政府信任范文10篇

政府信任范文篇1

关键词：公共危机；政府信任；诚信

西方哲学家史里斯?博克曾指出，“信任是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一旦受损，我们所居住的社会就会土崩瓦解”[1]。信任的存在有助于增强社会成员的凝聚力，降低社会运行的成本，提高社会运行的效率。

一、政府信任的理论阐释

1.作为政权合法性来源的基础。民众对政府的支持与信任，是任何政权合法性来源的重要基础，当然也是任何政体顺利运作的重要保障。当政治权威的能力以及操守得到民众相当程度的信任时，民众就会相信权威当局会了解其需要，能够为其谋福利并且依法行政而无贪污腐败之事。

2.促进市场经济的良性运转。市场经济的道德基础最重要的就是信誉或信任（张维迎，2001）。目前中国的经济还是政府主导型的市场经济，公众对政府信任度的高低对经济的发展也就有着较大的影响。信任作为市场经济的润滑剂，其运作效果如何，与政府的诚信直接相关。

3.降低行政过程的交易成本。从经济学的角度来看，信任的经济意义在于它能够降低交易成本。合作的双方必须相互信任，否则达成合作协议及监督合作协议实施的交易成本太高，合作行动就难以发生。合作者之间是否相互信任以及相互信任程度的高低，直接关系到合作效率的高低。

二、中国政府信任问题的现状

1.社会政策缺乏稳定性与连续性。当前中国个别地区的政策制定却缺乏严肃性和连续性，导致现有的利益分配格局陷入混乱的状态，减损既得利益者现有的合法利益，也对政策的目标群体心理产生许多不良影响。

2.个别官员缺乏基本的行政道德。个别官员的这种行为不仅导致干群关系紧张，而且恶化了政府在民众心目中的威信和形象，导致民众对政府不满，加剧了政府的信任危机。

3.地方保护主义仍然存在。个别地区政府官员从本地和本人之私出发，对国家制定的宏观调控政策扭曲执行，变相处理，影响了地方经济健康发展，败坏了政府信誉。

4.人浮于事，在其位不谋其政。当前中国一些地方政府部门机构臃肿，人浮于事，而且在其位不谋其政，严重背离了公务员应有的职责。

5.法律意识淡薄，权大于法。法律法规具有普遍性、强制性和权威性，当前中国部分地区政府却无视这一准则，权大于法，目无法纪。

另外，群体性事件和上访活动的增加也是公众对政府信任缺失的突出表现。群体性事件往往事发突然，演变迅速。当弱势群体诉求压抑已久，在极端情况下不满情绪被引发时，由于信息不公开，促成了群众与基层政府的对抗，最终失控，产生巨大的社会危害。与群体性事件增多相随的是上访的大量增加。政府危机处理机制的匮乏，以及在处理危机过程中缺乏诚信和封锁信息的行为，使公众对政府的能力产生了怀疑，进一步加深了公众对政府的不信任，对社会的和谐稳定造成了不良影响。

三、中国政府信任问题产生的原因探析

1.社会转型所引起的各种矛盾是产生政府信任问题的社会背景。中国目前处于转型的特定历史时期，由于新旧体制的摩擦冲突，社会利益分化，价值取向多元化和外来文化冲击等诸多因素的影响，特别是公民民主法制意识提高，对政府的社会管理能力和社会服务水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和决策水平与社会和公众的价值期待产生了一定的差距。

2.官僚作风和行政权力缺乏制约是产生政府信任问题的根本原因。官僚制是一种纵向管理、等级森严的官本位行政体制，层级过多、机构臃肿、人浮于事、效率低下是其主要特点。在官僚体制下，根深蒂固的封建专制思想自觉不自觉的影响某些官员，最终造成在公共政策决策和执行中出现不道德行为，也直接影响了政策的有效执行，导致政府形象受损、公信力下降。

3.行政道德匮乏和行政文化缺失，是产生政府信任问题的直接原因。行政道德是指国家公务员行使公共权利、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵守的行为规范。它不仅直接影响行政效率，还直接影响着政府形象和威信。另外，各级行政组织和行政人员在履行国家职能的过程中，还存在一个构建以政府信任为核心的行政文化氛围的问题。政府往往由于忽视了行政文化氛围的构筑，行政组织及其成员的信用观念在非信用的行政文化氛围里难以确立，无疑就成为构建政府信任的瓶颈。

4.决策能力和执政能力不强是产生政府信任问题的重要原因。在传统体制中，政府决策往往表现为“家长制”和个人专断，很少考虑公共利益和公共目标。尤其是缺乏前瞻性构想和预防能力，政府决策朝令夕改，缺乏稳定性和连续性，决策的透明度不高、暗箱操作过多。政府行政效能与社会和经济发展要求之间存在一定差距，行政机构内部约束机制不健全，外部制约机制缺乏力度，行政腐败、行政侵权和非法行政现象普遍存在，政府的信任度下降成为必然。

5.诚信立法不足是造成政府信任危机的关键原因。守法是建立政府信用的前提。中国虽然已经建立了以宪法为核心的法律体系，但有关政权机构彼此之间以及政府与公众之间确保诚信的法律制度安排，存在许多空缺，政府诚信还没有成为法律所认可和保障的道德规则。公务员之家

四、重塑中国政府信任的路径

（一）明确定位政府角色

有效政府与有限政府是新世纪政府改革的基本观念与模式，这是化解政府信任危机的基本前提。因此，首先要科学界定各级政府职权，理性确立其管理幅度和层次，继续转变政府管理职能。避免直接干预，精简行政审批，提高管理和服务水平。其次减少政府的交易活动特别是赢利性交易行为。

（二）构建信任互动关系

从公共关系的角度看，良好的政府信任关系的构建过程是一个伦理互动的过程[3]。根据正确的原则去构建政府与公民信任互动关系，对于增进政府信任有至关重要的意义。第一，利益一致性原则。就是政府在行使行政权利过程中要坚持公民利益至上，公民在参与社会事务活动时也应考虑到政府所代表的长远利益和个局利益。第二，客观求实原则。必须是建立在对事实真实把握的基础上，在组织决策时要根据客观情况的变化不断调整自身政策和价值取向。第三，公开性原则。包括行政决策活动及其过程公开；有关文件、资料、信息情报公开。第四，整体性原则。强调政府与公民之间的团结、合作、互动的良性循环，从而使两者能相互信任、共同发展。

（三）建立积极回应机制

这是有效沟通、形成政府信任的重要手段。积极的回应机制能够促进政府与公民的有效沟通、相互信任。建立政府的积极回应机制，包含有以下几个方面：

1.政府信息公开制度。建立信息公开制度，从制度的角度要求政府必须定期公开有关信息，打破政府对信息资源的垄断，尽可能实现公民与政府的信息资源对等，使公众更加充分地了解政府的运作和功能,从而在政府与公众之间形成良性的沟通。

2.扩大公民参与，完善政府决策机制。决策参与制度主要就是要参与或影响政府公共政策的制定。公共政策必须体现最优化原则，具有稳定性、长效性、连续性特点。只有通过完善参与机制，让广大公民参与其中，才能有利于公共决策的民主化、科学化，增强公民对政府的信心和信任。参与理论的先驱SherryR.Arnstein也认为“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的公众，其意见在未来能有机会被列入考量。”Garson和Williams则提出，“公民参与”是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政反馈渠道来回应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务，接触服务公众的公务机关的行动。

3.建立健全政府信用监督机制。政府的权力必须受到立法和司法的监督与制约，以确保行政责任的忠实履行，具体可从四方面着手：一是党政监督。主要监督政府诚信制度的合法与合理性。二是司法监督。司法监督包括事前通过法律手段对政府失信的运行程序展开合法性监督和事后的惩罚性监督，对违法行为、尤其是造成重大后果的政府失信行为予以法律追究。三是群众监督。健全群众监督机制，保证群众的监督权力，强化政府信用。四是媒体监督。新闻媒体具有广泛、高效、经济的监督优势，实施有效的媒体监督能够取得很好的经济效益和社会效益。公务员之家

4.充分发挥非政府组织的积极作用。非政府组织（NGO）是介于市民（公民）、市场、国家（政府）之间的社会自治组织。它主要关注的是公民、社会团体、政府三者关系，应成为公民与政府之间的传话筒，避免公民与政府的冲突，协调两者关系，培育两者互信的因素和氛围，积极构筑社会信任体系。

（四）保证政府诚信制度供给

政府信任关系的建构最终还是要依靠制度，因为，对于公众来说，所能信任的只能是制度[3]。从中国当前的现实来看，化解政府信任危机，建构和保障政府信任关系的制度安排主要包括：一是建设诚信法律责任制度。政府的权力运行应纳入法制轨道，将道德诚信变为制度诚信。弗里德曼指出，“感到程序上的合法性最终导致实质上的赞同规则和我们所谓的信任”[4]。二是完善公务员管理。公务员是政府行为实施的主体，建立公务员守信规则，有利于维护政府诚信。

参考文献：

[1]Nicholson，N.eds.，EncyclopedicDictionaryofOrganizationalBehavior.Malden:BlackwellPublishersInc.1998：584.

[2]何显明.信用政府的逻辑——转型期地方政府信用缺失现象的制度分析[M].上海：学林出版社，2007：8.

政府信任范文篇2

1.作为政权合法性来源的基础。民众对政府的支持与信任，是任何政权合法性来源的重要基础，当然也是任何政体顺利运作的重要保障。当政治权威的能力以及操守得到民众相当程度的信任时，民众就会相信权威当局会了解其需要，能够为其谋福利并且依法行政而无贪污腐败之事。

2.促进市场经济的良性运转。市场经济的道德基础最重要的就是信誉或信任（张维迎，2001）。目前中国的经济还是政府主导型的市场经济，公众对政府信任度的高低对经济的发展也就有着较大的影响。信任作为市场经济的润滑剂，其运作效果如何，与政府的诚信直接相关。

3.降低行政过程的交易成本。从经济学的角度来看，信任的经济意义在于它能够降低交易成本。合作的双方必须相互信任，否则达成合作协议及监督合作协议实施的交易成本太高，合作行动就难以发生。合作者之间是否相互信任以及相互信任程度的高低，直接关系到合作效率的高低。

二、中国政府信任问题的现状

1.社会政策缺乏稳定性与连续性。当前中国个别地区的政策制定却缺乏严肃性和连续性，导致现有的利益分配格局陷入混乱的状态，减损既得利益者现有的合法利益，也对政策的目标群体心理产生许多不良影响。

2.个别官员缺乏基本的行政道德。个别官员的这种行为不仅导致干群关系紧张，而且恶化了政府在民众心目中的威信和形象，导致民众对政府不满，加剧了政府的信任危机。

3.地方保护主义仍然存在。个别地区政府官员从本地和本人之私出发，对国家制定的宏观调控政策扭曲执行，变相处理，影响了地方经济健康发展，败坏了政府信誉。

4.人浮于事，在其位不谋其政。当前中国一些地方政府部门机构臃肿，人浮于事，而且在其位不谋其政，严重背离了公务员应有的职责。

5.法律意识淡薄，权大于法。法律法规具有普遍性、强制性和权威性，当前中国部分地区政府却无视这一准则，权大于法，目无法纪。

另外，群体性事件和上访活动的增加也是公众对政府信任缺失的突出表现。群体性事件往往事发突然，演变迅速。当弱势群体诉求压抑已久，在极端情况下不满情绪被引发时，由于信息不公开，促成了群众与基层政府的对抗，最终失控，产生巨大的社会危害。与群体性事件增多相随的是上访的大量增加。政府危机处理机制的匮乏，以及在处理危机过程中缺乏诚信和封锁信息的行为，使公众对政府的能力产生了怀疑，进一步加深了公众对政府的不信任，对社会的和谐稳定造成了不良影响。

三、中国政府信任问题产生的原因探析

1.社会转型所引起的各种矛盾是产生政府信任问题的社会背景。中国目前处于转型的特定历史时期，由于新旧体制的摩擦冲突，社会利益分化，价值取向多元化和外来文化冲击等诸多因素的影响，特别是公民民主法制意识提高，对政府的社会管理能力和社会服务水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和决策水平与社会和公众的价值期待产生了一定的差距。

2.官僚作风和行政权力缺乏制约是产生政府信任问题的根本原因。官僚制是一种纵向管理、等级森严的官本位行政体制，层级过多、机构臃肿、人浮于事、效率低下是其主要特点。在官僚体制下，根深蒂固的封建专制思想自觉不自觉的影响某些官员，最终造成在公共政策决策和执行中出现不道德行为，也直接影响了政策的有效执行，导致政府形象受损、公信力下降。

3.行政道德匮乏和行政文化缺失，是产生政府信任问题的直接原因。行政道德是指国家公务员行使公共权利、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵守的行为规范。它不仅直接影响行政效率，还直接影响着政府形象和威信。另外，各级行政组织和行政人员在履行国家职能的过程中，还存在一个构建以政府信任为核心的行政文化氛围的问题。政府往往由于忽视了行政文化氛围的构筑，行政组织及其成员的信用观念在非信用的行政文化氛围里难以确立，无疑就成为构建政府信任的瓶颈。

4.决策能力和执政能力不强是产生政府信任问题的重要原因。在传统体制中，政府决策往往表现为“家长制”和个人专断，很少考虑公共利益和公共目标。尤其是缺乏前瞻性构想和预防能力，政府决策朝令夕改，缺乏稳定性和连续性，决策的透明度不高、暗箱操作过多。政府行政效能与社会和经济发展要求之间存在一定差距，行政机构内部约束机制不健全，外部制约机制缺乏力度，行政腐败、行政侵权和非法行政现象普遍存在，政府的信任度下降成为必然。

5.诚信立法不足是造成政府信任危机的关键原因。守法是建立政府信用的前提。中国虽然已经建立了以宪法为核心的法律体系，但有关政权机构彼此之间以及政府与公众之间确保诚信的法律制度安排，存在许多空缺，政府诚信还没有成为法律所认可和保障的道德规则。

四、重塑中国政府信任的路径

（一）明确定位政府角色

有效政府与有限政府是新世纪政府改革的基本观念与模式，这是化解政府信任危机的基本前提。因此，首先要科学界定各级政府职权，理性确立其管理幅度和层次，继续转变政府管理职能。避免直接干预，精简行政审批，提高管理和服务水平。其次减少政府的交易活动特别是赢利性交易行为。

（二）构建信任互动关系

从公共关系的角度看，良好的政府信任关系的构建过程是一个伦理互动的过程[3]。根据正确的原则去构建政府与公民信任互动关系，对于增进政府信任有至关重要的意义。第一，利益一致性原则。就是政府在行使行政权利过程中要坚持公民利益至上，公民在参与社会事务活动时也应考虑到政府所代表的长远利益和个局利益。第二，客观求实原则。必须是建立在对事实真实把握的基础上，在组织决策时要根据客观情况的变化不断调整自身政策和价值取向。第三，公开性原则。包括行政决策活动及其过程公开；有关文件、资料、信息情报公开。第四，整体性原则。强调政府与公民之间的团结、合作、互动的良性循环，从而使两者能相互信任、共同发展。

