略论非政府组织中国特色

摘要：非政府组织（NGO）是一个介于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系，又称为第三体系或第三部门。与西方发达国家的非政府组织相比，我国的非政府组织具有自身鲜明的特色———政治参与的非政治化，党在非政府组织发展中的特殊地位，与政府以支持和配合为主的关系等。存在这种差异的主要原因在于中西非政府组织产生与发展的路径、担负的历史任务不同。对这些问题的阐释将使人们对我国非政府组织的基本情况有一个更为明确的认识。

关键词：非政府组织（NGO）；中国特色；成因。

自20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）在世界许多国家都实现了前所未有的巨大发展。

进入21世纪，转型国家非政府组织的发展，更成为国际学术界关注的焦点。与我国在这方面理论研究的滞后相比，近些年来中国的非政府组织却呈现出猛烈的发展势头：从扶贫、民主选举到保护生态、救死扶伤，非政府组织活跃的领域越来越广泛；在面对诸如下岗、震后救援与重建等突出社会问题的时候，非政府组织发挥的作用越来越突出。

与此同时，非政府组织发展过程中产生的诸多问题也使人们日益认识到简单地套用西方的理论与管理模式是不适用于中国的。对于中国非政府组织与国情相契合的独特之处应该有明确的认识，这将有助于我国对于非政府组织的管理与引导。

一、非政府组织的基本概念。

（一）国际学界对非政府组织的界定。

非政府组织，英文为“Non-GovernmentalOrga-nization”，缩写为“NGO”。非政府组织并非某一个特定组织，而是一个介于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系，又称为第三体系或第三部门（相对于第一部门的政府和第二部门的营利部门而言）。按照《联合国宪章》第71条的规定推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等等。这一含义仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适用于普遍意义上的第三体系或第三部门。[1]（P3）有学者指出它属于非营利组织（Non-profitorganiza-tion），它的收入用于它所关注的公益事业，是“志愿者组织”（Voluntaryorganization）、慈善组织（Phi-lanthropyorganization）、免税组织（Tax-exemptsec-tor）。实际上，非政府组织这一社会体系，在不同国家和地区，甚至在同一国家内，有着不同的称谓。

对此有学者指出，“非政府组织”作为一个概念确有其含混之处，它以否定性或排斥性表述指代一个包容性极大的组织空间；但学界在使用这一概念时，除强调其与政府的相对关系以外，又暗涵着一些特定的判断，因而使得这一概念在研究中具有了可操作性。这些判断基本是针对“非政府组织”的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“非政府组织”概念又与另一些相关概念具有连带性和替代性的关系。[2]一般来说，在研究中，学者是将这些概念不加区分地使用的。如非营利组织（NPO）、非政府公共部门、非政府公共组织、非营利部门、第三部门、独立部门、民间组织、社团、非国家部门等等；有的学者甚至将这一体系称为“公民社会”（civilsociety）[3]（P3），这其中很少有或根本没有明确的理由。有学者甚至认为，虽然每一个词汇都是从一定的文化中产生的，其使用可以追溯到特定的社会、经济和政治环境，但是关于非政府组织的词汇却错综复杂，找不到简明的分辨办法。[4]

（二）我国非政府组织及其相近概念。

在我国，人们习惯于将社会团体、民营非企业组织、基金会、慈善团体等看成是非政府组织的组成部分。现在（民政部民间组织管理局成立以后）官方一般将非政府组织称为民间组织。下面是非政府组织与几组相近概念的比较。

非政府组织（NGO）与非营利组织（Non－Prof-itOrganization简称NPO）：NGO和NPO是从两个角度来说明这类组织的性质，这两个概念都是中国近年从西方引进的，对他们的内涵和外延以及概念的解释目前还没有形成共识性的看法。从概念运用的历史沿革来看，NGO主要是指发展中国家里以促进国家经济和社会发展为己任的组织，因此是一个比NPO窄得多的概念。从主办的角度看，中国的NPO可分为政府举办与民办两类，所以它比NGO的范围要宽泛些。[5]（P16）NGO和NPO这两个概念是从不同的角度对民间社会组织所做的称谓，这两个概念之间没有严格的界限。NPO的概念要比NGO概念包括的范围更广泛，如果要强调某一类民间组织与政治性组织的区别，我们就可以用NGO这一概念；如果要强调某一类民间组织与营利性的企业的区别，我们就可以用NPO这一概念，但这也要视不同国家的情况与人们的习惯而定。这两个概念和社会团体经常交替使用，业内人士认为没有本质区别，只是稍有差别。[6]

