部政策和东部政策是不太一样的，尽管在他们里面都有所体现，但还是有其独特之处，主要有以下几点区别：

(一)政策制定目的不同。现行政策主要是促进区域协调，也就是指四大经济区域的协调，这从理论上讲是对经济发展问题的侧重；新政策主要是推进人地和谐，即在一定区域里追求人口、自然环境和经济的空间均衡，不去考虑太大区域的均衡，比如像东北和西北如何均衡等，它着重落实到一个点上，设置的目的是追求在一个特定的主体功能区空间里的均衡，不考虑全国幅度的协调发展。

(二)政策实施对象的不同。现行政策主要是针对四大经济区域及所辖省级行政区，新政策主要是针对主体功能区及所辖的县级行政区，当然对于禁止开发区可以不受县级区域划分的影响。

(三)政策设计思路的不同。现行政策主要是市场行为与政府行为相结合，但在当前地方利益驱动和中央调控能力有限的情况下，在操作层面上往往相互混淆，使政策设计的初衷与政策实施的效果也相差甚大。新政策主要强调政府行为与市场行为的明显划分，这次思路的一个明显变化就是政府基本上只承担公共服务、公共产品和扶持弱势地区发展的公共责任。实际上对中央政府、省级政府而言，只要把在禁止开发区和限制开发区的手段用好用足，其他市场导向性的东西就是市场的事情，即使设计的再多、写的再好也没有太多意义，因为市场力量会把很多事情改变的。主体功能区发展规划已经走向了一个不错的层面，现在的规划在某种程度上来说就是要进行限制的，限制之外的就让市场本身去决定。

(四)政策操作层面的不同。现行政策主要是通过实施区域规划加上地方和中央的博弈来落实的。博弈是必须的，如果不进行博弈，那么规划里规定的有些内容是不能落实的，比如为了支持西部大开发，国家明文规定“国家项目在同等条件下，西部地区优先”，但是中央和地方没有博弈过程是做不到同等优先的，因为立项的条件是不等同的，就像在沿海建钢厂和在西部建钢厂是不可能一样的，所以必须加上博弈的过程才能实现。这种特点很难评论是好还是坏，这只是由我国目前的国情决定的，如果继续按照现行的调控思路去走，那就永远也摆脱不了中央和地方的博弈过程，政策实施的不稳定性和不规范性也就永远成为一个难题。新政策则有效避免了此类问题的再发生，通过分级划定主体功能区和分级明确责任权利的落实方式，可以明显提高政策的稳定性和规范性。

五、制定与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系需要注意的几个问题

(一)需要处理好与国家坚持实施区域发展总体战略的关系。这在国发21号文件中被明确提到，可以从三个方面进行理解，一是在坚持实施区域发展总体战略的基础上，进行前瞻性、全局性地谋划主体功能区的发展问题。因为区域发展总体战略在十七大刚刚形成，最早的西部大开发才进行了七八年，振兴东北也不过四五年，中部从现在才开始全面推动，也就是说，区域总体发展战略的执行需要有一个过程，不能轻易地动摇；二是只有在坚持实施区域发展四大总体战略的基础上，加快推进主体功能区才真正能保证全国区域经济的协调发展，也才能从根本上促进东北、西部、中部和东部地区的协调发展；三是在制定主体功能区的同时还要重点考虑中西部地区的特殊功能，比如社会稳定功能、生态环境保护功能、边疆安全功能、民族团结功能等。在十七大文件里，中央明确提到了三点原则：即重大项目布局要充分考虑中西部地区发展、加大对老少边穷地区发展的扶持力度、鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。也就是说在坚持实施区域发展总体战略的基础上推进主体功能区的形成，同时制定和实施与此相关的区域政策的时候，都要依据中央提出的三个基本原则才能制定好与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系。

(二)需要将设计区域政策体系的重点落在建立规范的财政转移支付上。主体功能区政策导向的核心是：按照以实现基本公共服务均衡发展目标为基准。为此，必须理解“基本公共服务”这六个字有三个层面的意思：第一个就是首先要确保一个地区所赡养的财政人口的基本工资、福利和支出，这是最基本的，如果这个不能保证，主体功能区政策就没法实施；第二是基本满足地方政府行使公共管理的最低行政管理成本，其中也包括一些特殊运行成本和运行成本较高的地区，比如在东北应该考虑到冬天的取暖成本，在少数民族地区要考虑双语(多语)管理成本，还要考虑在偏远地区的管理和公共支出成本等；第三是保证当地老百姓能够享受到最低基本公共服务，比如按全国人口计算，用于基础教育、公共卫生、保健、社会救助、民族文化等方面的费用，还要保证当地人口的基本口粮等，只有这些事情都解决了，政策措施才能顺利实施。

(三)需要加快建立和完善生态环境补偿机制。补偿一方面涉及到财政转移支付，另一方面还涉及国家通行的“谁开发、谁补偿、谁保护、谁受益”的原则，尤其是按照第二个方面的原则建立中国的生态环境补偿机制，既可弥补中央财源的不足，同时也能体现公平。补偿资金的来源应有多种渠道，比如在治理流域污染方面，首先让补偿机制与水量调剂权限挂钩，明确一个江河上中下游地区的平均年份用水量，在分配比例确定以后，超过了原来分配的部分就要实行市场价。其次，要与流出一个地区的水质挂钩，超过标准的要加大污水处理，如果没有能力处理，或者规模效益不高，可以出资由专门机构进行处理，我国的太湖流域以及国际上的莱茵河和多瑙河的治理就是成功的例子。目前，我国正以积极的姿态加入气候变化框架公约，积极减少碳排放，参与清洁发展(CDM)机制等，国家与国家之间尚能密切协作，那么我们省与省之间，地区与地区之间应该更好的合作。

(四)需要开展划分主体功能区及实施相应政策的试点。我国目前的财政没有能力进行全面的转移支付，这应该是一个逐步满足的过程。一是在全国范围内逐渐地对所有区域实行逐年递增的办法；二是进行试点，抽出一部分资金，进行重点投入。试点的选择可以在东部、中部、东北和西部地区各选一个，与四大战略紧密配套，根据财力而行，把它们做成科学发展及主体功能区的示范区，从而证明朝这方面前进才是区域正确的发展方向，当然还有很多细节和技巧上的问题。

主体功能区范文篇4

一、编制全国主体功能区规划的重要意义

编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。

全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

二、编制全国主体功能区规划的指导思想和原则

（一）指导思想。以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，在坚持实施区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。

（二）主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处；坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间；坚持陆海统筹，强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力，做到陆地开发与海洋开发相协调。

根据上述指导思想和原则，编制全国主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。

一是处理好开发与发展的关系。发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。我国正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，编制实施全国主体功能区规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。

二是处理好政府与市场的关系。全国主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，同时要充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。

三是处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区是从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局，全局兼顾局部。

四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。

五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。

六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。

七是处理好保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。

三、编制全国主体功能区规划的主要任务

全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）会同各省（区、市）人民政府编制，规划期至2020年，并通过中期评估实行滚动调整；省级主体功能区规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制，规划期至2020年。编制全国主体功能区规划的主要任务是，在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。

（一）分析评价。

编制全国主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系，统筹考虑以下因素：

一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。

二是现有开发密度。主要指特定区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。

三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。

（二）确定主体功能区。

在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。

确定主体功能区的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。

国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；要按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区的总体要求，阐明推进形成主体功能区的指导方针、主要目标、开发战略等，明确确定省级主体功能区的主要原则，以及市、县级行政区在推进形成主体功能区中的主要职责。

编制省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划，将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。对行政区国家主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，结合本地区实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区；沿海省区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。

（三）完善区域政策。

实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，主要有：

1．财政政策。以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。

2．投资政策。逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。

3．产业政策。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

4．土地政策。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。

5．人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。

6．环境保护政策。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。

7．绩效评价和政绩考核。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。

四、编制全国主体功能区规划的工作要求

（一）确保工作进度。国家主体功能区规划20*年9月形成初稿，通过多种形式广泛征求各地区、各部门及社会各界意见，经“十一五”规划专家委员会评估论证并做修改完善后，于12月报国务院审议。省级主体功能区规划20*年全面开展基础研究工作，对国土空间进行专题研究和综合评价；2008年6月，形成规划初稿，报领导小组办公室，与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；2008年9月，根据衔接意见修改形成的规划，再次报领导小组办公室进行衔接；2008年11月，根据衔接意见形成规划送审稿，与专家论证报告一起报省（区、市）人民政府审议。

（二）加强组织领导。编制全国主体功能区规划是一项开创性工作，涉及面广，难度大，任务重。各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力支持规划编制工作。领导小组要按照国务院赋予的职责，积极指导并协调解决规划编制中的重大问题。各省（区、市）人民政府要抓紧组建本地区主体功能区规划编制工作领导小组，做好规划编制工作中的组织协调。

主体功能区范文篇5

长期以来，我国以行政区为单元发展经济，这种传统的按照行政区的界限发展经济因没有分工和重点，往往造成各自为政、资源浪费、重复建设的无序开发局面。而根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对不同区域的空间开发方向与时序、开发强度进行主体功能定位，分别按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区制定差别化的区域法律政策，则深刻体现了区域可持续发展理念的必要内涵。主体功能区规划体系的完善、机制的保障，有利于突破行政区划范围，引导生产要素有序流动，建立起更为合理的地域分工体系，避免地区间产业同构和低水平重复竞争；[2]有利于四类主体功能区根据各自的主体功能定位进行绩效评价，调动各地政府的积极性。推进形成主体功能区的重中之重在于法律政策。任何一项决策的形成，除了理念和所需的知识外，还需要足够的激励和约束，以使相关各方有强大的动力按照主体功能区的理念和规划行事，使不按主体功能区的理念和规划执行的，付出高昂的代价，从而有足够的警示作用使相关各方不去做不应当做的事。[3]推进形成主体功能区，就是要尊重自然、顺应自然，一方面要引导经济、人口向发展条件好的区域集聚，并使集聚程度与资源环境承载能力相适应；另一方面要对一些涉及全国或较大范围区域生态安全的区域进行保护，限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发，切实从源头上改变越开发、越破坏、越贫困的弊端。主体功能区规划应采取差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精准细致的空间管理以提供一个可操作、可控制、可监管的基础平台，旨在增强区域调控的针对性、有效性和公平性。主体功能区政策的要旨在于统筹有限的自然资源，提升生态服务的跨区溢出效益，维护国家整个生态安全、经济安全。但是该项政策的实施，一方面减少了当地人民利用当地自然资源谋求发展的机会，使其收入受损；另一方面减少了当地政府用于公共服务的收入来源，从而加重了当地政府进行生态建设的负担。这就要求实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律政策体系，完善利益补偿机制。主体功能区生态补偿机制的建构旨在解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题,逐步达到和体现区域内和区域间的平衡和协调发展,从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，促进生态资本增值、资源环境持续利用。