（三）建立积极回应机制

这是有效沟通、形成政府信任的重要手段。积极的回应机制能够促进政府与公民的有效沟通、相互信任。建立政府的积极回应机制，包含有以下几个方面：

1.政府信息公开制度。建立信息公开制度，从制度的角度要求政府必须定期公开有关信息，打破政府对信息资源的垄断，尽可能实现公民

与政府的信息资源对等，使公众更加充分地了解政府的运作和功能,从而在政府与公众之间形成良性的沟通。

2.扩大公民参与，完善政府决策机制。决策参与制度主要就是要参与或影响政府公共政策的制定。公共政策必须体现最优化原则，具有稳定性、长效性、连续性特点。只有通过完善参与机制，让广大公民参与其中，才能有利于公共决策的民主化、科学化，增强公民对政府的信心和信任。参与理论的先驱SherryR.Arnstein也认为“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的公众，其意见在未来能有机会被列入考量。”Garson和Williams则提出，“公民参与”是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政反馈渠道来回应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务，接触服务公众的公务机关的行动。

3.建立健全政府信用监督机制。政府的权力必须受到立法和司法的监督与制约，以确保行政责任的忠实履行，具体可从四方面着手：一是党政监督。主要监督政府诚信制度的合法与合理性。二是司法监督。司法监督包括事前通过法律手段对政府失信的运行程序展开合法性监督和事后的惩罚性监督，对违法行为、尤其是造成重大后果的政府失信行为予以法律追究。三是群众监督。健全群众监督机制，保证群众的监督权力，强化政府信用。四是媒体监督。新闻媒体具有广泛、高效、经济的监督优势，实施有效的媒体监督能够取得很好的经济效益和社会效益。

4.充分发挥非政府组织的积极作用。非政府组织（NGO）是介于市民（公民）、市场、国家（政府）之间的社会自治组织。它主要关注的是公民、社会团体、政府三者关系，应成为公民与政府之间的传话筒，避免公民与政府的冲突，协调两者关系，培育两者互信的因素和氛围，积极构筑社会信任体系。

（四）保证政府诚信制度供给

政府信任关系的建构最终还是要依靠制度，因为，对于公众来说，所能信任的只能是制度[3]。从中国当前的现实来看，化解政府信任危机，建构和保障政府信任关系的制度安排主要包括：一是建设诚信法律责任制度。政府的权力运行应纳入法制轨道，将道德诚信变为制度诚信。弗里德曼指出，“感到程序上的合法性最终导致实质上的赞同规则和我们所谓的信任”[4]。二是完善公务员管理。公务员是政府行为实施的主体，建立公务员守信规则，有利于维护政府诚信。

参考文献：

[1]Nicholson，N.eds.，EncyclopedicDictionaryofOrganizationalBehavior.Malden:BlackwellPublishersInc.1998：584.

[2]何显明.信用政府的逻辑——转型期地方政府信用缺失现象的制度分析[M].上海：学林出版社，2007：8.

[3]张康之，李传军.行政伦理学教程[M].北京：中国人民大学出版社，2004：407-414.

[4][美]弗里德曼.法律制度[M].北京：中国政法大学出版社，1994：134.

政府信任范文篇3

[摘要]构建和谐社会不能缺少民众对政府的信任和支持。本文阐述了现代政府公信力的主要来源及其变动机制，分析了我国政府公信力的现状和影响因素，并依据公信力的变动机制。试图指出在现有条件下快速、有效、可持续地提高我国政府公信力的方式方法。

构建和谐社会已是党和政府及社会各界的广泛共识。建设的主体是广大民众。建设的主导力量应该是各级政府，建设和谐社会是主导力量和主体力量相互信任、互为支持和共同配合的长期过程。拥有一个得到广大民众信任与支持，拥有高度公信力的现代政府是建设和谐社会的关键。

一、政府公信力的内涵和变动机制

政府公信力，即政府获得公众的信任度，是政府能力在公众心中的综合评价和公众对政府提供的公共服务的满意度，也是政府对公众的凝聚力和动员力的重要决定因素。

政府公信力同政府能力、满意度、动员力既有联系又有区别：(1)公信力不同于政府能力，公信力的评价主体是公众，政府能力只有转化为行为和行为结果才能获得公众的评判。一般而言，政府能力和公信力是正比关系。如果政府能力越强，社会发展越快，人民物质生活水平越高，那么政府公信力就越强，但前提是政府能力必须主要去满足广大公众的利益需要。(2)公信力与满意度基本相同。正常社会状况下，公信力来源于公众对政府的满意程度。满意度越高对政府也就越信任：两者稍有差别，满意度更多是公众对政府在物质利益提供方面的感受，而公信力是对多种方面和长远利益的综合感知，特别是在强意识形态下的社会，公信力可能更多地源于对敌人的仇恨和未来美好的梦幻。(3)公信力与动员力有区别，动员力依赖于政府公信力，但政府公信力并不能完全转化为动员力，其中要受到多种中介因素的影响，比如社会组织程度、公民的政治心理等。公民社会发达、社会组织程度高及民众参与意识强，公信力在转化为动员力的过程中就流失得较少。

现代政府的公信力源于三个方面：(1)政府产生的公信力，即政府合法性问题。依据社会契约论，政府的权力源于民众授予。民众形成公意产生政府，民众也可以因对政府不满按照法定程序来变更政府，一切违背这种委托关系而建立的政府都是不合法的，都不能获得民众的认可和支持。可以看出政府产生的合法性是公信力来源的最为根本的基础。(2)政府行政过程的公信力。随着公民社会日益强大，公共服务需求越来越多样化和个性化，公民已不满足于以投票选择自己代言人的间接性民主，更多地关注政府日常行政过程。要求政府阳光行政、依法行政，还倾向于依赖社会组织参与和影响具体公共政策的制定和实施来争取自己的权益。政府行政过程的公信力是当今政府公信力不可忽视的重要来源。(3)政府行政绩效的公信力。政府产生的目的就是维护公民合法权利，现代社会中政府“一是为市场主体创造平等竞争环境，二是为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境”。这些行政结果是民众切实需要的，也是能够切身感受到的，政府行政绩效如何直观地影响到公众对政府的评价和政府公信度。

公信力三个方面之间的关系是相依存互促进的：政府产生的公信力是基础性公信力，它是促进政府行政过程透明、民主化和政府绩效提高的制度性保障，同时它具有缓冲和部分地释放因政府行政过程不合理和政府绩效低下带来的民众不满情绪：政府行政过程的公信力是对政府合法性的重要补充，它对政府绩效具有直接促进作用：政府行政绩效公信力的提高可以短时而有效地弥补政府产生和政府行政过程的公信力不足，相反政府行政绩效公信力下降可能立即引起民众对政府合法性和政府行为过程合理性的质疑和追问，从而促进后者的改革和完善。

二、当前我国政府公信力的状况及影响因素

目前，我国各级政府的公信力整体上处于下降态势。形势比较严峻。近些年来，针对政府的各类群体性事件多次发生，针对政府官员的恶性犯罪案件也不少，民众参与政治普遍冷淡。于此可以看出，政府的形象不再那么光辉高大，其公正性和为人民服务的无私性遭受质疑，其凝聚力和号召力略显苍白。虽然政府和人民保持一定距离，人民对政府存有一定程度的不满和质疑是正常的，适当的民众独立性可以推动政府建设与时俱进，避免像上世纪和时那种运动式社会动员给全社会带来的巨大破坏。但政府和人民如果始终处于相互怀疑、不信任和敌视状态，最终对社会的稳定和发展只有百弊而无一利，

具体来看，各级政府的公信力水平是不一样的。从横向比较看，东部经济发达地区的政府公信力一般高于中西部经济欠发达地区。地方经济发展状况好，政府有财力去为民众提供充足又优质的公共产品，也能够更好地去执行“多予少取”的惠农政策：另外东部地区市场化水平高，市场和社会对政府建设提出了高要求，政府自觉或不自觉地按照服务性政府的理念进行改革和建设。通过机构精简优化、政务公开、听证会等拓宽民众参与政治的渠道。获取民众的信任和支持。而在中西部经济落后地区，基层政权财政收入不足，尤其在农业税费改革后，地方财政更加入不敷出，基本成了“吃饭”财政，甚至负债累累。在这种状况下，地方政府不仅不可能去为百姓提供公共服务，有时甚至还挪用上级拨下来的各种款项。再加上政府行政理念落后，行政方式僵化，政府和人民的关系趋于紧张，政府公信力急速下降。从纵向比较看，中央政府的公信力高于省政府，省级政府的高于基层政府的，基层政府的公信力最低。2004年笔者在苏北泗洪县一个乡村进行调查发现，有84％的被调查者对中央政府表示满意或较满意，对省政府的评价中也有72％的人表示满意或较满意，而对基层政府特别是乡镇政府纷纷表示不满，不满聚焦在官僚主义作风、苛捐杂税、财务不明、大吃大喝、农村基础设施落后等方面。

不可忽视，我国政府公信力下降有其宏观的社会大环境。以市场经济体制为主轴的改革开启了中国社会转型。由农业社会、村落文明向工业社会、城市文明变迁，这种整体性社会转型正如邓小平所说的是“第二次革命”。在转型过程中，旧有的社会秩序遭到迅速解构，而新的社会秩序正在慢慢建立，新社会规范因其认同基础薄弱而显得软弱无力，而旧的社会规范正在失去社会基础而对新社会失去足够的效力。整个社会处在新旧因素相互交错、冲突和共同作用情况下，社会容易出现失序和失范。各个领域存在许多不公正和丑恶现象，诸如因政治权力缺乏足够监督导致贪污腐败，市场经济机制扭曲出现坑蒙拐骗等等。在这种情况下，人人自危和自保，彼此信任程度整体下降，这种社会人文环境必然影响和削弱政府的公信力。

政府公信力受众多因素的影响，但我国政府公信力下降主要源于政府因素，各级政府应该为公信力下降承担直接的责任。首先，对政府公信力产生致命性伤害的是权力腐败和官僚主义，是形形色色的腐败行为和作威作福的官僚主义作风。其次，政府提供公共服务的水平低，无法满足民众生活和发展需要，而公共产品直接关涉到群众利益。低效服务致使政府行政绩效的公信力大幅下降。再者，政府行政的合法、透明性不够，决策中的民主性不高。民众的知情权和参政要求没有得到尊重，也导致政府行政过程的公信力不够。最后，各级人民代表大会受各种主客观原因影响，没有发挥其应有的法律效力，政府官员任免、升迁没有更好地体现民意，政府合法性受到部分质疑导致政府产生的公信力不足。

三、在现有环境和条件下，如何提高我国政府的公信力

政府的公信力历来受到中外政府的重视。在古代，孔子提出“政者，正也，子帅以正，孰敢不正”，要当政者以“修身、齐家、治国、平天下”的“内圣外王”来提高公信力。贞观之治时的唐太宗说过“水能载舟，亦能覆舟”，认识到了民为邦本的道理。总的说来，封建社会维护的是官僚集团和地主阶级的利益，思想家的大同和谐理想在中央集权体制和庞大的官僚集团面前大失水准和严重扭曲。

在革命和社会主义建设中，中国共产党始终坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”的认识和工作路线。在1945年中共七大上，总结革命经验教训，指出“和最广大人民群众取得最密切的联系是共产党人区别于其他任何政党的显著标准之一，是党的三大优良作风之一”，党失去人民支持就如同水之无源、木之无本。在从革命党转变成执政党后，党和政府更加重视党群、干群关系，对此曾警示性地说。“共产党要善于同群众商量办事，任何时候也不要离开群众。党群关系好比鱼水关系，如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成，社会主义制度建成了，也不可能巩固”。在改革开放中，邓小平坚持人民是历史的创造者、推动者和走群众路线的马克思主义观，以“三个有利于”和“人民满意不满意、支持不支持、高兴不高兴、答应不答应”作为评判各项改革工作成功与否的根本标尺，并以实现共同富裕为最终价值目标来汲取改革动力和破除改革阻力。

面对当前我国政府公信力状况不容乐观的境况，我们要根据社会发展现状和民主政治自身发展的特点，深刻认识政府公信力的增长机制，按照成本、风险、迫切度原则有主次有缓急有系统地推进政府公信力建设。

(1)严惩权力腐败和克服官僚主义，加强廉政建设。重树政府清廉、高效和亲民的良好形象，这是争取民众信任最快捷、最有效的途径。严惩腐败能够一振耳目、大快人心。目前权力腐败比较严重，呈现出官员集团性腐败、腐败官员年轻化、手段日益隐蔽等特点，腐败多发的根源是权力没有受到严格监督。近来中央加大了对腐败的查处决心和力度，正逐步推进和完善由中纪委派驻机构、巡视制度、中央提名地方纪委书记、官员任职回避和交流制度、任期限制制度等构成的权力监督体系。笔者认为，还应该针对基层官员(县、乡)建立一套权力监督体系并进行有效监督，因为基层官员直接面对着广大民众，他们的廉政情况直接影响着政府的形象和公信力。当前官僚主义严重，对人民的福祉漠然视之、对百姓的利益从不关心、惟上是从、形式主义、弄虚作假都是官僚主义的表现。如果说权力腐败是急性病，那么官僚主义则是慢性病，它带来的危害更大。克服官僚主义必须转变理念走服务性和责任性的公共政府途径，尤其要扩大民众参与公共政策制定和实施的权利，增加政绩考核体系中的民意权重，迫使官员走群众路线，以满足民众的利益需求为根本工作宗旨。

(2)建设服务性政府，努力提供足够和优质的公共产品，满足人民生活和发展需要，提高政府行政绩效公信力。当前公共服务供给不足已经影响到民众的生活和发展，因此努力和尽快解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题是政府提高公信力的主要途径。例如，医疗和教育的市场化倾向改革和我国财政支出的城乡二元结构，使得公共资源在区域和民众中的分布非常不均，导致人民看病难、上学难。另外住房问题现在也凸现出来，房价水平同人均收入发生脱节使百姓购房难。农村地区公共产品供给不足已影响到农村地区的生活和生产。近几年来中央实施了一系列民生政策，如“以工助农、城市反哺农业”、建设新农村等，力图解决医疗、教育、住房领域存在的民生问题，正在逐步提升政府的公信力。

政府信任范文篇4

关键词：公共危机；政府信任；诚信

西方哲学家史里斯·博克曾指出，“信任是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一旦受损，我们所居住的社会就会土崩瓦解”[1]。信任的存在有助于增强社会成员的凝聚力，降低社会运行的成本，提高社会运行的效率。

