政府组织范文10篇

政府组织范文篇1

个别工商组织推行的零缺陷管理或全面质量管理在经济全球化过程中已经显得不够通用和规范，适应全球经济一体化进程的需要，1988年由国际标准组织推行的ISO9000系列的质量认证体系，融合零缺陷管理和全面质量管理的管理理念，成为保障质量管理更加规范的国际化标准。ISO9000实施的是已经具有的制造业和服务业质量国家标准，它适用于整个生产过程，而不是某一具体产品。该体系认证在市场上标志着质量，国际购买者往往会坚持要求其固定供应商获得这种认证。ISO9000质量体系认证有严格的程序及考核要求，按照系列分为ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行业设立，但制定质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件是其核心。其中ISO9001标准的用途是：当合同要求进行设计，并对产品性能要求有原则规定或有待制定，只有当供货方充分证实了其设计、开发、安装和服务的能力时，才能相信产品符合规定的要求，应要求供货方按ISO9001提供质量保障。该质量体系得到国际社会的普遍承认与尊重。因而，只要企业通过考核达到ISO9000质量体系并严格按照这一体系的要求去做，其产品质量就是可靠的，其服务就是值得信赖的。

ISO9000质量体系认证代表着规范化管理的方向，迅速从工商业领域推广到其他领域。在用企业精神、市场原则改革政府组织的新公共管理理念影响下，规范化管理的思想以及成功经验也开始推广到公共管理领域，国外许多公共机构如医院、学校、非营利组织和政府组织也开始推行规范化管理。在我国，2000年9月深圳市国税局蛇口分局通过了ISO9001税收质量管理体系认证，以后河北省地税局也开始学习深圳的经验，在基层机构进行ISO9001体系试点建设。

综合起来，规范化管理的特点就是程序性管理、标准化管理、质量控制，其根本目的是提高管理效率。

二、政府组织规范化管理的含义

应当说，在政府组织内部推行规范化管理还是一件新鲜事物。尽管在实践中已经取得一些好的经验，但是理论上的探讨还不够充分，因此有必要对政府组织推行规范化管理的含义及其相关理论问题进行深入讨论。

规范化管理是对政府行为的一种约束或自律。政府作为一种社会组织的显著特质，诚如美国学者斯蒂格利茨所说：“第一，政府是一种对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”这两个特性，决定了政府行动必须受到约束。约束的形式多种多样，法律和社会舆论是对政府的外在约束，或政府他律，而规范化管理则是政府的自身约束，或政府自律。推行政府规范化管理能够有助于消除政府失灵。

20世纪90年代，西方国家开始将工商组织的质量管理理念引入公共机构，政府作为公共服务的提供方，按照工商管理的原则和理念，向社会公众作为公共服务的需求方提供高质量的服务，政府规范化管理应运而生。在80年代，我国曾经在政府管理中大力推行过目标管理(managementbyobjective,MBO)。实践证明，目标管理比起规范化管理有许多不足。由于目标管理强调终极结果，容易导致政府行为短期化弊端，而规范化管理强调的是过程结果，能够促使政府持续不断地改进管理质量与效率，因此规范化管理更符合政府组织的特性。

政府规范化管理就是按程序办事。所谓规范化，就是政府按照事先的规定行动，这种规定实际上就是程序。简言之，政府按程序办事，就是规范化管理。政府组织本身就是依照程序建立和运行的，但是由于法制不健全和信息不对称，政府组织并没有完全按照程序办事，主观随意性、长官意志以及以职谋私等现象大量存在，以致出现许多不规范行为，严重的还发生犯罪行为。严格按照程序办事，就可以大量减少这种不规范行为和犯罪行为，最终提高政府服务社会公众的质量与效率。推行政府规范化管理的目的，就是要增强政府的管理效率和提高管理质量。应当将这个目的作为统帅政府规范化管理工作的最终目的，不能为规范而规范，以致走向规范化管理的消极面，搞形式主义。

规范化管理要有制度和考核标准。规范化是一个制度建立和强化考核标准的过程。一般说来，制度建立的依据是法规和惯例。法规比较明确，也容易执行。在建立具体的规章制度过程中，要特别注意不要与现行党和国家的有关法规条文相冲突。而惯例是一个只可意会、不可言传的东西，而且从行为结果上看具有利弊双重性特点。过去在没有规范化管理要求的时候，实际工作也按照许多工作惯例来运作，并取得成效。因此，政府规范化管理应力求将惯例趋利避害，将好的惯例转化成制度安排，将不好的惯例通过制度安排革除。有了制度，还需要对制度执行的情况进行考核，为此就需要设立独立的考核标准以及考核机构。首先，标准应是指标化、量化和可操作的。而且标准起着导向的作用，需要下功夫来设计一套标准体系。ISO9000引入公共组织，就是一种标准体系的建立。除ISO9000以外，还可以根据各个机构的实际情况设立其他标准化体系。其后，对运行情况需要有外在的独立机构对政府组织进行考核。政府同级组织或上下级组织之间由于形成了一定的利益共同性，比较难以做到考核的客观性和公正性，考核容易流于形式。目前在这方面的工

作尚未真正制度化，任重而道远。

三、政府组织规范化管理的难点及解决

全面推行政府组织的规范化管理也有一定难度，这与政府组织的自身特性和承担功能有关。政府是非生产性组织，非营利组织，因此在理解政府管理质量、管理效率方面与工商组织有许多不同，这直接影响政府规范化管理考核标准的设立。政府的行为绩效应当不同于工商组织绩效，不能以政府机构取得的收益当作考核标准，或政府基层组织不能只是以完成上级交办的任务作为考核标准，而应以社会公众对政府服务的数量及质量的满意程度作为绩效考核标准。进一步说，由于政府面对的社会经济事务错综复杂，瞬息万变，因此不是所有的政府行为都能够走程序，实行规范化管理。实事求是地说，政府规范化管理不是万能的。

推行规范化管理在实践中会遇到两个突出的矛盾：第一，政府行为合法与合理悖论问题。要么政府行为合法但不合理，比如事事都要按照程序办结果导致不合理行为的发生；要么政府行为合理但不合法，比如为了便利服务对象的需求，省去繁琐的办事程序，结果违反了国家的有关法规。到底以哪种标尺来规范政府行为，没有统一意见，要通过实践来检验。一是依据现行法规来规范政府行为，如火车站内厕所收费；以改革精神来合理规范政府行为，如对娱乐、休闲场所服务人员征收个人所得税。第二，工作讲求实际效率和办事遵从程序形式的矛盾。应当说，一个好的制度安排可以将效率与形式有机结合起来，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府组织规范化管理过程中，由于不可能事事都提前考虑，特殊情况时时出现，需要具体情况灵活处理才能得到合理的结果。因此，刻板地遵循已有的制度规定，也不利于管理效率的提高。进一步说，制度是由人创造的，并由人去遵守。而人是具有创新能力的，在规范化管理中也要给发挥人的主观能动性留出空间。21世纪的最新管理理念是以人为本，由于这种理念的传播，使得许多具有创新特性的工商企业开始推行弹性工作制以及创立学习型管理组织。作为侧重程序性管理的政府组织，当然不可能照搬这种弹性工作制，必须推行规范化管理。但是政府组织也会遇到如何处理效率与形式的矛盾，为此，需要上级关注来自基层的创新思维与创新做法，及时地将一些不符合惯例或已有规定的做法纳入到制度创新中。不能忘记，规范化管理的终极目的，还是提高政府组织的管理质量和服务效率。

建立政府组织的规范化管理，可以考虑以下做法。

1.建立具有可操作法和可检验性的制度。ISO9000是一个可供选择的制度，但是需要有相关条件的具备和落实。毕竟，按照ISO9000的要求，需要制定比较繁琐的质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件，许多政府机构还不具备制定这三类文件的条件。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊将政府组织机构分成四种类型：付出和成果二者都能观察得到的生产型机构；可以观察到付出但观察不到成果的程序型机构；可以观察到成果但观察不到付出的工艺型机构；付出和成果二者都观察不到的应付型机构。显然，只有生产型和程序型的政府组织才具备条件实行规范化管理，对于其他类型的政府组织实施有效管理就需要寻找新的解决方案。一般说来在我国，窗口服务性的政府机构可以参照服务业的ISO9000体系进行规范化管理制度建设，政策制定和调控性的政府机构主要围绕决策的科学化和民主化建立相应的规范化管理制度。

2.细化制度，责任量化到人。政府组织都多多少少建立了管理制度，但是缺乏实施细则，就使得既有制度不能落实。实际部门的经验比较看重领导的重视，以及抓落实就是领导重视，组织到位，实际上制度细化和责任量化到人也能起到落实的作用。为了将制度细化和责任量化到人，需要有一套考核政府组织管理绩效的指标体系。但目前国内对政府组织的管理绩效及相关指标体系的研究还比较粗糙和不具体，今后这应是政府组织理论研究需要突破的难题。

3.尽快建立独立的政府业绩考核机构。对政府组织行为是否规范，从根本上讲不能由政府组织自身说了算，而应当由政府提供服务的受益方社会各界来评价。目前我国政府组织规范化管理及其考评主要是来自政府自身的努力，这是适应新的社会经济环境政府做出的积极努力，值得高度评价。但是从长远看，对政府行为的规范化约束应当是两个方面的共同努力：政府自律和社会他律。实现社会他律的一个重要途径就是建立相对独立的政府业绩考核机构。

4.强化政府信息的透明度。政府规范化管理固然是政府内部的事情，但是由于与服务的对象社会公众有直接联系，因此需要将政府规范化管理的相关信息向社会公众公开，让社会公众了解政府相关服务的质量要求和标准，这样从外部增加了一条对政府规范化管理的督促和检查渠道。实际上，政府规范化管理的最终受益者是社会公众，让这些受益者了解政府规范化管理制定规定，会更加有利于政府行为的规范化。

5.提高政府管理人员的个人修养与管理素质。制度再好，也需要人去执行。因此政府管理人员的个人修养和管理素质对完成规范化管理有重要意义。搞ISO9000，首先需要人人掌握相关规定和知识，通过学习而获得更多的知识，提高管理的自觉性。

6.加快电子政务的建设。利用计算机网络技术来推进政府规范化管理，是适应社会经济发展的潮流的需要。未来我国经济社会将加快信息化进程，信息化本身就需要有规范化的信息输入与输出，同时基于互联网平台构建的电子政府可以满足政府改革的多种目的和要求。因此，把电子政务纳入政府组织规范化管理的构成要素是顺理成章的事情，应当从这个角度审视政府组织规范化管理工作，对电子政务给予充分的重视，加快建设进程。

【参考文献】

[1]斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].北京：中国物资出版社，1998.

[2]刘瑞.政府经济管理行为分析[M].北京：新华出版社，1998.

[3]D.S.皮尤.组织理论精萃[M].北京：中国人民大学出版社，1990.

[4]CarHeyel.TheEncyclopediaOfManagement[M].VanNostrandErinholdCompany,NewYork,Cincinnati,Toronto,London,Melbourne,

1982.

政府组织范文篇2

内容提要：当今全球化愈演愈烈，世界贸易组织(WTO)作为全球化的产物，也应该适应这一趋势。全球化向WTO提出了加强透明度、提高国民社会参与度的要求。非政府组织(Non-GovernmentalOrganization,简称NGO)对于加强世贸组织的民主性和参与性具有重要意义。WTO制度中已经有了关于非政府组织的相关规定和实践。但是相对于国际社会的要求来说，这还远远不够。值得注意的是，WTO中有相当一部分人依旧对非政府组织的介入持有怀疑态度，这是有着深刻的原因的。本文作者建议WTO借鉴其他政府间组织针对非政府组织所采取的措施，切实改善与非政府组织之间的关系。中国刚刚复关，中国领域内的非政府组织的成长与发展有利于维护我国政府和人民的切身利益。关键词：非政府组织WTO透明度关系一，非政府组织对于

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国际经济国际贸易行业经济新经济学中国经济国债研究发展战略税收理论税务研讨财政税收财政政策财税法规财政研究金融研究证券金融证券投资债务市场地方战略银行管理公司研究经济学理论保险学西方经济经济贸易保险信托计量经济财务分析期货市场

内容提要：当今全球化愈演愈烈，世界贸易组织(WTO)作为全球化的产物，也应该适应这一趋势。全球化向WTO提出了加强透明度、提高国民社会参与度的要求。非政府组织(Non-GovernmentalOrganization,简称NGO)对于加强世贸组织的民主性和参与性具有重要意义。WTO制度中已经有了关于非政府组织的相关规定和实践。但是相对于国际社会的要求来说，这还远远不够。值得注意的是，WTO中有相当一部分人依旧对非政府组织的介入持有怀疑态度，这是有着深刻的原因的。本文作者建议WTO借鉴其他政府间组织针对非政府组织所采取的措施，切实改善与非政府组织之间的关系。中国刚刚复关，中国领域内的非政府组织的成长与发展有利于维护我国政府和人民的切身利益。

关键词：非政府组织WTO透明度关系

一，非政府组织对于WTO的价值和意义。

近年来，非政府组织的兴盛发展与其在国际事务上越来越多的参与是与全球化分不开的。全球化被视为是一种“国家内部政治、经济和社会活动的外化”，①——诸如环境污染的全球性的问题更多的需要在国际上得以解决，从而削弱了主权国家在其领土范围内对这些活动的控制能力。对这些全球性问题的承认，带来了更多的国际层面上的谈判与协商，这样也就为国际非政府组织提供了更大的活动空间。