二、主体功能区法制建设存在的问题

主体功能区建设目前尚缺乏协调统一的制度保障。从国外经验看，区域政策一般都有相应的法律政策体系，以通过立法来保证区域政策的权威性和执行力。我国在区域政策立法领域尚有盲区,主体功能区建设实施的过程中还缺乏同步推进的法制保障。1．主体功能区划分的部分覆盖原则与法律的统一性相矛盾。法制统一性的含义为二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一个国家的立法活动只有以维护法制统一为宗旨，该立法才具有合法性和正当性。因此，维护法制的统一性也是现代法治国家所共同恪守的一个重要原则。根据法律的统一性原则，在我国的领土范围内应实行统一的法律，即我国主体功能区规划应采用国土全覆盖原则。为区域管理提供基础的区域规划必须覆盖整个国土，包括陆地和海洋，不能允许飞地的存在。[4]但是，目前我国主体功能区的划分在国家和省两个层面展开，全国主体功能区的划分并未采取国土全覆盖原则，以期为各省主体功能区的划分留有余地，发挥各省的积极性。可见，在实践中，我国主体功能区划分的全国部分覆盖与法律的统一性存在矛盾。2．主体功能区划分的动态调整与法律的稳定性相悖。法律的稳定性是指法律在一定时间内应保持相对的稳定，以保持法律的权威性，适应社会生活的需要。稳定性是法律的本质属性之一。当然，法律的稳定性是相对的而非绝对的。社会在发展，人们的生活也日新月异，法律也必须因时而变。基于法律的稳定性，主体功能区划定后，也应当在相当长的一段时期内保持不变这样才有利于主体功能区规划的实施。但是各区域的资源环境承载能力和未来开发潜力又是在不断变化的，优化开发区和重点开发区会随着承载能力的下降成为限制开发区和禁止开发区，而限制开发区和禁止开发区则会在国家扶持政策的帮助下因资源环境承载能力逐步增强而转变为重点开发区。如果不进行定期调整，则会在各区域间引发新的矛盾和冲突。3．主体功能区规划与地方行政区及各类规划的关系不协调。长期以来，我国都是以行政区作为空间单元来进行区域经济管理的，形成了以行政区为主导的区域经济体系。现阶段，行政区划已经无法适应经济社会的发展，但是，由于涉及一系列敏感问题，这种行政区划分割未来很长一段时期内仍将存在。而主体功能区则是在新的经济形势下根据四类主体功能区的不同功能定位进行的划分，是在维护生态经济可持续发展前提下的一种新型的经济管理方式。某一行政区内可以存在一种或多种类型的主体功能区，某一类型的主体功能区又可以散布在不同的行政区中。实践中，完全脱离行政区而以主体功能区管理经济，虽然从理论上说更为科学合理，但是如何确定每个主体功能区的实施和监管主体，目前的法律政策尚无规定，在我国现有的行政区体制下还无法实施，须待以后条件成熟时加以推行。同时，为了促进经济发展，我国各级政府部门制定出台了大量的规划。这些规划包括城市规划、土地利用规划、人口规划、环境保护规划等各类规划。但由于所制定的各类规划的适用范围不同、依据和侧重点不同，造成了各类规划相互之间以及各类规划与主体功能区规划之间的内容相互重复甚至相互矛盾的情况出现。因此，明确主体功能区规划与其他各类空间规划是合作还是替代抑或其他方面的关系，也是主体功能区建设所面临的首要问题。4．中央财政支付转移和多层次区级利益补偿机制有待完善。目前，我国的转移支付制度主要存在以下问题：第一，财政预算的随意性大，专项转移支付不规范，透明度不高。[5]第二，单一的纵向转移支付模式，对限制开发区和禁止开发区的未来发展尤为不利。中央财政转移支付的规模还不够大，结构也不尽合理，主体功能区的财税政策杠杆没有发挥应有的作用，在目前的形势下，基本公共服务均等化目标还无法实现。第三，在区域发展中，限制开发区和禁止开发区是生态功能区，主要任务是进行生态建设和环境保护。为此，它们不但要丧失发展机会而影响区域内的经济发展水平，而且还要为生态修复和环境保护支出一定的费用，然而，当前的财政转移支付没有对限制开发区和禁止开发区因提供生态保护给予充分的补偿。

三、加强主体功能区法制建设建言

主体功能区范文篇6

一、主体功能区的内涵和特性

在区域开发过程中，通常会形成各种不同的区域。这些区域一般可以划分为综合性区域和类型区。综合性区域包括经济区、行政区、自然地理区等；类型区包括工业区、农业区、商业区、自然保护区、蓄滞洪区、开发区等。各区域都具有一定的功能，综合性区域的功能较多，类型区的功能较为单一。主体功能区既不同于一般的综合性区域，也不同于一般的类型区。与一般的综合性区域相比，它有一种特别突出的特征，这种特征决定着该区域的发展定位及其发展方向；与一般的类型区相比，在多数情况下，它有着多重的功能。主体功能区是中国制定“十一五”规划时才形成的概念，与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系。

主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。

主体功能区的主要特性可以概括为：

（一）它服务于人与自然协调发展

在我国，不同区域、不同层级的政府部门出于不同的目的，依据不同的原则，划分和确定了各种类型的区域。但在一般情况下，这些区域的划分主要是为了解决经济社会发展中某些领域的特殊问题，或者是为了满足区域某些方面的需求，其功能的实现不会涉及经济社会发展大格局和大思路的调整。主体功能区的划分则不同，它是根据经济社会可持续发展的要求和各区域的现实条件和发展潜力，对各区域按其功能定位、发展方向和模式加以分类，以便对各区域进行分类管理，以促进人与自然的和谐相处。主体功能区的发展和演变对未来我国国土空间格局的形成、人口分布、经济布局、生态系统建设等具有长期和重大的影响。

（二）它是实践科学的空间治理理念所依托的区域单元

空间开发结构的理想状态是各区域能充分发挥资源秉赋优势，通过分工协作，实现区域经济社会发展、生态环境保护和区域间的协调发展。对各空间单元按照资源环境承载力和开发适宜度进行分类，是通过分类管理的政策引导或规制区域的开发活动，促进形成理想的空间开发结构、实践科学的空间治理理念的需要。

（三）它承担一主多辅的功能

绝大部分区域的要素是多元的，功能也是复合的。主体功能区突出的是区域的主要功能和主导作用，但又不排斥一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能的存在和发展。其基本要求是该区域未来的开发目标和方向必须符合主体功能的性质，但主体功能和作用的发挥并不排斥其他功能及其作用的发挥，关键是其他功能的发挥不能影响和破坏主体功能的发挥，或者说要以不影响和不破坏主体功能的建设为前提。

（四）它在空间整体功能最大化中确定自身的功能

主体功能区功能的确定，以空间整体的功能最大化、总体利益和长远利益的最大化为出发点和归宿。对一个特定区域的划分和功能定位不但考虑了该区域自身的资源环境承载能力和已有的开发强度，还考虑了其在周边甚至更大范围的区域内所具有的发展条件和比较优势，是放在一个大的空间系统里来统筹考虑其分工协作关系的。各类主体功能区之间的关系，是既有分工，又有合作，相辅相成，互促共进。在确保全局和整体利益的同时，各种类型区也能够实现各自合理的利益。

（五）它具有多层级性和功能的非排他性

由于空间系统的复杂性和各空间单元规模的差异性，不同类型的区域一方面具有明显的层级，另一方面在空间上表现出一种层级交错的结构。因此，划分主体功能区，首先，需要分层次，可以按照不同的空间尺度进行划分，比如以市县或者乡镇为基本单元，具体空间尺度的选取取决于空间管理的要求和能力。其次，主体功能区的定位也需要区别其所在的层级，比如整个区域的或者全国的，次级区域或者省区的，市县以及乡镇的等等。另外，在上一层次确定的某类主体功能区内，其内部可能存在其他的主体功能区单元，比如在限制开发区内部选择少数条件较好的地区进行集约式重点开发等，或者在重点开发区内部存在需要严格保护的禁止开发区等。

二、主体功能区的初始划分及其与未来发展的关系

为了落实推进形成主体功能区战略，需要按照优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域对国土空间进行初始划定。特定空间在初始状态下属于何种类型的空间单元，既取决于其剩余开发潜力，也取决于其比较开发潜力。剩余开发潜力取决于在现有的经济技术条件下单个空间单元的资源环境容量、现有开发强度及其二者的对比关系，其结果表现为空间单元的现有资源环境承载力（将开发密度/资源环境容量定义为实际负荷，并通过比较确定出资源环境承载力：最大负荷－实际负荷），决定了在封闭条件下空间单元的开发潜力，具有硬约束力。比较开发潜力取决于空间单元的开发条件和在一个区域系统里承担某种功能的比较优势，其结果表现为空间单元的开发适宜度，决定了在开放的区域系统里单个空间单元的开发潜力，是相对的和可选择的。由资源环境承载力和开发适宜度即可将所有空间单元初步划分为四种类型：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。如图1和图2所示。优化开发区域是开发适宜度高，但资源环境承载力有限的地区。重点开发区域为资源环境容量大，且开发适宜度高的地区。限制开发区域是资源环境承载力小，且开发适宜度低的地区。禁止开发区域是不论资源环境承载力高低，都不适宜开发的地区。