NGO与社会中介组织：有的时候人们也用“社会中介组织”来称呼非政府组织，不过非政府组织跟中介组织不能划等号。因为虽然非政府组织也是中介组织，但有些中介组织如市场中介组织严格来说仍属于营利性组织的范畴，而非政府组织必须是非营利性的中介组织。所以，用“社会中介组织”来区别。[7]

NGO与人民团体：我国长期以来所有的工会、合作社、妇联、共青团、工商联等被称为人民团体和群众组织。人民团体通常被认为是亚类型的非政府组织，在某种程度上已经具有了官方性质或成为权力机关。本文研究的非政府组织不把它们包括在内。

在本文中，如不特别指出，非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、民间组织、社会团体将交替使用，不做区分。

二、我国非政府组织的本土特点。

中国非政府组织虽然是在西方文明的影响下发展起来的，但是每个国家都有自己的特殊国情，不同民族文化背景、不同社会制度下衍生出的必然是不同特色的非政府组织。在我国，非政府组织政治参与的非政治化、共产党在非政府组织中的特殊地位、与政府以合作为主的关系以及公民意识与非政府组织相错位的二元结构都是根植于中国土壤的独有特点。

（一）政治参与的非政治化。

政治性非政府组织的数量和规模被认为是社会制约国家能力的一个重要标志，也是衡量一个国家市民社会发展状况及其特征的重要方面。至于中国目前到底有没有真正的政治性非政府组织，还没有定论。①有的学者认为，目前中国存在三类政治性非政府组织，即具有鲜明的政府代言人特征的非政府组织、工会和妇联等与政府相对分离的非营利组织、民间“思想库”。[8]（P133）但是这些组织基本都是由政府建立，反映的是政府的观点和态度，因而是党政体系中一个非常特殊的组成部分。虽然这些组织越来越注重反映各自所代表的群体的意见和愿望，互益性色彩有所增强，但还是难以称得上是真正意义上的政治性非政府组织。

而且中国的各类非政府组织在进行政治参与的时候也呈现出非政治化的特点。所谓政治参与的非政治化，就是指这些组织在进行政治参与活动的时候，其主要目的还是为了成员和社会公众的经济、社会或文化生活方面的利益，并不是为了达到某个政治目的。在我国，非政府组织一般严格遵守不参与政治性活动的原则，尽量避免宏大政治议题、避免争议，也不动员公众向政府施压，它们力求不给现存的政治规范和政治秩序制造麻烦，而将自己定位在“政府的辅助和补充力量”的位置上，与政府达成合作。总之，不直接干涉政治是我国非政府组织的一个重要特点。这一方面是出于其取得“政治合法性”的需要，另一方面是由于我国当前政治发展水平的限制。因为政治参与固然可以推进民主的进程，但是对民主的追求要和一国当时当地的情况相结合才行，民主是一个渐进的过程，不是一蹴而就的。社会稳定与民主政治是相互促进的关系，但是民主的成长状况应与社会转型的实际进程相协调，民主成长的滞后会带来政治的不稳定，但是民主发展的超前，同样会招致政治不稳定。中国的改革是一个长期的和渐进的发展过程，在经济领域进行突破性改革之后，继之则应在社会领域进行突破性改革，政治领域的突破性改革则是其后的事情。中国非政府组织的非政治性，可以使它们集中力量解决社会经济问题，同时可以避免使问题复杂化，扰乱中国改革总的战略部署和进程。

但是也应该认识到，非政府组织除了在经济生活和社会生活中发挥作用之外，在它发展到一定阶段之后是必然会在政治参与方面发挥重要作用的。这其中经济领域中的非政府组织（比如行业协会）将最先进入政治参与，因为这类组织不但利益表达的意识强，而且也最可能生长出足以对政府施加影响的力量。因此对于非政府组织成长起来并逐步进入到政治参与系统中来，必须有充分的认识和准备。

