政府性范文10篇

政府性范文篇1

关键词：政府自利性；公共选择理论；激励共容

政府作为公共利益的代表者、维护者和实现者内在地具有公共性的基本属性，而且政府受到自身利益的驱使，也具有自利性的典型特征，但是对政府公共性与自利性的理论关切与研究是非同步的。

因为按照西方传统政治学的观点：“政府作为全体公民权力的委托、行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体的利益”，政府及其工作人员是完美的利他主义者，政府应该是公共利益的代表，不应该有自身的利益。直到当代很多学者仍然秉承政府利益即是公共利益这一理念，美国政治学家亨廷顿就认为：“政府利益就是公共机构的利益，它是组织制度化创造和带来的东西。在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。”由此可见，长期以来，人们想当然地认为政府公共性是政府的根本属性也是唯一属性，这种想当然的思维逻辑使人们仍然陶醉于对政府公共性价值的浪漫期待之中，同时也限制了人们的视线和思维。对政府自利性的发现与研究要比对政府公共属性的描述和论证晚得多。对政府自利性进行详细、系统、深入的剖析是当代公共选择理论的重要贡献。正是由于这一理论关切的非同步性，更需要我们对政府自利性进行理性的审视。

一、公共选择理论对政府自利性的解释及-其适用性

贯穿在公共选择理论模型中有两个基本的要素：一是所谓的“经济人”模型，二是政治市场的概念，公共选择理论对政府自利性的揭示也是从这两个方面展开的。

(一)公共选择理论对政府自利性的解释

“经济人”模型假定每一个活动于经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时每一个参与者都从自己的偏好出发，选择能给自己带来最大收益的机会和最有利于自己的活动方式。“政治人”与“经济人”一样也是利己和理性的，“个人的行为天生要使个人效用最大化，一直受到他们遇到的抑制为止，倘若真的要做分析，起作用的具体论点必须放在效用机能上。个人必须像计算或期望那样，追求他们的自己利益，即狭义的以纯财富状况衡量自己的利益”。家庭和企业中追（整理）求效用最大化和利润最大化的自利个人同样也是政治系统中的成员。“当个人由市场中买者或卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品行不会发生转化。”由此可见，在公共选择理论的视野里，政府具有自身利益，是一个追求自身利益最大化的自利性的主体。

政治市场的概念意味着政治制度就像市场制度，政治家就像企业家，公民(选民)就像消费者，选举制度就像交易制度，选票就像货币。在政治市场里，人们建立起契约交换关系，一切活动都以个人的成本一收益计算为基础。政府的政策制定者(政治家、政府官员等)同经济人一样是有理性的、自私的人，他们就像在经济市场上一样在政治市场中追求着他们自己的最大利益——政治利益，而不管这些利益是否符合公共利益。公民由于无力支付了解政治的成本，他们作为有理l生的人往往不参与投票，由此决定普通选民对特殊利益集团的制约作用是非常有限的。在这种情况下，政府往往为代表特殊利益集团的政策制定者(政治家、官僚等)所操纵，由此滋长了种种经济和政治弊端。

既然政府是追求自身利益最大化的“经济人”，那么政府官员在政治市场交易中就存在奉行机会主义策略的可能性，也就是说“经济人”假设本身内含了机会主义倾向。一方面由于人的理性能力是有限的，政府官员与社会公众之间存在着严重的信息不对称，政府官员就可能利用其信息优势谋取私利；另一方面，在有限理性的约束条件下，每一个“经济人”都不可能充分认识普遍的机会主义倾向最终会损害所有人的利益，因而一旦有人借助机会主义行为获利，这种行为就会在政治市场迅速传染。基于“经济人”的逻辑，布坎南甚至明确否认公共利益的存在，他对公共利益这种说法是很不赞同的。既然独立的个人有其自己的利益，那么，公共利益之说就是无稽之谈了。

(二)公共选择理论对政府自利性解释的适用性分析

公共选择理论从“经济人”假设出发，推演出政府自利性的属性，被现实生活中大量存在的政府及其官员追求自身利益最大化的行为所证实。究其原因在于政府是由现实中具体的而非观念中抽象的个人组成，尽管物质利益并非人的唯一目标，但不得不承认，在现有文明条件下，经济利益不可避免依然是个人效用函数最重要的变量。政府自利性就是通过政府官员维护、追求自身利益而表现出来，换言之，政府自利性的属性归根结底是人的利益要求和愿望。马克思曾经指出，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。所以，必须充分考虑到自利动机对政府官员从事各种行为的影响。从这个意义上讲，政府自利性假说，作为公共选择理论研究政治现象的一种纯粹的分析方法，将逻辑分析与道德评判区分开来，在很大程度上揭示了政府自利行为的真实过程，依然具有重要的启发意义。