然而，特定区域究竟能够成为何种类型的主体功能区，是一个受多重因素影响的复杂过程，不仅仅取决于相关规划所做的初始划定。初始划定为限制开发区的地区，可能会由于各种情况的变化具有更大的发展潜力，聚集更多的经济活动和人口规模，从而承担重点开发区的功能；而初始划定为重点开发区的地区，则可能会由于情况的变化而变得不适宜于大规模开发，等等。这是因为：第一，一个区域的资源环境容量和发展潜力很难事先准确测定，而且随着技术、市场等因素的变化，资源优势和环境容量都处于动态变化之中。第二，即使能够对资源优势和环境容量及其发展趋势做出比较准确的预测，国内外大量的实践说明，资源和环境问题并非经济发展的唯一决定因素，甚至并非最重要的要素。经济发展受诸多复杂的经济、社会、政治、历史、文化等方面因素的影响，不仅决定于特定地区的各项条件，还决定于特定地区利用区外条件的能力，在经济全球化背景下尤其如此。经济发展的历史还说明，经济发展与资源环境的关系也并非是单向的，而是双向的。一方面，经济发展需要依托一定的资源和环境承载力，而另一方面，经济发展也会在很大程度上改变着可用资源空间和环境承载力。因而，对于国土空间的初始划定，必须是开放的、动态可调整的，必须考虑技术进步、制度变革、资源配置空间拓展及人类与自然界的互动可能产生的影响。

另外，对于国土空间的初始划定，要遵循粗细结合的原则。依托主体功能区推动区域协调发展的设想，是对我国区域总体发展战略的完善，而不是对它的替代。其最基本的功能，是通过对国土空间和区域政策的进一步细化，增强区域政策在协调经济社会发展与资源环境方面的作用。在四类主体功能区中，禁止开发区从范围、功能方面来看更容易界定；设立禁止开发区所要解决的环境生态问题，也是市场经济条件下政府应当主要发挥作用的领域。因而，从政策设计上来看，明确划定禁止开发区更具现实可行性。而对于其他三类开发区，即优化开发区、重点开发区、限制开发区，规划上既难以做出符合实际的划分，政策上也很难做出公平合理的设计，管理上应当更多地发挥市场机制的作用，因而其初始划定宜粗不宜细。

特定区域的发展既受初始划定的影响，又不完全受制于初始划定。特定区域的初始状态确定之后，其发展必然受到国家分类管理政策的影响，但是随着技术的进步、制度的变革和一些自然条件的变化，区域资源环境承载能力、发展条件以及在区域系统中的比较优势等都可能发生变化，这一区域的发展功能定位也可能会发生变化。这种变化不但涉及主体功能的性质，也可能涉及主体功能区的边界和范围，甚至带来其在不同层级区域中地位和功能的变化。

三、各类主体功能区的发展要求

(一)优化开发区

一般来说，各层级的优化开发区都是全国或各地区发展水平最高、发展基础最好、竞争力最强的地区。这些地区经过几十年的快速发展，已经成为全国或地区经济社会发展的先发和龙头地区，在参与国际产业分工、技术创新和高新技术产业发展、市场化建设、人口和经济集聚等方面发挥着主导作用。不论是在国家层面，还是在地区层面，都存在范围不等的一批具备优化开发区特征的区域。这些区域一方面是各地区经济社会发展和人口及各种生产要素集中的核心区域，另一方面也受到资源环境承载力的限制，未来在要素集聚和经济社会发展中仍然处于重要地位，但更多地需要依靠结构优化来实现发展。特别需要说明的是，和国外的同类型区域相比，不论是在经济社会发展中的地位，还是人口和要素的集聚程度，我国的优化开发区域还没有达到理想的区域开发状态，集聚人口和经济活动的潜力仍然比较大，关键是要通过技术和制度创新，通过产业结构升级和转变增长方式，来进一步缓解资源环境压力，释放资源环境容量，协调经济社会发展与资源环境之间的矛盾。

概括起来看，优化开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠技术进步和制度创新，通过着力优化升级产业结构，促进形成集约型经济增长方式，缓解经济社会发展和资源环境之间存在的矛盾，建设成为提升国家（或地区）竞争力的重要区域，承载全国（或地区）人口和经济的密集区域，带动全国（或地区）经济社会发展的龙头区域。

(二)重点开发区

总体来看，各层级的重点开发区都是全国或各地区发展条件比较好，具有一定的发展基础，发展水平相对滞后和发展潜力巨大的地区。这些地区不论是其土地和水资源的保障能力、区位条件、交通可达性，还是对周边地区的辐射带动能力，以及在空间系统中的地位等，都具有一定的优势，适宜于进一步集中人口和经济要素，具备推进工业化和城市化、发展新兴产业、形成新的增长极和带动周边地区发展的能力，特别是能够成为承接优化开发区产业转移和限制开发区、禁止开发区人口转移的重要区域。与此同时，在其工业化和城镇化过程中，必须要适应新的发展理念和发展阶段的要求,借鉴和汲取先发地区的经验教训，注重人口、经济和资源环境的协调，重视发挥自身的综合优势。通过妥善处理好经济社会发展与资源有效利用和生态环境保护的关系，有选择地承接发达地区的产业转移，加快新兴产业的发展和运用高新技术改造传统产业，培育和提高技术创新能力，合理布局空间结构，防止土地城镇化和人口城镇化之间的不协调。加强市场经济体系建设，进一步提高资源配置效率，走新型工业化和城镇化道路。

概括起来看，优化开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠发挥区域综合优势和提高资源配置效率，通过促进人口和要素聚集，进一步壮大经济规模，促进产业结构合理化，实现人口、经济和资源环境相协调，建设成为支撑全国（或地区）经济发展的新兴龙头区域，推进全国（或地区）新型工业化和城镇化的重要区域，承接产业转移和人口集聚的重点区域。

(三)限制开发区

限制开发区域类型多样，主要涉及五大类地区：草原湿地生态功能区、荒漠化防治区、森林生态功能区、水土严重流失地区和其他特殊功能区域（比如水源补给生态功能区、蓄滞洪区、自然灾害频发地区、水资源严重短缺地区等）。这类区域大多地处偏远和交通不便地区，人口分布相对稀疏、经济发展相对落后、基础设施条件差，除森林和部分条件较好的草原湿地生态功能区外，其他区域大多自然条件恶劣、生态脆弱、环境承载能力较弱，不适合大规模集聚人口和进行开发。同时，不少区域由于长期以来存在不合理的经济社会活动和对资源的过度开发，区域开发强度超过了资源环境承载能力，导致产生诸如森林减少、草场退化、物种减少、荒漠化和水土流失严重、水系紊乱、干旱缺水、沙尘暴肆虐、自然灾害不断等一系列问题，致使局部地区自然生态系统功能退化，并危及到其他区域的生态安全。因此，限制开发区域是我国生态环境最为脆弱、人与自然关系矛盾最为突出的地区。为解决这类地区的问题，相关部门近年来采取了一系列有针对性的措施，并取得了一定成效。但还有不少地区亟待加强规划、保护和建设，同时，也迫切需要通过明确这类地区主体功能，按照主体功能区建设和管理的思路进行综合治理，修复生态，缓解资源环境压力。同时，由于限制开发区域地域面积广，涉及人口数量巨大，也需要妥善解决支持和引导人口有序外迁与在资源环境可承载能力的范围内进行适度和有序开发的问题。

概括起来看，限制开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠政策支持和加大保护力度，通过促进超载人口有序外迁和适度开发，加强生态修复保护与扶贫开发，建设成为全国或区域性的重要生态功能区域，保障全国或区域性生态安全的重要区域，促进人口迁移和扶贫开发的重点区域。

(四)禁止开发区

主体功能区范文篇7

关键词：区域政策；主体功能区

一、关于推进形成主体功能区的考虑

(一)加快推进主体功能区的背景。一是我国目前的生产力发展水平在四大区域差异很大。东部沿海地区既有非常高的可以与国际相媲美的生产力发展水平，同时也有和西部地区相差不多的较低的生产力水平。西部地区即使从整体来讲是国家相对落后的地区，但也有像成都、重庆、西安等较高生产力水平的城市。二是国家支持的重点产业或支柱产业在四个区域都同样存在，不局限于某一区域。三是四大区域发展都面临资源浪费、资源不足、环境容量有限和生态的破坏等危机，也都面临着粗放的经济增长方式和国际竞争力较低等问题。以上三方面原因的存在促使我们制定了有区别的分类指导的区域政策，但很多政策在实施过程中发生了变化。比如在振兴东北老工业基地中，农业是被放在第一位的，但中部和西部也都一样，也都是三农问题，最后导致了区域政策的导向变得很含糊。所以，这些都是为什么要加快推进主体功能区的重要背景。

(二)我国主体功能区与日本功能区的比较。首先，日本的功能区进行的比较早，分为五大功能区，分别是城市地区、农村地区、森林地区、园林地区和自然保护地区，划分的方式和我国现在的主体功能区的做法顺序是相反的，是先确定五大功能区，然后再确定每个功能区里面是以工业化为主还是以农业化为主，是以限制为主还是以禁止为主。其次，日本每个规划区(五个)是有交叉重叠的，五个规划区的面积总和相加有五十多万平方公里，远大于国土面积，超出的部分是因为农业、森林、园林等重合较多。日本的森林、农业和园林区内可以进行适度的开发。而自然保护区内则几乎没有其他辅助功能，是被完全被限制的，比如湿地、江河的源头、水源的保护区还有重要的历史文化遗产，都被列为了自然保护区。另外，日本有强有力的财政转移支付制度。但我国如果要真正实现国发21号文件里面制定的目标，即引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源、环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展的格局，在没有强大的财政转移支付制度或公共财政体系的支撑下是非常困难的。关键看能否有配套的政策来支持，配套政策主要指的是国家的财政政策，因为财政手段是重中之重。

通过和日本的比较，说明根据我国已有五十多年的发展经验和我国面临的困难和问题，主体功能区这条路必须义无反顾地走下去，我们要保持清醒的头脑，客观认识到这将是一个长期而艰巨的过程。