一、政府信任的理论阐释

1.作为政权合法性来源的基础。民众对政府的支持与信任，是任何政权合法性来源的重要基础，当然也是任何政体顺利运作的重要保障。当政治权威的能力以及操守得到民众相当程度的信任时，民众就会相信权威当局会了解其需要，能够为其谋福利并且依法行政而无贪污腐败之事。

2.促进市场经济的良性运转。市场经济的道德基础最重要的就是信誉或信任（张维迎，2001）。目前中国的经济还是政府主导型的市场经济，公众对政府信任度的高低对经济的发展也就有着较大的影响。信任作为市场经济的润滑剂，其运作效果如何，与政府的诚信直接相关。

3.降低行政过程的交易成本。从经济学的角度来看，信任的经济意义在于它能够降低交易成本。合作的双方必须相互信任，否则达成合作协议及监督合作协议实施的交易成本太高，合作行动就难以发生。合作者之间是否相互信任以及相互信任程度的高低，直接关系到合作效率的高低。

二、中国政府信任问题的现状

1.社会政策缺乏稳定性与连续性。当前中国个别地区的政策制定却缺乏严肃性和连续性，导致现有的利益分配格局陷入混乱的状态，减损既得利益者现有的合法利益，也对政策的目标群体心理产生许多不良影响。

2.个别官员缺乏基本的行政道德。个别官员的这种行为不仅导致干群关系紧张，而且恶化了政府在民众心目中的威信和形象，导致民众对政府不满，加剧了政府的信任危机。

3.地方保护主义仍然存在。个别地区政府官员从本地和本人之私出发，对国家制定的宏观调控政策扭曲执行，变相处理，影响了地方经济健康发展，败坏了政府信誉。

4.人浮于事，在其位不谋其政。当前中国一些地方政府部门机构臃肿，人浮于事，而且在其位不谋其政，严重背离了公务员应有的职责。

5.法律意识淡薄，权大于法。法律法规具有普遍性、强制性和权威性，当前中国部分地区政府却无视这一准则，权大于法，目无法纪。

另外，群体性事件和上访活动的增加也是公众对政府信任缺失的突出表现。群体性事件往往事发突然，演变迅速。当弱势群体诉求压抑已久，在极端情况下不满情绪被引发时，由于信息不公开，促成了群众与基层政府的对抗，最终失控，产生巨大的社会危害。与群体性事件增多相随的是上访的大量增加。政府危机处理机制的匮乏，以及在处理危机过程中缺乏诚信和封锁信息的行为，使公众对政府的能力产生了怀疑，进一步加深了公众对政府的不信任，对社会的和谐稳定造成了不良影响。

三、中国政府信任问题产生的原因探析

1.社会转型所引起的各种矛盾是产生政府信任问题的社会背景。中国目前处于转型的特定历史时期，由于新旧体制的摩擦冲突，社会利益分化，价值取向多元化和外来文化冲击等诸多因素的影响，特别是公民民主法制意识提高，对政府的社会管理能力和社会服务水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和决策水平与社会和公众的价值期待产生了一定的差距。

2.官僚作风和行政权力缺乏制约是产生政府信任问题的根本原因。官僚制是一种纵向管理、等级森严的官本位行政体制，层级过多、机构臃肿、人浮于事、效率低下是其主要特点。在官僚体制下，根深蒂固的封建专制思想自觉不自觉的影响某些官员，最终造成在公共政策决策和执行中出现不道德行为，也直接影响了政策的有效执行，导致政府形象受损、公信力下降。

3.行政道德匮乏和行政文化缺失，是产生政府信任问题的直接原因。行政道德是指国家公务员行使公共权利、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵守的行为规范。它不仅直接影响行政效率，还直接影响着政府形象和威信。另外，各级行政组织和行政人员在履行国家职能的过程中，还存在一个构建以政府信任为核心的行政文化氛围的问题。政府往往由于忽视了行政文化氛围的构筑，行政组织及其成员的信用观念在非信用的行政文化氛围里难以确立，无疑就成为构建政府信任的瓶颈。

4.决策能力和执政能力不强是产生政府信任问题的重要原因。在传统体制中，政府决策往往表现为“家长制”和个人专断，很少考虑公共利益和公共目标。尤其是缺乏前瞻性构想和预防能力，政府决策朝令夕改，缺乏稳定性和连续性，决策的透明度不高、暗箱操作过多。政府行政效能与社会和经济发展要求之间存在一定差距，行政机构内部约束机制不健全，外部制约机制缺乏力度，行政腐败、行政侵权和非法行政现象普遍存在，政府的信任度下降成为必然。

5.诚信立法不足是造成政府信任危机的关键原因。守法是建立政府信用的前提。中国虽然已经建立了以宪法为核心的法律体系，但有关政权机构彼此之间以及政府与公众之间确保诚信的法律制度安排，存在许多空缺，政府诚信还没有成为法律所认可和保障的道德规则。

四、重塑中国政府信任的路径

（一）明确定位政府角色

有效政府与有限政府是新世纪政府改革的基本观念与模式，这是化解政府信任危机的基本前提。因此，首先要科学界定各级政府职权，理性确立其管理幅度和层次，继续转变政府管理职能。避免直接干预，精简行政审批，提高管理和服务水平。其次减少政府的交易活动特别是赢利性交易行为。

（二）构建信任互动关系

从公共关系的角度看，良好的政府信任关系的构建过程是一个伦理互动的过程[3]。根据正确的原则去构建政府与公民信任互动关系，对于增进政府信任有至关重要的意义。第一，利益一致性原则。就是政府在行使行政权利过程中要坚持公民利益至上，公民在参与社会事务活动时也应考虑到政府所代表的长远利益和个局利益。第二，客观求实原则。必须是建立在对事实真实把握的基础上，在组织决策时要根据客观情况的变化不断调整自身政策和价值取向。第三，公开性原则。包括行政决策活动及其过程公开；有关文件、资料、信息情报公开。第四，整体性原则。强调政府与公民之间的团结、合作、互动的良性循环，从而使两者能相互信任、共同发展。

（三）建立积极回应机制

这是有效沟通、形成政府信任的重要手段。积极的回应机制能够促进政府与公民的有效沟通、相互信任。建立政府的积极回应机制，包含有以下几个方面：

1.政府信息公开制度。建立信息公开制度，从制度的角度要求政府必须定期公开有关信息，打破政府对信息资源的垄断，尽可能实现公民与政府的信息资源对等，使公众更加充分地了解政府的运作和功能,从而在政府与公众之间形成良性的沟通。

2.扩大公民参与，完善政府决策机制。决策参与制度主要就是要参与或影响政府公共政策的制定。公共政策必须体现最优化原则，具有稳定性、长效性、连续性特点。只有通过完善参与机制，让广大公民参与其中，才能有利于公共决策的民主化、科学化，增强公民对政府的信心和信任。参与理论的先驱SherryR.Arnstein也认为“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的公众，其意见在未来能有机会被列入考量。”Garson和Williams则提出，“公民参与”是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政反馈渠道来回应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务，接触服务公众的公务机关的行动。

3.建立健全政府信用监督机制。政府的权力必须受到立法和司法的监督与制约，以确保行政责任的忠实履行，具体可从四方面着手：一是党政监督。主要监督政府诚信制度的合法与合理性。二是司法监督。司法监督包括事前通过法律手段对政府失信的运行程序展开合法性监督和事后的惩罚性监督，对违法行为、尤其是造成重大后果的政府失信行为予以法律追究。三是群众监督。健全群众监督机制，保证群众的监督权力，强化政府信用。四是媒体监督。新闻媒体具有广泛、高效、经济的监督优势，实施有效的媒体监督能够取得很好的经济效益和社会效益。

4.充分发挥非政府组织的积极作用。非政府组织（NGO）是介于市民（公民）、市场、国家（政府）之间的社会自治组织。它主要关注的是公民、社会团体、政府三者关系，应成为公民与政府之间的传话筒，避免公民与政府的冲突，协调两者关系，培育两者互信的因素和氛围，积极构筑社会信任体系。

（四）保证政府诚信制度供给

政府信任关系的建构最终还是要依靠制度，因为，对于公众来说，所能信任的只能是制度[3]。从中国当前的现实来看，化解政府信任危机，建构和保障政府信任关系的制度安排主要包括：一是建设诚信法律责任制度。政府的权力运行应纳入法制轨道，将道德诚信变为制度诚信。弗里德曼指出，“感到程序上的合法性最终导致实质上的赞同规则和我们所谓的信任”[4]。二是完善公务员管理。公务员是政府行为实施的主体，建立公务员守信规则，有利于维护政府诚信。

参考文献：

[1]Nicholson，N.eds.，EncyclopedicDictionaryofOrganizationalBehavior.Malden:BlackwellPublishersInc.1998：584.

[2]何显明.信用政府的逻辑——转型期地方政府信用缺失现象的制度分析[M].上海：学林出版社，2007：8.

政府信任范文篇5

摘要：构建和谐社会不能缺少民众对政府的信任和支持。本文阐述了现代政府公信力的主要来源及其变动机制，分析了我国政府公信力的现状和影响因素，并依据公信力的变动机制。试图指出在现有条件下快速、有效、可持续地提高我国政府公信力的方式方法。

关键词：政府公信力；公信力现状；提高

构建和谐社会已是党和政府及社会各界的广泛共识。建设的主体是广大民众。建设的主导力量应该是各级政府，建设和谐社会是主导力量和主体力量相互信任、互为支持和共同配合的长期过程。拥有一个得到广大民众信任与支持，拥有高度公信力的现代政府是建设和谐社会的关键。

一、政府公信力的内涵和变动机制

政府公信力，即政府获得公众的信任度，是政府能力在公众心中的综合评价和公众对政府提供的公共服务的满意度，也是政府对公众的凝聚力和动员力的重要决定因素。

政府公信力同政府能力、满意度、动员力既有联系又有区别：(1)公信力不同于政府能力，公信力的评价主体是公众，政府能力只有转化为行为和行为结果才能获得公众的评判。一般而言，政府能力和公信力是正比关系。如果政府能力越强，社会发展越快，人民物质生活水平越高，那么政府公信力就越强，但前提是政府能力必须主要去满足广大公众的利益需要。(2)公信力与满意度基本相同。正常社会状况下，公信力来源于公众对政府的满意程度。满意度越高对政府也就越信任：两者稍有差别，满意度更多是公众对政府在物质利益提供方面的感受，而公信力是对多种方面和长远利益的综合感知，特别是在强意识形态下的社会，公信力可能更多地源于对敌人的仇恨和未来美好的梦幻。(3)公信力与动员力有区别，动员力依赖于政府公信力，但政府公信力并不能完全转化为动员力，其中要受到多种中介因素的影响，比如社会组织程度、公民的政治心理等。公民社会发达、社会组织程度高及民众参与意识强，公信力在转化为动员力的过程中就流失得较少。

现代政府的公信力源于三个方面：(1)政府产生的公信力，即政府合法性问题。依据社会契约论，政府的权力源于民众授予。民众形成公意产生政府，民众也可以因对政府不满按照法定程序来变更政府，一切违背这种委托关系而建立的政府都是不合法的，都不能获得民众的认可和支持。可以看出政府产生的合法性是公信力来源的最为根本的基础。(2)政府行政过程的公信力。随着公民社会日益强大，公共服务需求越来越多样化和个性化，公民已不满足于以投票选择自己代言人的间接性民主，更多地关注政府日常行政过程。要求政府阳光行政、依法行政，还倾向于依赖社会组织参与和影响具体公共政策的制定和实施来争取自己的权益。政府行政过程的公信力是当今政府公信力不可忽视的重要来源。(3)政府行政绩效的公信力。政府产生的目的就是维护公民合法权利，现代社会中政府“一是为市场主体创造平等竞争环境，二是为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境”。这些行政结果是民众切实需要的，也是能够切身感受到的，政府行政绩效如何直观地影响到公众对政府的评价和政府公信度。

公信力三个方面之间的关系是相依存互促进的：政府产生的公信力是基础性公信力，它是促进政府行政过程透明、民主化和政府绩效提高的制度性保障，同时它具有缓冲和部分地释放因政府行政过程不合理和政府绩效低下带来的民众不满情绪：政府行政过程的公信力是对政府合法性的重要补充，它对政府绩效具有直接促进作用：政府行政绩效公信力的提高可以短时而有效地弥补政府产生和政府行政过程的公信力不足，相反政府行政绩效公信力下降可能立即引起民众对政府合法性和政府行为过程合理性的质疑和追问，从而促进后者的改革和完善。

二、当前我国政府公信力的状况及影响因素

目前，我国各级政府的公信力整体上处于下降态势。形势比较严峻。近些年来，针对政府的各类群体性事件多次发生，针对政府官员的恶性犯罪案件也不少，民众参与政治普遍冷淡。于此可以看出，政府的形象不再那么光辉高大，其公正性和为人民服务的无私性遭受质疑，其凝聚力和号召力略显苍白。虽然政府和人民保持一定距离，人民对政府存有一定程度的不满和质疑是正常的，适当的民众独立性可以推动政府建设与时俱进，避免像上世纪和时那种运动式社会动员给全社会带来的巨大破坏。但政府和人民如果始终处于相互怀疑、不信任和敌视状态，最终对社会的稳定和发展只有百弊而无一利，

具体来看，各级政府的公信力水平是不一样的。从横向比较看，东部经济发达地区的政府公信力一般高于中西部经济欠发达地区。地方经济发展状况好，政府有财力去为民众提供充足又优质的公共产品，也能够更好地去执行“多予少取”的惠农政策：另外东部地区市场化水平高，市场和社会对政府建设提出了高要求，政府自觉或不自觉地按照服务性政府的理念进行改革和建设。通过机构精简优化、政务公开、听证会等拓宽民众参与政治的渠道。获取民众的信任和支持。而在中西部经济落后地区，基层政权财政收入不足，尤其在农业税费改革后，地方财政更加入不敷出，基本成了“吃饭”财政，甚至负债累累。在这种状况下，地方政府不仅不可能去为百姓提供公共服务，有时甚至还挪用上级拨下来的各种款项。再加上政府行政理念落后，行政方式僵化，政府和人民的关系趋于紧张，政府公信力急速下降。从纵向比较看，中央政府的公信力高于省政府，省级政府的高于基层政府的，基层政府的公信力最低。2004年笔者在苏北泗洪县一个乡村进行调查发现，有84％的被调查者对中央政府表示满意或较满意，对省政府的评价中也有72％的人表示满意或较满意，而对基层政府特别是乡镇政府纷纷表示不满，不满聚焦在官僚主义作风、苛捐杂税、财务不明、大吃大喝、农村基础设施落后等方面。