与此同时，WTO也在全球化进程中完成了对GATT的继承，并成功的过渡为迄今为止人类历史上最为完整的一套世界贸易规则体系。当然，非政府组织不可能放弃WTO这个展现其能力的大舞台。正如一位环境问题专家所指出的：“GATT/WTO争端解决机制是迄今为止最为常用来解决国家间有关环境问题争端的机制”。②因此，他们认为如果撇开了WTO就无法实现他们所要达到的目标和利益。

可以说，非政府组织对于WTO体制的完善具有重要意义：

首先，非政府组织的参与有利于强化WTO的决策能力。当WTO的机构面临一些诸如贸易与环境等非其所长的专业知识时，从非政府组织获取的可利用资料、信息将有利于拓宽WTO对有关问题的分析基础，从而降低WTO决策机构发现事实和推理分析过程中的错误，提高相关机构报告的质量。

其次，非政府组织是由一国或数国的公民或公民的联合发起的并谋求某种公共利益的独立于国家的具有私人性质的组织。③可以说，非政府组织代表的是某一个或几个地区公民（团体）的意见。在全球化的态势下，这一公民或团体的意见已经无法通过国家意志的形式来表达。于是，非政府组织便成为这一部分公民的代言人。而与非政府组织的联系对于缺乏透明度的WTO来说，无疑是加强其为公众所认知的最佳途径。

最后，WTO协议中的仅允许缔约国方提供信息的规定无疑造成了一种形式上的垄断。④如何打破成员国方提供信息的垄断并创造竞争环境以寻求建立最佳的政策制定机制成为WTO亟需解决的问题。非政府组织的介入提供了一种最佳方案：在WTO中，非政府组织可以扮演一个政府缔约方的情报提供竞争者的角色，这样就能利用其在某一专业领域的智力资源优势，发挥了非政府组织迅速发现问题并能及时做出反应的特长。从而在WTO体系内构架政府和非政府组织的平行竞争机制，以期能更好的发挥各方面优势、集思广益，制定出最适宜的世界贸易政策。

二，现行WTO制度中有关非政府组织的规定。

WTO各缔约方早已认识到非政府组织的重要意义，因此各方在达成《建立世界贸易组

织的协定》中，已经包含有关于非政府组织的内容。该协定的第五条第二款规定：“总理事会应做出适当安排，以便与在职责范围上与WTO有关的各非政府组织进行磋商与合作。”另外，在1996年6月18日，总理事会通过了《与非政府组织关系安排的指导方针》（WT/L/162）①，建立了一整套WTO与非政府组织的关系框架。这一系列的指导方针包括：1，遵循《建立世界贸易组织的协定》第五条第二款所确立的基本原则；2，各成员方认识到非政府组织能起到增进公众对WTO相关活动的认知程度的作用，因而各成员方愿意提高WTO的透明度并发展同非政府组织的关系；3，为了达到更具透明度的目的，必须保证非政府组织获得更多有关WTO活动的信息，特别是比过去更快地取消对获取有关这些活动的文件限制。为此，秘书处将使相关资料（包括已经取消限制的文件）在互联网上公布；4，WTO秘书处应积极地采用各种方式，发展同非政府组织的直接联系；5,如果WTO各理事会或委员会的主席参加同非政府组织的讨论会或其他会议，他只应代表其本人。除非该理事会或委员会做出其他的特别决定；6，各成员方重申WTO是一个对其成员方的有关权利和义务具有法定拘束力的政府间组织。因此，各成员方认为非政府组织不可能直接参与WTO的工作或其会议。

自1996年以来，WT

O秘书处和各成员方以各种方式积极地保持与非政府组织之间的对话，而以上这些方针则起到了指导作用。WTO在发展同非政府组织的关系中进行了如下几种尝试：

第一，允许非政府组织参加部长级会议。在通过了《与非政府组织关系安排的指导方针》后不久，WTO各成员方就非政府组织参加新加坡第一次部长级会议的程序达成了一致意见：1，非政府组织将被允许参加大会的全体会议；2，登记的非政府组织必须符合《建立世界贸易组织的协定》第五条第二款的规定，即必须证明他们的活动与WTO的工作是由联系的。②

1996年12月的新加坡会议是WTO历史上第一次由非政府组织参加的主要会议。总共有159个非政府组织登记并参加了会议，其中的108个非政府组织（235名个人）代表环境、发展、消费者、商业和农民等各方面利益。另外，设在新加坡大会会场的非政府组织中心为与会的非政府组织及其代表提供了会议场所、电脑设施和会议的官方文件等便利措施。

第二次部长级会议于1997年在日内瓦召开，这次会议共有128个非政府组织（362名个人）。在为期三天的会议期间，非政府组织除了参加非正式的工作会议外，还参加了由秘书处主持的日常简报会——这是第二次部长级会议的一个特色，并被非政府组织视为一个WTO保证其透明度的真正的信号。③

多哈部长级会议期间，WTO秘书处安排了非政府组织的活动计划。这些计划将由感兴趣的成员方和非政府组织代表协商后达成一致意见。其中正在考虑的有非政府组织参加一些活动包括：1，日常非政府组织简报会。秘书处会为已经登记的非政府组织举行一天一次或两次的有关大会会议进程的工作简报会。这些简报会将由一些想同非政府组织交流的成员方的部长或官员来主持；2，特定问题的非政府组织简报会。有关一些特定问题的简报也将由总干事或秘书处官员集中向登记的非政府组织。相关问题的确定取决于大会的主持国和非政府组织的兴趣所在；3，由秘书处组织的讨论会。WTO秘书处将就非政府组织感兴趣的问题组织讨论会。这些讨论会将在非政府组织中心举行，同时面向所有多哈会议的与会者开放。①

第二，为非政府组织举行讨论会。自1996年以来，秘书处为非政府组织安排了许多讨论会。这些讨论会往往针对一些有关市民社会(civilsociety)切身利益的特定问题，如其中的三个讨论会是关于贸易和环境问题、一个关于贸易和发展问题等等。这就反映了WTO认识到了市民社会作为一个实体，其本身的权利应受到重视。另一方面，这些讨论会在一个非正式的场合为非政府组织提供了一个同WTO成员方的代表讨论相关特定问题的机会。

第三，同非政府组织保持日常联系。WTO秘书处每天都会从全世界收到大量的非政府组织的询问信函。同时，WTO秘书处的工作人员会定期与非政府组织的代表举行会议——这些会议既是独立的，也是作为秘书处组织非政府组织参加WTO活动的一部分。

第四，一些新的举措。在1998年7月的总理事会上，总干事通知各成员方，秘书处将采取一些新的步骤来增进同市民社会的对话。这些步骤有：从1998年秋开始，WTO秘书处将为非政府组织提供日常工作简报；在WTO官方网站上增加有关非政府组织的相关内容。另外，秘书处还会将其每月收到的由非政府组织提交的论文的目录汇编成册并散发给各成员方。②

值得注意的是，WTO争端解决机构在其报告中也对非政府组织的地位予以确认。在沸沸扬扬的海龟案中，专家小组和上诉机构前后对非政府组织提供的来文的态度明显不同。在本案中，专家小组认为：“…根据DSU第13条，专家小组掌握着寻找信息和选择信息来源的主动权。在任何场合，只允许争端当事双方和的三方直接向专家小组提供信息。在我们看来，接受从非政府组织途径来的未经征询的信息同DSU的现行规定是不符的。因此我们通知各当事方我们对于这些文件（来自非政府组织的）将不予考虑…”③

而在上诉机构的报告中，尽管肯定了专家小组评判非政府组织提出的报告的行为是在DSU第12条和第13条授予他的职责范围之内的。但上诉机构着重指出了专家小组在有关是否应该接受未作要求而收到的由非政府组织提供的信息的问题上对DSU相关条款所作的法律解释是错误的。上诉机构回顾了“荷尔蒙案”（WT/DS26），认为根据DSU第13条第2款，专家小组可以从任何相关途径寻找关于案件的信息，也可以咨询任何专家以得到他们关于案件特定方面问题的意见。在这里，上诉机构强调专家小组可以向“任何个人或团体”或“从任何来源”寻找“资料或技术信息”。同时上诉机构也强调了DSU第12条第2款，即“专家小组程序应有充分的灵活性以保证提供高水平报告，而又不会不适当的延误专家小组审案进程”。上诉机构在其报告中指出了本案专家小组在解读“寻找（seek）"时，不

必要的太过于注重正式性和技术性而以至于要求“任何个人或团体”首先必须得到专家小组的允许才能提交报告。上诉机构进一步指出：“在本案的情况下，基于实用或其他相关的目的，‘经要求得到的资料’与‘未经要求得到的资料’之间的区别实际上是不存在的。”④因此，DSU授予专家小组寻找资料的权利并不意味着专家小组可以禁止接受那些事先未经专家小组要求而提供的意见。

在本案中，上诉机构的报告直接肯定了非政府组织所提供的信息对于专家小组、上诉机构及当事方的法律上的意义，这就从侧面肯定了非政府组织在WTO争端解决机制中的地位。同时这也意味着非政府组织在WTO体系中的活动范围得以拓宽。另外，本案对今后WTO争端解决机构在处理涉及有非政府组织提供信息的案件也具有垂范作用。

三，评价。

总的来说，非政府组织在WTO体系中的地位有所提高、作用有所增强。正如WTO官方网站上所说的，“WTO自其成立以来的运作历程生动地表明了世界贸易体制从未像现在这样备受公众舆论的关注和审视”。①

然而，WTO各方对非政府组织的介入仍持怀疑态度。因此，非政府组织在WTO中的作用依然有限。有意思的是，持将非政府组织排除在WTO政策制定过程之外的观点的大多是成员国的政府官员（而非专家或学者）。他们认为非政府组织的加入只会扭曲而不是改善WTO的决策机制。综合起来，现在反对者持有以下几种意见，下面我来一一评述：

第一，担心非政府组织代表的是特殊集团的利益。即认为当一个政策决定机构允许游说集团介入后，将存在着某一特殊的利益集团施加不平衡影响的可能性。有一些分析家认为，代表特定利益集团的非政府组织的加入会减缓决议制定的进程进而导致工作效率的降低。②还有一些贸易专家认为许多非政府组织不赞成贸易自由化，因而担心它们的加入会阻挠贸易自由化的发展。

实际上这种担心是多余的。由于代表商业实体（通常是一些贸易保护主义者）利益的代表在WTO中已经存在。因此，纳入非政府组织的代表会产生各种利益集团相互监督、相互牵制的效果。从而抵消WTO中现存利益集团的影响，进而只会是降低而不是增加有特殊利益集团操纵的政策的产生的可能性。

第二，担心非政府组织的加入会影响WTO作为一个多边政府机构的性质。这种观点认为WTO作为一个调整政府间关系的机构，只应保证成员国政府在贸易政策的制定中起主导作用。而非政府组织代表的是一个或数个成员国国内公民的利益。这些公民的利益和他们所在国家的利益如何在WTO体系内得以调和将是一个很大的难题。因此，非政府组织的加入会冲击主权国家在WTO中的地位，会使WTO中国家之间的关系变得更为复杂。③

然而，非政府组织在本质上就具有跨国性的特征，它也有独立参加某些国际事务的能力，这一点早已在联合国体系中得以确认。给予非政府组织在WTO中发言和观摩争端解决程序的机会，并不排除各成员国依然可以闭门议事。由于全球化的影响，一些涉及政治的经济问题愈发需要在国际层面上得以解决。因此，WTO不需要以一个纯粹的处理国与国之间关系的机构的形式存在。可以预见，非政府组织的加入能够强化WTO作为一个国际贸易规则的制定者和监督者的地位。

第三，认为非政府组织不具代表性。此观点认为很难确定非政府组织究竟代表的是哪些人或是多少人的利益。这样就引起了一系列的问题，如怎样来保证非政府组织提供的信息的准确性？非政府组织应采用何种方式来保证它们的代表性和它们对其代表所负的责任？

我认为，非政府组织的代表性问题在WTO对其开放后将更易于解决。所以，不应过多地考虑这个问题。相应的，在国际领域内，对非政府组织地位的重视程度应取决于该组织过去在增进其所参与的国际机构和其所代表的公众之间的联系所作的贡献。

第四，还有一些人提出了非政府组织参与WTO的可操作性问题，即担心控制非政府组织在世界贸易体制内的活动的难度过大。另外有一些观察家认为非政府组织在WTO会议上的出现会使一些成员国由于担心受其国内的指责而不愿暴露其真实的想法。这样反而有违吸纳非政府组织加入WTO以增加透明度这一做法的初衷了。①

有关非政府组织在WTO中活动的具体操作的确还存在着问题。目前WTO可以参照其他国际性经济组织的做法，如世界银行早已建立起一套允许非政府组织参加它的会议和决策过程的程序。同样的，经合发展组织（OECD）近年来也拓展了与非政府组织接触的领域和范围。总之，要让非政府组织高效、更好的参与WTO的有关活动，实际中要克服的困难是有很多的，但过多地担心确实是不必要的。

谈到这里，我们有必要回顾一下历史。

众所周知，1999年11月30日至12月3日在美国西雅图召开的WTO第三次部长级会议由于会场外众多民众的示威游行而草草结束，预先拟发动的新一轮多边谈判也淹没在一片反全球化的口号声中。②

尽管西雅图会议以失败告终，尽管其失败的原因有很多，但它给人们最大的警示就是：向WTO发出了其贸易政策制定过程和争端解决程序应更具透明度的讯号。WTO处于正在浮现的全球经济治理结构的核心，世界贸易体制的规则和程序正日益被视为协调好全球范围内经济相互依赖性的关键因素。因此，我们可以肯定的说，WTO无论如何也不能再处于一种“幕后运作”的状态了。