但是公共选择理论将人的行为逻辑抽象化为个人利益最大化，是公共选择理论的政府自种胜假设所遭受的最大诟病。如同休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德所分析的那样，个人动机中既含有大量的对物质利益的自利的欲望，也“普遍共存着关心自己和关心他人的动机”。在现实生活中，人的行为动机是一个多元复杂的结构，意识形态、家庭和党派利益、种族、宗教、国家等方面的考虑，往往都会压倒个人的物质利益计算，因而个人利益最大化并非人类行为取向现实性的反映。就此而言，可以说“公共选择理论作为一种对政治行为动机的描述是不真实的”。比如政治行为与经济行为还是有区别的，政府官员在政治活动中，一般不直接承担其行为所产生的成本，也不独享其行为带来的收益，那么就大大减少了成本一收益计算的可能性。至于有些公共选择理论学者否认公共利益的存在更是无稽之谈。

通过以上分析，我们可以看到，尽管公共选择理论存在着过于夸大“经济人”范式的分析方法的适用性和有效性的局限性，但是作为一种研究政府行为的分析方法，依然具有重要的借鉴意义。

二、对政府自利性的理性审视：应然抑或实然

任何一种对政府自利属性及其行为的理性审视，都必须建立在合理的参照系统上，建立在对审视对象的准确定位与合理取舍的基础上。政府代表公共利益是其不可推卸的职责，与此同时，政府的自利行为也是不容忽视的客观事实。但是有些学者囿于伦理道德的局限，明确不赞同政府自利性，并认为自利性的概念只适用于私人领域。客观地讲，这种观点往往对政府自利行为缺乏一种现实的关照与理解。

对于政府的自利属性及其行为是应当基于一种理性、实然的态度，还是基于应然的、对政府追求公共利益等美好价值的浪漫期待?坦率地讲，对政府自利性的理性审视需要将逻辑分析与道德评价进行区分。马克思当年就曾高度评价马基雅维利把政治学研究同道德批判区分开来，并认为这是政治学成为一门科学的前提。毫无疑问，从价值应然的角度讲，政府及其掌握公共权力的政府官员应当是没有私利的“公仆”，在现代民主政治条件下政府自利性是违背政府产生和运作的内在逻辑的。然而从实然分析的角度看，只要我们正视现实，政府自利性的存在就是一个无法否认的事实。实证性的学术研究恰恰是要揭示政府行为的真实过程，无论这种过程是否违背人们对政府行为的正当期待。按照新制度主义的逻辑，制度安排是人的行为选择的基本约束条件，因此，人的行为模式在很大程度上是制度安排的产物。我们可以说政府应当是“公仆”，但是公仆的行为逻辑需要有相适应的制度环境，在缺乏这种制度环境的条件下，政府的自利属性就很难被排除。恩格斯就曾指出，“以往国家的特征是什么呢?……随着时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”之所以如此，因为缺乏相适应的制度环境，所以后来，马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验提出“公仆”的概念时，就提出了一套造就“公仆”的制度前提。

从某种意义上讲，人类社会往往只能在一种二律背反的困境中做出选择，历史的进步总是伴随着不得不付出的代价，同样，政府本身就存在着公共性与自利性持久的冲突。委托理论对这种二律背反做了形象的比喻，在政治委托中，公众作为政治委托人，是国家的主人，而政府则是服务于公众的“公仆”。一旦公众授权人管理公共事务，政府作为公共权威的体现者处于管理主体的地位，而公众的现实地位就从政治委托人演变成了公共权威的服从者，成了被管理者。在政府的权力运作缺乏有效的制度约束的情况下，政治委托人与政治人之间的关系就有可能被完全颠倒，即政府作为人反客为主，成为公共事务管理现实的主人，随意超越范围。一旦这种现象发生，高高在上的政府可能完全漠视委托人的意愿，完全按照自身的意志行事。诺斯也指出：“在使统治者租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间，存在着持久的冲突。”