二、对中国现行区域政策的总体评价

中国的区域政策与国际相比有其自身的特点，历史、辩证地看待这一特点，有利于全面理解和把握中国区域政策的制定和实施过程，明确主体功能区的政策体系。

第一，从严格意义上讲，我国并没有制定和实施专门的、系统的国家区域政策体系。但从我国的特点出发，中央调控区域经济发展的时候会在不同的历史时期制定不同的区域发展战略，也相应地制定一些不同的区域规划，所以我国很多的区域政策都散见于不同的文本文件之中，比如分散在不同时期的发展战略、区域规划和重大区域发展任务之中。

第二，与国际比较，我国没有专门针对区域发展问题进行立法(少数民族区域自治法中涉及到的区域政策从理论上讲是具有法律意义的，但只属于比较特殊的区域发展法规)。但是，在全国存在着“准法规”的现象，比如由全国人大批准的“五年计划”或“五年规划”，也包括每年批准的年度计划，都涉及到了区域政策方面的问题。换句话说，在我国人大作为一个立法机构，对五年计划、年度计划的批复，带有准法规性质，这也是我们与西方国家不同的地方。中国的国体、政体和国外不一样，相应地我们法规的表现形式也不一样，掌握这一点有利于把握现在区域政策的法律地位问题。比如就当前来说，就可以把“十七大”报告和“十一五”规划里明确的部分作为一个准法规的依据，以此来推进主体功能区的工作。

第三，总体上讲，我国在国家层面上并没有设立统一的、专项负责制定和实施国家区域政策的职能部门。但是，与国家提出的重大区域发展任务相配套，也设置过专门的机构，也有政策制定部门，只不过是由分散在不同部门里的机构共同组成而已。如国家发改委作为宏观调控的主要综合部门，专门设有国土司，但国土司只是作为一个部门存在，其他部门设立的也有类似机构，像财政、民政、农业等部门，但每个部门都有各自区域方面的考虑，并不完全统一。

以上三方面与国际相比独特性比较明显，这当然与我国本身的生产力发展水平、执政能力、包括思想认识水平等是紧密相关的，但通过这种国际比较，总体上可以认识到以下几点：

一是我国现在需要建立一个较完整的国家区域政策体系，这恰恰也是主体功能区要涉及到的问题。十七大报告中总书记讲得很清楚：“围绕推进形成主体功能区，加快建立和完善国家区域政策体系”，这是过去从没提过的话题。

二是要加快推进立法。中国的区域发展，特别是主体功能区的发展问题，不是一两届政府的事情，是需要通过几代人的努力才有可能真正实现在960万平方公里土地上形成很清晰的主体功能区，使各地人口经济布局和自然环境都很协调。所以必须要有立法，只有立法才能保证主体功能区的划定以及相应政策的配套，也才能使大家无论在思想意识上还是在实际行动上，都能够支持国家的主体功能区政策，支持国家关于区域发展的根本性改革。

三是需要有一个统一的专门负责此项工作的机构，因为类似政策如果出自不同部门，会影响国家的公信力。这些年来也经常是一个部门刚刚讲完一件事情，而另外的部门又针对同样的问题再发表另一套看法，致使政府运行的整体效率不能充分发挥。

三、关于中国区域发展战略及其政策的演化

(一)讨论此问题的目的。一是为了尊重历史选择，也就是需要承认在当时生产力发展水平和执政水平下，国家的区域发展战略及其政策措施发挥了重要作用。二是为了找出内在不足，就是过去过于重视产业政策和强调总量平衡问题，而忽视了区域政策和结构调整问题。国家在进行宏观调控时，有时候会发生心有余而力不足的情况，或者是中央制定的政策很好，但是在下面执行的时候就会走样。客观地说，走样不能完全怪地方，虽然中央政策是好的，但是没有兼顾到不同地区的差异性，所以可能会走样的。比如有些产品是需要有一定的合理运输半径的，对这些产品来说运输半径很重要，超过这个半径即使再大的规模化布局也都是没有意义的，如果只有在宝钢、鞍山这些地方生产钢铁，然后供应全国需求，即使做得再大再强，实际上也就没有太多的经济意义了。所以如果仅仅从总量虑产品是否过剩，大家很容易达成共识，如果不考虑结构问题，不考虑区域布局问题，很可能政策是好政策，但最后落实的时候就很难，当然这里面还有很多其他的因素。三是为了改善和创新，这就要提高对推进形成主体功能区的认识，特别是提高对按照形成主体功能区的要求完善区域政策的认识，在此基础上全面构建符合中国实际情况的区域政策体系。

(二)三个主要阶段的演变。各阶段指导思想、工作重点和政策手段不同，产生的效果也不同。

第一阶段：1949～1978年。该阶段追求区域平衡发展。工作重点：一是尽快解决内陆地区的极端贫困现象，通过焕发农民的积极性；二是尽快改变国家生产力过于偏重沿海的布局，通过建立国防工业体系来改变生产力布局。通过中央集中统一的进行人财物的调配扭转了我国生产力过分偏重沿海地区的格局，使近代工业在很落后的地方都有了分布，同时区域(东中西部)发展差距处于缩小的过程。

第二阶段：1978～2000年。该阶段强调区域优先发展，效率优先。鼓励和支持东部沿海有条件的地区先发展起来，再逐渐延伸到沿江发展、沿边发展，总原则是想办法让所有有条件的地区先富起来。以市场化为导向，国家在不同时期采取了一些相应的办法，比如加强了财政手段，进行了几项大的扶贫任务。一方面鼓励有条件的地方先发展，另一方面实行农民工计划，支持中西部优先发展，要求沿海先发展起来的地区对西部实施对口支援。国家的大量投资带来了超额利润，提升了东部沿海地区以及内陆大中城市参与国内、国际市场竞争的能力，也使在主要依靠市场配置资源的地区发展得更快，而在其他难以主要依靠市场配置资源的地区则发展较慢，造成区域间的差距越来越明显。

第三阶段：2000年以后。该阶段的指导思想是促进区域协调发展。逐步推进和形成四大经济区，即2000年开始的西部大开发，2002年的振兴东北老工业基地，2004年的中部崛起和现在的东部地区率先发展。这一阶段政策的特色化已经表现出来，它和四大战略区的推进紧密相关，开始针对不同区域进行分类指导，实施有差别性的政策。可以简单地归纳为：西部是增量投入型、东北是减少负担型、中部是两个比照、东部则是创新型。具体是西部大开发进行的是增量投入型的政策措施，主要靠增加投入，特别是中央投资、转移支付等；东北进行的是减少支出型或叫减轻负担型的政策体系，整个东北政策的主线是减轻发展负担，无论是充实社保资金试点、增值税转型、减少国有大中型企业历史经营债务还是沉陷矿区生态恢复等，实际上都是在减少当地发展的债务负担，这和西部战略政策的立足点有所不同。如果把西部和东北进行比较，东北的政策可能会更加受人欢迎，因为涉及到了企业层面。而西部的政策很多只是涉及到政府层面，政府项目占了大多数，企业和老百姓得到的实惠没有东北那么明显；中部的政策没有很多标新立异的地方，核心是两个比照，也就是老工业基地比照东北政策，贫困地区比照西部政策；东部沿海地区则有独特的政策体系，国家也给予了更多的创新权，使得他们在体制改革方面能够继续创新，率先发展。每一个特定区域和过去相比都取得了明显成效。西部地区的生态建设、基础设施改善和资源开发迈进了一大步；东北地区减少了企业发展历史上遗留的债务、包袱，无论是吉林、辽宁，还是黑龙江都有了很明显的变化，过去非常困难的老工业企业改革问题有了很大突破；中部、东部发展也都呈现出新气象。

(三)“九五”、“十五”及“十一五”政策演化。简要比较最近三个五年计划中涉及到的区域发展及政策，可以发现三个五年规划略有不同，但大的区别没有。只是“十一五”中围绕主体功能区提到的政策体系才开始具有革命性意义。

“九五”规划中专门有一章涉及促进区域经济协调发展，把区域经济发展方向划分为七大经济区，涉及的政策是“优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目”，十年前通过的规划和现在我们经常看到的政策一样；“理顺资源产品的价格”，这是我们还没有解决的事情，还正在理顺；还有“逐步增加对中西部的财政支持”，“提高国家政策性贷款用于中西部的比重，加大对贫困地区的支持力度，扶持少数民族地区发展，各级政府要增加对扶贫开发的投入，搞好以工代赈，加强发达地区对贫困地区的支援，巩固和发展对口扶持”等内容。“十五”计划纲要在第八章提到“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”，比“九五”多了西部大开发这项战略。其中涉及到的政策是“国家实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区财政转移支付和建设资金投入，在对外开放、土地资源、人员等方面采取优惠政策。加大对贫困地区财政转移支付力度，多方位增加资金投入，扩大以工代赈规模，对返贫地区的人口给予扶持”。在“十五”计划里感受到的还是区域经济协调发展，没有什么大的变化。“十一五”规划才开始有了变化。第五篇是关于促进区域经济协调发展方面的说明，设了三章：第一章是实施区域发展总体战略，多了东北部分，其他方面则没什么变化；第二十章是推进形成主体功能区，这个变化很大，就是对四大主体功能区的发展方向专门列了四节，然后又单列一节——实施分类管理的区域政策；第二十一章是促进城镇化健康发展，这一章则和在“九五”、“十五”里对城镇发展的表述大体一致了。总之，“十一五”纲要最大的新意就在于单列的第二十章——实行分类管理的区域政策，这是和主体功能区紧密配套的，也是以后要继续思索的问题。

四、主体功能区政策体系与现行区域政策的主要区别

主体功能区政策体系包括七大类，一是财政政策，建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制；二是投资政策，目前看，国家还有必要掌握部分中央投资，省里也要掌握一部分省财政投资，这样可以通过政府调控，使按主体功能区和按领域安排的投资政策，更好地进行结合；三是产业政策，实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策；四是土地政策；五是人口管理政策；六是环境保护政策；七是绩效评价和政绩考核。七大类的政策将会共同构成符合中国特色的国家区域政策体系，这个政策体系和现行的针对不同区域确定的西部大开发政策、东北政策、中部政策和东部政策是不太一样的，尽管在他们里面都有所体现，但还是有其独特之处，主要有以下几点区别：