其实早在战后酝酿成立“国际贸易组织”（ITO）时，创立者们已经清楚的预见到了非政府组织将扮演的重要角色。后来，GATT的第一任行政首长，EricWyndhamWhite先生，提出了一项非政府组织议程。他建议ITO：1，起草一份给与磋商地位的非政府组织的名单；2，邀请非政府组织观察员出席ITO大会并允许他们提出议案和自由发言；3，就ITO活动领域内的问题向非政府组织提出咨询；4，任命一个由非政府组织代表组成的顾问委员会。③这一方案可以看出ITO的创始者们对非政府组织作用的充分认识。只可惜ITO由于种种原因未能如愿成立，而以临时协议的形式出现的各方妥协的产物——GATT对这一问题没有充分重视，从而失去了与非政府组织握手的良机。

与此同时，其他国际性组织却在与非政府组织的关系上走在了GATT的前面。最典型的当属联合国。1945年的《联合国宪章》第71条规定了联合国处理与非政府组织关系的原则，即经社理事会（ECOSOC）可以就与非政府组织有关并属于经社理事会职权范围内的事项征询非政府组织的意见。根据这一原则，经社理事会通过了第1296号决议及其附件——“理事会与非政府组织之咨询办法”，具体规定了非政府组织享有咨商地位的条件与程序，并为处理和协商与非政府组织的关系成立了专门的辅助机关——非政府组织委员会。④

取得联合国经社理事会咨商地位的非政府组织按其活动性质与范围，以及经社理事会或其辅助机关对其所能提供协助的预期程度而分为以下三种类型：1，一般咨商地位；2，特别咨商地位；3，列入名册。上述三种咨商地位不同的非政府组织参与咨商活动的范围与能力不同：这三类组织都可以参与经社理事会召集的国际会议的咨商活动；都可以向所出席的会议书面陈述意见；但都无表决权，原则上也都不参与联合国其他主要机构的工作；第一、二类组织可以派出全权代表，作为观察员参与经社理事会及其下属机构的公开会议。但只有第一类组织可对经社理事会及其辅助机关的议程提出建议，并在会上发言。

WTO可以参照以上国际组织的做法，提出一套非政府组织参与其制定贸易政策和争端解决机制的程序，以便具体操作。从而加强同市民社会的联系，提高WTO活动为公众所认知的程度，以更切实的贯彻WTO的宗旨和原则。

四，反思非政府组织对我国入世的启迪和意义。

中国领域内具有真正意义上的非政府组织的数量还不多，也就是说，非政府组织的活动在我国还处于一个刚起步的阶段。由于我国刚刚加入WTO，民主法治化的进程也正在加快，鼓励非政府组织在我国的发展对于进入新世纪的中国无疑具有重大意义：

其一，建立和发展各种非政府组织将有利于充分反映我国领域内某些区域或某些行业的公民的利益，从而能够在国际层面上表达这些利益集团的想法，以减少全球化给我国带来的负面影响；

其二，非政府组织可以为我国政府制定对外贸易政策和参与多边谈判提供信息和资料，从而奠定相关政策的民意基础；

其三，非政府组织可以监督我国各级政府的行为，使这些政府行为与WTO的相关规定保持一致，进而避免出现我政府被诉的不利局面；

其四，非政府组织还可以向我国政府提供有关别的成员国违背其WTO各项协议下对我国义务的证明资料，以便于我国政府及时起诉或应诉，从而减少损失或不利影响。

①KarstenNowrot:LegalConsequenceofGlobalization:TheStatusofNon-GovernmentOrganizationunderInternationalLaw,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,1999(6),P583

②JeffreyL.Dunoff:TheMisguidedDebateoverNGOParticipationatthe

WTO,JournalofInternationalEconomicLaw,1998(3),P439

政府组织范文篇3

中国入世，首先是政府入世，是公务员的观念、素质和能力要入世。入世对我国最大的挑战，是对政府职能、行政体制和管理方式的挑战。我国入世后，中央政府和地方政府将主要承担三大职责：第一，我国政府必须保证WTO规则在全国范围内的统一实施。第二，我国政府必须保证管理经济行为的公开、透明。第三，我国政府必须保证公民、法人和其他组织对其实施的管理经济的行为有向法院提起司法审查的权利。为了保证我国政府入世后能全面履行上述三大职责和相关承诺，我们必须转变政府职能和观念，改革行政体制和，推进依法行政，建设法治政府，建立学习型政府。首先，要建立有限权力政府，从而在权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无所不管，转化行政权的无所不能。其次，要建立遵循正当程序政府，具体表现为必须遵循以下三个原则：平等原则、公开原则和公正原则。再次，要建立责任政府。责任是的生命，政府责任是法律责任的主导方面。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。我国入世以后在发展市场经济的过程中，必须实现公民从义务本位向权利本位、政府从权力本位向责任本位的深刻转变，保证政府始终对人民负责，对人民制定的法律负责，建立社会主义的新型责任政府。最后，要真正认识到建立学习型政府是实现以上目标的根本途径。建立学习型政府组织的基本要素在学习组织中，组织学习的不仅包括而且远远超过学校教育的内容，在建立学习组织的过程中，应注重如下基本要素。1、结构化的培训过程：结构化的学习在发展初期是非常重要的，应该同工作紧密结合起来，培训应该与改进小组的工作要求相一致，在这里，教育和文化的作用是非常重要的，它将有利于组织对动态变化做出快速响应。

2、结构化的信息过程：事实上，用结构化的方式传授知识和技能，必须在掌握外部变化信息和内部变化信息的基础之上进行，这也是开发组织策略所必需的。3、过程管理：只有把学到的知识于实践之中，才能体现出知识的价值，过程管理的实践远远超过任何培训，引入具有交叉功能的过程管理的是十分必要的，如若不具有关于过程的全面知识，改进组织是不可能的。4、改进小组：团队是连续改进和连续的核心，由此引起的比、学、赶、帮、超的学习热情将是组织实现最终目标的关键，因此，改进小组是过程中的基本要素。在结构化的连续学习过程中，改进小组不再是非正式组织，而是必要的管理工具，有效的改进总离不开改进小组的贡献和支持。5、人力资源管理，在创建学习型组织的过程中，人事管理与学习目标的一致性是至关重要的，它包括责任、授权和奖励标准等。6、激励机制：激励一直作为鼓励人们做好本职工作的一种方式。在学习型组织中，没有哪一点比高层领导的支持更重要。因此，高层领导自身也应该不断地学习，主动接纳新思想、新概念和新的学习。这不仅需要时间，更需要开放的思想———借鉴他人思想和挑战过去。同时，高层领导还应该起到率先垂范的作用。

政府组织范文篇4

(1)没有按照计划工作；(2)在送货之前重复性工作；(3)从事了本来完全可以减少费用的工作；(4)低于用户或公司质量标准的工作；(5)高于用户已经确定为合理实用的质量标准的工作；(6)没有完成规定的具体任务；(7)没有事先具体计划、指导工人实行这些具体计划，并且没有事先采取必要的纠错行动；(8)没有有效管理成本；(9)从事了虽然能被接受但以某种方式导致其他高成本或延误送货结果的工作；(10)设立比实际报价要高的预计成本项目；(11)对预计成本项目的忽略；(12)没有满足预算要求。

测量缺陷也有各种方式。有的通过目标完成情况来确定缺陷数量。西屋公司的无缺陷测量公式为：绩效＝100－有缺陷项目数／无缺陷项目数×100。如果有缺陷项目数等于无缺陷项目数，绩效值为零；如果有缺陷项目数多于或小于无缺陷项目数，绩效值就为负或为正。

全面质量管理(totalqualitycontrol,TQC)来自日本企业管理实践，20世纪80年代大力引入我国。日本企业结合科学管理和零缺陷管理的理论，提出过程质量控制的理念，即将产品的质量缺陷消灭在产品的制造过程中，这样最终产品必然是符合质量要求的。为了做到这点，生产过程的每个环节都是一个质量控制点，每个环节的操作员工都是质量控制人员。为了保障每个质量控制点不出废品，每个质量控制点都设立了严格的质量控制标准和客观检测手段。按照这种控制要求操作，最终生产出来的产品不用检测都是合格产品。

个别工商组织推行的零缺陷管理或全面质量管理在经济全球化过程中已经显得不够通用和规范，适应全球经济一体化进程的需要，1988年由国际标准组织推行的ISO9000系列的质量认证体系，融合零缺陷管理和全面质量管理的管理理念，成为保障质量管理更加规范的国际化标准。ISO9000实施的是已经具有的制造业和服务业质量国家标准，它适用于整个生产过程，而不是某一具体产品。该体系认证在市场上标志着质量，国际购买者往往会坚持要求其固定供应商获得这种认证。ISO9000质量体系认证有严格的程序及考核要求，按照系列分为ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行业设立，但制定质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件是其核心。其中ISO9001标准的用途是：当合同要求进行设计，并对产品性能要求有原则规定或有待制定，只有当供货方充分证实了其设计、开发、安装和服务的能力时，才能相信产品符合规定的要求，应要求供货方按ISO9001提供质量保障。该质量体系得到国际社会的普遍承认与尊重。因而，只要企业通过考核达到ISO9000质量体系并严格按照这一体系的要求去做，其产品质量就是可靠的，其服务就是值得信赖的。

ISO9000质量体系认证代表着规范化管理的方向，迅速从工商业领域推广到其他领域。在用企业精神、市场原则改革政府组织的新公共管理理念影响下，规范化管理的思想以及成功经验也开始推广到公共管理领域，国外许多公共机构如医院、学校、非营利组织和政府组织也开始推行规范化管理。在我国，2000年9月深圳市国税局蛇口分局通过了ISO9001税收质量管理体系认证，以后河北省地税局也开始学习深圳的经验，在基层机构进行ISO9001体系试点建设。

综合起来，规范化管理的特点就是程序性管理、标准化管理、质量控制，其根本目的是提高管理效率。

二、政府组织规范化管理的含义

应当说，在政府组织内部推行规范化管理还是一件新鲜事物。尽管在实践中已经取得一些好的经验，但是理论上的探讨还不够充分，因此有必要对政府组织推行规范化管理的含义及其相关理论问题进行深入讨论。

规范化管理是对政府行为的一种约束或自律。政府作为一种社会组织的显著特质，诚如美国学者斯蒂格利茨所说：“第一，政府是一种对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”这两个特性，决定了政府行动必须受到约束。约束的形式多种多样，法律和社会舆论是对政府的外在约束，或政府他律，而规范化管理则是政府的自身约束，或政府自律。推行政府规范化管理能够有助于消除政府失灵。

20世纪90年代，西方国家开始将工商组织的质量管理理念引入公共机构，政府作为公共服务的提供方，按照工商管理的原则和理念，向社会公众作为公共服务的需求方提供高质量的服务，政府规范化管理应运而生。在80年代，我国曾经在政府管理中大力推行过目标管理(managementbyobjective,MBO)。实践证明，目标管理比起规范化管理有许多不足。由于目标管理强调终极结果，容易导致政府行为短期化弊端，而规范化管理强调的是过程结果，能够促使政府持续不断地改进管理质量与效率，因此规范化管理更符合政府组织的特性。

政府规范化管理就是按程序办事。所谓规范化，就是政府按照事先的规定行动，这种规定实际上就是程序。简言之，政府按程序办事，就是规范化管理。政府组织本身就是依照程序建立和运行的，但是由于法制不健全和信息不对称，政府组织并没有完全按照程序办事，主观随意性、长官意志以及以职谋私等现象大量存在，以致出现许多不规范行为，严重的还发生犯罪行为。严格按照程序办事，就可以大量减少这种不规范行为和犯罪行为，最终提高政府服务社会公众的质量与效率。推行政府规范化管理的目的，就是要增强政府的管理效率和提高管理质量。应当将这个目的作为统帅政府规范化管理工作的最终目的，不能为规范而规范，以致走向规范化管理的消极面，搞形式主义。

规范化管理要有制度和考核标准。规范化是一个制度建立和强化考核标准的过程。一般说来，制度建立的依据是法规和惯例。法规比较明确，也容易执行。在建立具体的规章制度过程中，要特别注意不要与现行党和国家的有关法规条文相冲突。而惯例是一个只可意会、不可言传的东西，而且从行为结果上看具有利弊双重性特点。过去在没有规范化管理要求的时候，实际工作也按照许多工作惯例来运作，并取得成效。因此，政府规范化管理应力求将惯例趋利避害，将好的惯例转化成制度安排，将不好的惯例通过制度安排革除。有了制度，还需要对制度执行的情况进行考核，为此就需要设立独立的考核标准以及考核机构。首先，标准应是指标化、量化和可操作的。而且标准起着导向的作用，需要下功夫来设计一套标准体系。ISO9000引入公共组织，就是一种标准体系的建立。除ISO9000以外，还可以根据各个机构的实际情况设立其他标准化体系。其后，对运行情况需要有外在的独立机构对政府组织进行考核。政府同级组织或上下级组织之间由于形成了一定的利益共同性，比较难以做到考核的客观性和公正性，考核容易流于形式。目前在这方面的工作尚未真正制度化，任重而道远。

三、政府组织规范化管理的难点及解决。

全面推行政府组织的规范化管理也有一定难度，这与政府组织的自身特性和承担功能有关。政府是非生产性组织，非营利组织，因此在理解政府管理质量、管理效率方面与工商组织有许多不同，这直接影响政府规范化管理考核标准的设立。政府的行为绩效应当不同于工商组织绩效，不能以政府机构取得的收益当作考核标准，或政府基层组织不能只是以完成上级交办的任务作为考核标准，而应以社会公众对政府服务的数量及质量的满意程度作为绩效考核标准。进一步说，由于政府面对的社会经济事务错综复杂，瞬息万变，因此不是所有的政府行为都能够走程序，实行规范化管理。实事求是地说，政府规范化管理不是万能的。