政府作为公共利益的代表，管理社会事务，提供公共服务是其基本职能，但是政府作为特殊的公共组织也有为自己生存和发展创造有利条件的属性，即政府除了为社会服务的公利性外，还有自利性，无可置疑地存在自身利益。对于政（整理）府的自利性应一分为二：首先，任何个人或组织的行为都源于对利益的追求，利益是个人和组织活动的根本动因，利益是以需求及需求对象的满足为基础的。从这个意义上说，政府作为特殊的公共组织对需要的满足和自我利益的追求也是合理的，无可厚非。政府对公共利益的追求也是以满足自身需求为基础的，换言之，没有利益支撑的公利行为是虚幻的、短暂的、非理性的。其次，政府自利性从属于公共性，应该受到限制。公共性是政府存在和发展的基础，具有本质性、基础性和整体利益的特征；而自利性作为公共性的派生物，具有非本质性、从属性和局部利益的特点。当二者发生冲突时，政府的自利性必须服从全社会的公共利益，同时，政府的自利性必须限制在合理的范围内，任其扩张必然导致对社会公共利益的侵蚀。

三、政府的公共性与自利性之间的关系：激烈冲突抑或激励共容

国内很多学者在对政府自利性的研究中，通常将其划分为地方政府的自利、政府职能部门的自利和政府组成人员的自利，这三种政府自利行为相应地形成各级政府的利益、政府部门等小团体的利益、政府工作人员的个人利益三种利益形态，这表明政府在主观上就存在着追求自身利益与公共利益的持久矛盾，甚至在特殊情况下，政府自利性急剧膨胀，置公共利益于不顾，造成公共利益的巨大损失。因此，一方面，政府作为特殊的公共组织也有为自己生存和发展创造有利条件的属性，即政府除了为社会服务的公利性外，还有自利性，无可置疑地存在自身利益；另一方面，政府自身存在着追求自身利益与公共利益的持久矛盾，有时这种矛盾会激化，走向激烈的对抗，其结果是造成公共利益的巨大损失。如何化这种潜在激烈冲突为和谐均衡?从根本上说，这有赖于在政府利益与公共利益之间建立一种激励共容机制。

建立政府利益与公共利益之间的激励共容机制非常必要。依据现实的逻辑，政府的自利性在特定的范围内可能具有一定的合理性，至少具有一定的历史合理性，如果控制、引导得好，可以起到激励政府及政府官员努力追求公共利益的作用。对政府及其工作人员自利的动机和行为熟视无睹或者一味地严厉地压制都是非理性的态度，也无法实现公共利益最大化的目标。因为完全以“人性恶”为基础的预设需要对公务员采取重罚重奖的激励机制，但是这样的制度安排，其结果可能诱致激励贫困或者激励过剩，都是不理想的。与此相对应的是完全以“人性善”为出发点建立起来的制度安排，实质上是以公共利益的一致性抹煞政府自身利益的特殊性，导致政府自利性与公利性严重的不相容，即所谓的“激励不兼容问题”。欧文·E·休斯在《新公共管理的现状》一文中也指出，“虽然公务员可能受到公共利益的奖励，但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可能是为了自身的进步或所在部门的发展而工作，而不再是原来想像的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。”这说明在政府利益与公共利益之间建立激励共容机制已成为行政改革中急需解决的问题。

政府性范文篇2

关键词：政府预算；法治性；市场经济

Abstract:Thisarticledeniedonlysummarizes“thegovernmentbudget”bytheplanningthetraditionalviewpoint,pointedoutthat“theplan”isonlythegovernmentbudgetessentialform,buttheefficiencyalsonon-governmentbudget''''sessence,onlyhas“thegovernmentbylaw”isthegovernmentbudgetbasiccontentandthelivesoul,isdistinguishesbetweenanyotherfinancialcategorybasicnature.Itdecidedbythemarketeconomythatthemarketandthecapitalthroughgovernmentbudget''''slegalauthority,thepositivegoverninggovernment''''seconomiclifeline,havecausedthegovernmenttomovemustserveitsfundamentalinterests.Ourcountryexistinggovernmentbudgetsystemalsohastheverybigdisparitytothegovernmentbylawrequest,forthisreasonmuststrengthenOurcountrygovernmentbudgetthelaw,theplanning,thenormalizing,opennessandthepoliticalproceduralnature.

keyword:Governmentbudget;Governmentbylaw;Marketeconomy

前言

政府预算,过去通常称为国家预算。[1]法治性是政府预算活的灵魂,是政府预算的精髓和要意所在。市场经济从根本上决定了政府预算所具有的法治性内容。在市场取向的经济改革中,必须严肃政府预算的法治性,并用以约束政府的财政活动。至今为止,我国政府预算尽管具有法治形式,但并无实质内容,有法不依导致了我国财政工作的极度紊乱状态。它严重地危害着我国财政的正常运行,如任其发展还可能毁掉我国的改革大业。因此,认清政府预算的法治性质,并遵循其要求改革我国的政府预算制度,是有着重大现实意义的。否则,不管人们采用怎么样的努力,要解脱我国财政于目前的极度困难状况之中是不可能的。本文将对此问题给出自己的分析和看法。