不可忽视，我国政府公信力下降有其宏观的社会大环境。以市场经济体制为主轴的改革开启了中国社会转型。由农业社会、村落文明向工业社会、城市文明变迁，这种整体性社会转型正如邓小平所说的是“第二次革命”。在转型过程中，旧有的社会秩序遭到迅速解构，而新的社会秩序正在慢慢建立，新社会规范因其认同基础薄弱而显得软弱无力，而旧的社会规范正在失去社会基础而对新社会失去足够的效力。整个社会处在新旧因素相互交错、冲突和共同作用情况下，社会容易出现失序和失范。各个领域存在许多不公正和丑恶现象，诸如因政治权力缺乏足够监督导致贪污腐败，市场经济机制扭曲出现坑蒙拐骗等等。在这种情况下，人人自危和自保，彼此信任程度整体下降，这种社会人文环境必然影响和削弱政府的公信力。

政府公信力受众多因素的影响，但我国政府公信力下降主要源于政府因素，各级政府应该为公信力下降承担直接的责任。首先，对政府公信力产生致命性伤害的是权力腐败和官僚主义，是形形色色的腐败行为和作威作福的官僚主义作风。其次，政府提供公共服务的水平低，无法满足民众生活和发展需要，而公共产品直接关涉到群众利益。低效服务致使政府行政绩效的公信力大幅下降。再者，政府行政的合法、透明性不够，决策中的民主性不高。民众的知情权和参政要求没有得到尊重，也导致政府行政过程的公信力不够。最后，各级人民代表大会受各种主客观原因影响，没有发挥其应有的法律效力，政府官员任免、升迁没有更好地体现民意，政府合法性受到部分质疑导致政府产生的公信力不足。

三、在现有环境和条件下，如何提高我国政府的公信力

政府的公信力历来受到中外政府的重视。在古代，孔子提出“政者，正也，子帅以正，孰敢不正”，要当政者以“修身、齐家、治国、平天下”的“内圣外王”来提高公信力。贞观之治时的唐太宗说过“水能载舟，亦能覆舟”，认识到了民为邦本的道理。总的说来，封建社会维护的是官僚集团和地主阶级的利益，思想家的大同和谐理想在中央集权体制和庞大的官僚集团面前大失水准和严重扭曲。

在革命和社会主义建设中，中国共产党始终坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”的认识和工作路线。在1945年中共七大上，总结革命经验教训，指出“和最广大人民群众取得最密切的联系是共产党人区别于其他任何政党的显著标准之一，是党的三大优良作风之一”，党失去人民支持就如同水之无源、木之无本。在从革命党转变成执政党后，党和政府更加重视党群、干群关系，对此曾警示性地说。“共产党要善于同群众商量办事，任何时候也不要离开群众。党群关系好比鱼水关系，如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成，社会主义制度建成了，也不可能巩固”。在改革开放中，邓小平坚持人民是历史的创造者、推动者和走群众路线的马克思主义观，以“三个有利于”和“人民满意不满意、支持不支持、高兴不高兴、答应不答应”作为评判各项改革工作成功与否的根本标尺，并以实现共同富裕为最终价值目标来汲取改革动力和破除改革阻力。

面对当前我国政府公信力状况不容乐观的境况，我们要根据社会发展现状和民主政治自身发展的特点，深刻认识政府公信力的增长机制，按照成本、风险、迫切度原则有主次有缓急有系统地推进政府公信力建设。

(1)严惩权力腐败和克服官僚主义，加强廉政建设。重树政府清廉、高效和亲民的良好形象，这是争取民众信任最快捷、最有效的途径。严惩腐败能够一振耳目、大快人心。目前权力腐败比较严重，呈现出官员集团性腐败、腐败官员年轻化、手段日益隐蔽等特点，腐败多发的根源是权力没有受到严格监督。近来中央加大了对腐败的查处决心和力度，正逐步推进和完善由中纪委派驻机构、巡视制度、中央提名地方纪委书记、官员任职回避和交流制度、任期限制制度等构成的权力监督体系。笔者认为，还应该针对基层官员(县、乡)建立一套权力监督体系并进行有效监督，因为基层官员直接面对着广大民众，他们的廉政情况直接影响着政府的形象和公信力。当前官僚主义严重，对人民的福祉漠然视之、对百姓的利益从不关心、惟上是从、形式主义、弄虚作假都是官僚主义的表现。如果说权力腐败是急性病，那么官僚主义则是慢性病，它带来的危害更大。克服官僚主义必须转变理念走服务性和责任性的公共政府途径，尤其要扩大民众参与公共政策制定和实施的权利，增加政绩考核体系中的民意权重，迫使官员走群众路线，以满足民众的利益需求为根本工作宗旨。

(2)建设服务性政府，努力提供足够和优质的公共产品，满足人民生活和发展需要，提高政府行政绩效公信力。当前公共服务供给不足已经影响到民众的生活和发展，因此努力和尽快解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题是政府提高公信力的主要途径。例如，医疗和教育的市场化倾向改革和我国财政支出的城乡二元结构，使得公共资源在区域和民众中的分布非常不均，导致人民看病难、上学难。另外住房问题现在也凸现出来，房价水平同人均收入发生脱节使百姓购房难。农村地区公共产品供给不足已影响到农村地区的生活和生产。近几年来中央实施了一系列民生政策，如“以工助农、城市反哺农业”、建设新农村等，力图解决医疗、教育、住房领域存在的民生问题，正在逐步提升政府的公信力。

政府信任范文篇6

1.作为政权合法性来源的基础。民众对政府的支持与信任，是任何政权合法性来源的重要基础，当然也是任何政体顺利运作的重要保障。当政治权威的能力以及操守得到民众相当程度的信任时，民众就会相信权威当局会了解其需要，能够为其谋福利并且依法行政而无贪污腐败之事。

2.促进市场经济的良性运转。市场经济的道德基础最重要的就是信誉或信任（张维迎，2001）。目前中国的经济还是政府主导型的市场经济，公众对政府信任度的高低对经济的发展也就有着较大的影响。信任作为市场经济的润滑剂，其运作效果如何，与政府的诚信直接相关。

3.降低行政过程的交易成本。从经济学的角度来看，信任的经济意义在于它能够降低交易成本。合作的双方必须相互信任，否则达成合作协议及监督合作协议实施的交易成本太高，合作行动就难以发生。合作者之间是否相互信任以及相互信任程度的高低，直接关系到合作效率的高低。

二、中国政府信任问题的现状

1.社会政策缺乏稳定性与连续性。当前中国个别地区的政策制定却缺乏严肃性和连续性，导致现有的利益分配格局陷入混乱的状态，减损既得利益者现有的合法利益，也对政策的目标群体心理产生许多不良影响。

2.个别官员缺乏基本的行政道德。个别官员的这种行为不仅导致干群关系紧张，而且恶化了政府在民众心目中的威信和形象，导致民众对政府不满，加剧了政府的信任危机。

3.地方保护主义仍然存在。个别地区政府官员从本地和本人之私出发，对国家制定的宏观调控政策扭曲执行，变相处理，影响了地方经济健康发展，败坏了政府信誉。

4.人浮于事，在其位不谋其政。当前中国一些地方政府部门机构臃肿，人浮于事，而且在其位不谋其政，严重背离了公务员应有的职责。

5.法律意识淡薄，权大于法。法律法规具有普遍性、强制性和权威性，当前中国部分地区政府却无视这一准则，权大于法，目无法纪。

另外，群体性事件和上访活动的增加也是公众对政府信任缺失的突出表现。群体性事件往往事发突然，演变迅速。当弱势群体诉求压抑已久，在极端情况下不满情绪被引发时，由于信息不公开，促成了群众与基层政府的对抗，最终失控，产生巨大的社会危害。与群体性事件增多相随的是上访的大量增加。政府危机处理机制的匮乏，以及在处理危机过程中缺乏诚信和封锁信息的行为，使公众对政府的能力产生了怀疑，进一步加深了公众对政府的不信任，对社会的和谐稳定造成了不良影响。

三、中国政府信任问题产生的原因探析

1.社会转型所引起的各种矛盾是产生政府信任问题的社会背景。中国目前处于转型的特定历史时期，由于新旧体制的摩擦冲突，社会利益分化，价值取向多元化和外来文化冲击等诸多因素的影响，特别是公民民主法制意识提高，对政府的社会管理能力和社会服务水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和决策水平与社会和公众的价值期待产生了一定的差距。

2.官僚作风和行政权力缺乏制约是产生政府信任问题的根本原因。官僚制是一种纵向管理、等级森严的官本位行政体制，层级过多、机构臃肿、人浮于事、效率低下是其主要特点。在官僚体制下，根深蒂固的封建专制思想自觉不自觉的影响某些官员，最终造成在公共政策决策和执行中出现不道德行为，也直接影响了政策的有效执行，导致政府形象受损、公信力下降。

3.行政道德匮乏和行政文化缺失，是产生政府信任问题的直接原因。行政道德是指国家公务员行使公共权利、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵守的行为规范。它不仅直接影响行政效率，还直接影响着政府形象和威信。另外，各级行政组织和行政人员在履行国家职能的过程中，还存在一个构建以政府信任为核心的行政文化氛围的问题。政府往往由于忽视了行政文化氛围的构筑，行政组织及其成员的信用观念在非信用的行政文化氛围里难以确立，无疑就成为构建政府信任的瓶颈。

4.决策能力和执政能力不强是产生政府信任问题的重要原因。在传统体制中，政府决策往往表现为“家长制”和个人专断，很少考虑公共利益和公共目标。尤其是缺乏前瞻性构想和预防能力，政府决策朝令夕改，缺乏稳定性和连续性，决策的透明度不高、暗箱操作过多。政府行政效能与社会和经济发展要求之间存在一定差距，行政机构内部约束机制不健全，外部制约机制缺乏力度，行政腐败、行政侵权和非法行政现象普遍存在，政府的信任度下降成为必然。

5.诚信立法不足是造成政府信任危机的关键原因。守法是建立政府信用的前提。中国虽然已经建立了以宪法为核心的法律体系，但有关政权机构彼此之间以及政府与公众之间确保诚信的法律制度安排，存在许多空缺，政府诚信还没有成为法律所认可和保障的道德规则。

四、重塑中国政府信任的路径

（一）明确定位政府角色

有效政府与有限政府是新世纪政府改革的基本观念与模式，这是化解政府信任危机的基本前提。因此，首先要科学界定各级政府职权，理性确立其管理幅度和层次，继续转变政府管理职能。避免直接干预，精简行政审批，提高管理和服务水平。其次减少政府的交易活动特别是赢利性交易行为。

（二）构建信任互动关系

从公共关系的角度看，良好的政府信任关系的构建过程是一个伦理互动的过程[3]。根据正确的原则去构建政府与公民信任互动关系，对于增进政府信任有至关重要的意义。第一，利益一致性原则。就是政府在行使行政权利过程中要坚持公民利益至上，公民在参与社会事务活动时也应考虑到政府所代表的长远利益和个局利益。第二，客观求实原则。必须是建立在对事实真实把握的基础上，在组织决策时要根据客观情况的变化不断调整自身政策和价值取向。第三，公开性原则。包括行政决策活动及其过程公开；有关文件、资料、信息情报公开。第四，整体性原则。强调政府与公民之间的团结、合作、互动的良性循环，从而使两者能相互信任、共同发展。

（三）建立积极回应机制

这是有效沟通、形成政府信任的重要手段。积极的回应机制能够促进政府与公民的有效沟通、相互信任。建立政府的积极回应机制，包含有以下几个方面：

1.政府信息公开制度。建立信息公开制度，从制度的角度要求政府必须定期公开有关信息，打破政府对信息资源的垄断，尽可能实现公民

与政府的信息资源对等，使公众更加充分地了解政府的运作和功能,从而在政府与公众之间形成良性的沟通。

2.扩大公民参与，完善政府决策机制。决策参与制度主要就是要参与或影响政府公共政策的制定。公共政策必须体现最优化原则，具有稳定性、长效性、连续性特点。只有通过完善参与机制，让广大公民参与其中，才能有利于公共决策的民主化、科学化，增强公民对政府的信心和信任。参与理论的先驱SherryR.Arnstein也认为“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的公众，其意见在未来能有机会被列入考量。”Garson和Williams则提出，“公民参与”是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政反馈渠道来回应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务，接触服务公众的公务机关的行动。

3.建立健全政府信用监督机制。政府的权力必须受到立法和司法的监督与制约，以确保行政责任的忠实履行，具体可从四方面着手：一是党政监督。主要监督政府诚信制度的合法与合理性。二是司法监督。司法监督包括事前通过法律手段对政府失信的运行程序展开合法性监督和事后的惩罚性监督，对违法行为、尤其是造成重大后果的政府失信行为予以法律追究。三是群众监督。健全群众监督机制，保证群众的监督权力，强化政府信用。四是媒体监督。新闻媒体具有广泛、高效、经济的监督优势，实施有效的媒体监督能够取得很好的经济效益和社会效益。

4.充分发挥非政府组织的积极作用。非政府组织（NGO）是介于市民（公民）、市场、国家（政府）之间的社会自治组织。它主要关注的是公民、社会团体、政府三者关系，应成为公民与政府之间的传话筒，避免公民与政府的冲突，协调两者关系，培育两者互信的因素和氛围，积极构筑社会信任体系。

（四）保证政府诚信制度供给

政府信任关系的建构最终还是要依靠制度，因为，对于公众来说，所能信任的只能是制度[3]。从中国当前的现实来看，化解政府信任危机，建构和保障政府信任关系的制度安排主要包括：一是建设诚信法律责任制度。政府的权力运行应纳入法制轨道，将道德诚信变为制度诚信。弗里德曼指出，“感到程序上的合法性最终导致实质上的赞同规则和我们所谓的信任”[4]。二是完善公务员管理。公务员是政府行为实施的主体，建立公务员守信规则，有利于维护政府诚信。

参考文献：

[1]Nicholson，N.eds.，EncyclopedicDictionaryofOrganizationalBehavior.Malden:BlackwellPublishersInc.1998：584.

[2]何显明.信用政府的逻辑——转型期地方政府信用缺失现象的制度分析[M].上海：学林出版社，2007：8.

[3]张康之，李传军.行政伦理学教程[M].北京：中国人民大学出版社，2004：407-414.

[4][美]弗里德曼.法律制度[M].北京：中国政法大学出版社，1994：134.