推行规范化管理在实践中会遇到两个突出的矛盾：第一，政府行为合法与合理悖论问题。要么政府行为合法但不合理，比如事事都要按照程序办结果导致不合理行为的发生；要么政府行为合理但不合法，比如为了便利服务对象的需求，省去繁琐的办事程序，结果违反了国家的有关法规。到底以哪种标尺来规范政府行为，没有统一意见，要通过实践来检验。一是依据现行法规来规范政府行为，如火车站内厕所收费；以改革精神来合理规范政府行为，如对娱乐、休闲场所服务人员征收个人所得税。第二，工作讲求实际效率和办事遵从程序形式的矛盾。应当说，一个好的制度安排可以将效率与形式有机结合起来，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府组织规范化管理过程中，由于不可能事事都提前考虑，特殊情况时时出现，需要具体情况灵活处理才能得到合理的结果。因此，刻板地遵循已有的制度规定，也不利于管理效率的提高。进一步说，制度是由人创造的，并由人去遵守。而人是具有创新能力的，在规范化管理中也要给发挥人的主观能动性留出空间。21世纪的最新管理理念是以人为本，由于这种理念的传播，使得许多具有创新特性的工商企业开始推行弹性工作制以及创立学习型管理组织。作为侧重程序性管理的政府组织，当然不可能照搬这种弹性工作制，必须推行规范化管理。但是政府组织也会遇到如何处理效率与形式的矛盾，为此，需要上级关注来自基层的创新思维与创新做法，及时地将一些不符合惯例或已有规定的做法纳入到制度创新中。不能忘记，规范化管理的终极目的，还是提高政府组织的管理质量和服务效率。

建立政府组织的规范化管理，可以考虑以下做法。

1.建立具有可操作法和可检验性的制度。ISO9000是一个可供选择的制度，但是需要有相关条件的具备和落实。毕竟，按照ISO9000的要求，需要制定比较繁琐的质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件，许多政府机构还不具备制定这三类文件的条件。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊将政府组织机构分成四种类型：付出和成果二者都能观察得到的生产型机构；可以观察到付出但观察不到成果的程序型机构；可以观察到成果但观察不到付出的工艺型机构；付出和成果二者都观察不到的应付型机构。显然，只有生产型和程序型的政府组织才具备条件实行规范化管理，对于其他类型的政府组织实施有效管理就需要寻找新的解决方案。一般说来在我国，窗口服务性的政府机构可以参照服务业的ISO9000体系进行规范化管理制度建设，政策制定和调控性的政府机构主要围绕决策的科学化和民主化建立相应的规范化管理制度。

2.细化制度，责任量化到人。政府组织都多多少少建立了管理制度，但是缺乏实施细则，就使得既有制度不能落实。实际部门的经验比较看重领导的重视，以及抓落实就是领导重视，组织到位，实际上制度细化和责任量化到人也能起到落实的作用。为了将制度细化和责任量化到人，需要有一套考核政府组织管理绩效的指标体系。但目前国内对政府组织的管理绩效及相关指标体系的研究还比较粗糙和不具体，今后这应是政府组织理论研究需要突破的难题。

3.尽快建立独立的政府业绩考核机构。对政府组织行为是否规范，从根本上讲不能由政府组织自身说了算，而应当由政府提供服务的受益方社会各界来评价。目前我国政府组织规范化管理及其考评主要是来自政府自身的努力，这是适应新的社会经济环境政府做出的积极努力，值得高度评价。但是从长远看，对政府行为的规范化约束应当是两个方面的共同努力：政府自律和社会他律。实现社会他律的一个重要途径就是建立相对独立的政府业绩考核机构。

4.强化政府信息的透明度。政府规范化管理固然是政府内部的事情，但是由于与服务的对象社会公众有直接联系，因此需要将政府规范化管理的相关信息向社会公众公开，让社会公众了解政府相关服务的质量要求和标准，这样从外部增加了一条对政府规范化管理的督促和检查渠道。实际上，政府规范化管理的最终受益者是社会公众，让这些受益者了解政府规范化管理制定规定，会更加有利于政府行为的规范化。

5.提高政府管理人员的个人修养与管理素质。制度再好，也需要人去执行。因此政府管理人员的个人修养和管理素质对完成规范化管理有重要意义。搞ISO9000，首先需要人人掌握相关规定和知识，通过学习而获得更多的知识，提高管理的自觉性。

6.加快电子政务的建设。利用计算机网络技术来推进政府规范化管理，是适应社会经济发展的潮流的需要。未来我国经济社会将加快信息化进程，信息化本身就需要有规范化的信息输入与输出，同时基于互联网平台构建的电子政府可以满足政府改革的多种目的和要求。因此，把电子政务纳入政府组织规范化管理的构成要素是顺理成章的事情，应当从这个角度审视政府组织规范化管理工作，对电子政务给予充分的重视，加快建设进程。

【参考文献】

[1]斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].北京：中国物资出版社，1998.

[2]刘瑞.政府经济管理行为分析[M].北京：新华出版社，1998.

[3]D.S.皮尤.组织理论精萃[M].北京：中国人民大学出版社，1990.

[4]CarHeyel.TheEncyclopediaOfManagement[M].VanNostrandErinholdCompany,NewYork,Cincinnati,Toronto,London,Melbourne,

1982.

政府组织范文篇5

【关键词】新公共管理顾客导向

“新公共管理”是从传统公共行政管理的基础上演变而来的,其作为一种公共事务管理的新理念和新模式正在全世界范围内大行其道,反过来对传统公共行政管理的理念和行为方式形成极大的冲击和震撼。

“新公共管理”运动首先在英美发起,随后又在澳大利亚、新西兰、日本等国掀起,而后波及到其他发展中国家,它是基于西方自上世纪80年代以来风云变幻的社会现实,更多地采用了企业管理的理念、方法和技术引进市场竞争机制。从学科发展的意义上讲,其吸纳了多学科的最近研究成果,有着多学科的理论背景,在公共行政学基础上,集纳了经济学、管理学,特别是企业管理以及政治学、社会学、政策分析、公共关系学等学科的观点。其目的是提高公共事务管理水平和公共服务质量。它主张要冲破政府对公共事务管理的独占,实现管理主体多元化;要求重新定位政府与公民的关系,形成“顾客导向”的主、客体关系;要抛弃政府揽权的做法,采取市场化的运作机制;要改变命令式、管理式的做法,进一步确立沟通、协商式的管理方式;在工作业绩的考核上,纠正过去仅仅强调行为过程的倾向,更加注重产出的效果和综合效益。

“新公共管理”所倡导的是在现代市场经济体制下,随着社会事务的日益复杂、公众需求多样化和个性的加强,以及偏好外延和内涵的同步拓展、政府的行政理念、组织原则和运行方式都应进行平静而深刻的变革和再造。整个政府再造的过程应建立在这样的价值理念之上:以顾客导向、竞争导向、结果导向为中心,提供具有整体性、连贯性、无缝隙服务,以实现同等投入得到更多产出或减少成本而不减少产出,最终满足顾客的需要,赢得市场竞争力。

一、顾客导向产生的背景和原因:由生产者社会转向顾客社会

19世纪中期以后,随着市场的开拓和技术的进步,大规模的工业化生产模式占据了主导地位,此时的社会是一个生产者导向的社会,在国民收入的决定模型中,总供给相对于总需求更为重要,这也从侧面反映了当时社会状况:由于市场的相对广阔,顾客的作用不被凸显,生产者主导了社会,整个社会呈现的是一种卖方市场。在这种工业化模式的影响下,政府和其他公共组织也逐步吸纳了这些组织原则和运行方式,形成了一个职能分工、层级节制的官僚制模式。

20世纪初尤其是30年代以后,需求相对于供给对国家经济显得更为重要,因此国民经济的决定模型被修正为总需求决定模型。到20世纪80年代,社会的各主要领域不同程度地出现了买方市场,顾客社会得以确立,顾客为上帝的观念从商业部门扩展到各个领域,能否满足顾客的需求关系到各类组织的生存与发展,政府也不例外。对政府而言,能否满足公众的需求是其合法性和有效性的基础。

二、“新公共管理”中顾客导向的主、客体关系

很早以前,卢梭就将人民与政府的关系界定为主仆关系,按照这一理论,政府官员是人民的勤务员,理所当然地为主人提供服务,但在传统的公共行政学说中,政府管理者处于社会金字塔的顶端,它受命管辖公共权力,政府与民众之间是管制者与被管制者的关系,这使得官员中普遍盛行着精英主义意识,使得他们将自己与民众的关系定位于不平等。在“新公共管理学”中认为,政府与民众之间的关系实质是“契约”,政府应当在平等的基础上为社会、为民众提供服务,所以它更多地借鉴了市场学的观点,认为政府管理者是公共产品的生产者和得供者。而民众则是需求并接受这种产品和服务的“顾客”,认为一个民主的政府及存在的价值就是为它们的公民服务,管理者必须以民众为中心,为民众服务,满足顾客的需求。可见新公众管理校正了传统的主体中心主义,强调“顾客导向”的客体中心主义,由过去的管理者唯我独尊转变成为“顾客至上”。

三、充分理解“新公共管理”所提的政府顾客的定义和范围

在商业模式中对顾客最权威的也是全世界较为认同的释义来自ISO,即国际标准化组织(InternationalOrganizationforStandardization)。该组织是由多国联合组成的非政府机构,成立于1947年,其公布的ISO9000标准中,就对顾客的定义和顾客导向在商业模式中的作用加以阐述,他们认为顾客为关注焦点(Customerfocus)是组织发展的源动力,组织是依存于顾客。因此组织应理解顾客当前和未来的需求,满足顾客要求并力争超过顾客期望。顾客是指“接收产品的组织或个人”。例如消费者客户最终使用者、零售商、受益者和采购方,顾客可以是供方组织内部的或是外部的。如政府公务员就是政府组织内部顾客。顾客的需求是不断变化的,因此,组织不仅要了解的掌握顾客目前的需求,还要了解顾客未来的需求和期望,要始终关注顾客需求的变化。同时组织应确认顾客明确和隐含的需求,了解顾客的期望,包括组织有能力满足和无法满足的期望,并与顾客进行沟通,将顾客的需求转化为组织内部的目标和需求,并在组织内部分解落实,以满足甚至超过顾客的要求和期望。政府作为一个组织,做好顾客需求的分析是至关重要的。

四、顾客导向是“新公共管理”倡导下“政府再造”的源动力

在一个顾客导向的社会中,消费者群体处于首要地位,并且随着社会的发展,消费者也逐步意识到并坚持着这种首要地位,因他们的需求偏好不同,要提高消费者的满足度,供应商就必须提供个性化的、快捷的、优质的、多样化的新产品和服务。由于存在着政府组织的管理服务的扩张,日益增长的顾客需求与期望之间存在差距,这种“势能”必将推动政府组织改变自身的不足来提高服务水平,以提升政府的声誉和形象。这种动力来自政府组织对外部顾客需求的判断,并化作政府再造的源动力。

五、“新公共管理”的顾客导向将使政府组织持续改进,提供了一个良性循环

在ISO9000标准的管理体系中,提出了一个由顾客需求导向而引出的组织可持续改进的PDCA循环(Plan:计划、Do:执行、Check:检查和Action:行动),见图1。

图1中,顾客和相关方的要求,包括法律法规要求作为产品实现的输入,通过产品实现过程,输出产品提交顾客,以取得顾客满意。其中有“管理职责”、“资源管理”、“产品实现”和“测量、分析、改进”代表了体系四大板块,四大板块通过箭头形成闭环,表示体系是不断循环上升,持续改进的。政府组织以顾客导向为出发点形成良性循环,将提升其对顾客群众的服务水平。

六、“新公共管理”中顾客导向出现的偏差

在顾客导向中很难对顾客做出准确的判断,甚至会出现不同顾客群体的需求是与之相悖的。也存在眼前顾客、潜在顾客、近期顾客、长期顾客、内部顾客、外部顾客、个体顾客、整体顾客、直接顾客和间接顾客的不同。在了解顾客需求时,由于顾客的知识水平、科技水平,利益集团不同,会提出一些看似合理,但有可能对其他顾客利益形成损害,或牺牲环境,或牺牲资源的需求,这就要求政府组织在了解顾客需求时要用科学发展观的思想通盘考虑,去伪存真。以政府土地规划部门为例,所有土地建设报批单位毫无异议都是该政府组织的顾客;但并不是顾客的全部,在这些报批单位中都代表不同集团的利益,作为一个商业化组织应首先考虑其利益的最大化,其提出的需求有可能会伤害到公众这个最大顾客群落的利益,而公众顾客的需求并不容易简单识别。因此,作为土地规划部门对报批单位的这种顾客需求的满足是程序的合法性、一次性告知义务、审批结果的及时性和明示。而不是一味考虑满足其单方面利益需求。如果政府组织没有认识到或执行中没有严格遵循这种原理,必将导致顾客导向的偏差。

七、“新公共管理”的顾客导向在中国政府治理的创新:从“管理型政府”向“管理服务型政府”转变

经过20多年的改革,中国政府治理模式,已成功的实现了由“管制型政府”向“管理服务型政府”的转变。现阶段的中国政府,无论是对内即政府自身,还是对外即面向社会,都必须承担起繁重的管理职能,至少目前还不到淡化管理的阶段。同时把政府定位于“管理服务型”决不意味忽视政府公共服务的重要性,而是要不断扩大公共服务范围,最大限度的提高公共服务质量。中国政府以为人民服务为宗旨,满足广大人民群众这一整体顾客的需求,注重民意更应该是我们各级政府义不容辞的首要职责。从发展的角度来看,政府应更好地履行这样的职责并有效地促进经济社会的发展与进步。

总之,顾客导向是“新公共管理”的核心。在现实中既要利用顾客导向来推动政府组织的改造,提升政府机构服务大众的水平,使政府工作得到持续改进,又要防范由于一味地追求顾客需求或对顾客群体没能做出准确的判断,而对工作中产生的偏差问题的探讨,将对我党和政府深入落实科学发展观;以人为本的思想有着重大的现实意义。

【参考文献】

[1]方东:论新公共管理的嬗变[J].科学管理研究,2004(8).