一、“计划”仅是政府预算的关键形式

我国关于政府预算有代表性的看法主要有:一认为政府预算就是“国家制定的年度财政收支计划”[2]。这是认为政府预算就是“财政计划”;一认为政府预算“是国家实现其职能的基本分配手段,是有计划地筹集、供应资金,制约经济结构与比例、速度,满足社会主义现代化建设需要的重要工具,反映着主要的财政分配关系。从计划管理财政收支角度看,国家预算就是国家的基本财政计划,其收支是国民经济计划的重要组成部分。”[3]这是认为政府预算既是“财政计划”又是“分配关系”。两类看法都认为政府预算是政府收支计划,但它们的分歧在于:政府预算除了“财政计划”之外,是否还是一种“经济关系”?前者的答案是否定的,而后者则是肯定的。

认为政府预算仅是财政计划的看法有着充分的历史和现实依据。从历史看是封建君主被迫编制年度财政收支计划,从现实看则是近现代政府每年都编制、执行和审核财政收支计划,而形成了一种新财政范畴。英语称该范畴为“Public(Government)Budget”。其中Budget表示如何使用并筹集相应钱款的计划,冠之以Public或Government,即表示政府财政计划。该词中译为“政府预算”,取中文“预算”一词的预先计算与安排控制未来经济活动的财务计划之意;加上“国家”一词,就是表示财政计划。这就鲜明地概括了该范畴的计划性特征。可见,将政府预算定义为财政收支计划是有其正确性的。但如进一步考查则可看出,仅从计划角度是难以正确概括和把握政府预算的性质与内容的。

平头老百姓居家过日子尚且需要某种计划,更何况君临天下的君主呢?我国古代早已存在财政计划现象,人们还由此得出政府预算不迟于周朝就已出现的结论。[4]可见,财政活动与财政计划总是不同程度地相共存的。但由此得出政府预算早已产生的结论则有失偏颇,因为那实际上是将政府预算等同于财政了。这无异于取消政府预算范畴。

财政作为国家或政府的分配活动,其收支规模是巨大的,因而总需要依靠某种计划来安排和规范。完全没有计划而放任自流的财政活动是不可思议的,即使是自然经济时期的财政也如此。

为此,存在着不同观点是自然的。“在资本主义社会以前的阶级社会,统治者个人的财务收支活动和国家财政的收支活动很难严格地区分。因此,不可能有完整、系统的国家财政管理制度。另外,在商品货币关系尚不发达的国家财政分配中,不可能有事先进行详细的收入和支出的计算,在组织收入和支出的工作方面,也不可能有一定的程序和手续,而且封建统治阶级国家的各级机构在财政活动上所处的地位也是不明确的。因此,当时尚未形成政府预算制度,即使有些个别的预计收支,也不能叫做国家预算。”[5]在这里,除了收支计划外,诸如完整系统的财政管理制度、事先的详细计算、一定的程序和手续以及确定国家各级机构的财政地位等,都被认为是政府预算必不可少的内容。

笔者认为这一看法是正确的,“计划”仅是政府预算的关键形式,但不反映其典型内容和根本性质。

二、市场经济从根本上决定了政府预算的法治性

上述分析表明,对于政府预算的性质和内容,中西双方存在着是经济性还是法治性的认识差异。这是由各自的经济体制所根本决定的。

计划经济下,企业和个人的独立自主权被否定,整个社会以国家为中心形成单一的大企业,以财政为中心形成单一的大企业财务,财政直接集中了整个社会几乎所有的纯收入,从而对全社会的资源进行了直接的计划配置,这就很自然地利用了政府预算这一计划形式,决定了当时的政府预算具有“经济性”内容。

市场经济下,资本和市场不允许政府利用政府预算的计划形式去直接干预和决定它们正常的市场活动。此时企业和个人是独立的市场运营主体,政府财政活动不可能深入到企业财务内部,也不可能直接替代企业开展具体的资本运营。这就决定了市场经济下政府和财政不能以计划手段取代市场手段去进行社会资源的配置。因此,西方的政府预算不是国家从事生产建设活动的计划手段,从而不具有“经济性”。