政府信任范文篇7

关键词：公共危机；政府信任；诚信

西方哲学家史里斯·博克曾指出，“信任是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一旦受损，我们所居住的社会就会土崩瓦解”[1]。信任的存在有助于增强社会成员的凝聚力，降低社会运行的成本，提高社会运行的效率。

一、政府信任的理论阐释

1.作为政权合法性来源的基础。民众对政府的支持与信任，是任何政权合法性来源的重要基础，当然也是任何政体顺利运作的重要保障。当政治权威的能力以及操守得到民众相当程度的信任时，民众就会相信权威当局会了解其需要，能够为其谋福利并且依法行政而无贪污腐败之事。

2.促进市场经济的良性运转。市场经济的道德基础最重要的就是信誉或信任（张维迎，2001）。目前中国的经济还是政府主导型的市场经济，公众对政府信任度的高低对经济的发展也就有着较大的影响。信任作为市场经济的润滑剂，其运作效果如何，与政府的诚信直接相关。

3.降低行政过程的交易成本。从经济学的角度来看，信任的经济意义在于它能够降低交易成本。合作的双方必须相互信任，否则达成合作协议及监督合作协议实施的交易成本太高，合作行动就难以发生。合作者之间是否相互信任以及相互信任程度的高低，直接关系到合作效率的高低。

二、中国政府信任问题的现状

1.社会政策缺乏稳定性与连续性。当前中国个别地区的政策制定却缺乏严肃性和连续性，导致现有的利益分配格局陷入混乱的状态，减损既得利益者现有的合法利益，也对政策的目标群体心理产生许多不良影响。

2.个别官员缺乏基本的行政道德。个别官员的这种行为不仅导致干群关系紧张，而且恶化了政府在民众心目中的威信和形象，导致民众对政府不满，加剧了政府的信任危机。

3.地方保护主义仍然存在。个别地区政府官员从本地和本人之私出发，对国家制定的宏观调控政策扭曲执行，变相处理，影响了地方经济健康发展，败坏了政府信誉。

4.人浮于事，在其位不谋其政。当前中国一些地方政府部门机构臃肿，人浮于事，而且在其位不谋其政，严重背离了公务员应有的职责。

5.法律意识淡薄，权大于法。法律法规具有普遍性、强制性和权威性，当前中国部分地区政府却无视这一准则，权大于法，目无法纪。

另外，群体性事件和上访活动的增加也是公众对政府信任缺失的突出表现。群体性事件往往事发突然，演变迅速。当弱势群体诉求压抑已久，在极端情况下不满情绪被引发时，由于信息不公开，促成了群众与基层政府的对抗，最终失控，产生巨大的社会危害。与群体性事件增多相随的是上访的大量增加。政府危机处理机制的匮乏，以及在处理危机过程中缺乏诚信和封锁信息的行为，使公众对政府的能力产生了怀疑，进一步加深了公众对政府的不信任，对社会的和谐稳定造成了不良影响。

三、中国政府信任问题产生的原因探析

1.社会转型所引起的各种矛盾是产生政府信任问题的社会背景。中国目前处于转型的特定历史时期，由于新旧体制的摩擦冲突，社会利益分化，价值取向多元化和外来文化冲击等诸多因素的影响，特别是公民民主法制意识提高，对政府的社会管理能力和社会服务水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和决策水平与社会和公众的价值期待产生了一定的差距。

2.官僚作风和行政权力缺乏制约是产生政府信任问题的根本原因。官僚制是一种纵向管理、等级森严的官本位行政体制，层级过多、机构臃肿、人浮于事、效率低下是其主要特点。在官僚体制下，根深蒂固的封建专制思想自觉不自觉的影响某些官员，最终造成在公共政策决策和执行中出现不道德行为，也直接影响了政策的有效执行，导致政府形象受损、公信力下降。

3.行政道德匮乏和行政文化缺失，是产生政府信任问题的直接原因。行政道德是指国家公务员行使公共权利、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵守的行为规范。它不仅直接影响行政效率，还直接影响着政府形象和威信。另外，各级行政组织和行政人员在履行国家职能的过程中，还存在一个构建以政府信任为核心的行政文化氛围的问题。政府往往由于忽视了行政文化氛围的构筑，行政组织及其成员的信用观念在非信用的行政文化氛围里难以确立，无疑就成为构建政府信任的瓶颈。

4.决策能力和执政能力不强是产生政府信任问题的重要原因。在传统体制中，政府决策往往表现为“家长制”和个人专断，很少考虑公共利益和公共目标。尤其是缺乏前瞻性构想和预防能力，政府决策朝令夕改，缺乏稳定性和连续性，决策的透明度不高、暗箱操作过多。政府行政效能与社会和经济发展要求之间存在一定差距，行政机构内部约束机制不健全，外部制约机制缺乏力度，行政腐败、行政侵权和非法行政现象普遍存在，政府的信任度下降成为必然。

5.诚信立法不足是造成政府信任危机的关键原因。守法是建立政府信用的前提。中国虽然已经建立了以宪法为核心的法律体系，但有关政权机构彼此之间以及政府与公众之间确保诚信的法律制度安排，存在许多空缺，政府诚信还没有成为法律所认可和保障的道德规则。

四、重塑中国政府信任的路径

（一）明确定位政府角色

有效政府与有限政府是新世纪政府改革的基本观念与模式，这是化解政府信任危机的基本前提。因此，首先要科学界定各级政府职权，理性确立其管理幅度和层次，继续转变政府管理职能。避免直接干预，精简行政审批，提高管理和服务水平。其次减少政府的交易活动特别是赢利性交易行为。

（二）构建信任互动关系

从公共关系的角度看，良好的政府信任关系的构建过程是一个伦理互动的过程[3]。根据正确的原则去构建政府与公民信任互动关系，对于增进政府信任有至关重要的意义。第一，利益一致性原则。就是政府在行使行政权利过程中要坚持公民利益至上，公民在参与社会事务活动时也应考虑到政府所代表的长远利益和个局利益。第二，客观求实原则。必须是建立在对事实真实把握的基础上，在组织决策时要根据客观情况的变化不断调整自身政策和价值取向。第三，公开性原则。包括行政决策活动及其过程公开；有关文件、资料、信息情报公开。第四，整体性原则。强调政府与公民之间的团结、合作、互动的良性循环，从而使两者能相互信任、共同发展。

（三）建立积极回应机制

这是有效沟通、形成政府信任的重要手段。积极的回应机制能够促进政府与公民的有效沟通、相互信任。建立政府的积极回应机制，包含有以下几个方面：

1.政府信息公开制度。建立信息公开制度，从制度的角度要求政府必须定期公开有关信息，打破政府对信息资源的垄断，尽可能实现公民与政府的信息资源对等，使公众更加充分地了解政府的运作和功能,从而在政府与公众之间形成良性的沟通。

2.扩大公民参与，完善政府决策机制。决策参与制度主要就是要参与或影响政府公共政策的制定。公共政策必须体现最优化原则，具有稳定性、长效性、连续性特点。只有通过完善参与机制，让广大公民参与其中，才能有利于公共决策的民主化、科学化，增强公民对政府的信心和信任。参与理论的先驱SherryR.Arnstein也认为“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的公众，其意见在未来能有机会被列入考量。”Garson和Williams则提出，“公民参与”是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政反馈渠道来回应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务，接触服务公众的公务机关的行动。

3.建立健全政府信用监督机制。政府的权力必须受到立法和司法的监督与制约，以确保行政责任的忠实履行，具体可从四方面着手：一是党政监督。主要监督政府诚信制度的合法与合理性。二是司法监督。司法监督包括事前通过法律手段对政府失信的运行程序展开合法性监督和事后的惩罚性监督，对违法行为、尤其是造成重大后果的政府失信行为予以法律追究。三是群众监督。健全群众监督机制，保证群众的监督权力，强化政府信用。四是媒体监督。新闻媒体具有广泛、高效、经济的监督优势，实施有效的媒体监督能够取得很好的经济效益和社会效益。

4.充分发挥非政府组织的积极作用。非政府组织（NGO）是介于市民（公民）、市场、国家（政府）之间的社会自治组织。它主要关注的是公民、社会团体、政府三者关系，应成为公民与政府之间的传话筒，避免公民与政府的冲突，协调两者关系，培育两者互信的因素和氛围，积极构筑社会信任体系。

（四）保证政府诚信制度供给

政府信任关系的建构最终还是要依靠制度，因为，对于公众来说，所能信任的只能是制度[3]。从中国当前的现实来看，化解政府信任危机，建构和保障政府信任关系的制度安排主要包括：一是建设诚信法律责任制度。政府的权力运行应纳入法制轨道，将道德诚信变为制度诚信。弗里德曼指出，“感到程序上的合法性最终导致实质上的赞同规则和我们所谓的信任”[4]。二是完善公务员管理。公务员是政府行为实施的主体，建立公务员守信规则，有利于维护政府诚信。

参考文献：

[1]Nicholson，N.eds.，EncyclopedicDictionaryofOrganizationalBehavior.Malden:BlackwellPublishersInc.1998：584.

[2]何显明.信用政府的逻辑——转型期地方政府信用缺失现象的制度分析[M].上海：学林出版社，2007：8.

政府信任范文篇8

论文摘要：近年来在多个领域政府监管屡屡失灵。本文对乳品行业质量监管进行了实证分析，结果为：初次发生食品安全事件时，公众对政府治理效果具有良好预期，消费者对违规企业的信任能迅速恢复；但财税分权的制度设计决定了地方政府与地方企业利益的高度契合，质检机构纵容、偏袒、保护违规企业是经济生活的常态，只有爆发大的食品安全事件危及社会公共安全时，政府才会对违规企业进行运动式打击；食品安全事件的频繁爆发导致消费者不断修正对政府治理的预期，最终导致消费者对政府和企业都丧失信任。政府监管频频失控比市场自发调整对消费者信任的损害更为严重。

一、引言

近年来在衣食住行领域，“房价居高不下”，“假药”、“假疫苗”、“毒奶粉”事件轮番爆出。治理机制有多种，但由于中央集权的经济体制转轨路径依赖，公众对政府依然具有强的依恋情结，所以每当爆发大的公共安全事件时，公众都把有效治理的重望寄托于政府，一系列的行政性治理手段也会应运而生，但政府治理效果并不显著。以近几年频繁发生的“三聚氰胺”事件为例，在2008年“三聚氰胺”事件之后，中央政府密集出台了一系列政策措施，如颁布了新的乳品标准、下发了《奶业整顿和振兴规划纲要》，出台了《中华人民共和国食品安全法》，成立了以国务院副总理领导下的食品安全委员会等措施，但是2008年的“三聚氰胺”的阴霾尚未褪去，2009年底、2010年“三聚氰胺”事件再次卷土重来。

本文关注的主要问题是：对于频繁爆发的食品安全事件，政府能否真正彻底治理？如政府不能有效治理，这将会对消费者信任修复起什么作用？本文通过主成分分析的方法，以乳品行业“毒奶粉”的治理为例，探寻政府在不同阶段所出台的政策措施对消费者信任修复、乳品行业发展的阶段性影响、最终影响，并提出相应对策。

二、适应性预期与政府调控效果的关联性分析

预期在经济学中被定义为经济主体对与其决策有关的未来经济变量所作的预测或估计。预期成为影响经济活动的重要变量，在现代经济研究中，它经常作为一个内生变量被纳人到经济模型中。预期根据形成机理的差异分为静态预期、外推性预期、适应性预期和理性预期。按照适应性预期理论，经济主体在对经济变量进行预期时，不仅会考虑他们以前对该变量所作的预期，而且还会对他们过去的预期误差进行修正。以价格预期为例，pte=pt-le+η（pt-l-pt-1e）

式中，pte代表经济变量p的预期，η为适应系数（0<η<1）。该式表明，经济主体对经济变量所作的预期是在上期预测的基础上，通过修正上期预测误差而实现的。经济主体可以不断地通过学习、积累预期经验，调整预期使之接近于实际情况。如果被预期变量一直处于平衡变化中，[论文之家:]修正机制将有助于形成正确预期；反之，如果被预期变量发生了系统性变化，经济主体的预期将会发生失灵。

适应性预期与政府调控效果的关系为：只有公众预期的价格和实际的价格变化不一致时，政府的宏观经济政策才能起到作用；如果两者相一致，政府的宏观调控政策失效。如图1中的C点，如果实际的通货膨胀率为6%，而公众预期的通货膨胀率只有3%，在短期内由于企业和工人并不能观测到其他人的价格变化，企业会觉得价格上升是来自公众需求的增加，同时由于工人实际工资的下降，企业会增雇工人，增加产品供给。

图1：适应性的政策效果

本文以实证的方式，以乳品行业的政府调控为例，说明由于政府目标函数局限，政府并不能对食品行业进行长期、有效的监管，只能在食品安全事件爆发的高发期通过运动式的、间歇式的打击使得食品安全事件暂时得以遏制，食品安全事件将频繁发生；只要地方政府目标函数不变化，政府治理效果必将处于平衡变化中；频繁爆发的食品安全事件将导致公众不断调整对政府治理效果的预期，最终公众将不再相信中央政府的食品监控，进而陷入对乳品行业、政府的低度信任陷阱；由于政府无效的治理，公众对乳品行业的信任将坠人更低层次。

三、政府监管效果与消费者适应性预期的逐步调整

（一）初期公众对政府监管具有良性预期，政府监管促成消费者信任的迅速恢复

2008年9月“三聚氰胺”事件首次公开曝光。在事件初期，消费者对国产乳品企业的信任降至冰点，消费者拒绝购买任何国产乳制品，各大知名企业由巨额盈利转为巨额亏损，一度面临破产、被收购的威胁。严重的产品质量危机后，消费者信任修复本是件极为困难的事情，但是，非常奇怪的是自2009年的第三季度开始，国产乳品行业竟然起死回生，多家企业出现了过10亿元的净赢利（表1），消费者重新恢复了对国产乳品企业的信任。

表1：大型乳品企业的净利润（单位：亿元）

资料来源：根据《中国奶业年鉴》（2010）的相关数据整理得到

消费者信任修复是外界诸多因素通过影响消费者心理而起作用的。从2008年9月到2009年9月，各相关利益主体都作出了反应。如政府出台了一系列措施（追究三鹿企业领导的刑事责任、在全国开展查处销毁问题奶粉的专项活动、启动行政问责制、颁布《中华人民共和国食品安全法》、成立国家食品安全委员会），企业也出台了一系列措施（公开生产视频邀请公众监督、加大产品质量宣传、开办自己的牧场、整顿奶站向奶站派驻质检员、企业领导的公开道歉和承诺、扶持奶农鼓励奶农更换奶牛品种等）。

表2：样本特征信息

为了确保每个多重量表测量特性概念的充分性与适当性，本文在做主成分分析之前，还做了模型内部一致性信度与效度检验。（1）KMO检验。KMO检验是取样适当性度量参数，KMO值越大表示越适合进行因子分析。KMO检验结果为0.875（表3），大于学者Kaiser给出的0.5取值标准，适合因子分析。另外，从巴特利球形检验给出的相伴概率为0.000来看，非常显著，适合因子分析。（2）信度检验。信度检验是为了测度量表的可靠性和稳定性。经检验所有变量以及整体模型测量量表的克隆巴赫内部一致性系数a都大于有关研究建议的可接收水平0.7，显示了很好的内部一致性信度。