[2]王莹、马斌:无缝隙理论视角下的政府再造[J].理论导刊,2002(12).

[3]王泽群、刘清:浅论西方“政府再造”运动的背景及其主要理念[J].江西农业大学学报(社会科学版),2004(9).

政府组织范文篇6

在我国全面建设和谐社会的大背景下，深入研讨民间组织发展问题是很及时的。一方面，我国利益关系和社会结构的变化凸显民间组织的作用。无论是利益主体的分化和利益关系的调整，还是不同利益群体的利益诉求和利益保护，都对民间组织发展提出了现实而又迫切的要求。另一方面，我国进入以政府转型为重点的改革攻坚阶段，为民间组织的发展提供了重要机遇。伴随着政府转型的实际进程，民间组织必将在社会性、公益性和服务性的社会职能中逐步发挥作用，扮演重要角色。因此，深入研究并积极稳妥地发展民间组织，既有很强的客观需求，又有现实的可能性。

政府转型是我院近几年的重点研究课题。从我国的实践看，政府转型与民间组织发展互为条件，相互促进。这里，我就“政府转型与民间组织发展”提出几个问题，与大家讨论。

一、公共需求的深刻变化与民间组织发展

从国际经验和我国的实际来看，人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，既是从一般温饱型社会向发展型社会转变的重要时期，也是社会利益关系及其公共需求深刻变化的关键时期。

第一，由于收入分配差距比较严重，并有不断扩大的趋势，广大社会成员对缩小收入差距、实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。

第二，义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员重要的公共需求，并且比以往任何时候都要突出。前不久，引起全社会广泛讨论的公共医疗体制改革深刻地反映了解决这两类问题的迫切性。

第三，在我国经济社会转型时期，就业和社会保障已成为全社会基本的公共需求。目前，我国面临着巨大的就业压力。

第四，公共安全越来越开始成为社会成员普遍的公共需求。当前，我国在生产安全、卫生安全、食品安全等方面的问题还比较突出。SARS危机、矿难、毒米、假奶粉等问题日益成为广大百姓极为关注的社会问题。

第五，随着利益关系的变化，合理、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员，特别是弱势群体的公共需求。

公共需求的深刻变化说明，我国不仅面临着经济不发达与人民日益增长的物质文化需求的突出矛盾，更面临着全社会公共需求的深刻变化和快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。并且，后一个突出矛盾既构成经济转轨时期政府转型的现实压力，又反映了社会转型时期发展民间组织的客观需求。为此，我们要从解决公共需求与公共服务供给之间的突出矛盾出发，在推进以公共服务为目标的政府转型的同时，发展民间组织，有效地发挥民间组织的作用。

1、适应利益主体多元化的客观要求，发挥民间组织在协调具体利益中的重要作用。当前，在利益集团开始形成、利益主体和社会结构多元化已成为基本现实的情况下，不同的民间组织能够比较客观地反映不同的具体利益要求。因此，在一元社会向多元社会的转变中，发展各类民间组织，形成有组织、有秩序的利益表达和利益诉求，是市场经济条件下社会发展的大趋势。从我国的现实情况来看，有组织的理性比非组织的个人行为更有效。有组织就可以谈判，可以协商。规范发展民间组织，形成在党领导下的协商对话机制，远比非理性的个体行为要规范得多、好得多。

2、按照建设和谐社会的要求，发挥民间组织在化解社会矛盾、实现社会稳定中的重要作用。随着公共需求的深刻变化，社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，不同社会利益主体之间的利益冲突不可避免。如果处理不好，将会引发一系列的社会问题，加大社会风险程度。当前，由于我们缺乏各种利益群体有组织、有理性地表达自己具体利益的机制，导致了许多群体性事件的发生。近年来，有些地方由于经济利益关系处理不当引发的社会矛盾和冲突，往往与当地政府直接介入经济活动、充当一方利益主体的代表有直接关系。由此可以看出，各级地方政府从具体的经济活动和利益中摆脱出来，并基于利益关系变化的需求发展各类民间组织，有利于解决错综复杂的社会矛盾，实现社会稳定。从总体上说，在我国社会矛盾尚未转化为政治矛盾的前提下，稳妥地发展民间组织，充分发挥社会团体、行业协会和社会中介组织的作用，有利于通过利益的表达和博弈来化解社会矛盾，形成社会管理和社会均衡发展的合力，更好地建设和谐社会。

3、在扩大政府公共服务职能的同时，发挥民间组织在社会管理和社会服务中的重要作用。当前，由于公共产品供求失衡，我国的公共服务面临巨大压力。“世界经济论坛”将于近几日公布的2005-2006年全球竞争力报告中显示，我国在宏观经济环境稳定性方面名列全球33位，而在公共机构质量方面的排名为56位。要尽快缩小我国在公共服务方面的差距，应当在加快推进以公共服务为中心的政府转型的同时，充分发挥各类民间组织在社会公共服务中的特殊作用。国际经验证明，民间组织在社会管理和公共服务中扮演着越来越重要的角色。面对我国全面增长和深刻变化的公共需求，政府不可能也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分的群众性、社会性和公益性的社会公共服务职能，应该也可能从政府职能中分离出来，以实现多元社会主体参与公共服务提供。

二、弱势群体的利益诉求、利益保护与民间组织发展

无论是政府转型还是民间组织发展，其基本目标都是实现公平和公正。当前，我国出现了规模庞大的弱势群体，不仅引起全社会的普遍关注，也成为引发社会矛盾和社会问题的关键性因素。就是说，弱势群体问题已开始成为我国公平、公正的焦点问题。能否妥善地解决弱势群体的利益表达和利益保护，既是推进政府转型的重大任务，又是发展民间组织的现实需求。如何把政府的作用和民间组织的作用形成合力，把弱势群体的问题解决得好一些，对落实以人为本的科学发展观、建设和谐社会都有着十分重要的意义。

1、民间组织要在弱势群体利益表达和利益维护方面扮演重要角色。当前，我国弱势群体的形成有四个突出的特点：第一，不仅规模较大，而且还有明显扩大的趋势；第二，弱势群体利益遭受侵害的问题相当突出，并有一定的普遍性；第三，因弱势群体利益受侵害而引发的群体性事件逐步增多；第四，由于弱势群体缺乏基本权利的保障和有效的利益表达手段，他们在利益诉求和利益表达中处于弱势地位。这告诉我们，弱势群体增多和利益受损已成为我国经济社会转型期的一个客观现实。因此，建立弱势群体的利益表达和利益诉求机制有相当的迫切性。从这一现实需求出发，应当加快发展各种为弱势群体服务的民间组织，使民间组织在代表弱势群体利益、建立弱势群体的利益表达和利益协商机制中发挥积极作用。

2、民间组织要在解决劳资关系失衡问题中扮演重要角色。有专家调查后发现，在经济发达的浙江省，近些年劳动争议案件以每年30%的速度上升。在经济发达的珠三角，2004年以来仅千人以上的群体事件就有数十起。现实情况表明，劳资关系的失衡开始成为我国经济社会发展中的突出问题。无论是农民工工资拖欠问题、频发的矿难，还是王斌余事件，都深刻地反映了我国基层工会在维护职工具体利益中的角色缺位问题。根据“珠江三角洲工伤研究项目小组”对佛山、中山、东莞、惠州、广州、深圳6个城市的582位工伤者进行的问卷调查：在遭遇工伤这种特殊困难关头，53%的工伤者表示得到过一些关心，但是回答说这些关心来自工会的比例只占到1.9%。今年1月份，重庆市周立太等83名工人要求工会为其出具困难证明，但遭到了拒绝，于是他们在全国首开先例，状告基层工会不作为。这些事情很令人深思：我国现行的基层工会组织如何能在劳资关系的利益协调中有所作为？从这一现状出发，一方面，要完善现有的基层工会组织，使其成为劳动者具体利益的代表；另一方面，要依据相关法律，使基层工会组织扩大到民营企业、外资企业中去。目前我国农民工已经达到1亿人，应当也有可能加快建立农民工工会组织，切实维护农民工的基本权利。

3、民间组织要在维护农民基本权益中扮演重要角色。由于城乡改革不同步，城市化进程中对农民利益的侵害，尤其是对农民土地权益的侵占已成为一个相当严重的问题。这些年来，因为农民土地问题而引发的各种社会矛盾和冲突，严重影响到农村的社会稳定和经济发展。未来几年，加快农村土地制度改革，真正使农民成为土地的主人，关键的问题在于使农民组织成为维护农民土地权益的主体，提高农民及农民组织在土地交易中的谈判地位。

从我国的实际情况看，在农民组织建设的过程中，政府既不能简单地退出，也不能采取传统方法，强化对农民组织的行政控制，而是要在政府自身转型的过程中，积极地支持、规范和引导农民组织的发展。只有观念转变、体制转型，政府才能主动支持农民组织建设，形成与农民组织平等对话的协商关系和合作伙伴关系。第一，要支持农民组织发挥在农村治理中的作用。例如，鼓励和支持农民组织参与农村治理，有效地改善农村治理结构，政府与农民组织共同解决和处理农村的某些社会矛盾和问题。第二，善于处理农村发生的各类冲突，降低农村社会风险。在我国利益关系调整的关键时期，由于农民的利益表达和利益诉求越来越强烈，如果这个利益诉求得不到基本满足，农村社会暂时的利益冲突就不可避免，局部地区甚至会产生某些过激行为。在这种情况下，政府要从广大农民利益出发，主动与农民进行沟通和交流，并依靠农民组织缓解社会矛盾、减少社会冲突。

三、社会体制改革与民间组织发展

当前，我国已进入改革攻坚的关键时期。在继续进行市场化改革的同时，应当积极推进社会体制改革和政治体制改革。我国民间组织发展不适应于经济社会发展的基本需求，重要原因在于社会体制改革的滞后。加快推进社会体制改革，是政府履行制度性公共服务的重要任务，也是民间组织发展的基本前提。

改革进入攻坚阶段，利益关系开始发生两个大的变化：一是由利益倾斜向利益兼顾转变；二是由利益增进向利益增进和利益调整并重转变。这就需要在社会体制改革中，通过民间组织发展寻求新的、合理的利益协调机制。

1、以政社分开为重点，推进社会体制改革。实现政府转型，建设和谐社会，重要的在于发展和培育“大社会”，增强社会活力。政企分开、政事分开、政社分开是经济体制改革、社会体制改革的重要目标。从总体上看，政企分开有了实质性突破，政事分开和政社分开尚未真正破题。为此：第一，要在党的政治领导下，稳步推进政社分开，逐步实现社会组织领导人自选、活动自主、经费自筹等方面的改革。第二，要适应利益关系变化的客观实际，建立政府与民间组织的平等协商对话机制。在现代社会，政府、企业和民间组织是社会的三大支柱。因此，政府与民间组织不是简单的管理与服从、控制与被控制的关系，而是伙伴关系，合作关系。第三，要把政社分开作为政府转型的一项重要任务。我国政社分开的关键在于各级政府要从部门利益和行业利益中超脱出来，尽快地把公益性、服务性的社会职能下放给具备条件的民间组织。要在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系，为社会整体的进步提供推动力。

2、为民间组织发展提供制度与法律保障。当前，我国民间组织制度建设和相关立法明显滞后于民间组织的发展。比如，对民间组织仍然采取行政上的双重管理，登记准入门槛过高，这在一定程度上束缚了民间组织的发展。因此，应当建立科学的管理制度，实现民间组织的规范发展。尤其在我国全面开放的条件下，建立和完善民间组织发展的法律规范体系更为迫切。为此，建议尽快制定和出台“民间组织法”。

政府组织范文篇7

1、促进了政府决策的民主化和科学化

非营利组织从某种意义上说也是一种利益组织,它存在的基本价值之一是促进其成员的公共利益。参与党政机关的决策,尽可能地影响党政机关的政策,使之有利于自己的组织和成员,是达到这一价值的重要手段。非营利组织在对行政权力监督的过程中,代表所在的组织或行业向决策部门反映问题、提出要求,促使权力机关制定相应的政策或措施,应决策机关的请求,对某些专门政策的制定和实施发表意见,而有一些党政机关在制定和实施某些政策时,通常也会向相关的非营利组织进行政策咨询,听取其意见,对政策作出修改或调整。例如,第九届全国人民代表第一次会议在修改宪法之前,因为修改条款中涉及到了非公有制经济的定性问题,各级商会十分积极地认真地对相关条款进行了研究和商讨,并通过种种途径向人大和党政权力机关表示修改宪法和相关经济政策以提高非公有制经济在国民经济中的地位和强烈愿望。