(一)政策制定目的不同。现行政策主要是促进区域协调，也就是指四大经济区域的协调，这从理论上讲是对经济发展问题的侧重；新政策主要是推进人地和谐，即在一定区域里追求人口、自然环境和经济的空间均衡，不去考虑太大区域的均衡，比如像东北和西北如何均衡等，它着重落实到一个点上，设置的目的是追求在一个特定的主体功能区空间里的均衡，不考虑全国幅度的协调发展。

(二)政策实施对象的不同。现行政策主要是针对四大经济区域及所辖省级行政区，新政策主要是针对主体功能区及所辖的县级行政区，当然对于禁止开发区可以不受县级区域划分的影响。

(三)政策设计思路的不同。现行政策主要是市场行为与政府行为相结合，但在当前地方利益驱动和中央调控能力有限的情况下，在操作层面上往往相互混淆，使政策设计的初衷与政策实施的效果也相差甚大。新政策主要强调政府行为与市场行为的明显划分，这次思路的一个明显变化就是政府基本上只承担公共服务、公共产品和扶持弱势地区发展的公共责任。实际上对中央政府、省级政府而言，只要把在禁止开发区和限制开发区的手段用好用足，其他市场导向性的东西就是市场的事情，即使设计的再多、写的再好也没有太多意义，因为市场力量会把很多事情改变的。主体功能区发展规划已经走向了一个不错的层面，现在的规划在某种程度上来说就是要进行限制的，限制之外的就让市场本身去决定。

(四)政策操作层面的不同。现行政策主要是通过实施区域规划加上地方和中央的博弈来落实的。博弈是必须的，如果不进行博弈，那么规划里规定的有些内容是不能落实的，比如为了支持西部大开发，国家明文规定“国家项目在同等条件下，西部地区优先”，但是中央和地方没有博弈过程是做不到同等优先的，因为立项的条件是不等同的，就像在沿海建钢厂和在西部建钢厂是不可能一样的，所以必须加上博弈的过程才能实现。这种特点很难评论是好还是坏，这只是由我国目前的国情决定的，如果继续按照现行的调控思路去走，那就永远也摆脱不了中央和地方的博弈过程，政策实施的不稳定性和不规范性也就永远成为一个难题。新政策则有效避免了此类问题的再发生，通过分级划定主体功能区和分级明确责任权利的落实方式，可以明显提高政策的稳定性和规范性。

五、制定与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系需要注意的几个问题

(一)需要处理好与国家坚持实施区域发展总体战略的关系。这在国发21号文件中被明确提到，可以从三个方面进行理解，一是在坚持实施区域发展总体战略的基础上，进行前瞻性、全局性地谋划主体功能区的发展问题。因为区域发展总体战略在十七大刚刚形成，最早的西部大开发才进行了七八年，振兴东北也不过四五年，中部从现在才开始全面推动，也就是说，区域总体发展战略的执行需要有一个过程，不能轻易地动摇；二是只有在坚持实施区域发展四大总体战略的基础上，加快推进主体功能区才真正能保证全国区域经济的协调发展，也才能从根本上促进东北、西部、中部和东部地区的协调发展；三是在制定主体功能区的同时还要重点考虑中西部地区的特殊功能，比如社会稳定功能、生态环境保护功能、边疆安全功能、民族团结功能等。在十七大文件里，中央明确提到了三点原则：即重大项目布局要充分考虑中西部地区发展、加大对老少边穷地区发展的扶持力度、鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。也就是说在坚持实施区域发展总体战略的基础上推进主体功能区的形成，同时制定和实施与此相关的区域政策的时候，都要依据中央提出的三个基本原则才能制定好与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系。

(二)需要将设计区域政策体系的重点落在建立规范的财政转移支付上。主体功能区政策导向的核心是：按照以实现基本公共服务均衡发展目标为基准。为此，必须理解“基本公共服务”这六个字有三个层面的意思：第一个就是首先要确保一个地区所赡养的财政人口的基本工资、福利和支出，这是最基本的，如果这个不能保证，主体功能区政策就没法实施；第二是基本满足地方政府行使公共管理的最低行政管理成本，其中也包括一些特殊运行成本和运行成本较高的地区，比如在东北应该考虑到冬天的取暖成本，在少数民族地区要考虑双语(多语)管理成本，还要考虑在偏远地区的管理和公共支出成本等；第三是保证当地老百姓能够享受到最低基本公共服务，比如按全国人口计算，用于基础教育、公共卫生、保健、社会救助、民族文化等方面的费用，还要保证当地人口的基本口粮等，只有这些事情都解决了，政策措施才能顺利实施。

主体功能区范文篇8

(一)加快推进主体功能区的背景。一是我国目前的生产力发展水平在四大区域差异很大。东部沿海地区既有非常高的可以与国际相媲美的生产力发展水平，同时也有和西部地区相差不多的较低的生产力水平。西部地区即使从整体来讲是国家相对落后的地区，但也有像成都、重庆、西安等较高生产力水平的城市。二是国家支持的重点产业或支柱产业在四个区域都同样存在，不局限于某一区域。三是四大区域发展都面临资源浪费、资源不足、环境容量有限和生态的破坏等危机，也都面临着粗放的经济增长方式和国际竞争力较低等问题。以上三方面原因的存在促使我们制定了有区别的分类指导的区域政策，但很多政策在实施过程中发生了变化。比如在振兴东北老工业基地中，农业是被放在第一位的，但中部和西部也都一样，也都是三农问题，最后导致了区域政策的导向变得很含糊。所以，这些都是为什么要加快推进主体功能区的重要背景。

(二)我国主体功能区与日本功能区的比较。首先，日本的功能区进行的比较早，分为五大功能区，分别是城市地区、农村地区、森林地区、园林地区和自然保护地区，划分的方式和我国现在的主体功能区的做法顺序是相反的，是先确定五大功能区，然后再确定每个功能区里面是以工业化为主还是以农业化为主，是以限制为主还是以禁止为主。其次，日本每个规划区(五个)是有交叉重叠的，五个规划区的面积总和相加有五十多万平方公里，远大于国土面积，超出的部分是因为农业、森林、园林等重合较多。日本的森林、农业和园林区内可以进行适度的开发。而自然保护区内则几乎没有其他辅助功能，是被完全被限制的，比如湿地、江河的源头、水源的保护区还有重要的历史文化遗产，都被列为了自然保护区。另外，日本有强有力的财政转移支付制度。但我国如果要真正实现国发21号文件里面制定的目标，即引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源、环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展的格局，在没有强大的财政转移支付制度或公共财政体系的支撑下是非常困难的。关键看能否有配套的政策来支持，配套政策主要指的是国家的财政政策，因为财政手段是重中之重。

通过和日本的比较，说明根据我国已有五十多年的发展经验和我国面临的困难和问题，主体功能区这条路必须义无反顾地走下去，我们要保持清醒的头脑，客观认识到这将是一个长期而艰巨的过程。

二、对中国现行区域政策的总体评价

中国的区域政策与国际相比有其自身的特点，历史、辩证地看待这一特点，有利于全面理解和把握中国区域政策的制定和实施过程，明确主体功能区的政策体系。

第一，从严格意义上讲，我国并没有制定和实施专门的、系统的国家区域政策体系。但从我国的特点出发，中央调控区域经济发展的时候会在不同的历史时期制定不同的区域发展战略，也相应地制定一些不同的区域规划，所以我国很多的区域政策都散见于不同的文本文件之中，比如分散在不同时期的发展战略、区域规划和重大区域发展任务之中。

第二，与国际比较，我国没有专门针对区域发展问题进行立法(少数民族区域自治法中涉及到的区域政策从理论上讲是具有法律意义的，但只属于比较特殊的区域发展法规)。但是，在全国存在着“准法规”的现象，比如由全国人大批准的“五年计划”或“五年规划”，也包括每年批准的年度计划，都涉及到了区域政策方面的问题。换句话说，在我国人大作为一个立法机构，对五年计划、年度计划的批复，带有准法规性质，这也是我们与西方国家不同的地方。中国的国体、政体和国外不一样，相应地我们法规的表现形式也不一样，掌握这一点有利于把握现在区域政策的法律地位问题。比如就当前来说，就可以把“十七大”报告和“十一五”规划里明确的部分作为一个准法规的依据，以此来推进主体功能区的工作。

第三，总体上讲，我国在国家层面上并没有设立统一的、专项负责制定和实施国家区域政策的职能部门。但是，与国家提出的重大区域发展任务相配套，也设置过专门的机构，也有政策制定部门，只不过是由分散在不同部门里的机构共同组成而已。如国家发改委作为宏观调控的主要综合部门，专门设有国土司，但国土司只是作为一个部门存在，其他部门设立的也有类似机构，像财政、民政、农业等部门，但每个部门都有各自区域方面的考虑，并不完全统一。

以上三方面与国际相比独特性比较明显，这当然与我国本身的生产力发展水平、执政能力、包括思想认识水平等是紧密相关的，但通过这种国际比较，总体上可以认识到以下几点：

一是我国现在需要建立一个较完整的国家区域政策体系，这恰恰也是主体功能区要涉及到的问题。十七大报告中总书记讲得很清楚：“围绕推进形成主体功能区，加快建立和完善国家区域政策体系”，这是过去从没提过的话题。

二是要加快推进立法。中国的区域发展，特别是主体功能区的发展问题，不是一两届政府的事情，是需要通过几代人的努力才有可能真正实现在960万平方公里土地上形成很清晰的主体功能区，使各地人口经济布局和自然环境都很协调。所以必须要有立法，只有立法才能保证主体功能区的划定以及相应政策的配套，也才能使大家无论在思想意识上还是在实际行动上，都能够支持国家的主体功能区政策，支持国家关于区域发展的根本性改革。

三是需要有一个统一的专门负责此项工作的机构，因为类似政策如果出自不同部门，会影响国家的公信力。这些年来也经常是一个部门刚刚讲完一件事情，而另外的部门又针对同样的问题再发表另一套看法，致使政府运行的整体效率不能充分发挥。