相反,市场经济决定了政府预算的法治性。

在市场经济下,社会主要经济活动由无数独立的私人资本在市场机制引导下展开,政府活动必须符合私人资本的要求并反映其愿望。为此,社会必须找到一整套方法,并建立起有效的监督制度和制约机制,去直接保证作为私人资本总代表的政府不损害市场的有效运行,不侵犯私人资本的根本利益。这只有依靠法律手段才能做到。政府预算这一制度,正是依靠其法治性,先是对封建君主,以后是对资产阶级政府的财政权进行了根本的限制与监督,成为资本和市场根本约束政府行为的关键性手段。这样,只要有资本和市场的存在,就必然要求着具有法治形式和内容的政府预算。可见,西方政府预算的法治性内容,是由市场经济所根本决定的。

众所周知,在西方,政府预算是新兴资产阶级褫夺封建君主专制权力的关键手段之一,它剥夺了封建君主的基本财政权,通过资产阶级议会所确定的预算计划约束和规定着封建君主的财政活动。此时在政府预算制度约束下的财政与以往财政的本质区别,是它具有以法律形式确定的社会公众与国家以及国家政权内部的财政分权与制衡内容。计划本身不是市场的行为,仅有计划性,政府预算并不符合资本和市场要求,甚至是完全否定市场的。所以,法治性才是政府预算这一新财政范畴的本质性内容,即它具有资本和市场通过议会约束和限制政府政治权力的实质。正是依靠政府预算这一形式,西方国家完成了从自然经济的家计财政向市场经济的公共财政的转化。

我国在继承西方政府预算的计划形式的同时,也继承了其法治形式,即同样采用了政府提出预算草案,人代会审议批准通过,政府预算具有法律地位,各级人大会及全体人民监督政府执行政府预算等形式。但又对政府预算这一形式进行了根本改造,极大地强化了其计划性内容而弱化了其法治性内容,使得企业和个人不可能通过政府预算去决定和约束政府及其财政行为,法治性仅是徒具形式而已。当时的企业是政府附属物,个人又是企业附属物,企业和个人并不具备限制和控制政府及其财政行为的独立经济能力,社会缺乏以法治方式约束规范政府行为的经济基础,决定了当时的政府预算是不可能具备真正的法治性内容的。

三、法治性是政府预算的根本特性

正是由于“计划”仅是政府预算的形式,所以人们在定义“政府预算”概念时,往往还要对其内容加以说明。对此,我国财政理论强调政府预算的经济性,而西方财政理论强调政府预算的法治性。

政府预算最初产生于封建社会末期的西欧,它伴随着资本主义市场经济在西欧的产生、确立和发展而逐步形成并巩固下来。计划是政府预算直观的和鲜明的表现形式,全面、系统和完整的计划,是这一财政范畴的重要特征。到了社会主义社会,由于政府预算这一特征与计划经济的根本特征相一致,使得此时的政府预算不仅没被否定,反而被充分利用了。即不仅其计划形式被继承,而且其计划作用还被发扬光大。它不仅继续是政府安排自身收支的计划手段,而且还是国家以指令性计划直接配置社会资源的财务手段,从而具有了直接作用于经济的“经济性”。

但经济性难以正确把握政府预算的内容和实质。任何财政活动都体现为是一种分配关系,都不同程度地作用于经济活动,只不过计划经济时期政府预算对于经济的作用极为突出和醒目罢了!这样,以经济性来界定政府预算的内容和实质,仍然是不完整和不严密的。

在西方财政学中,政府预算通常定义为政府编制的财政年度的财政年度收支计划。“预算在英国每年由财政大臣提交给议会,或在美国由总统提交给国会,它包含着一揽子公共支出计划及下一年度的税收立法。”[6]

西方的政府预算具有以下性质和内容:(1)计划性。作为政府的基本财政计划,政府预算依据政府的施政方针编制,财政收支必须由预算安排并遵照执行,不得超越和违背计划行事;(2)法律性。政府预算通过相应的法律程序确立,既受到法律的约束和限制,其本身又是国家法律的组成部分,具有法律的权威性。违反政府预算是违法行为,将受到法律的追究和制裁;(3)归一性。除某些特殊款项,所有的财政收支都必须纳入政府预算,以确保社会公众和议会对政府及其财政活动的约束与监督。而那些特殊款项也必须由议会的法律授权才行,否则也将是违法的;(4)政治程序性。政府预算的审议和批准权限属于立法机构,它通过一系列严格的政治程序来完成。即政府预算从草案提出、通过、执行、调整到决算的全过程,都在既定的政治程序监督和约束下进行,要改变该程序只有先改变已有的法律条文;(5)公开性。政府预算应成为公开的文件,其内容应能被全社会所了解,除少数机密外,其数据都应向社会公布,而不是少数人随心所欲的私下活动。