2、对政府行为构成了有力的制约

非营利组织的有效监督使政府的权力和行为受到了一定的制约。改革开放前,对政府行为和权力的制约主要来自政府内部的权力制衡,外部监督非常薄弱,随着非营利组织的大量生长、规模的日益扩大,政府开始受到来自外部的制约。一些非营利组织在发现本地或本部门的政策明显不合理或违反国家法律后,有组织地抵制这些政策,在许多情况下政府迫于非营利组织的压力往往能够改变原来的政策。非营利组织越是强大的地方,政府的压力就愈大。一个明显的例证是,在村民委员会十分健全和有力的村,乡镇干部违法乱纪的现象就要比其他村少得多。

3、提高了整个社会的政治沟通能力

善治的实质在于政府与公民的良好合作,但这种合作并不总是直接的,相反常常需要一个中介组织的协调,非营利组织就是这样一个中介。非营利组织在实施监督的过程中,一方及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来,转达政府;另一方面,又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。非营利组织在这一利益表达和利益协调过程中,推动了政府与公民的合作,促进了善治。作为中国农民最重要的非营利组织的村民委员会,其主要的职责之一,便是通过各种方法,动员其成员参与县级以下人民代表的选举和村民委员会的选举。政府权力的改革既需要内部的动力,更需要外部的动力。在推动政府改革的外部动力中既有来自公民个人的,也有来自非营利组织的,而且后者通常要比前者更强大。

二、我国非营利组织对政府权力监督的主要方式

1、新闻媒体监督。新闻媒介的监督是非营利组织对政府权力监督的重要工具,其监督方式主要有报道、评论和调查,对有损人民利益的决策或事件进行曝光。西方许多政治家认为,舆论自由的存在和舆论工具的多样化将会增加对自由的捍卫,公共讨论本身就是对政府专横地使用权力的最好制约。虽然新闻监督本身并不具有制裁力,但却具有动员群众的实际能力。1999年,汕尾市市长徐尚武向广东省农电检查组这样郑重表示:到年底一定要把3.8元的电价降到1元以下。引人关注的是,为使这个目标得以实现,汕尾在全省首次提出了搞新闻“曝光”的办法,为农电价格下调保驾护航。国家、地方、集体及个人皆有投资,价格高、产权复杂的汕尾市农电网,一直是全省农电“两改一同价”工作的难点,但这次汕尾动起了真格,全市各新闻单位都开设了专栏,对农电改革工作进行跟踪报道。汕尾市一位负责人说:“新闻监督是无所不在的,下面的县、区想打马虎眼也不行!”

2、质询、调查、投不信任票等方式。非营利组织对政府某项决策,以个人或集体名义,通过口头或书面形式向政府部门主要官员提出询问和质问,要求即席或书面答复,防止政府官员运用权力进行非法或错误的决策行为。2004年,针对怒江大坝工程对环境可能造成的影响,众多环保组织对中央政府提出质询,最核心的力量是北京的“绿家园”和“云南大众流域”这两个民间环保组织,这些非营利组织的呼吁和推动,中央领导人批示,暂时搁置了一度如箭在弦的怒江大坝工程。非营利组织的活动和声音极大地影响了中央政府的决策,这是一个标志性的、甚至具有里程碑意义的事件。

3、代表特定群体公众与政府进行交涉。非营利组织具有良好的群众基础,他们代表了广大人民的利益,站在人民的最前面对政府进行监督,政府有损群众利益的任何决策或滥用手中的权力进行危害人民利益的任一行为,都能激起非营利组织及人民群众的抗议性举动,这样会迫使政府改变决策,从而有效地进行监督。2004年由于认为规费等营运成本太高,成都市青白江的112辆出租车司机要求相关部门尽快提高出租车价格。在与当地政府交涉很长一段时间没有结果后,百余辆出租车停止营运,聚集在青白江区新广场,当地交通局表示,相关部门的领导已与出租车司机代表就涨价一事进行协商。

4、听证会。我国非营利组织中的一些组织能参与政府的政策决定,对群众反映强烈的、重要的意见向政府进行反映,使其成为立法的根据,维护人民利益的同时又能对政府决策实施监督。《立法法》规定,行政法规在起草的过程中,应当广泛地听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。参加与本行业有关的立法听证是行业组织参与政府决策的主要方式。光明日报北京2003年7月15日电,国家发展和改革委员会今天在北京举行价格听证会,听取消费者、经营者及专家学者代表对《民航国内航空运输价格改革方案》的意见。来自全国各地的15名代表们陆续提出了很有分量的质询。一些代表认为,现在民航社会平均成本中有许多不合理的地方,比如国内航油价格每吨高出国际800元到1000元,机票销售费用过高等。他们的建议得到了有关部门的高度重视。三、完善我国非营利组织对政府权力监督的机制

1、加快政府职能转变,提高非营利组织的独立性

对中国的政治传统来说,最致命的缺陷就是从来没有公域与私域明确划分的实践和观念。从现代的政治实践来看,对人民生活、社会正常运行的过多干预等众多弊病,都是因为二者的范围没有明确界定,但在一个现代性的政治生活中,这两个领域的明确区分不仅是一国公共领域现代性的标志,更是一国公共权力理性而科学地活动的基础。只有从权力和职能上明确限定政府,减少其直接管理和微观管理职能,推进权力社会向能力社会的转变,从单向控制的行政体制向协商合作管理机制转变,将行业性、社会性和公益性事务尽可能交给非营利组织,才能一方面强化政府自身的宏观调控,维护社会公平和公正;另一方面让非营利组织独立发展,完善其自身建设,使得非营利组织对政府权力的监督机制得到最大限度的发展空间,从而加强对政府权力的监督力度。

2、提高非营利组织的监督意识

我国目前非营利组织的内部发展严重不成熟,与政府之间的隐性关系使成员的监督意识不强。非营利组织应大力加强其自身管理。非营利组织必须充分发挥作用,有所为才能有所发展,应与时俱进,尽快塑造成专业化、职业化、规范化的民间组织并能真正发挥实际作用的民间组织,提高成员的自我能力,加强对政府权力监督的强化意识。大多数非营利组织及其领导人在处理与政府关系的过程中,应把对政府的监督和制约作为自己工作中的—项内容,而不是更多地强调争取政府的支持,与政府进行合作,甚至将自己直接看作政府的附属体和延伸物,过分强调非营利组织与政府保持一致,协助政府进行管理,不能给政府添乱子、找麻烦,要充分认识它本身所应具有的独立地位以及对政府权力所具有的监督作用,在这种正确观念支配下,非营利组织对政府的监督制约关系将会日见成熟。

3、加强非营利组织的自身建设,增强其监督能力

协助非营利组织建立健全自律机制,规范非营利组织行为。建立自我约束、自我发展、自我服务的自律机制是非营利组织管理工作走向成熟的标志。政府在有计划有目的的培育和发展非营利组织的同时,还要指导非营利组织逐步建立自律机制。通过建立非营利组织章程审核制度,规范章程,帮助非营利组织建立和健全以章程为核心的内部管理制度。同时,通过政府的行政监督、社会监督和新闻舆论,规范非营利组织的行为,促进非营利组织走向成熟,以确保非营利组织对政府权力的反监督能力的加强。

4、完善相关的法律法规,保障非营利组织的监督权利

要加大法制建设力度,完善管理非营利组织的法律体系。首先要针对非营利组织进行专门立法,将非营利组织纳入法制轨道,满足发展的合法性和持续性要求,其次要从法律上确认非营利组织的公益地位,明确其公益责任,保障非营利组织的监督权利,还要从法律上对非营利组织的不规范行为进行制裁,以维护非营利组织作为公共产品和公共服务提供者的公正形象,提高人们对非营利组织的信任,从而确保非营利组织实行监督的顺利进行,权利得到保障。从监督权力配置上来看,在我国的法律体系中,关于非营利组织对政府监督制约的权力的规定应相应扩大,操作性需要加强,应给予非营利组织实质性的权力来实现对政府的有效监督。

总之,中国的非营利组织已经取得了一定的发展,对我国政府权力的监督也在初步实行,但仍处于起步阶段,自身发展的缺陷导致对政府权力的监督存在严重的不足。随着我国政治改革的推进,带来了社会力量的不断壮大,权力的天平不断向社会领域倾斜,非营利组织获得越来越多的权力要素,再者经济生活的市场化为非营利组织的发展开辟了广阔的制度空间,我国非营利组织对政府权力的监督体制将会越加成熟。

参考文献:

[1]王名等:中国社团的兴起，北京，社会科学文献出版社,2001。

[2]萧新煌:非营利部门组织与运作，台北，巨流出版社,2000。

[3]陈飞:论行政司法运行的道德保障机制，湖南大学学报，2006年第9期。

[4]李珍刚:当代中国政府与非营利组织互动关系研究，北京，中国社会科学出版社,2004。

政府组织范文篇8

关键词：非政府组织（NGO）；中国特色；成因。

自20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）在世界许多国家都实现了前所未有的巨大发展。

进入21世纪，转型国家非政府组织的发展，更成为国际学术界关注的焦点。与我国在这方面理论研究的滞后相比，近些年来中国的非政府组织却呈现出猛烈的发展势头：从扶贫、民主选举到保护生态、救死扶伤，非政府组织活跃的领域越来越广泛；在面对诸如下岗、震后救援与重建等突出社会问题的时候，非政府组织发挥的作用越来越突出。

与此同时，非政府组织发展过程中产生的诸多问题也使人们日益认识到简单地套用西方的理论与管理模式是不适用于中国的。对于中国非政府组织与国情相契合的独特之处应该有明确的认识，这将有助于我国对于非政府组织的管理与引导。

一、非政府组织的基本概念。

（一）国际学界对非政府组织的界定。

非政府组织，英文为“Non-GovernmentalOrga-nization”，缩写为“NGO”。非政府组织并非某一个特定组织，而是一个介于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系，又称为第三体系或第三部门（相对于第一部门的政府和第二部门的营利部门而言）。按照《联合国宪章》第71条的规定推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等等。这一含义仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适用于普遍意义上的第三体系或第三部门。[1]（P3）有学者指出它属于非营利组织（Non-profitorganiza-tion），它的收入用于它所关注的公益事业，是“志愿者组织”（Voluntaryorganization）、慈善组织（Phi-lanthropyorganization）、免税组织（Tax-exemptsec-tor）。实际上，非政府组织这一社会体系，在不同国家和地区，甚至在同一国家内，有着不同的称谓。

对此有学者指出，“非政府组织”作为一个概念确有其含混之处，它以否定性或排斥性表述指代一个包容性极大的组织空间；但学界在使用这一概念时，除强调其与政府的相对关系以外，又暗涵着一些特定的判断，因而使得这一概念在研究中具有了可操作性。这些判断基本是针对“非政府组织”的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“非政府组织”概念又与另一些相关概念具有连带性和替代性的关系。[2]一般来说，在研究中，学者是将这些概念不加区分地使用的。如非营利组织（NPO）、非政府公共部门、非政府公共组织、非营利部门、第三部门、独立部门、民间组织、社团、非国家部门等等；有的学者甚至将这一体系称为“公民社会”（civilsociety）[3]（P3），这其中很少有或根本没有明确的理由。有学者甚至认为，虽然每一个词汇都是从一定的文化中产生的，其使用可以追溯到特定的社会、经济和政治环境，但是关于非政府组织的词汇却错综复杂，找不到简明的分辨办法。[4]

（二）我国非政府组织及其相近概念。

在我国，人们习惯于将社会团体、民营非企业组织、基金会、慈善团体等看成是非政府组织的组成部分。现在（民政部民间组织管理局成立以后）官方一般将非政府组织称为民间组织。下面是非政府组织与几组相近概念的比较。

非政府组织（NGO）与非营利组织（Non－Prof-itOrganization简称NPO）：NGO和NPO是从两个角度来说明这类组织的性质，这两个概念都是中国近年从西方引进的，对他们的内涵和外延以及概念的解释目前还没有形成共识性的看法。从概念运用的历史沿革来看，NGO主要是指发展中国家里以促进国家经济和社会发展为己任的组织，因此是一个比NPO窄得多的概念。从主办的角度看，中国的NPO可分为政府举办与民办两类，所以它比NGO的范围要宽泛些。[5]（P16）NGO和NPO这两个概念是从不同的角度对民间社会组织所做的称谓，这两个概念之间没有严格的界限。NPO的概念要比NGO概念包括的范围更广泛，如果要强调某一类民间组织与政治性组织的区别，我们就可以用NGO这一概念；如果要强调某一类民间组织与营利性的企业的区别，我们就可以用NPO这一概念，但这也要视不同国家的情况与人们的习惯而定。这两个概念和社会团体经常交替使用，业内人士认为没有本质区别，只是稍有差别。[6]

NGO与社会中介组织：有的时候人们也用“社会中介组织”来称呼非政府组织，不过非政府组织跟中介组织不能划等号。因为虽然非政府组织也是中介组织，但有些中介组织如市场中介组织严格来说仍属于营利性组织的范畴，而非政府组织必须是非营利性的中介组织。所以，用“社会中介组织”来区别。[7]

NGO与人民团体：我国长期以来所有的工会、合作社、妇联、共青团、工商联等被称为人民团体和群众组织。人民团体通常被认为是亚类型的非政府组织，在某种程度上已经具有了官方性质或成为权力机关。本文研究的非政府组织不把它们包括在内。

在本文中，如不特别指出，非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、民间组织、社会团体将交替使用，不做区分。

二、我国非政府组织的本土特点。

中国非政府组织虽然是在西方文明的影响下发展起来的，但是每个国家都有自己的特殊国情，不同民族文化背景、不同社会制度下衍生出的必然是不同特色的非政府组织。在我国，非政府组织政治参与的非政治化、共产党在非政府组织中的特殊地位、与政府以合作为主的关系以及公民意识与非政府组织相错位的二元结构都是根植于中国土壤的独有特点。