三、关于中国区域发展战略及其政策的演化

(一)讨论此问题的目的。一是为了尊重历史选择，也就是需要承认在当时生产力发展水平和执政水平下，国家的区域发展战略及其政策措施发挥了重要作用。二是为了找出内在不足，就是过去过于重视产业政策和强调总量平衡问题，而忽视了区域政策和结构调整问题。国家在进行宏观调控时，有时候会发生心有余而力不足的情况，或者是中央制定的政策很好，但是在下面执行的时候就会走样。客观地说，走样不能完全怪地方，虽然中央政策是好的，但是没有兼顾到不同地区的差异性，所以可能会走样的。比如有些产品是需要有一定的合理运输半径的，对这些产品来说运输半径很重要，超过这个半径即使再大的规模化布局也都是没有意义的，如果只有在宝钢、鞍山这些地方生产钢铁，然后供应全国需求，即使做得再大再强，实际上也就没有太多的经济意义了。所以如果仅仅从总量虑产品是否过剩，大家很容易达成共识，如果不考虑结构问题，不考虑区域布局问题，很可能政策是好政策，但最后落实的时候就很难，当然这里面还有很多其他的因素。三是为了改善和创新，这就要提高对推进形成主体功能区的认识，特别是提高对按照形成主体功能区的要求完善区域政策的认识，在此基础上全面构建符合中国实际情况的区域政策体系。

(二)三个主要阶段的演变。各阶段指导思想、工作重点和政策手段不同，产生的效果也不同。

第一阶段：1949～1978年。该阶段追求区域平衡发展。工作重点：一是尽快解决内陆地区的极端贫困现象，通过焕发农民的积极性；二是尽快改变国家生产力过于偏重沿海的布局，通过建立国防工业体系来改变生产力布局。通过中央集中统一的进行人财物的调配扭转了我国生产力过分偏重沿海地区的格局，使近代工业在很落后的地方都有了分布，同时区域(东中西部)发展差距处于缩小的过程。

第二阶段：1978～2000年。该阶段强调区域优先发展，效率优先。鼓励和支持东部沿海有条件的地区先发展起来，再逐渐延伸到沿江发展、沿边发展，总原则是想办法让所有有条件的地区先富起来。以市场化为导向，国家在不同时期采取了一些相应的办法，比如加强了财政手段，进行了几项大的扶贫任务。一方面鼓励有条件的地方先发展，另一方面实行农民工计划，支持中西部优先发展，要求沿海先发展起来的地区对西部实施对口支援。国家的大量投资带来了超额利润，提升了东部沿海地区以及内陆大中城市参与国内、国际市场竞争的能力，也使在主要依靠市场配置资源的地区发展得更快，而在其他难以主要依靠市场配置资源的地区则发展较慢，造成区域间的差距越来越明显。

第三阶段：2000年以后。该阶段的指导思想是促进区域协调发展。逐步推进和形成四大经济区，即2000年开始的西部大开发，2002年的振兴东北老工业基地，2004年的中部崛起和现在的东部地区率先发展。这一阶段政策的特色化已经表现出来，它和四大战略区的推进紧密相关，开始针对不同区域进行分类指导，实施有差别性的政策。可以简单地归纳为：西部是增量投入型、东北是减少负担型、中部是两个比照、东部则是创新型。具体是西部大开发进行的是增量投入型的政策措施，主要靠增加投入，特别是中央投资、转移支付等；东北进行的是减少支出型或叫减轻负担型的政策体系，整个东北政策的主线是减轻发展负担，无论是充实社保资金试点、增值税转型、减少国有大中型企业历史经营债务还是沉陷矿区生态恢复等，实际上都是在减少当地发展的债务负担，这和西部战略政策的立足点有所不同。如果把西部和东北进行比较，东北的政策可能会更加受人欢迎，因为涉及到了企业层面。而西部的政策很多只是涉及到政府层面，政府项目占了大多数，企业和老百姓得到的实惠没有东北那么明显；中部的政策没有很多标新立异的地方，核心是两个比照，也就是老工业基地比照东北政策，贫困地区比照西部政策；东部沿海地区则有独特的政策体系，国家也给予了更多的创新权，使得他们在体制改革方面能够继续创新，率先发展。每一个特定区域和过去相比都取得了明显成效。西部地区的生态建设、基础设施改善和资源开发迈进了一大步；东北地区减少了企业发展历史上遗留的债务、包袱，无论是吉林、辽宁，还是黑龙江都有了很明显的变化，过去非常困难的老工业企业改革问题有了很大突破；中部、东部发展也都呈现出新气象。

(三)“九五”、“十五”及“十一五”政策演化。简要比较最近三个五年计划中涉及到的区域发展及政策，可以发现三个五年规划略有不同，但大的区别没有。只是“十一五”中围绕主体功能区提到的政策体系才开始具有革命性意义。

“九五”规划中专门有一章涉及促进区域经济协调发展，把区域经济发展方向划分为七大经济区，涉及的政策是“优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目”，十年前通过的规划和现在我们经常看到的政策一样；“理顺资源产品的价格”，这是我们还没有解决的事情，还正在理顺；还有“逐步增加对中西部的财政支持”，“提高国家政策性贷款用于中西部的比重，加大对贫困地区的支持力度，扶持少数民族地区发展，各级政府要增加对扶贫开发的投入，搞好以工代赈，加强发达地区对贫困地区的支援，巩固和发展对口扶持”等内容。“十五”计划纲要在第八章提到“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”，比“九五”多了西部大开发这项战略。其中涉及到的政策是“国家实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区财政转移支付和建设资金投入，在对外开放、土地资源、人员等方面采取优惠政策。加大对贫困地区财政转移支付力度，多方位增加资金投入，扩大以工代赈规模，对返贫地区的人口给予扶持”。在“十五”计划里感受到的还是区域经济协调发展，没有什么大的变化。“十一五”规划才开始有了变化。第五篇是关于促进区域经济协调发展方面的说明，设了三章：第一章是实施区域发展总体战略，多了东北部分，其他方面则没什么变化；第二十章是推进形成主体功能区，这个变化很大，就是对四大主体功能区的发展方向专门列了四节，然后又单列一节——实施分类管理的区域政策；第二十一章是促进城镇化健康发展，这一章则和在“九五”、“十五”里对城镇发展的表述大体一致了。总之，“十一五”纲要最大的新意就在于单列的第二十章——实行分类管理的区域政策，这是和主体功能区紧密配套的，也是以后要继续思索的问题。

四、主体功能区政策体系与现行区域政策的主要区别

主体功能区政策体系包括七大类，一是财政政策，建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制；二是投资政策，目前看，国家还有必要掌握部分中央投资，省里也要掌握一部分省财政投资，这样可以通过政府调控，使按主体功能区和按领域安排的投资政策，更好地进行结合；三是产业政策，实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策；四是土地政策；五是人口管理政策；六是环境保护政策；七是绩效评价和政绩考核。七大类的政策将会共同构成符合中国特色的国家区域政策体系，这个政策体系和现行的针对不同区域确定的西部大开发政策、东北政策、中部政策和东部政策是不太一样的，尽管在他们里面都有所体现，但还是有其独特之处，主要有以下几点区别：

(一)政策制定目的不同。现行政策主要是促进区域协调，也就是指四大经济区域的协调，这从理论上讲是对经济发展问题的侧重；新政策主要是推进人地和谐，即在一定区域里追求人口、自然环境和经济的空间均衡，不去考虑太大区域的均衡，比如像东北和西北如何均衡等，它着重落实到一个点上，设置的目的是追求在一个特定的主体功能区空间里的均衡，不考虑全国幅度的协调发展。

(二)政策实施对象的不同。现行政策主要是针对四大经济区域及所辖省级行政区，新政策主要是针对主体功能区及所辖的县级行政区，当然对于禁止开发区可以不受县级区域划分的影响。

(三)政策设计思路的不同。现行政策主要是市场行为与政府行为相结合，但在当前地方利益驱动和中央调控能力有限的情况下，在操作层面上往往相互混淆，使政策设计的初衷与政策实施的效果也相差甚大。新政策主要强调政府行为与市场行为的明显划分，这次思路的一个明显变化就是政府基本上只承担公共服务、公共产品和扶持弱势地区发展的公共责任。实际上对中央政府、省级政府而言，只要把在禁止开发区和限制开发区的手段用好用足，其他市场导向性的东西就是市场的事情，即使设计的再多、写的再好也没有太多意义，因为市场力量会把很多事情改变的。主体功能区发展规划已经走向了一个不错的层面，现在的规划在某种程度上来说就是要进行限制的，限制之外的就让市场本身去决定。

(四)政策操作层面的不同。现行政策主要是通过实施区域规划加上地方和中央的博弈来落实的。博弈是必须的，如果不进行博弈，那么规划里规定的有些内容是不能落实的，比如为了支持西部大开发，国家明文规定“国家项目在同等条件下，西部地区优先”，但是中央和地方没有博弈过程是做不到同等优先的，因为立项的条件是不等同的，就像在沿海建钢厂和在西部建钢厂是不可能一样的，所以必须加上博弈的过程才能实现。这种特点很难评论是好还是坏，这只是由我国目前的国情决定的，如果继续按照现行的调控思路去走，那就永远也摆脱不了中央和地方的博弈过程，政策实施的不稳定性和不规范性也就永远成为一个难题。新政策则有效避免了此类问题的再发生，通过分级划定主体功能区和分级明确责任权利的落实方式，可以明显提高政策的稳定性和规范性。

五、制定与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系需要注意的几个问题

(一)需要处理好与国家坚持实施区域发展总体战略的关系。这在国发21号文件中被明确提到，可以从三个方面进行理解，一是在坚持实施区域发展总体战略的基础上，进行前瞻性、全局性地谋划主体功能区的发展问题。因为区域发展总体战略在十七大刚刚形成，最早的西部大开发才进行了七八年，振兴东北也不过四五年，中部从现在才开始全面推动，也就是说，区域总体发展战略的执行需要有一个过程，不能轻易地动摇；二是只有在坚持实施区域发展四大总体战略的基础上，加快推进主体功能区才真正能保证全国区域经济的协调发展，也才能从根本上促进东北、西部、中部和东部地区的协调发展；三是在制定主体功能区的同时还要重点考虑中西部地区的特殊功能，比如社会稳定功能、生态环境保护功能、边疆安全功能、民族团结功能等。在十七大文件里，中央明确提到了三点原则：即重大项目布局要充分考虑中西部地区发展、加大对老少边穷地区发展的扶持力度、鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。也就是说在坚持实施区域发展总体战略的基础上推进主体功能区的形成，同时制定和实施与此相关的区域政策的时候，都要依据中央提出的三个基本原则才能制定好与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系。