表3：KMO检验和巴特利球形检验

根据主成分分析方法的原理，运用SPSS统计分析软件计算出了各因子所对应的特征值、贡献率、累计贡献率与各指标变量正交旋转后的因子载荷矩阵。表4为计算得到的影响消费者信任修复的主成分方差贡献率，前四个主成分的方差贡献率达到86.095%，所以原来的15个变量反映的信息可由前四个主成分来反映。通过删除各变量的因素载荷阵表中loading≤0.5的小载荷量后，变量与因素之间的关系变得更为清晰，然后，通过直角转轴法把载荷阵表中交叉、重叠的变量剔除后，可清楚地看到第一、第二主成分的累积贡献率达到了67.600%（表4），这说明2008年食品安全事件后，消费者对大型乳品企业的信任能得以迅速修复，第一、第二主成分起到了最关键的作用。

表4：影响消费者信任的主成分方差贡献率

在主成分分析中，问项（可测变量）的相关系数的大小可以表示可测变量的重要性。第一主成分的方差贡献率反映了问项对所研究目标的贡献，该值越大说明问项与所研究问题的关系越密切。本研究的第一主成分为：中央成立专门的管理机构、主抓领导负责制和《食品安全法》及新标准的颁布。它表示了在2008年食品危机后，中央政府向公众展示了中央政府强力打击的决心。长期的集权制管理体制使公众依赖于相信中央政府，中央政府强力打击的决心和态势给了公众食品暂时安全的预期。

表5：旋转成分矩阵

（二）地方政府的目标函数决定了监管的局限性和公众预期变量的平衡性

中国的食品监管检测机构分为中央和地方两级，但绝大多数产品的检测是由地方政府质检机构进行。在检测技术可得的条件下，检测结构是否严格检测，检测结果真实、可靠、及时的前提条件是各级政府质检机构以消费者利益最大化为目标，但在财政分权的财税体制下，两级监管机构的目标函数都与消费者利益最大化不相吻合。通常情况下，中央政府质检机构的目标函数是通过执法投入和执法方式的变化使总成本最小，即min：c=h（e，u）+c（h（e，u），u）+e（其中h同时考虑到损害者、受害者利益和损失后，事件所造成的净损差，e为执法投入，u为执法方式，g为地方经济增长率，c为总成本），而处于官僚层级结构中的地方质检机构的目标函数则是职务晋升。在改革开放后，经济绩效成为官员晋升的最重要影响变量，即地方短期GDP增长率的最大化是地方政府追求的目标，max：g=g（h（e（u）））。

（三）食品安全事件频发促成公众预期不断调整，公众信任水平走低

l、食品安全事件频发导致公众不断调整预期

通过分析可知，自2008年“三聚氰胺”事件首次爆发后，消费者信任迅速修复的主要推动力是政府的大力打击，是公众对中央政府的信任，但是由于地方政府目标函数与公众祈求食品安全目标并不一致，地方政府与当地企业利益高度契合，宽松的食品安全监管必为常态，食品安全事件必将频繁发生。2010年初期和2010年7月份“三聚氰胺”奶粉再次流入市场就是见证。反复发生的食品安全事件使消费者对政府治理食品安全效果的预期不断降低。

2、公众调低预期导致消费者对企业信任进一步降低的验证

消费者购买国产奶粉、进口奶粉的愿望的前后变化可验证消费者信任的再次走低。笔者在2010年的4月份和2010年7月份（最近的一次“三聚氰胺”事件后）两次对消费者对进口奶粉和国产奶粉的购买愿望、奶粉品牌的更换频率、如果国外知名企业进驻中国生产液态奶且价格相同，消费者更换液态奶的愿望三项内容做了调查。

表6：消费者对奶粉的购买愿望（单位：%）

从消费者对奶粉购买品牌的更换状况对消费者信任走低进行验证。持续购买是衡量消费者忠诚度的最重要的指标。2010年4月份的数据显示，2008年“三聚氰胺”事件首次发生后，消费者在国产与进口、国产与国产奶粉品牌的更换率大幅度上升，经常更换品牌的比例竟然高达41.46%，而经常更换品牌的一个重要的原因竟然是“还不相信奶粉的质量，经常更换可以避免风险”，其比例高达74.47%（表7）。这么高的更换率充分说明了消费者内心深处潜在的不信任。2010年7月份的数据显示消费者经常更换的比例又上升为53.2%。

表7：对国产奶粉和进口奶粉的更换比例（单位：%）

从消费者液态奶的更换愿望对消费者信任走低进行验证。目前液态奶由于还没有国外企业进行本土化生产，并没有形成实际竞争，是大型乳品企业赢利的主要支撑点。消费者可能是考虑到液体奶的保鲜技术、并没有切实体验到国外本土化生产的液态奶等原因，所以目前消费者愿意更换的愿望比例并不是很高，在2010年4月份的调查中，有30.02%的消费者表示愿意经常换成国外的液态奶，在2010年7月份的调查中，该比例上升为41.06%（表8）。这说明频繁发生的“三聚氰胺”事件导致消费者内心最深处的安全也被触动了。

表8：对外国液态奶的更换愿望比例（单位：%）

四、实现公众良性预期的监管条件的构建

（一）中央政府应进行一些根本制度改革，改变公众预期的系统环境

信任重建的一个重要的条件是，信任危机后低信任度的企业除了应受到政府的严厉惩罚外，还应受到市场的惩罚，即长时间退出市场；高信任度的企业能够享受品牌、或信任溢价。市场强的硬约束才能使企业重视质量，对企业形成正向激励。要实现地方政府对违规企业的有效监管、从根本上减少食品安全事件，必须在财税制度、官员考核方式等诸多方面进行彻底改革。

政府信任范文篇9

关键词:民主信任/农业税

一、引言

美国宪法学家伊莱教授曾以“民主与不信任”为书名，论证了司法审查的不信任逻辑[1]。正是出于对人的不信任--尤其是对人民选举产生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法审查制度；正是出于对法官的不信任，才会有必要质疑司法审查权力的正当性并将其限制于对民主有利的某些方面，譬如禁止种族歧视、保证选举权的平等或控制地方保护主义。然而，虽然民主和法治的出发点都是对人性的不信任，它们同时也是信任的制度基础。如果说对个人的不信任要求我们健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前，广泛的政治信任就无从谈起。没有实质意义的民主，选民就不可能信任政府对他们征税，也不能保证政府制定的法律“代表最广大人民的最根本利益”；只有通过选举来控制政治官员，人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法权力之行使。在这个意义上，起源于不信任的民主最终是信任的制度保障。

本文通过美国宪政史上的一个经典案例--“美国银行案”，探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近，中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600年之久的农业税，减轻了农民的税费负担。虽然中央对农村的政策是令人鼓舞的，但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定，中央不应越俎代庖。事实上，只有在农民真正获得民主自治的宪法权利之后，他们才能“信任”中央和地方政府的政策将尊重并反映他们的基本利益。理论和实践都表明，自上而下的中央集权控制模式存在着种种局限性，中央上收财权并不能从根本上解决地方滥用权力的问题。

本文借鉴美国联邦宪政的相关经验，论证中央和地方关系法治化的必要性。从1789年建国至今，美国的联邦(中央)和各州(地方)的关系不断出现问题。正如戴西指出[2]，联邦体制设定了地方和中央在宪法面前的平等地位，因而中央和地方之间的法律冲突不能简单地依靠中央的行政命令，而必须通过法治的途径加以解决。通过分析目前中央和地方关系中存在的种种不合理现象，本文阐述了地方民主和法治对于解决地方问题的重要性，并呼吁中国必须完成思维方式的转变，从传统的中央立法与行政控制模式转向权利保障和司法控制模式，从而将国家宪法和法律为农民保障的权利落到实处。

二、“美国银行案”--为什么公民信任政府征税？

税，看上去也许是并不起眼甚至是颇为枯燥的细节问题，但它却关系到每个人切身利益。几乎在所有发达国家，税法是一门在所有法律中最繁杂的学科，光是各种各样的税法条文就足以“汗牛充栋”。但是这些沉重的税典并不能淹没税的本源。在历史上，税是触发民主宪政的导火线。无论是1215年的《大宪章》还是1776年开始的独立革命，都和税有着不解之缘[3]。英国议会民主正是在和国王争夺征税权的过程中发展起来的，而“无代表则不纳税”(notaxationwithoutrepresentation)则准确表达了美国独立革命者(也是稍后的立宪者)对民主自治的追求。可以说，人民对税的控制就是现代民主的代名词。

早在1819年的经典案例--“美国银行案”[4]，美国联邦最高法院首法官马歇尔首次从征税问题出发确立了联邦主义的民主政治制衡原则。通过阐述“信任”这个概念，马歇尔令人信服地论证民主选举是州的选民“信任”州政府对其行使征税权的制度保证，而既然美国的联邦政府对州缺乏直接控制，联邦不能信任州政府对其开设的银行分支征税，因而州政府针对联邦的征税行为因违宪而无效。根据理性主义法治逻辑，只有在存在民主控制的制度环境下，征税权才能受到信任；缺乏民主控制，信任就不存在，人民也就无法防止政府的横征暴敛。马歇尔的逻辑不仅仍然适用于今天的美国，而且也对宪政国家的中央和地方关系具有普遍的启迪意义。

1.案件的缘由

在美国联邦宪法颁布后第三十个年头，出现了一个和“马伯里诉麦迪逊”同样重要的经典判例--“美国银行案”[5]。这个判例也起源于税，但是它涉及到一个比一般民主更深的层面--联邦与各州的权力关系。人们通常将这个案例解读为一个联邦主义--或更准确地说，联邦党人(Federalist)--决定，因为首法官马歇尔(C.J.Marshall)宽泛解释了联邦宪法第一条第八款中有关“必要与合适”权力的弹性条款，判决联邦政府有权通过立法建立“美国银行”，且各州不得通过对银行征税阻碍其运作[6]。然而，也正是在这项判决中，马歇尔法官首次系统阐述了民主政治制衡原则。

案件的起因是简单的[7]。为了对付1812年英军入侵所带来的困窘，国会再次建立了合众国银行，以便联邦政府可以通过自己(而不是各州开办或特许)的银行直接支付债务。但有几个州对联邦银行表现出强烈的敌意，其中马里兰州对所有外来银行(其实只有联邦银行一家)及其分支征收很高的税。在联邦银行的地方分支拒绝交税之后，双方就银行本身以及州的征税措施的合宪性产生了争议。根据美国立宪者的一般理解，为了防止联邦通过“专横”的法律侵犯地方自治和个人权利，联邦宪法确立了联邦有限原则，因而联邦法律必须具备宪法授权。美国宪法固然没有提到“银行”，但联邦最高法院并不认为这给联邦银行的合宪性构成根本挑战。马歇尔大法官的法院判决宽松解释了为联邦授权的宪法第一条第八款中的“必要”一词，认为这里的“必要”只是指建立银行对于实现合宪的目的是有用、适当或合理的(而不是州政府所主张的必不可少)[8]，而联邦银行显然能为联邦行使借贷、还债、征税等宪法授予的权力提供极大便利。因此，联邦银行是一个合宪的存在。

既然如此，州是否能对联邦银行征税呢？马歇尔的回答可能有点令人惊讶：绝对不能！这涉及到美国宪法另一条同样基本的原则--联邦最高(federalsupremacy)原则。联邦宪法第六条规定：“本宪法以及根据其所制订的合众国法律？是国家的最高法律；不论任何州的宪法或法律是否与之相抵触，各州法官均受之约束。”因此，如果联邦银行是联邦法律授权成立的产物，而联邦法律在效力上高于任何以州法为基础的措施，那么银行的运行就不能受到州的阻碍。当然，联邦最高原则不是无条件的，因为第六条同时也隐含着联邦有限原则：只有“根据”宪法制定的联邦法律才是“国家的最高法律”，并约束各州的法官[9]；联邦立法措施如果超越了宪法权限，则当然没有法律约束力，因而地方措施是否与之相抵触成了无关紧要的事情。然而，如果联邦银行的合宪性受到了法院的肯定，那么州或地方措施就不能与之相冲突。事实上，在防止联邦“专横”之后，法院尽可以放心地保证联邦法律实现其效力--联邦银行的有效运行。

于是，问题的焦点在于州对联邦银行的征税是否构成宪法所禁止的“抵触”或冲突，而马歇尔的联邦主义思维注定他的结论是肯定的。且不说本案中马里兰州对联邦银行的征税确实高得令人难以接受，即使正常的征税也将构成“抵触”，因为一旦允许各州对联邦征税，那么没有什么能阻止它们滥用这项权力来阻碍联邦事业(譬如银行)的运行：“各州可能以摧毁银行的方式行使其征税权，乃是如此显然以至不可否认”；“征税权包含着摧毁权，而摧毁性权力将挫败创制权，并使之无用；要授权一个政府去控制另一个被称为最高政府的合宪措施，抵触是明显存在的。”[10]马里兰州现在可能只对联邦银行征收10%的税，但它以后完全可能征收100%的税，其它各州也会如法炮制，那样联邦银行就无法生存下去了。因此，州可以通过征税在效果上阻碍了它原来不得阻碍的合宪联邦权力之运行。

2.“信任”的政治基础

在论辩过程中，马里兰州曾试图用“信任”(trust)这个概念去化解所有的潜在冲突：既然各个兄弟州都是联邦的一部分，它们不至于像法院想象得那么“坏”，因而联邦应该“信任”各州不会滥用自己的权力。马歇尔没有接受这种论点。在马歇尔眼里，“信任”是一个悖论：如果不存在适当的制衡机制，也就是说你不得不依靠道德上的“信任”来保证某项权力不会被滥用，那么这种“信任”必然是靠不住的，这项权力也必然是不可信任的；只有具备制度上的制衡来保证这项权力不会被滥用--在这种情况下，你其实并不需要依靠这种信任，你才能“信任”这项权力不会受到滥用。换言之，“信任”只有在不怎么需要它的时候才显得“可靠”，而在这种情况下，你所依靠的其实是制度的力量而不是空洞的信任。

马歇尔的论证有意或无意地体现出法治国家的基本逻辑。在法治的语境下，任何人都是理性自私的，任何由人组成的机构也是如此。

难怪霍姆斯大法官后来在他的经典论文中宣称，法是为了“坏人”而不是好人制定的[11]；好人--可以绝对“信任”的人--是不需要法去规制的，但这样的人--如果存在的话--在现实中实在太少了，我们大多数人都或多或少需要法律约束我们不超越自己的行为界限。一般人是如此，政府--或更准确地说，行使政府权力的官员--又何尝是例外？要“信任”他们，必须存在制度上的约束，否则“信任”必然会落空的。这是为什么马歇尔不接受没有制度基础的“信任”。然而，一个在美国不争的事实是，各州却具有广泛的征税权。事实上，在美国的联邦体制下，各州拥有比联邦更为广泛的征税权，几乎可以对州内的任何自然人或法人的任何来源的收入征税[12]。为什么人们可以“信任”州政府对州内的这些实体征税，而惟独不能信任它对联邦征税？马歇尔最后“点题”了：州的征税权是否可以被“信任”，取决于它行使这项权力的对象--或更准确地说，取决于征税权的对象对于行使征税权的主体究竟掌握什么制度上的控制手段。“对滥用权力的仅有保障，乃是政府自身的结构。在征税时，立法机构对其选民发生作用。这一般是防止横征暴敛的充分保障”；“他们(选民)的信心是基于立法者的切身利益和选民对其代表的影响，以保护他们免遭这项权力的滥用。”[13]本州公民之所以“信任”州政府不会滥用对他们的征税权，是因为他们有民主选举作为最终的制度约束机制--因为所有征税措施都必须通过地方议会的立法，而通过税法的议员以及可能拥有提案权或否决权的州长或其它行政首脑都是民选产生的。设想现在有两个候选人，一个要增税，另一个要减税，选民会选哪一个上台是显而易见的--谁会和自己的钱包“过不去”？托克维尔在《美国的民主》中指出，在民主社会里，老百姓的税赋是很轻的(有时可能太轻了)[14]。民主社会没有种种苛捐杂税，其根源正在于此[15]。