（一）政治参与的非政治化。

政治性非政府组织的数量和规模被认为是社会制约国家能力的一个重要标志，也是衡量一个国家市民社会发展状况及其特征的重要方面。至于中国目前到底有没有真正的政治性非政府组织，还没有定论。①有的学者认为，目前中国存在三类政治性非政府组织，即具有鲜明的政府代言人特征的非政府组织、工会和妇联等与政府相对分离的非营利组织、民间“思想库”。[8]（P133）但是这些组织基本都是由政府建立，反映的是政府的观点和态度，因而是党政体系中一个非常特殊的组成部分。虽然这些组织越来越注重反映各自所代表的群体的意见和愿望，互益性色彩有所增强，但还是难以称得上是真正意义上的政治性非政府组织。

而且中国的各类非政府组织在进行政治参与的时候也呈现出非政治化的特点。所谓政治参与的非政治化，就是指这些组织在进行政治参与活动的时候，其主要目的还是为了成员和社会公众的经济、社会或文化生活方面的利益，并不是为了达到某个政治目的。在我国，非政府组织一般严格遵守不参与政治性活动的原则，尽量避免宏大政治议题、避免争议，也不动员公众向政府施压，它们力求不给现存的政治规范和政治秩序制造麻烦，而将自己定位在“政府的辅助和补充力量”的位置上，与政府达成合作。总之，不直接干涉政治是我国非政府组织的一个重要特点。这一方面是出于其取得“政治合法性”的需要，另一方面是由于我国当前政治发展水平的限制。因为政治参与固然可以推进民主的进程，但是对民主的追求要和一国当时当地的情况相结合才行，民主是一个渐进的过程，不是一蹴而就的。社会稳定与民主政治是相互促进的关系，但是民主的成长状况应与社会转型的实际进程相协调，民主成长的滞后会带来政治的不稳定，但是民主发展的超前，同样会招致政治不稳定。中国的改革是一个长期的和渐进的发展过程，在经济领域进行突破性改革之后，继之则应在社会领域进行突破性改革，政治领域的突破性改革则是其后的事情。中国非政府组织的非政治性，可以使它们集中力量解决社会经济问题，同时可以避免使问题复杂化，扰乱中国改革总的战略部署和进程。

但是也应该认识到，非政府组织除了在经济生活和社会生活中发挥作用之外，在它发展到一定阶段之后是必然会在政治参与方面发挥重要作用的。这其中经济领域中的非政府组织（比如行业协会）将最先进入政治参与，因为这类组织不但利益表达的意识强，而且也最可能生长出足以对政府施加影响的力量。因此对于非政府组织成长起来并逐步进入到政治参与系统中来，必须有充分的认识和准备。

（二）党在非政府组织发展中的特殊地位。

共产党在我国非政府组织的建设发展中占有重要地位，对于其原因，谢遐龄提到：“现代中国社会的组建，是由中国共产党领导一支军队，在农村基层开展社区重建，而后以党组织把各个社区串接为一个整体。农村社区重建的方法是，通过没收地主富农土地房屋财物打碎原有的社会结构占了更大的比重。”因此，在今天我们预测中国非政府组织发展前景时，决不能忽视非政府组织与党的关系。非政府组织与党的关系是非政府组织发展的决定性因素。其理由是，“既然非政府组织发展是社会发展之主题，而党组织是社会主干，所以认为非政府组织发展与党组织无关就是错误的。”他指出，在一般概念中，整个社会总共划分为这三个领域。但是在以为领袖的中国共产党打碎旧中国社会结构而重建中国社会、开展中国社会现代化的初期建立的社会，是党领导一切并且实行党的一元化领导的结构。邓小平领导改革开放以来，实施“党政分开”、“政企分开”。社区建设，现在开展的从政府中分出行业协会、中介机构，属于“政社（即行政和社会）分开”。都是“分开”，都不是“去除”，仍然以党领导一切为原则。改变的是结构，把过去党政不分、政企不分、政社不分的结构改变为政、企、社划分清楚并各司其职的结构。结构改变才能真正调动和发挥各方面的创造性和积极性，才能有政治、法制、经济、文化、社会各方面健全而完整的发展。不变的是党领导一切原则、党组织整合社会。中国社会不是三个领域，而是有四个领域。与西方社会对比，西方社会的三个领域之外的第四领域是精神领域。西方社会属基督教文明。中国社会属中国文明，第四领域必须是物质性实体———党组织。因此中国NGO的发展是两个过程之交织：一是政社分开（内含建立新兴的NGO），一是党组织探索领导社会事业的新方式。[9]（P257）对于这一观点，笔者认为这是一个崭新的认识，但确切地说，党组织与政府、市场、社会这三个领域并非并列关系，党组织要高于这三个领域。

（三）与政府以“支持和配合”为原则的关系。

与西方国家一些以反政府为荣的非政府组织不同，中国的非政府组织是以支持和配合政府为原则的。正如中国人民对外友好协会副会长李小林所说：“中国的非政府组织有必要也应该替政府分忧，成为政府的伙伴，帮助制定和实施政策。”[10]（P17）以环保NGO为例，调查显示，95%以上的环保NGO遵循“帮忙不添乱、参与不干预、监督不替代、办事不违法”的原则，寻求与政府合作；61.9%的环保NGO认为拥有与政府直接沟通的正常渠道；选择与政府合作的环保NGO为64.6%，选择既非合作亦非对抗的有32.1%。[11]西方NGO虽然在反对政府的过程中也在抵制错误决策，促进世界和平，爱护地球环境等方面发挥了巨大的作用，但是作为一股强大的社会力量，这些组织也会激化社会中不稳定的因素。而我国政府一直强调社会稳定的重要性，因此，对本国NGO的管理非常严格。当然，由于先前计划经济的影响，我国的政治、经济、社会活动基本上都是政府行为，所以我国的NGO具有“先天性”的行政色彩，NGO内部的组织构成与政府机关类似，由于几乎所有重要的社团组织领导都由从现职领导职位退下来的或由机构改革分流出来的原政府党政官员担任，很强的行政色彩导致NGO并不能很好地代表其应代表人群的利益。这是我国非政府组织与政府关系需要改进的一方面。

但是不能据此就要求政府卸除社会保障和就业的责任，以发展社区服务和其他社会工作来取而代之。这些行业固然应该得到发展，就像其他非国有经济也应当大发展一样。但以此为理由减轻政府责任则是失当的。因为与西方国家相比，我国的市场机制发展还不够充分，应由国家承担的社会保障还远远达不到起码的要求，目前中国占人口80%之多的“农民”仍缺乏社会保障。在这种情况下，简单地说中国的政府权力“太大”并不确切，实际上是政府的权力太大（因此公民自由不足）而责任又太小（因此社会保障不足）。现在要做的并不是要非政府组织承担政府的责任，而是要使其与政府充分合作，帮助政府负起应负的责任。正如一位NGO官员在评价我国NGO转型问题时所说，“NGO都认识到了与政府保持一致，取得政府的认可，是活动成功必不可少的前提条件。在与政府进行互动的过程中，NGO采取的策略是先积极主动地和政府沟通，取得政府的信任和认可，在此基础上，再推进进一步活动。”[11]这也是中国非政府组织不同于西方的“特色”之一。

（四）公民意识与非政府组织相错位的二元结构所谓二元结构即是指出现了具有公民意识的但还不能称为真正的非政府组织的组织和不具备公民意识的非政府组织。前者是由于改革开放时代兴起的公民意识与现代价值对大城市中体制边缘的一些组织产生强大的影响，推动其走向公民社团，但由于体制的因素它们还不可能成为真正的“非政府组织”；后者则是由于改革时代大共同体本位的消解与社会的多元化，一些地区（主要是富裕的农村）传统的民间公益组织出现了“复兴”，这些草根组织是符合非政府组织的标准的，但是其传统小共同体色彩浓厚，公民意识不足。这种“有公民意识的（但未必是非政府的）组织”与“（未必有公民意识的）非政府组织”在一定程度上分离的现象，可谓是当代中国非政府组织有别于西方的最突出的“特色”。[12]（P106）三、与西方非政府组织区别的根本原因。

我国与西方非政府组织产生与发展的路径及历史使命的不同决定了我国非政府组织的中国特色。

（一）产生与发展的路径不同（社会背景不同）。

西方社会源远流长的宗教文化和大量宗教派别、宗教分歧的存在，使得任何一种宗教作为国教都会引起其他教徒的强烈反感，从而使国家统一成为泡影。法国16世纪血腥的宗教战争（又称胡格诺战争）即是明证。经过宗教改革运动，政教得以分离，资本主义由此兴起。而美国的非营利组织，最早可追溯到殖民时代的宗教组织。伴随着大规模的移民潮，大量宗教组织进入了美国的土地。

由于民族众多、宗教各异，为了避免冲突，维护统一，美国于1791年颁布了《宪法第一修正案》，明确规定政府不得干涉宗教活动和限制宗教自由。

这就将政府与宗教严格区分，划出了一块政府力量不可介入的领域，实现了政教的分离。该法案对宗教、言论、集会和自由的强调使大量移民不断涌入。到移民末期天主教徒约占到15%。为了在与罗马新教的较量中赢得优势，天主教建立了许多学校、神学院、医院、社会福利机构以及宗教互助组织，而这些成为了美国非营利组织体系的雏形。其他宗教如犹太教、罗马新教等也相继建立了一些慈善性质的组织来扩大自己的影响，传播宗教信条，使美国的非营利组织得到了进一步的发展[13]（P24-39），也由此决定了美国的非政府组织有较好的民间性。

而中国非政府组织的发展则走了一条非常不同的道路。从历史的角度看，我国并不缺乏民间公益组织发展的文化传统。在宋朝，各种“合会”、“善会”等互助与救助型民间组织就开始盛行。近代以来，在民族危机与社会动荡的背景下涌现了大量行业协会，慈善组织，学术性、社群性、文艺性的团体，成为中国革命的一支生力军。以鸦片战争为起点，直到新中国成立，中国的非政府组织对推动革命进程起到了重要作用。从起，由中国共产党领导的人民民主统一战线的社团及其所影响的社团组织成为这一时期社团的主体，社团的发展呈现正规化的趋势。新中国成立后，经过大量的清理、整顿，中国共产党对各级各类社团的领导和统一战线地位得以巩固。这段历史同样决定了中国的NGO与中国共产党及中国政府不可分割的联系。

中美非政府组织发展历程的不同所产生的特殊属性，充分反映在了组织的进一步完善中。美国非政府组织在诞生伊始就与政府划清了界限，为政府力量过多干预设立了一道无形的防线。中国非政府组织长期作为党统一战线的重要力量，作为政府实现政治目标的工具，对政府有很大的依赖性。[14]（P80）通过中美非政府组织发展路径的历史对比，我们可以看到，与西方非政府组织生成于自下而上的动力机制不同，中国非政府组织的产生是自上而下与自下而上双重动力相互作用的结果。中国非政府组织形成的路径主要有三条：第一，自下而上的自主化道路；第二，自上而下的自治化道路；第三条路径是合作型，即政府顺应市场的趋势，引导社会自治模式的形成，如温州模式。我国的非政府组织是政府和社会共同为建设“小政府、大社会”的目标而进行的制度尝试的结果，在其产生和发展的过程中，政治、经济和文化等资源由政府逐步流向民间，为公民社会的形成奠定了基础。

（二）历史使命不同。

政府组织范文篇9

关键词：准政府组织行政法主体地位

准政府组织是近些年来我国行政法学界关注较多的一个内容。准政府组织处于各自特定领域之中的权力与行政权具有极大的相似性，因此加强对这些“准政府组织”法律地位的研究对于保护公民权益具有重要的意义。

准政府组织的概念及特点

准政府组织一般指那些除了国家机关以外，能够行使实质意义上的行政行为的社会组织。即在国家机关以外，一切以公共利益为目的，能够以自己的名义，通过具有法律约束力的具体措施，进行公共事务管理或是提供公共服务，并且承担相应责任的社会组织。对于这些组织而言，由于它们服务于一定社会领域中的特殊的公共利益，因而享有对一定的公共事务进行管理的权力。

准政府组织具有以下一些共同的特征：

非政府性。准政府组织的首要特性当然是“非政府性”，准政府组织可以是社会团体、事业单位或者是企业组织，但是它不是国家机构的组成部分。

公共利益性。服务于某种特殊的社会公共利益是准政府组织的另一特征，这使得它们可以与各种用以获取私人利益的社会组织相区别。公共利益是一定范围内的社会成员所共同享有的利益，普遍的公共利益由全体社会成员共同享有，而一定地域或行业范围内的社会成员所共同享有的是特殊的公共利益。准政府组织关心的重点在于特殊的公共利益。

从事一定的公务活动，享有一定的公共管理与服务的权力。准政府组织对于一定的公共事务具有进行管理的权力，这是行政法之所以要关注其存在的重要原因。

我国准政府组织的类型

（一）事业单位

所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。随着我国行政体制改革的进一步发展，事业单位完全从行政组织中分离是必然趋势。我国学界有学者认为分离后的事业单位可能转换成企业单位或其他营利性的组织，所以不能把事业单位归于准政府组织的范畴。但笔者认为，有些事业单位仍然承担着一定的公共职能，如学校、医院等，这些事业单位可以被称为准政府组织。

（二）部分社会团体

所谓社会团体，是指由公民自愿组成的，为实现公民的共同愿望，按照其章程开展活动的非营利性组织。这类组织可分为两部分，一部分是组织比较松散，不具有一定的公共行政职能的组织，如同乡会、校友会、诗社等；另一部分则是负有一定公共行政职能，具有严密的组织形态，如共青团、工会、妇联等。而包括在准政府组织中的只有后一部分。准政府组织在行政法中的主体定位