(二)需要将设计区域政策体系的重点落在建立规范的财政转移支付上。主体功能区政策导向的核心是：按照以实现基本公共服务均衡发展目标为基准。为此，必须理解“基本公共服务”这六个字有三个层面的意思：第一个就是首先要确保一个地区所赡养的财政人口的基本工资、福利和支出，这是最基本的，如果这个不能保证，主体功能区政策就没法实施；第二是基本满足地方政府行使公共管理的最低行政管理成本，其中也包括一些特殊运行成本和运行成本较高的地区，比如在东北应该考虑到冬天的取暖成本，在少数民族地区要考虑双语(多语)管理成本，还要考虑在偏远地区的管理和公共支出成本等；第三是保证当地老百姓能够享受到最低基本公共服务，比如按全国人口计算，用于基础教育、公共卫生、保健、社会救助、民族文化等方面的费用，还要保证当地人口的基本口粮等，只有这些事情都解决了，政策措施才能顺利实施。

(三)需要加快建立和完善生态环境补偿机制。补偿一方面涉及到财政转移支付，另一方面还涉及国家通行的“谁开发、谁补偿、谁保护、谁受益”的原则，尤其是按照第二个方面的原则建立中国的生态环境补偿机制，既可弥补中央财源的不足，同时也能体现公平。补偿资金的来源应有多种渠道，比如在治理流域污染方面，首先让补偿机制与水量调剂权限挂钩，明确一个江河上中下游地区的平均年份用水量，在分配比例确定以后，超过了原来分配的部分就要实行市场价。其次，要与流出一个地区的水质挂钩，超过标准的要加大污水处理，如果没有能力处理，或者规模效益不高，可以出资由专门机构进行处理，我国的太湖流域以及国际上的莱茵河和多瑙河的治理就是成功的例子。目前，我国正以积极的姿态加入气候变化框架公约，积极减少碳排放，参与清洁发展(CDM)机制等，国家与国家之间尚能密切协作，那么我们省与省之间，地区与地区之间应该更好的合作。

(四)需要开展划分主体功能区及实施相应政策的试点。我国目前的财政没有能力进行全面的转移支付，这应该是一个逐步满足的过程。一是在全国范围内逐渐地对所有区域实行逐年递增的办法；二是进行试点，抽出一部分资金，进行重点投入。试点的选择可以在东部、中部、东北和西部地区各选一个，与四大战略紧密配套，根据财力而行，把它们做成科学发展及主体功能区的示范区，从而证明朝这方面前进才是区域正确的发展方向，当然还有很多细节和技巧上的问题。

主体功能区范文篇9

【论文摘要】国家、省市的主体功能区区划方案分别将于2007年底、2008年底出台。划分四类主体功能区之后，制定实施建设主体功能区的区域政策，成为构建以主体功能区为基础的区域开发榕局的重要保障。加强对主体功能区建设政策的研究．是理论工作者面临的新任务。本文对主体功能区建设政策的研究思路和研究过程中需要加以特别注意的几个问题进行了探讨。

推进形成主体功能区是促进区域协调发展，增强区域可持续发展能力的重大举措。按照《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》(国办发[2006]85号)的要求，国家、省市的主体功能区区划方案分别将于2007年底、2008年底出台。四类主体功能区划分之后，制定实施建设主体功能区的区域政策，成为促进区域协调发展、增强区域可持续发展能力的关键。

十七大报告明确提出，“主体功能区布局基本形成”是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”是“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”的重要内容。据此，主体功能区建设将引发我国经济社会利益格局的重大调整，加强对主体功能区建设政策的研究，是学术界当前面临的重要任务之一。

一、主体功能区建设政策研究的基础和前提

经济社会发展空间失衡的现状，是主体功能区建设的起点。在不同历史时期，我们对区域协调发展的内涵有着不同的认识，促进区域协调发展的政策目标、政策重点及政策手段都存在较大的差异。人口、经济、资源环境目前的这种空间失衡状况，与过去促进区域协调发展的政策设计有着密切的联系。因此，研究建设主体功能区的区域政策，首先需要对我国制定实旖区域政策的历史进行认真总结。

改革开放以来，我国在促进区域协调发展方面进行了许多大胆的探索。“六五”计划沿用对国土空间的沿海、内陆二分区划，力求通过沿海率先发展、地区协作和国土开发整治，促进区域协调发展。“七五”计划提出东、中、西三大地带划分，并对三大地带及老、少、边、穷地区的发展途径、发展政策进行了差异化的规定。“八五”计划沿用“七五”计划的空间区划框架，对各地带的发展战略、国土开发整治和环境保护做出了相应的规定。“九五”计划提出了七大经济区的构想，“十五”计划则详细阐述了西部大开发战略。在每个五年计划期间，国家都出台了相应的促进区域协调发展的政策，虽然实施这些政策的成就不容怀疑，但这些政策究竟在多大程度上促进了区域协调发展，制定实施区域政策的实践对主体功能区建设有什么启示和借鉴，则是需要深入研究的问题。

从“六五”到“十五”，区域协调发展，主要是指区域之间经济发展水平的协调，区域协调发展的落脚点是区域繁荣。区域政策的目标在于增强区域自身的发展能力，缩小区域之间经济发展水平的差距，而缩小区域经济发展差距的主要途径一是加快落后地区的开发，二是加大对落后地区的帮扶。全面的区域开发，推动了国民经济高速增长，但也使得经济社会发展受到的资源环境承载力约束目益突兀。“十一五”规划从人的全面发展、缓解资源环境承载力约束的角度，将区域发展不协调界定为人口、经济、资源环境之间的空间失衡，并将区域协调发展的落脚点归结为人的富裕和全面发展，区域政策的目标则从缩小区域之间经济发展水平的差距，转向缩小公共服务和人民生活水平的差距，缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。

建设主体功能区，一方面要通过空间管制，规范空间开发秩序，缓解资源环境承载力约束，另一方面要力求增强区域自身的发展能力，促进国民经济又好又快发展，提高公共服务的整体水平和社会总体生活水平。建设主体功能区的区域政策设计，需要在总结我国制定实施区域政策历史的基础上，深入分析我国区域发展格局的成因，充分借鉴以往的区域政策在增强区域自身发展能力方面的经验，以期达到缓解资源环境承载力约束和增强区域自身发展能力双赢的政策效果。

二、主体功能区建设政策研究的思路

主体功能区建设政策，是纠正经济社会发展现有的空间失衡、构建以主体功能区为基础的区域开发格局的重要保障。主体功能区划格局、主体功能区建设目标，集中反应了国家对以主体功能区为基础的区域开发格局构思；由于这种开发格局是在区域政策驱动下逐步形成的，因此，主体功能区划格局和建设目标决定了政策需求。区域政策由不同的政府部门供给，当不同政府部1]制定的区域政策合理分工、彼此协调，且区域政策供给能够最大限度满足经济主体对政策的需求，主体功能区建设政策就处于均衡状态，政府的政策资源实现了最优配置。

建设主体功能区的区域政策，一是要弥补市场失灵，维护市场运行秩序，二是要向市场传递政府意图，强化对市场运行的引导，叠加政策信号和市场信号，使市场主体的行为选择既满足其追求效用最大化、利润最大化的内在要求，又与政府的政策意图一致。建设主体功能区的区域政策永远不可能完全满足市场主体利用区域政策获利的需求，主体功能区建设成就的大小，一是取决于政府拥有的政策资源，二是取决于政策撬动市场的能力，取决于政府推动和市场形成二者的合力大小。

基于经济人假设，市场主体追求效用最大化、利润最大化的欲望是无尽的，其利用公共政策优惠而获利的欲望也是无尽的；市场主体往往是根据已有的政策供给调整政策需求也就是说，政策需求常常是随着政策供给变动而变化。但在政策实践中，如果将政府的政策供给与市场的政策需求在一定时点上形成的胶着状态定义为政策均衡，这种均衡往往是多方利益妥协的折衷均衡，是政府政策供给主导下的均衡。

基于对主体功能区建设政策均衡的分析，主体功能区建设政策研究大致分为区域政策需求研究、区域政策供给研究、不同区域政策分工格局研究三大部分，其中区域政策供给研究是重点。区域政策供给研究的主要内容表现在以下几个方面：首先，区域政策供给能力研究。在全面清理政府掌握的政策资源摸清政府财政家底的基础上，对政府建设主体功能区的能力进行全面评估。其次，区域政策的针对性研究。全面审视空间失衡的现状及成因，明确分类指导的区域政策针对的区域问题，并对该项政策实施过程中可能引发的新的区域问题进行研究。第三，政策制定、实施主体间的协调性研究。对不同的区域政策制定主体，以及区域政策制定主体和实施主体之间的协调状况进行评估，提出协调政策制定主体和实施主体利益诉求的对策建议。第四，分类指导的区域政策供给研究。在全面吸收前三个方面的研究成果的基础上，提出分类指导的区域政策建议。建设主体功能区的区域政策研究各部分的重点及相互关系可用如下技术路线图表示：

三、主体功能区建设政策研究的几个重点

推进形成主体功能区的区域政策研究是一项复杂的系统工程，需要广大理论工作者长时间艰苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，笔者仅对主体功能区建设政策研究中需要予以特别关注的几个重点问题进行初步的探索。

1、区域政策制定实施过程中不同主体的利益诉求协调

主体功能区建设，是依靠行政区推行的跨行政区经济社会管理，涉及政府和市场两个主体，包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。政府推进，就是政府利用政策杠杆，对市场主体施加影响，以期形成不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局；市场形成，就是指不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局只能是在市场主体追逐经济利益的过程中形成。政府推进和市场形成能否统筹协调，有机契合。政府与市场的统筹协调，关键在于政府运用区域政策弥补市场失灵，叠加政策信号和市场信号，强化对市场运行的引导，使市场主体的行为选择既符合市场经济规律，又与政府的政策意图一致。