（二）党在非政府组织发展中的特殊地位。

共产党在我国非政府组织的建设发展中占有重要地位，对于其原因，谢遐龄提到：“现代中国社会的组建，是由中国共产党领导一支军队，在农村基层开展社区重建，而后以党组织把各个社区串接为一个整体。农村社区重建的方法是，通过没收地主富农土地房屋财物打碎原有的社会结构占了更大的比重。”因此，在今天我们预测中国非政府组织发展前景时，决不能忽视非政府组织与党的关系。非政府组织与党的关系是非政府组织发展的决定性因素。其理由是，“既然非政府组织发展是社会发展之主题，而党组织是社会主干，所以认为非政府组织发展与党组织无关就是错误的。”他指出，在一般概念中，整个社会总共划分为这三个领域。但是在以为领袖的中国共产党打碎旧中国社会结构而重建中国社会、开展中国社会现代化的初期建立的社会，是党领导一切并且实行党的一元化领导的结构。邓小平领导改革开放以来，实施“党政分开”、“政企分开”。社区建设，现在开展的从政府中分出行业协会、中介机构，属于“政社（即行政和社会）分开”。都是“分开”，都不是“去除”，仍然以党领导一切为原则。改变的是结构，把过去党政不分、政企不分、政社不分的结构改变为政、企、社划分清楚并各司其职的结构。结构改变才能真正调动和发挥各方面的创造性和积极性，才能有政治、法制、经济、文化、社会各方面健全而完整的发展。不变的是党领导一切原则、党组织整合社会。中国社会不是三个领域，而是有四个领域。与西方社会对比，西方社会的三个领域之外的第四领域是精神领域。西方社会属基督教文明。中国社会属中国文明，第四领域必须是物质性实体———党组织。因此中国NGO的发展是两个过程之交织：一是政社分开（内含建立新兴的NGO），一是党组织探索领导社会事业的新方式。[9]（P257）对于这一观点，笔者认为这是一个崭新的认识，但确切地说，党组织与政府、市场、社会这三个领域并非并列关系，党组织要高于这三个领域。

（三）与政府以“支持和配合”为原则的关系。

与西方国家一些以反政府为荣的非政府组织不同，中国的非政府组织是以支持和配合政府为原则的。正如中国人民对外友好协会副会长李小林所说：“中国的非政府组织有必要也应该替政府分忧，成为政府的伙伴，帮助制定和实施政策。”[10]（P17）以环保NGO为例，调查显示，95%以上的环保NGO遵循“帮忙不添乱、参与不干预、监督不替代、办事不违法”的原则，寻求与政府合作；61.9%的环保NGO认为拥有与政府直接沟通的正常渠道；选择与政府合作的环保NGO为64.6%，选择既非合作亦非对抗的有32.1%。[11]西方NGO虽然在反对政府的过程中也在抵制错误决策，促进世界和平，爱护地球环境等方面发挥了巨大的作用，但是作为一股强大的社会力量，这些组织也会激化社会中不稳定的因素。而我国政府一直强调社会稳定的重要性，因此，对本国NGO的管理非常严格。当然，由于先前计划经济的影响，我国的政治、经济、社会活动基本上都是政府行为，所以我国的NGO具有“先天性”的行政色彩，NGO内部的组织构成与政府机关类似，由于几乎所有重要的社团组织领导都由从现职领导职位退下来的或由机构改革分流出来的原政府党政官员担任，很强的行政色彩导致NGO并不能很好地代表其应代表人群的利益。这是我国非政府组织与政府关系需要改进的一方面。

但是不能据此就要求政府卸除社会保障和就业的责任，以发展社区服务和其他社会工作来取而代之。这些行业固然应该得到发展，就像其他非国有经济也应当大发展一样。但以此为理由减轻政府责任则是失当的。因为与西方国家相比，我国的市场机制发展还不够充分，应由国家承担的社会保障还远远达不到起码的要求，目前中国占人口80%之多的“农民”仍缺乏社会保障。在这种情况下，简单地说中国的政府权力“太大”并不确切，实际上是政府的权力太大（因此公民自由不足）而责任又太小（因此社会保障不足）。现在要做的并不是要非政府组织承担政府的责任，而是要使其与政府充分合作，帮助政府负起应负的责任。正如一位NGO官员在评价我国NGO转型问题时所说，“NGO都认识到了与政府保持一致，取得政府的认可，是活动成功必不可少的前提条件。在与政府进行互动的过程中，NGO采取的策略是先积极主动地和政府沟通，取得政府的信任和认可，在此基础上，再推进进一步活动。”[11]这也是中国非政府组织不同于西方的“特色”之一。

（四）公民意识与非政府组织相错位的二元结构所谓二元结构即是指出现了具有公民意识的但还不能称为真正的非政府组织的组织和不具备公民意识的非政府组织。前者是由于改革开放时代兴起的公民意识与现代价值对大城市中体制边缘的一些组织产生强大的影响，推动其走向公民社团，但由于体制的因素它们还不可能成为真正的“非政府组织”；后者则是由于改革时代大共同体本位的消解与社会的多元化，一些地区（主要是富裕的农村）传统的民间公益组织出现了“复兴”，这些草根组织是符合非政府组织的标准的，但是其传统小共同体色彩浓厚，公民意识不足。这种“有公民意识的（但未必是非政府的）组织”与“（未必有公民意识的）非政府组织”在一定程度上分离的现象，可谓是当代中国非政府组织有别于西方的最突出的“特色”。[12]（P106）三、与西方非政府组织区别的根本原因。