当然，政府还是要征税的，否则基本的公共服务就维持不下去了。但是纳税人之所以要维持这个政府，之所以要用自己的钱养活他们的政府，是因为他们需要政府为他们做事情。“天下没有免费的午餐”，做好事必然有开销，而这部分开销自然只有政府的受益者--选民，也就是纳税者--来承担。无论如何，既然这笔钱从纳税者中来，还是要回到纳税者中去，最后还是要由纳税者来决定到底交多少钱，以换取多少政府服务。因此，纳税者必须是选民，选民必须是纳税者，两者必须是同一个实体；否则，权利和义务就发生了脱节，征税权也就不那么可以“信任”了。

总之，只有通过地方民主，纳税者才多少可以“信任”他们的政府不滥用征税权。然而，在州政府针对联邦政府征税的时候，情况却发生了根本的变异。根据美国的联邦主义制度设计，联邦对州除了宪法上的权限规定之外没有任何直接控制手段：联邦既不能任免州官或议员，也不能强令州政府实施联邦法律，而只能通过法院撤消违反宪法或合宪联邦措施的州法规定。这就是为什么联邦不能“信任”州政府对它征税。事实上，在这种情况下，信任州政府对联邦征税就好比信任一个州的政府对另一个州的人民征税一样荒唐。马歇尔反问道：“任何一州的人民是否会信任其它州人民的权力，去控制他们政府最不起眼的运作呢？我们知道他们不会。那么我们为何要认为，任何一州的人民应该把权力托付给其它州的人民，去控制他们政府最重要和有价值的运作呢？“[16]根据马歇尔的逻辑，任何州的议会只能对其本州人民征税，只有联邦议会才能对全体联邦人民征税，因为”仅在合众国的立法机构中，所有人民才得到代表。因此，只有合众国的立法机构才能被人民授权去控制和所有人相关的措施，并获得不会滥用这些权力的信任。“[17]

当然，州政府不能对联邦征税，并不必然表明联邦也不能对州的有关机构征税。但是联邦之所以有权对州征税，并不是因为它级别更高或权力更大，而是因为它的征税行为受到宪法限制，以至不能任意滥用这项权力。联邦宪法第一条第八款规定：“国会有权制订并征收国民税、关税、进口税和货物税，但所有关税、进口税和货物税应在合众国范围内全部统一”；第一条第九款进一步规定：联邦政府“不得在贸易或岁入的任何调控上偏袒任何州。”因此，联邦在征税过程中不得歧视任何州，而平等原则迫使联邦考虑并代表全国选民的普遍利益，因为如果联邦税赋水平过高，那么所有州的人民都将感受到同样的负担，最终通过联邦民主政治过程(即国会选举)修改相关法律规定。“所有州的人民创造了全民政府，并授予它以征税的普遍权力。所有州的人民以及各州自身在国会中得到代表，并通过他们的代表行使这项权力。当全体人民对各州的特许机构征税时，他们就是在对其选民征税，并且这些税务必须在全国范围内一致。”[18]联邦税赋在全国范围内的统一与平等最终保证，征税的权力主体(联邦政府)受到义务主体(全体联邦人民)的有效控制；在这种情况下，权力和义务是统一和对等的--联邦政府通过立法对联邦人民进行征税，联邦人民则通过联邦选举控制联邦立法机构(国会)的人选及其税收政策。然而，这个逻辑反过来却不一定成立[19]：

但是当一州对合众国政府的运行征税时，它所作用的机构就并非由其自身的选民所设立，而是被他们无权控制的全体人民所设立。征税所影响的政府，乃是为了他们和其他人的共同利益而被他们自己和其它人所设立。我们必须区分整体对部分的行动和部分对整体的行动--即区分最高政府的法律和与之抵触的次级政府的法律。

换言之，在保证代议机构的有效控制的前提下，联邦政府可以对联邦公民征税，州政府可以对本州公民征税，因为在这种情况下，代议制民主将征税的权力和义务有效连接在一起；然而，如果一个州对联邦或其它州进行征税，那么权力和义务的链条就发生了断裂，因为该州并不像联邦征税过程那样受到类似的政治制衡。如果州对联邦征税，尽管州的公民也是联邦公民的一部分，但该州从征税中所得的收入和其公民在此过程中的付出是不成比例的，更何况在本案的情形中，马里兰州的公民对联邦银行征税的付出即便存在，也是极为间接的。既然如此，马里兰州的公民有什么理由反对自己的政府对联邦银行征税呢？事实上，对于理性自私的地方公民来说，这种自己不用付出代价的“从天上掉下的馅饼”的好事是多多益善。在这种情况下，州的民主政治制衡完全失去了作用，州政府的征税因而也变得不可“信任”。这同时表明联邦法院应该不失时机地进行司法干预，保证地方政府在宪法所规定的范围内行使权力[20]。马歇尔及时履行了自己的职责，有效制止了地方政府的越权行为。

最后值得指出的是，马歇尔的逻辑其实并不绝对排除州对联邦机构征税。如果州政府对本州内所有公职机构或甚至对州内的所有职业人同样征税，那么州内的联邦机构及其工作人员未必能免税。事实上，国会的相关法案已经授权各州对在当地工作的联邦雇员征收所得税。因此，在1999年的案例中，联邦法官挑战杰弗逊县对县内工作的人征收职业税[21]。联邦最高法院的多数意见驳回了这一挑战，指出州的这一措施不是针对联邦政府的“调控”(regulation)，而只是一般的“创收”(proprietary)手段。但笔者认为，该案的关键在于县政府的有关规定明确禁止歧视，因而和“美国银行案”存在着实质性区别--在后者，马里兰州对所有没有经过州政府许可的银行征税，而实际上只有联邦银行一家适用这个规定；假如马里兰对本州所有银行都征收同样的税，那么法院或许会作出不同的判决，因为在这种情况下，联邦可以在某种程度上依赖当地银行对地方政治过程的影响来保护自己[22]。由于杰弗逊县的税收规定确实是对所有人平等适用的，因而地方政治过程产生某种“外溢”(overflow)效应，为不直接参与当地政治的联邦工作人员提供了间接保护。因此，关键仍然在于民主政治控制是否存在并对征税行为发挥有效控制。

三、民主责任制与税的理性

“美国银行案”的启示是普遍和深远的。通过这个判例，马歇尔首次从征税问题出发确立了联邦主义民主原则。这项原则的立足点不是制度之外的“信任”，而是理性自私的人性基础及其所要求的民主自治。在某种意义上，“美国银行案”是“无代表则不纳税”的英美民主传统之延续，而代议制是征税理性的制度保障。马歇尔将联邦主义和民主责任制(accountability)紧密联系在一起，从而使其论点获得了不朽的生命力。直到今天，美国联邦主义宪政基本上仍然是在这个判例所建立的轨道上运行着。因为“美国银行案”将立论建立在普遍的人性基础之上，它的判决逻辑不仅适用于美国，而且同样也适用于包括中国在内的其它国家。

“美国银行案”有助于我们理清自己的权力和义务以及中央和地方关系。作为理性自私的个体，我们花自己的钱总是精打细算，而花别人的钱则未必如此，除非我们的消费决定和行为受到某种制度上的约束[23]。对于政府的征税行为，制度约束尤其重要，因为政府征税是强制性的，且决定征税的立法或行政官员和广大百姓之间并不存在足以产生“信任”的感情或关系等私人因素。在这种情况下，我们只有让征税对象控制征税决定者的命运，才能保证后者不会为所欲为，征税行为才得以自动节制。这是为什么马歇尔认为民主代议制“一般是防止横征暴敛的充分保障”。民主责任制的效果在于迫使政府为纳税人考虑，并使其征税决定最终获得纳税人的同意，从而恢复征税的理性。如果没有民主责任制作为制度保障，如果政府在征税决定过程中不能受到选民的有效约束，那么权力和义务就不再对等了；在这种情况下，政府在本质上是在花“别人的钱”，理性的征税行为就无从谈起，“轻徭薄役”只是一相情愿的空想或少数统治者的恩赐。在历史上，中国农民的负担之所以和其收入相比如此沉重，其根本原因在于农民并不最终决定自己的税赋[24]。

民主责任制原则同样也适用于政府和政府之间的税权关系。如果超越了特定辖区，民主政治制衡就不再发挥作用。北京人显然不能信任上海政府对他们征税，然后将税款花在上海的公共事业上。这初听起来就有悖常理，因为北京和上海没有任何直接关系，但之所以如此荒谬，其真正的原因是在于北京人对上海市政府(包括人大等政府机构)没有任何控制。北京人可以将税钱交给北京政府，因为后者为北京人做事，北京人决定自己的政府应该为自己做多少事、花多少钱，但北京人将钱给了上海政府，上海人肯定会一反精打细算的常态，大手大脚地浪费北京人的钱！没有民主制衡机制，就谈不上“信任”。同理类推，上海人同样不能信任北京市政府对他们征税；北京人也不能信任不是由他们选举产生的北京市政府对他们征税，上海人也不能信任不是由他们选举产生的上海市政府对他们征税；全体中国公民不能信任不是由选举产生的中央政府对他们征税--就如同他们不能信任美国政府对他们征税一样。没有选举，就没有控制，因而也就没有“信任”。这就是“美国银行案”的基本逻辑。

政府信任范文篇10

关键词:民主信任/农业税

一、引言

美国宪法学家伊莱教授曾以“民主与不信任”为书名，论证了司法审查的不信任逻辑[1]。正是出于对人的不信任--尤其是对人民选举产生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法审查制度；正是出于对法官的不信任，才会有必要质疑司法审查权力的正当性并将其限制于对民主有利的某些方面，譬如禁止种族歧视、保证选举权的平等或控制地方保护主义。然而，虽然民主和法治的出发点都是对人性的不信任，它们同时也是信任的制度基础。如果说对个人的不信任要求我们健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前，广泛的政治信任就无从谈起。没有实质意义的民主，选民就不可能信任政府对他们征税，也不能保证政府制定的法律“代表最广大人民的最根本利益”；只有通过选举来控制政治官员，人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法权力之行使。在这个意义上，起源于不信任的民主最终是信任的制度保障。

本文通过美国宪政史上的一个经典案例--“美国银行案”，探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近，中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600年之久的农业税，减轻了农民的税费负担。虽然中央对农村的政策是令人鼓舞的，但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定，中央不应越俎代庖。事实上，只有在农民真正获得民主自治的宪法权利之后，他们才能“信任”中央和地方政府的政策将尊重并反映他们的基本利益。理论和实践都表明，自上而下的中央集权控制模式存在着种种局限性，中央上收财权并不能从根本上解决地方滥用权力的问题。

本文借鉴美国联邦宪政的相关经验，论证中央和地方关系法治化的必要性。从1789年建国至今，美国的联邦(中央)和各州(地方)的关系不断出现问题。正如戴西指出[2]，联邦体制设定了地方和中央在宪法面前的平等地位，因而中央和地方之间的法律冲突不能简单地依靠中央的行政命令，而必须通过法治的途径加以解决。通过分析目前中央和地方关系中存在的种种不合理现象，本文阐述了地方民主和法治对于解决地方问题的重要性，并呼吁中国必须完成思维方式的转变，从传统的中央立法与行政控制模式转向权利保障和司法控制模式，从而将国家宪法和法律为农民保障的权利落到实处。

二、“美国银行案”--为什么公民信任政府征税？

税，看上去也许是并不起眼甚至是颇为枯燥的细节问题，但它却关系到每个人切身利益。几乎在所有发达国家，税法是一门在所有法律中最繁杂的学科，光是各种各样的税法条文就足以“汗牛充栋”。但是这些沉重的税典并不能淹没税的本源。在历史上，税是触发民主宪政的导火线。无论是1215年的《大宪章》还是1776年开始的独立革命，都和税有着不解之缘[3]。英国议会民主正是在和国王争夺征税权的过程中发展起来的，而“无代表则不纳税”(notaxationwithoutrepresentation)则准确表达了美国独立革命者(也是稍后的立宪者)对民主自治的追求。可以说，人民对税的控制就是现代民主的代名词。

早在1819年的经典案例--“美国银行案”[4]，美国联邦最高法院首法官马歇尔首次从征税问题出发确立了联邦主义的民主政治制衡原则。通过阐述“信任”这个概念，马歇尔令人信服地论证民主选举是州的选民“信任”州政府对其行使征税权的制度保证，而既然美国的联邦政府对州缺乏直接控制，联邦不能信任州政府对其开设的银行分支征税，因而州政府针对联邦的征税行为因违宪而无效。根据理性主义法治逻辑，只有在存在民主控制的制度环境下，征税权才能受到信任；缺乏民主控制，信任就不存在，人民也就无法防止政府的横征暴敛。马歇尔的逻辑不仅仍然适用于今天的美国，而且也对宪政国家的中央和地方关系具有普遍的启迪意义。

1.案件的缘由

在美国联邦宪法颁布后第三十个年头，出现了一个和“马伯里诉麦迪逊”同样重要的经典判例--“美国银行案”[5]。这个判例也起源于税，但是它涉及到一个比一般民主更深的层面--联邦与各州的权力关系。人们通常将这个案例解读为一个联邦主义--或更准确地说，联邦党人(Federalist)--决定，因为首法官马歇尔(C.J.Marshall)宽泛解释了联邦宪法第一条第八款中有关“必要与合适”权力的弹性条款，判决联邦政府有权通过立法建立“美国银行”，且各州不得通过对银行征税阻碍其运作[6]。然而，也正是在这项判决中，马歇尔法官首次系统阐述了民主政治制衡原则。