上述性质可用“法治性”来归纳,其中即使是计划性,实质上也具有法治性内容。因为预算计划的制订和执行过程,本身也就是法律的制订和执行过程。以往任何财政范畴都不具有法治性,[7]所以法治性是政府预算的基本内容,是政府预算区别于以往任何财政范畴的根本性质。

四、法治性是政府预算的灵魂

随着市场取向改革的进展,我国政府预算必将产生的变化是:弱化其经济性而强化其法治性。这将是有着重大现实意义的。

在市场经济中,政府和财政活动也将受到资本和市场的根本制约与监督。但是,国家作为凌驾于社会之上的政权机构,有着自身相对独立的意志,并不都会自动遵循客观经济规律的要求行事。相反,实践却一再证明,国家的具体行为是可以违背经济进程的客观要求的,国家的主观意志在或长或短时间内是能够得到强制贯彻执行的。否则,诸如“”之类的荒唐事就不会出现于神州大地了。当然,诚如历史唯物主义所指出的那样,违背客观经济规律的现象和行为终究要得到纠正,但这是以经济进程遭到破坏,是以整个社会付出极大的“学费”,换句话说,是为了少数人的一意孤行而社会大众受到极大的惩罚为代价的。为此,不是依靠代价惨重的所谓经济规律的事后纠正,而是依靠法律手段,从具体的政治运行过程入手,形成一整套有效地决定、制约和监督政府活动的政治程序及法律制衡机制,才能真正防止这类惨剧在我国重演。而要有效制约与监督政府活动,则制约与监督财政活动是关键。“赋税是喂养政府的娘奶”,[8]财政是直接联系政府与经济的纽带。没有相应的财政收入,就没有政府及其活动的存在;控制了财政收入与支出,就控制了政府的命脉,而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。这样,西方法治性政府预算的形成,其意义不仅在于对封建君主的否定,更重要的还在于国家财政的根本权限转移到了社会大众手中,使得资本和市场通

过议会掌握了政府收支的根本决定权和监督权,能够以政府预算为手段直接贯彻自身的意志,确保着西方政府必须按照自身的要求行事。这就极大地增强了社会依靠客观经济力量阻止和否定政治权力主观一意孤行的能力,从而能够避免经济进程中人为因素产生的灾难性后果。随着我国改革的进展,资本和市场愈益壮大而逐步成为整个经济的决定性力量,这就需要改造现有的政府预算制度,将实质性内容注入其法治形式中,使政府预算真正成为社会公众和市场决定、约束与监督政府活动的关键手段。

西方市场经济自发形成于自然经济母体中,在自我发展壮大过程中凭借自身力量取代了自然经济,并由此限制了政府的权力。我国市场经济人为产生于计划经济母体中,由于计划经济对市场因素的巨大否定能力,市场无力自我发展壮大而依靠自身力量去取代计划经济,更谈不上剥夺和限制政府权力的问题了。相反,却是在政府有意识的直接作用安排下,依靠政治力量克服计划经济的阻力去建立市场经济的。然而,政治权力是经济力量的直接对立物,政府凭借政治权力的活动,从直接的意义上看却是市场的直接否定因素。因此,直接由政府来建立市场经济,是一个远比自发形成要困难、复杂和艰巨的过程。此时政府能否正确遵循市场要求去运用政治权力,就成为我国改革能否顺利进行并最终获得成功的关键。但要政府谨慎和正确地运用自己的权力,仅靠政府的自我意识和自我约束是远不够的。不受制约的权力将是被滥用的权力。改革导致了财政财力的分散,却没有形成相应的约束、规范和制衡机制,各级政府机构和单位之间维护与扩张自身利益的争夺,导致了我国财政行为的严重紊乱,而企业和社会则无力抵制各级政府的不正当财政行为。而要克服这些问题和弊端的唯一可行办法,只有强化政府预算的法治性内容,而对政府的财力运作进行强有力的法律约束和监督,才能纠正政府的不当行为,避免政府对财力的滥用。这样,政府预算的法治性就具有了特殊的重要性。

可见,法治性是政府预算活的灵魂。没有法治性,也就没有政府预算,就如自然经济时期那样;仅有法治形式,政府预算尽管也已存在,但仅是一个空壳,无法发挥应有的作用,就如计划经济时期那样。只有兼备法治的形式和内容,政府预算才真正成其为政府预算而发挥应有的作用。因此,所谓政府预算,就是具有法治性的政府财政收支计划。至今为止,政府预算仅存在于市场经济和计划经济的体制环境中。

五、按法治性要求改革我国预算制度

我国现有的政府预算制度离上述法治性要求还有很大差距,因此必须进行较大幅度改革:

1强化政府预算的法律性

改革开放以来,我国的法制建设取得了长足的进展,但政府预算却是其最为薄弱的领域之一。至今为止,知道人大会通过的各级政府预算具有法律性的人不多,愿意遵守的人就更少。在政府预算的执行过程中,随着增加减少财政收支,乱批条子,乱开口子的现象比比皆是。在种种混乱状态中,混水摸鱼者有之,稀里糊涂过日子者有之。这对处于严重困难之中的我国财政来说,无异于雪上加霜。为此,应严肃政府预算的法律性,坚决杜绝没有相应法律授权的财政收入和支出活动发生。美国联邦政府曾由于国会没能通过相应的预算而多次部分关门,尽管这不是一个值得提倡的现象,但其中所表现出的法律尊严和守法精神,则是值得我国在改革政府预算制度和进一步加强法制建设时借鉴的。

2强化政府预算的计划性

在弱化现有政府预算制度的计划经济性质的计划性内容的同时,必须强化政府预算“预先的计划”的功能。政府预算规范和安排着财政活动,直接体现着政府的政策意向,直接关系到社会经济运作状况的好坏,因而必须预先作出周密的计划和规划。但几十年来我国政府预算却从未真正发挥好这一作用。至今为止,每年都是在预算年度已开始若干个月之后,才完成制订政府预算的法律和政治程序,此前严格地说是在没有“预算”的状态下开展财政活动的;就是此后通过的各级政府预算,也大体上是一年预算,“预算一年”,临到年终还在不按法律程序地更改预算指标。在这种无计划状态下要想真正做好财政工作,又谈何容易!可见,即使在计划经济时期,政府预算本身也难以说是真正有计划的。而西方的政府预算在预算年度开始之前就必须制订完毕,否则政府是无权开展财政运作的,因而西方的财政活动本身具有很强迫计划性,一收一支都是由计划预先安排的。为此,必须将我国政府预算的编制时间大大提前,大致在上一年年初就开始着手本年度各级政府预算草案的编制和立法审议工作。只有这样,各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批,从而形成较为成熟的各级政府预算。

3强化政府预算的公开性

我国的政府预算从来就缺少公开性和透明度。几十年来我国通过报刊公布的政府预算,从来都只有几个收支大类的数据。每个数据少则数十亿元,多则上百亿元、上千亿元,其中具体的内容,不要说普通老百姓和非专业的人大代表,就是财政预算部门的工作人员,要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性。改革开放以来,财政体制改革使地方、部门和机构获得了愈益增多的财政财力,为了维护自身的集团利益,往往有意采用种种方法和手段隐瞒本地区本部门本单位的财政财务收支状况,这就极大地增加了我国政府预算的模糊度。而极端者甚至将预算数据列为最高机密,真实数据只有那么几个人知道。混水更好摸鱼,十余年来我国财政活动中触目惊心的严重浪费、腐败、失误、低效等现象,是直接与这种缺乏公开性和模糊状态相关的。尽管不断进行反腐倡廉,但实际状况并无根本改观。而从西方的政府预算来看,则是将几乎所有的预算收支逐笔逐项都以预算文件的形式向全社会公布的。公之于众的政府预算在众目睽睽之下,是不能不大大减少其营私舞弊现象的,因而西方财政活动中浪费、腐败、失误、低效等程度远低于我国,就毫不奇怪了。可见,西方政府预算的公开性内容是应当为我借鉴的,这样才能借助社会公众和法律的监督去克服这些不良行为和丑恶现象,并使我国的财政支出有一个较大的压缩,从根本上克服我国财政现存的痼疾。

4强化政府预算的归一性

改革开放以来,我国财政活动日益陷于严重的混乱和无序状态之中,诸如一直为人们所关注的各种费用和基金的违规收取和滥用,预算外和制度外资金的过度膨胀等问题越演越烈。在大量的政府收支游离于政府预算之外的同时,预算内收入占GDP比重却下降到离奇的水准。该收的收不上来,不该支出的压不下来,其结果是连年的巨额财政赤字,国债年发行额和累积余额都急速膨胀。表面上这是中央政府难以有效约束与监督地方政府、部门和机构的财政行为的结果,但根本上则是企业和社会,是资本和市场无力约束与抵制政府不良财政行为的结果。为此,必须严肃政府预算的归一性,即除了某些特殊款项外,所有的政府收入和支出都必须纳入了各级政府预算,以确保资本(不管是国有的还是私人的)和个人可依法抵制各政府部门与机构的非法收费征税行为。为社会公众监督政府及其财政活动,规范财政分配秩序,克服严重的税收流失现象,确保预算内收入占GDP比重有一个显著跃升等,创造一个基本条件和手段。