我国与西方非政府组织产生与发展的路径及历史使命的不同决定了我国非政府组织的中国特色。

（一）产生与发展的路径不同（社会背景不同）。

西方社会源远流长的宗教文化和大量宗教派别、宗教分歧的存在，使得任何一种宗教作为国教都会引起其他教徒的强烈反感，从而使国家统一成为泡影。法国16世纪血腥的宗教战争（又称胡格诺战争）即是明证。经过宗教改革运动，政教得以分离，资本主义由此兴起。而美国的非营利组织，最早可追溯到殖民时代的宗教组织。伴随着大规模的移民潮，大量宗教组织进入了美国的土地。

由于民族众多、宗教各异，为了避免冲突，维护统一，美国于1791年颁布了《宪法第一修正案》，明确规定政府不得干涉宗教活动和限制宗教自由。

这就将政府与宗教严格区分，划出了一块政府力量不可介入的领域，实现了政教的分离。该法案对宗教、言论、集会和自由的强调使大量移民不断涌入。到移民末期天主教徒约占到15%。为了在与罗马新教的较量中赢得优势，天主教建立了许多学校、神学院、医院、社会福利机构以及宗教互助组织，而这些成为了美国非营利组织体系的雏形。其他宗教如犹太教、罗马新教等也相继建立了一些慈善性质的组织来扩大自己的影响，传播宗教信条，使美国的非营利组织得到了进一步的发展[13]（P24-39），也由此决定了美国的非政府组织有较好的民间性。

而中国非政府组织的发展则走了一条非常不同的道路。从历史的角度看，我国并不缺乏民间公益组织发展的文化传统。在宋朝，各种“合会”、“善会”等互助与救助型民间组织就开始盛行。近代以来，在民族危机与社会动荡的背景下涌现了大量行业协会，慈善组织，学术性、社群性、文艺性的团体，成为中国革命的一支生力军。以鸦片战争为起点，直到新中国成立，中国的非政府组织对推动革命进程起到了重要作用。从起，由中国共产党领导的人民民主统一战线的社团及其所影响的社团组织成为这一时期社团的主体，社团的发展呈现正规化的趋势。新中国成立后，经过大量的清理、整顿，中国共产党对各级各类社团的领导和统一战线地位得以巩固。这段历史同样决定了中国的NGO与中国共产党及中国政府不可分割的联系。

中美非政府组织发展历程的不同所产生的特殊属性，充分反映在了组织的进一步完善中。美国非政府组织在诞生伊始就与政府划清了界限，为政府力量过多干预设立了一道无形的防线。中国非政府组织长期作为党统一战线的重要力量，作为政府实现政治目标的工具，对政府有很大的依赖性。[14]（P80）通过中美非政府组织发展路径的历史对比，我们可以看到，与西方非政府组织生成于自下而上的动力机制不同，中国非政府组织的产生是自上而下与自下而上双重动力相互作用的结果。中国非政府组织形成的路径主要有三条：第一，自下而上的自主化道路；第二，自上而下的自治化道路；第三条路径是合作型，即政府顺应市场的趋势，引导社会自治模式的形成，如温州模式。我国的非政府组织是政府和社会共同为建设“小政府、大社会”的目标而进行的制度尝试的结果，在其产生和发展的过程中，政治、经济和文化等资源由政府逐步流向民间，为公民社会的形成奠定了基础。

（二）历史使命不同。

首先，当代西方国家非政府组织是在已经实现的公民社会内部产生与发展的，并不需要为实现公民社会而奋斗，其兴起是对现代性缺陷的一种改良，属于“后现代”的范畴；而中国非政府组织则要为实现公民社会而努力，它的发展与市场经济的演进和民主政治建设几乎是在同一个时空中进行的，中国非政府组织的兴起是中国“现代化”

进程的一部分。[12]（P263）其次，虽然中西非政府组织的兴起同样可以归结为政府与市场的“双重失灵”，但是中国的“政府失灵”和“市场失灵”主要是指计划经济下资源配置上的大一统导致的经济发展的无力，是指市场经济的发育不足。而在西方则是指政府在提供公共物品方面的无力和自由市场的缺陷。因此，西方国家的非政府组织面临的是寻找“既非福利国家，又非自由放任”[12]（P237）的第三条道路，而中国非政府组织面临的则还是如何促进政府职能的转变和市场经济的进一步完善。