案件的起因是简单的[7]。为了对付1812年英军入侵所带来的困窘，国会再次建立了合众国银行，以便联邦政府可以通过自己(而不是各州开办或特许)的银行直接支付债务。但有几个州对联邦银行表现出强烈的敌意，其中马里兰州对所有外来银行(其实只有联邦银行一家)及其分支征收很高的税。在联邦银行的地方分支拒绝交税之后，双方就银行本身以及州的征税措施的合宪性产生了争议。根据美国立宪者的一般理解，为了防止联邦通过“专横”的法律侵犯地方自治和个人权利，联邦宪法确立了联邦有限原则，因而联邦法律必须具备宪法授权。美国宪法固然没有提到“银行”，但联邦最高法院并不认为这给联邦银行的合宪性构成根本挑战。马歇尔大法官的法院判决宽松解释了为联邦授权的宪法第一条第八款中的“必要”一词，认为这里的“必要”只是指建立银行对于实现合宪的目的是有用、适当或合理的(而不是州政府所主张的必不可少)[8]，而联邦银行显然能为联邦行使借贷、还债、征税等宪法授予的权力提供极大便利。因此，联邦银行是一个合宪的存在。

既然如此，州是否能对联邦银行征税呢？马歇尔的回答可能有点令人惊讶：绝对不能！这涉及到美国宪法另一条同样基本的原则--联邦最高(federalsupremacy)原则。联邦宪法第六条规定：“本宪法以及根据其所制订的合众国法律？是国家的最高法律；不论任何州的宪法或法律是否与之相抵触，各州法官均受之约束。”因此，如果联邦银行是联邦法律授权成立的产物，而联邦法律在效力上高于任何以州法为基础的措施，那么银行的运行就不能受到州的阻碍。当然，联邦最高原则不是无条件的，因为第六条同时也隐含着联邦有限原则：只有“根据”宪法制定的联邦法律才是“国家的最高法律”，并约束各州的法官[9]；联邦立法措施如果超越了宪法权限，则当然没有法律约束力，因而地方措施是否与之相抵触成了无关紧要的事情。然而，如果联邦银行的合宪性受到了法院的肯定，那么州或地方措施就不能与之相冲突。事实上，在防止联邦“专横”之后，法院尽可以放心地保证联邦法律实现其效力--联邦银行的有效运行。

于是，问题的焦点在于州对联邦银行的征税是否构成宪法所禁止的“抵触”或冲突，而马歇尔的联邦主义思维注定他的结论是肯定的。且不说本案中马里兰州对联邦银行的征税确实高得令人难以接受，即使正常的征税也将构成“抵触”，因为一旦允许各州对联邦征税，那么没有什么能阻止它们滥用这项权力来阻碍联邦事业(譬如银行)的运行：“各州可能以摧毁银行的方式行使其征税权，乃是如此显然以至不可否认”；“征税权包含着摧毁权，而摧毁性权力将挫败创制权，并使之无用；要授权一个政府去控制另一个被称为最高政府的合宪措施，抵触是明显存在的。”[10]马里兰州现在可能只对联邦银行征收10%的税，但它以后完全可能征收100%的税，其它各州也会如法炮制，那样联邦银行就无法生存下去了。因此，州可以通过征税在效果上阻碍了它原来不得阻碍的合宪联邦权力之运行。

2.“信任”的政治基础

在论辩过程中，马里兰州曾试图用“信任”(trust)这个概念去化解所有的潜在冲突：既然各个兄弟州都是联邦的一部分，它们不至于像法院想象得那么“坏”，因而联邦应该“信任”各州不会滥用自己的权力。马歇尔没有接受这种论点。在马歇尔眼里，“信任”是一个悖论：如果不存在适当的制衡机制，也就是说你不得不依靠道德上的“信任”来保证某项权力不会被滥用，那么这种“信任”必然是靠不住的，这项权力也必然是不可信任的；只有具备制度上的制衡来保证这项权力不会被滥用--在这种情况下，你其实并不需要依靠这种信任，你才能“信任”这项权力不会受到滥用。换言之，“信任”只有在不怎么需要它的时候才显得“可靠”，而在这种情况下，你所依靠的其实是制度的力量而不是空洞的信任。

马歇尔的论证有意或无意地体现出法治国家的基本逻辑。在法治的语境下，任何人都是理性自私的，任何由人组成的机构也是如此。

难怪霍姆斯大法官后来在他的经典论文中宣称，法是为了“坏人”而不是好人制定的[11]；好人--可以绝对“信任”的人--是不需要法去规制的，但这样的人--如果存在的话--在现实中实在太少了，我们大多数人都或多或少需要法律约束我们不超越自己的行为界限。一般人是如此，政府--或更准确地说，行使政府权力的官员--又何尝是例外？要“信任”他们，必须存在制度上的约束，否则“信任”必然会落空的。这是为什么马歇尔不接受没有制度基础的“信任”。然而，一个在美国不争的事实是，各州却具有广泛的征税权。事实上，在美国的联邦体制下，各州拥有比联邦更为广泛的征税权，几乎可以对州内的任何自然人或法人的任何来源的收入征税[12]。为什么人们可以“信任”州政府对州内的这些实体征税，而惟独不能信任它对联邦征税？马歇尔最后“点题”了：州的征税权是否可以被“信任”，取决于它行使这项权力的对象--或更准确地说，取决于征税权的对象对于行使征税权的主体究竟掌握什么制度上的控制手段。“对滥用权力的仅有保障，乃是政府自身的结构。在征税时，立法机构对其选民发生作用。这一般是防止横征暴敛的充分保障”；“他们(选民)的信心是基于立法者的切身利益和选民对其代表的影响，以保护他们免遭这项权力的滥用。”[13]本州公民之所以“信任”州政府不会滥用对他们的征税权，是因为他们有民主选举作为最终的制度约束机制--因为所有征税措施都必须通过地方议会的立法，而通过税法的议员以及可能拥有提案权或否决权的州长或其它行政首脑都是民选产生的。设想现在有两个候选人，一个要增税，另一个要减税，选民会选哪一个上台是显而易见的--谁会和自己的钱包“过不去”？托克维尔在《美国的民主》中指出，在民主社会里，老百姓的税赋是很轻的(有时可能太轻了)[14]。民主社会没有种种苛捐杂税，其根源正在于此[15]。

当然，政府还是要征税的，否则基本的公共服务就维持不下去了。但是纳税人之所以要维持这个政府，之所以要用自己的钱养活他们的政府，是因为他们需要政府为他们做事情。“天下没有免费的午餐”，做好事必然有开销，而这部分开销自然只有政府的受益者--选民，也就是纳税者--来承担。无论如何，既然这笔钱从纳税者中来，还是要回到纳税者中去，最后还是要由纳税者来决定到底交多少钱，以换取多少政府服务。因此，纳税者必须是选民，选民必须是纳税者，两者必须是同一个实体；否则，权利和义务就发生了脱节，征税权也就不那么可以“信任”了。

总之，只有通过地方民主，纳税者才多少可以“信任”他们的政府不滥用征税权。然而，在州政府针对联邦政府征税的时候，情况却发生了根本的变异。根据美国的联邦主义制度设计，联邦对州除了宪法上的权限规定之外没有任何直接控制手段：联邦既不能任免州官或议员，也不能强令州政府实施联邦法律，而只能通过法院撤消违反宪法或合宪联邦措施的州法规定。这就是为什么联邦不能“信任”州政府对它征税。事实上，在这种情况下，信任州政府对联邦征税就好比信任一个州的政府对另一个州的人民征税一样荒唐。马歇尔反问道：“任何一州的人民是否会信任其它州人民的权力，去控制他们政府最不起眼的运作呢？我们知道他们不会。那么我们为何要认为，任何一州的人民应该把权力托付给其它州的人民，去控制他们政府最重要和有价值的运作呢？“[16]根据马歇尔的逻辑，任何州的议会只能对其本州人民征税，只有联邦议会才能对全体联邦人民征税，因为”仅在合众国的立法机构中，所有人民才得到代表。因此，只有合众国的立法机构才能被人民授权去控制和所有人相关的措施，并获得不会滥用这些权力的信任。“[17]

当然，州政府不能对联邦征税，并不必然表明联邦也不能对州的有关机构征税。但是联邦之所以有权对州征税，并不是因为它级别更高或权力更大，而是因为它的征税行为受到宪法限制，以至不能任意滥用这项权力。联邦宪法第一条第八款规定：“国会有权制订并征收国民税、关税、进口税和货物税，但所有关税、进口税和货物税应在合众国范围内全部统一”；第一条第九款进一步规定：联邦政府“不得在贸易或岁入的任何调控上偏袒任何州。”因此，联邦在征税过程中不得歧视任何州，而平等原则迫使联邦考虑并代表全国选民的普遍利益，因为如果联邦税赋水平过高，那么所有州的人民都将感受到同样的负担，最终通过联邦民主政治过程(即国会选举)修改相关法律规定。“所有州的人民创造了全民政府，并授予它以征税的普遍权力。所有州的人民以及各州自身在国会中得到代表，并通过他们的代表行使这项权力。当全体人民对各州的特许机构征税时，他们就是在对其选民征税，并且这些税务必须在全国范围内一致。”[18]联邦税赋在全国范围内的统一与平等最终保证，征税的权力主体(联邦政府)受到义务主体(全体联邦人民)的有效控制；在这种情况下，权力和义务是统一和对等的--联邦政府通过立法对联邦人民进行征税，联邦人民则通过联邦选举控制联邦立法机构(国会)的人选及其税收政策。然而，这个逻辑反过来却不一定成立[19]：

但是当一州对合众国政府的运行征税时，它所作用的机构就并非由其自身的选民所设立，而是被他们无权控制的全体人民所设立。征税所影响的政府，乃是为了他们和其他人的共同利益而被他们自己和其它人所设立。我们必须区分整体对部分的行动和部分对整体的行动--即区分最高政府的法律和与之抵触的次级政府的法律。

换言之，在保证代议机构的有效控制的前提下，联邦政府可以对联邦公民征税，州政府可以对本州公民征税，因为在这种情况下，代议制民主将征税的权力和义务有效连接在一起；然而，如果一个州对联邦或其它州进行征税，那么权力和义务的链条就发生了断裂，因为该州并不像联邦征税过程那样受到类似的政治制衡。如果州对联邦征税，尽管州的公民也是联邦公民的一部分，但该州从征税中所得的收入和其公民在此过程中的付出是不成比例的，更何况在本案的情形中，马里兰州的公民对联邦银行征税的付出即便存在，也是极为间接的。既然如此，马里兰州的公民有什么理由反对自己的政府对联邦银行征税呢？事实上，对于理性自私的地方公民来说，这种自己不用付出代价的“从天上掉下的馅饼”的好事是多多益善。在这种情况下，州的民主政治制衡完全失去了作用，州政府的征税因而也变得不可“信任”。这同时表明联邦法院应该不失时机地进行司法干预，保证地方政府在宪法所规定的范围内行使权力[20]。马歇尔及时履行了自己的职责，有效制止了地方政府的越权行为。

最后值得指出的是，马歇尔的逻辑其实并不绝对排除州对联邦机构征税。如果州政府对本州内所有公职机构或甚至对州内的所有职业人同样征税，那么州内的联邦机构及其工作人员未必能免税。事实上，国会的相关法案已经授权各州对在当地工作的联邦雇员征收所得税。因此，在1999年的案例中，联邦法官挑战杰弗逊县对县内工作的人征收职业税[21]。联邦最高法院的多数意见驳回了这一挑战，指出州的这一措施不是针对联邦政府的“调控”(regulation)，而只是一般的“创收”(proprietary)手段。但笔者认为，该案的关键在于县政府的有关规定明确禁止歧视，因而和“美国银行案”存在着实质性区别--在后者，马里兰州对所有没有经过州政府许可的银行征税，而实际上只有联邦银行一家适用这个规定；假如马里兰对本州所有银行都征收同样的税，那么法院或许会作出不同的判决，因为在这种情况下，联邦可以在某种程度上依赖当地银行对地方政治过程的影响来保护自己[22]。由于杰弗逊县的税收规定确实是对所有人平等适用的，因而地方政治过程产生某种“外溢”(overflow)效应，为不直接参与当地政治的联邦工作人员提供了间接保护。因此，关键仍然在于民主政治控制是否存在并对征税行为发挥有效控制。

三、民主责任制与税的理性

“美国银行案”的启示是普遍和深远的。通过这个判例，马歇尔首次从征税问题出发确立了联邦主义民主原则。这项原则的立足点不是制度之外的“信任”，而是理性自私的人性基础及其所要求的民主自治。在某种意义上，“美国银行案”是“无代表则不纳税”的英美民主传统之延续，而代议制是征税理性的制度保障。马歇尔将联邦主义和民主责任制(accountability)紧密联系在一起，从而使其论点获得了不朽的生命力。直到今天，美国联邦主义宪政基本上仍然是在这个判例所建立的轨道上运行着。因为“美国银行案”将立论建立在普遍的人性基础之上，它的判决逻辑不仅适用于美国，而且同样也适用于包括中国在内的其它国家。

“美国银行案”有助于我们理清自己的权力和义务以及中央和地方关系。作为理性自私的个体，我们花自己的钱总是精打细算，而花别人的钱则未必如此，除非我们的消费决定和行为受到某种制度上的约束[23]。对于政府的征税行为，制度约束尤其重要，因为政府征税是强制性的，且决定征税的立法或行政官员和广大百姓之间并不存在足以产生“信任”的感情或关系等私人因素。在这种情况下，我们只有让征税对象控制征税决定者的命运，才能保证后者不会为所欲为，征税行为才得以自动节制。这是为什么马歇尔认为民主代议制“一般是防止横征暴敛的充分保障”。民主责任制的效果在于迫使政府为纳税人考虑，并使其征税决定最终获得纳税人的同意，从而恢复征税的理性。如果没有民主责任制作为制度保障，如果政府在征税决定过程中不能受到选民的有效约束，那么权力和义务就不再对等了；在这种情况下，政府在本质上是在花“别人的钱”，理性的征税行为就无从谈起，“轻徭薄役”只是一相情愿的空想或少数统治者的恩赐。在历史上，中国农民的负担之所以和其收入相比如此沉重，其根本原因在于农民并不最终决定自己的税赋[24]。

民主责任制原则同样也适用于政府和政府之间的税权关系。如果超越了特定辖区，民主政治制衡就不再发挥作用。北京人显然不能信任上海政府对他们征税，然后将税款花在上海的公共事业上。这初听起来就有悖常理，因为北京和上海没有任何直接关系，但之所以如此荒谬，其真正的原因是在于北京人对上海市政府(包括人大等政府机构)没有任何控制。北京人可以将税钱交给北京政府，因为后者为北京人做事，北京人决定自己的政府应该为自己做多少事、花多少钱，但北京人将钱给了上海政府，上海人肯定会一反精打细算的常态，大手大脚地浪费北京人的钱！没有民主制衡机制，就谈不上“信任”。同理类推，上海人同样不能信任北京市政府对他们征税；北京人也不能信任不是由他们选举产生的北京市政府对他们征税，上海人也不能信任不是由他们选举产生的上海市政府对他们征税；全体中国公民不能信任不是由选举产生的中央政府对他们征税--就如同他们不能信任美国政府对他们征税一样。没有选举，就没有控制，因而也就没有“信任”。这就是“美国银行案”的基本逻辑。