准政府组织是处于社会和政府之间的一个中介层面，它在二者之间起中介、桥梁的作用。一方面，准政府组织作为行政主体，行使公共管理权力，对社会成员进行公共管理。但须经法律、法规授权或行政机关委托。另一方面，作为公共管理相对方从其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言，其可以作为公共管理相对方，具有法人或其他组织的地位。本文主要就前者进行分析。

一般来讲，公共行政包括两个方面，即政府行政和社会行政。从上述分析中，可以看出公共行政包括政府的公共行政和社会的公共行政。既然公共行政是行政法的调整对象，而在现代公共行政中社会公共行政又是必不可少的，那么作为社会公共行政主体的准政府组织也必然属于行政法的调整范畴，在行政法中处于主体地位，这主要体现在以下几个方面：

首先，在现阶段，准政府组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。如学校对学生的管理职能、行业组织对其社会成员的管理职能以及村民委员会对村民的管理职能等。其次，这些准政府组织的管理行为会对其管理的社会成员的权利产生影响。最后，要确保准政府组织的管理行为合法、公正，保障公民的合法权益不受准政府组织管理行为的侵犯，必须要用法律予以规范和调整。

当今社会，准政府组织在政府与社会成员间的中介桥梁作用越来越明显地得到体现。但是权力自身具有的易腐败特性，要求我们必须对准政府组织的公共管理权力进行合理控制，因此明确准政府组织在行政法中的主体定位对于规范准政府组织行为具有重要意义。

参考文献：

1.姜明安.行政法与行政诉讼法[M].高等教育出版社，2005

政府组织范文篇10

[关键词]：非政府组织国际人权组织作用影响

一、非政府国际人权组织的内涵

非政府国际人权组织是指“各国民间的团体、联盟或者个人，为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方们的国际联合体”。

联合国给非政府人权组织下的定义是：确保人们了解他们的权利和要求权利的手段，为个人或集体受害者起诉，或支持受害者这样做，作出人权呼吁，监督、调查和报告各国的人权状况，包括使用可靠的公共程序来提出大规模的侵犯人权的问题，通过游说来影响与侵犯人权的国家有关的政府外交政策，动员利益集团和建立人权标准。

西方学者认为：非政府人权组织是指那些独立于政府和政治团体，通过各种方式在国际和国内层面上致力于促进和保护人权而自身并不追求权利的私立组织。它具有组织性、民间性、非营利性、志愿性和自治性五个基本特征。

非政府人权组织的兴起源于西方国家，之后在非洲、南美、和南亚，大量地方性非政府人权组织如雨后春笋般地出现在人权领域。非政府人权组织是人权国际化的产物，也是当代国际人权事务中不可忽视的相对独立的、事实上的国际行为主体。

全球最大的非政府人权组织是“大赦国际”，成员超过150多万人，每年都要向联合国提交500多份报告文件，并组织各种人权主题活动，给侵犯人权的国家政府施压；最小的非政府人权组织是“香港人权监察”，只有两名专职工作人员。据统计，至少有250个非政府组织在积极从事跨国人权活动，参与国际人权法规和人道主义事务的倡议；截止1993年，至少有1500个与人权有关的非政府组织存在。随着更多的国家走上民主法治道路，这个数字将不断增加。

二、非政府国际人权组织的作用

1994年，联合国秘书长安南在报告中，对非政府组织的作用做了充分的肯定，报告声明：“甚至粗略地检验非政府组织参与决策体系和联合国的运作行动，也显示出，毫无疑问，非政府组织不仅证明了《联合国宪章》第71条款内容的正确，而且它还远远超过了执行法律条款的原有范围。非政府组织具有对联合国经社理事会的咨询地位，有资格参加经社理事会及其下属机构的公开会议，作口头声明和提交简短的书面声明，这些声明被翻译成联合国使用的各种语言，并作为联合国的正式文件传阅。”

20世纪90年代后，国际非政府人权组织在数量和规模上迅速增长，在人权保障、环境保护、劳工权益、科学发展、疾病防治、扶贫救助、妇幼教育、体育健身及裁减军队等领域开展了卓有成效的活动。它们在促进国际法的编篡和制定、监督国际法的实施、参加国际诉讼程序等方面发挥了重要的作用。

（一）促进或参与国际人权公约的制定

非政府人权组织一般通过提出新的国际条约草案、参加谈判、起草条约或游说政府或政府间组织等方式促进国际人权标准或文件的制定。它们充分发挥其丰富的专业知识、人权领域的经验和比较超然的地位等优势。经常开展演讲、发起人权运动，力争使制定出来的人权标准或文件反映其观点和呼声。如1894年，“国际红十字委员会”积极倡导和协助日内瓦会议并促使该会议通过了《改善战地陆军伤病员待遇公约》；上世纪70年代，“大赦国际”发起一场反酷刑运动，直接推动了1984年联合国《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的通过；1992年，在里约热内卢举行的有170多个国家参加的联合国环境与发展大会上，“环境保护组织”直接介入了起草有关控制温室气体排放的条约；1997年12月，非政府组织（NGO）努力促使122个国家在加拿大达成《关于禁止使用、储存和出售地雷的公约》；2000年在达沃斯的世界经济论坛上，来自15个国家的非政府组织代表第一次被邀请参加关于全球化的讨论；目前“大赦国际”正致力于敦促更多国家批准《国际刑事法院罗马规约》，希望与联合国共同构建一个国际人权保护体系。这些事件不断扩大非政府组织影响，使它从国际问题的旁观者变成全球政策的制定者之一。

（二）积极参与国际人权事务和人权监督

1、非政府人权组织在缔约国报告程序里的作用

非政府人权组织在报告程序中的作用因程序阶段的不同而有所不同。首先，在缔约国准备或起草国家报告阶段，它们可以鼓励或提醒国家按时提交报告，积极地促使政府承担相应的责任；还可以参与报告的讨论，利用自身的专业知识和工作经验协助国家起草报告。其次，在联合国人权理事会（原名人权委员会）审查缔约国提交的报告阶段，非政府人权组织可以为人权理事会审查报告的工作提供相关的信息。第三，公开和宣传国家报告及人权理事会做出的结论性意见，监督国家是否认真实施了人权理事会的建议。第四，在缔约国没有提交报告的情况下，联合国人权理事会有时会综合包括非政府人权组织提供的信息做出结论。在一国政府没有向人权理事会提供它怎样考虑实施公约义务的信息的情况下，人权理事会必须在现有资料的基础上做出结论。这些资料当然包括官方文件中的数据和非政府渠道得来的信息。大家知道“官出数字、数字出官”的现象在一些国家和地区相当严重，部分官方数据往往不够真实。倒是民间组织和老百姓愿意说实话真话，面对虚假的统计数据，一位不肯造假的女职员气愤地说：“我只会生孩子，不会生数字！”尽管官方数据有“水分”，但也不是完全不可相信，毕竟政府是站在全局的高度，大部分统计数据还是能够作为经济和社会发展的基本决策依据。

2、在特别程序方面的作用

特别程序是由联合国人权理事会建立起来的、与条约机构监督程序相对应的人权监督程序，它包括“1503”程序以及“1235”程序和一系列主题机制的工作组或者报告员等。“1503号程序”以及“1235号程序”是联合国人权理事会处理个人或者团体有关指控大规模侵犯人权和基本自由的来文的程序。一般来说，在国际人权公约中，非政府人权组织是没有个人来文申诉权利的，但是在联合国人权理事会的“1503”程序中，个人或者团体都可以提交关于“持续不断的、大规模的和证据确凿的侵犯人权”的非匿名来文。对于“1503”程序，尽管它对于提供有关系统性侵犯人权的可靠信息的任何人都开放，但绝大多数信息还是来源于非政府人权组织。

（三）在人权教育和宣传方面发挥作用

非政府人权组织的作用不仅仅限于促进或参与起草国际人权标准或文件和提供信息等方面，它还从事人权教育和宣传工作。利用自己的专业优势和成功经验经常举办各种研讨班、培训班和国际会议，讨论国际人权标准的制定和实施监督机制，宣传人权观念，公布国家报告或联合国人权理事会的结论性意见，对于提高社会公众的人权素质起着独特的作用。号称全球最大政治舆论压力集团的“大赦国际”就经常谴责、控诉某些国家违背《公约》、践踏人权；2003年以来，“国际红十字会”和各国媒体不断揭露美国政府违背《联合国宪章》和《日内瓦公约》、错误地发动伊拉克战争，批评美军士兵在伊拉克本土和古巴关塔那摩监狱的虐待囚犯事件。给世人包括美军士兵上了一堂生动的人权教育课。

三、非政府国际人权组织的影响及其原因

1993年6月，在维也纳召开的世界人权大会上，共有841个非政府组织的3681名代表作为观察员参加会议，这是联合国有史以来非政府组织参与规模最大的一次人权会议。维也纳会议呼吁设立联合国人权事务高级专员。早在联合国成立初期就有人提出，1964年“美国犹太人委员会”的代表又提这一设想，维也纳会议上，更多的非政府组织再提议案，每个国家都认为那是在做无用功，没想到非政府组织不停的酝酿和游说致使大会最终接受了这一建议，并授权非政府组织可以在人权高级官员向大会所作的报告中加进自己的意见和建议。原来在大会召开前，“大赦国际”丹麦分会主持了一次有关人权专家和积极分子参加的会议，他们一致认为人权保障与促进迫切需要一个由联合国高级官员主持的新机构，这个机构能面对大规模的人权侵犯的紧急状态迅速做出反应。当时，“大赦国际”还向联合国大会筹备会提出一份名为“面对失效”的报告，提出应设立“人权特别专员”，以使人权机制的功能得以发挥。随后，许多非政府组织的骨干分子开始游说当时的克林顿政府，得到美国官方的支持是非政府组织游说国家政府取得进展的前提。

非政府人权组织不仅在人权会议上，而且在其它会议上产生影响。北京第四次世界妇女大会宣言和行动纲领中特别强调非政府组织所要求的妇女权利、难民妇女、土著妇女和非法移民妇女的权利和反暴力的权利等方面。

非政府人权组织对联合国的影响主要是通过提供大量信息。根据联合国人权委员会任意监禁工作小组1995年统计：该工作组在1994年所处理的案件信息中，有97%是由非政府组织报告的（其中74%由国际非政府组织报告、23%由国内非政府组织报告）；只有3%由家庭报告的。

非政府人权组织积极参与联合国人权事务的原因是多方面的。①为了提高国际地位，扩大自身的影响力。因为联合国是世界上最大的具有法律权威的政府间组织，全球几乎每个国家都是其成员国。所以，非政府人权组织要想方设法参与国际事务，争取在联合国的拥有咨询地位或者以观察员资格参会，体现自身的价值。②非政府人权组织的许多愿望和主张只有通过联合国人权机构才能实现。为了能够长期游说和施加持续性的影响，一些超级组织如“大赦国际”和“人权观察”在联合国设有办公室和常驻联合国代表。③对联合国的人权的决策与监督、公约的制定和机构的创设等施加影响是非政府人权组织的另一重要目标。如“大赦国际”要求联合国在其维和部队中进行人权培训和承担人权保护责任的建议就被接受。“人权观察”在2003年5月提出的防止民主刚果内部种族冲突的应急措施也被安理会采纳。

事物都是相辅相成的，联合国也要依赖于非政府人权组织帮助和支持。二者情同手足，难分难舍，谁也离不开谁。没有非政府人权组织的热心参与、协助和合作，联合国将很难有所作为。因为：①联合国人权机构经费紧张、人员短缺，连起码的文献资料和信息数据库都没有建立。而一些大型非政府人权组织材料齐全、信息灵敏、经费和人员充足。因此，联合国人权委员会的官员多次指出：“要允许非政府组织参与更多的活动，通过与之建立良好的正式关系，允许非政府组织进行口头干预及提供与人权监督有关的信息”②对于联合国认为棘手的事情，就由非政府组织充当开路先锋。联合国作为国家间的国际组织，其权利来自各个主权国家，其职能就是要为主权国家服务。由于各国文化传统和具体国情不同，政治经济发展不平衡，联合国在涉及国家主权问题时，总是小心谨慎、消极应对，通常不敢大胆干预监督。倒是那些非政府组织纷纷站出来披露真相、谴责批评，并游说联合国有关机构采取有力措施。联合国限制主权国家的一些公约制度都是由非政府组织首先提出、并酝酿产生的。③联合国人权事务中的许多政策措施的实施需要非政府组织的积极参与。现有国际人权法规往往停留在宣言和决议的形式上，有的只是一些指导性的原则和精神，缺乏可操作性和强制力；当国际法与国内法规定相冲突时，还会受到主权国家的抵制。这些人权公约的实施在很大程度上就依赖于非政府组织所提供的带有政治性的指控信息。④联合国人权委员会于1947年成立，但主要职责只是起草文件。直到近20年来，在非政府人权组织的倡议、请求下，才逐步完善各种程序，设立特别报告人制度和人权高级专员，但仍然缺乏有效的实施监督制度。

当然，看事物都要“一分为二”，非政府组织既有积极的一面，也有消极的一面。正如英国《新科学人》杂志所评论的：“当它们好的时候，会很好，促进社会的良性发展；当它们糟的时候，会很糟，它们只顾自己，毫无责任可言。”

[参考书目]

[1]周琪著：《美国人权外交政策》[M].上海人民出版社，2001，12.

[2]蔡拓、刘贞哗《人权非政府组织与联合国》[J]，载《国际观察》2005，1.

[3]卢芳、毛俊响《非政府组织与国际人权保护》[J]，载《法制与社会》2006，第1期。