建设主体功能区的区域政策有中央政府和省(直辖市)政府两级制定主体，各级政府都是区域政策的实施主体。中央和省(直辖市)政府制定的区域政策，除了本级政府外，更重要的是依靠下级政府实施。不同层级政府间、同层级的不同政府间往往存在价值取向的差异和利益诉求的冲突。制定实施区域政策，必须正视这种差异和冲突。制定区域政策，必须明确该项政策所针对的区域问题，合理设计政策目标，并对政策实施过程中可能会遇到的问题、引发的利益格局调整，以及因政策实施而引发的区域问题进行深入的研究；实施区域政策，要通过完善利益协调机制、政策实施机制、政策实施评估及效果反馈机制，统筹协调不同的政策制定主体，以及政策制定主体和实施主体间的关系。

2、协调区域政策与主体功能区区划、主体功能区区域规划

对国土空间进行主体功能区区划、编制实施主体功能区区域规划、制定实施分类指导的区域政策，是推进形成主体功能区的三个重要环节。从统筹协调政府推进和市场形成这个角度来看，这三个环节实际上是同一个问题的不同侧面。主体功能区区划格局、主体功能区区域规划对未来以主体功能区为基础的区域开发格局的设计，决定了区域政策的需求；当前政府的财力、政府与市场的协调程度，以及区域政策制定主体与实施主体之间的协调程度，决定了区域政策的有效供给能力。统筹协调主体功能区区划、主体功能区区域规划和区域政策，是平衡推进形成主体功能区的区域政策供给和政策需求，促使区域政策发挥最大效益的重要途径。

在国家、各省市主体功能区划方案即将出台，主体功能区区域规划编制尚未开始的背景下，加强对推进形成主体功能区的区域政策的研究，一是可以在全面评估政府推进形成主体功能区的区域政策供给能力的基础上，提出主体功能区划方案的修改、调整建议；二是在深入研究各项区域政策的作用对象、作用效果的基础上，为编制实施主体功能区区域规划提供科学依据；三是在仔细审视研究主体功能区划、主体功能区区域规划和推进形成主体功能区的区域政策彼此间的协调程度的基础上探索统筹协调区域政策的制定主体、实施主体、政策作用对象间的利益诉求的途径，并为确定推进形成主体功能区的阶段性目标提供科学依据。

3、分类指导的区域政策间的分工与协调

主体功能区范文篇10

一、高度重视编制全省主体功能区规划

编制全省主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

编制全省主体功能区规划，推进形成主体功能区，是贯彻党的十七大的战略部署，推动科学发展、促进社会和谐的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于资源节约和环境保护，促进经济社会又好又快发展，实现江西科学崛起、和谐崛起。

全省主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是编制各级各类规划、优化空间布局、落实建设项目的基本依据，是各级政府履行经济调节、社会管理和公共服务职能的重要手段。

二、明确规划编制的指导思想和原则

(一)指导思想。高举中国特色社会主义旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，统筹谋划好未来全省人口和经济的基本格局，逐步形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局，促进江西在新的起点上实现科学崛起、和谐崛起。

(二)主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡居民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。

根据上述指导思想和原则，编制全省主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。

一是处理好开发与发展的关系。围绕科学崛起、和谐崛起，坚持集约发展、协调发展、可持续发展，促进科学合理、有序适度开发，实现经济社会又好又快发展。

二是处理好全局与局部的关系。推进形成主体功能区要从全局利益出发，在坚持中央统一部署的基础上，统筹考虑全省国土资源空间，做到局部服从全局、全局兼顾局部，谋求全省整体利益、长远利益的最大化。

三是处理好近期与长远的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改，近期保持稳定，远期可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，依照程序和规定调整主体功能定位，主要是重点开发区域调整为优化开发区域。

四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。

五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。

六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。

七是处理好各类规划的关系。主体功能区规划是统领各级各类规划的基础性、战略性和约束性规划，同时，主体功能区规划要以国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、城镇规划、生态建设和环境保护规划等各类规划为支撑，加强衔接协调，充分利用已有的规划成果。

八是处理好各项政策手段的关系。要加强政策手段的衔接配套，形成有利于推进形成主体功能区、有利于消除各级政府顾虑、有利于充分调动各级政府积极性的政策体系。省政府文件

三、明确规划编制主要任务

全省主体功能区规划由江西省主体功能区规划编制工作领导小组会同各设区市、各县(市、区)人民政府编制，规划期从2009年至2020年，并通过中期评估实行滚动调整。编制全省主体功能区规划的主要任务是：在科学合理评价国土空间的基础上，形成以县为单元、覆盖全省国土面积、主体功能清晰的区划方案，以及针对四类主体功能区的差别化配套政策体系，成为统领各级各类规划的战略性、基础性和约束性规划。

1做实做深前期研究和基础工作。主要工作有：一是研究提出划分四类主体功能区需要考评的各项经济、社会、资源、环境等指标体系，选取有可比性、连续性、可信度较高的统计数据，为明确四类主体功能区的基本概念、定性涵义、相关因素和基本单元提供依据。二是研究制定科学合理的评价办法和评分标准。对四类主体功能区的各项指标进行定量评分，量化说明各类主体功能区的基本情况。三是理清编制全省主体功能区规划的基本思路。四是研究建立信息数据库。建立支撑主体功能区划分的基础地理信息数据系统，存储有关遥感、航测和勘探等技术资料，建立技术支撑平台，为主体功能区基础性研究和今后对主体功能区发展、监测、评估与调整提供依据。

2科学合理制定配套政策体系。根据国家出台的配套政策制定符合我省实际的具体政策，主要涉及财政、投资、产业、土地、人口管理、环境保护、绩效评价和政绩考核体系等。一是财政政策，主要是按照基本公共服务均等化原则，完善全省各级政府的公共财政体系建设，建立相应的财政转移支付制度。二是投资政策，主要是逐步形成按功能区和按领域相结合的投资政策，引导全省各级政府的投资决策符合主体功能区的定位要求。三是产业政策，主要是按照产业政策区域化原则，合理引导区域产业发展，鼓励不同的主体功能区选择不同的产业。四是土地政策，主要是按照统筹区域用地的原则，进一步完善适应主体功能区的土地管理和调控政策。五是人口管理政策。建立人口流动机制，促进人口合理有序流动。六是环境保护政策，主要是根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。七是绩效评价和政绩考核体系，主要是根据主体功能区定位，根据省政府确定的“六大考核体系”，科学设计相应的评价指标和绩效考核标准。其中，财政政策主要由省财政厅负责，投资政策和产业政策主要由省发改委和省经贸委负责，土地政策主要由省国土资源厅负责，人口管理政策主要由省人口计生委和省公安厅负责，环境保护政策主要由省环保局负责，绩效评价和政绩考核体系主要由省发改委和省统计局负责。

3精心编制全省主体功能区规划。主要工作有：一是在完成基础研究和基础工作任务的基础上，形成全省主体功能区规划大纲。二是各设区市、县(市、区)政府提出本辖区内各区域功能定位的建议。三是在综合各方面意见建议基础上，正式组织编制全省主体功能区规划，期间统筹衔接省域城镇体系规划、土地利用总体规划等相关规划。四是组织编制具体功能区规划，主要由各设区市、县(市、区)政府根据全省主体功能区规划确定的主体功能定位，对辖区内国土空间进行落实和细化。

四、明确规划编制工作步骤

按照国家要求，结合我省实际，规划编制工作分为四个阶段进行。具体是：

1第一阶段，筹备起步阶段，时间是2007年11月。主要工作有：一是成立规划编制领导小组及办公室。二是确定专题研究方向和重点，将各项研究任务明确落实到具体单位和人员。三是成立专家咨询委员会。

2第二阶段，专题研究阶段，时间从2007年12月—2008年3月。主要工作有：一是研究完成技术标准、指标体系、评价方法，建立信息数据库。二是研究提出配套政策体系。三是研究提出基本思路，开展专家评审论证。四是各设区市、县(市、区)政府根据本区域实际情况，研究提出辖区内各区域功能定位的具体建议。

3第三阶段，形成规划大纲和规划编制阶段，时间从2008年4月—2008年10月。主要工作有：一是提出规划大纲，由规划编制工作领导小组办公室牵头，会同成员单位及有关科研机构研究提出，报领导小组审定。二是根据规划大纲正式起草规划。其中，6月份，形成规划初稿，并征求省内有关方面意见，上报国务院主体功能区规划编制领导小组办公室衔接；9月份，根据国家衔接意见，修改完善规划，再报国务院主体功能区规划编制领导小组办公室进行衔接；10月底，根据各方面意见，形成规划(草案)。

4第四阶段，规划报审阶段，时间从2008年11月—2008年12月。主要是履行规划论证报批程序，对规划(草案)开展专家评审论证，形成规划送审稿，与专家论证报告一并报请省政府审议。

省政府审定后，正式对外规划并组织实施。同时，指导各设区市、县(市、区)政府根据全省主体功能区规划确定的主体功能定位，编制具体功能区规划，对辖区内国土空间进行落实和细化。

五、明确规划编制工作要求

1加强组织领导。成立江西省主体功能区规划编制工作领导小组及办公室，成员单位包括省发改委、省经贸委、省财政厅、省国土资源厅、省建设厅、省环保局、省科技厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省人口计生委、省公安厅、省统计局、省地震局、省气象局、省测绘局等16个部门。领导小组负责协调解决规划编制中的重大问题，研究确定省级层面主体功能区划方案、配套政策，以及省域内跨行政区区划方案的衔接协调等相关重大事宜。办公室设在省发改委，具体负责开展前期研究、规划编制、衔接协调日常事务工作。

2加强技术保障。成立江西省主体功能区规划编制专家咨询委员会，重点针对政策研究及重大问题提出建议和提供技术性指导，开展咨询论证。委托有关单位开展前期研究和基础工作，研究提出划分标准、指标体系和评价办法，以及开展地理信息基础工作。