5强化政府预算的政治程序性

政府性范文篇3

一、政府具有自利性

关于政府的属性，洛克、孟德斯鸠、卢梭等人认为，处于自然状况的人类存在诸多不便，尤其是不能确保人们的财产安全。于是，人们便通过契约的形式由社会所有的人授权一个公共组织管理社会，由此形成国家与政府。根据社会契约论的这种理解，政府便只有社会性。

马克思主义认为，国家与政府是阶级矛盾不可调和的产物，作为国家合法代表的政府，其主要目的就是代表经济、政治上占统治地位的阶级，维护他们的利益，并促使阶级矛盾处于可控制状态，维护阶级统治的稳定。据此，阶级性是政府的主要属性。当然，政府为了维护阶级统治，也要照顾被统治阶级部分利益，以缓和阶级矛盾。这样，政府又具有一定的社会性。

现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追逐自身利益的最大化，也就是说，政府本身也存在自利性，并非只有阶级性和社会性。对此，公共选择学派曾进行过详细的考量与分析。他们认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有自己的利益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化，由此甚至会导致政府的变异，如大量滋生寻租与腐败现象等等。

所谓政府的自利性，简言之，就是政府追求自身利益的最大化的属性。它可以作以下两种划分：

(一)政府官僚的自利性和政府组织的自利性。前者通常易于理解，而后者则不然。政府组织常被人们设定为社会的公共组织，只履行公共管理职能，是社会公共利益的最高代表者，并不具有自利性。事实上，政府组织同样拥有自身的特殊利益，如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展，政府管理工作从社会工作中分离出来，成为一种特殊的专业化、专门化工作，政府组织的自利性，其特殊利益也就越来越突出。

(二)横向政府部门的自利性和纵向政府部门的自利性。前者指同一政府机关的内部不同部门之间的利益差别，这是由政府管理工作本身的日益分化造成的。后者指联邦与各州、中央与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。

自利性与阶级性、社会性的并存，并不意味着三者处于同等地位。政府的阶级性总是属于主导、核心的地位，社会性则是政府属性外在的主要表现，是为阶级性服务的，自利性通常只能在事实领域处于隐蔽状态，属于次要地位。正是因为这三重属性的存在，政府往往既要实现统治阶级及自身组织或官僚利益的最大化，又要保证社会能够高效率地产出，也就是说，政府的自利性与阶级性、社会性存在着一定矛盾。但这并不意味着它们之间总是处在绝对的对抗关系中，三者在一定的制度安排下可以协调一致，甚至政府的自利性有时可以为实现政府的阶级性和社会性目标提供内在的激励动力，使其更好地服务于政府的阶级性、社会性。

二、政府的自利性对政府行为的影响

首先，合理范围内的自利性往往是政府行为的内在驱动力之一，能激励政府及其工作人员负责地、高效率地开展工作。所谓合理范围内的自利性是指政府通过正常途径满足自身正当的利益要求，只要这些利益要求不超过一般利益集团的利益需求水平，尤其是它们都是通过公开和制度范围内的途径实现的，我们就可以说政府的这种自利性处在合理的范围之内。毫无疑问，满足这种合理范围内的自利性往往能激发政府及其工作人员表现出较高的热情，为统治阶级和社会提供更好的服务。

其次，有效的政府自利性自我控制有利于增强政府的行政能力，提高政府的行政效率。汉密尔顿和麦迪逊说：“要组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先要使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。”①可以说，任何政府无不面临着既管理社会的艰巨任务，又管理自身尤其是控制自身自利性的巨大挑战。很难想象连自身都管不好的政府能管好社会；而能主动管理、控制好自身的政府，则更能有效地管理和控制好社会，并推动经济与社会的发展。在这方面，韩国的经验值得借鉴。四五十年代的李承晚政权不仅忽视经济建设，而且忽视廉政建设。而在六七十年代的朴正熙时期，政府在奉行经济第一义的同时还特别强调廉政建设，对贪污腐化分子严惩不贷。其首批打击的官员中就包括20位原政府高级官员、道的长官和将军，还包括12位大企业主等。不仅如此，其所打击的“腐败”范围很广，除官商勾结、行贿受贿外，还包括生活奢侈、任人唯亲等。政府还通过行政改革，建立起严格的监察制度，对政府进行公开和秘密的监察。这些措施有效制止了官场腐败，保证了政府的强大有力，对当时韩国经济的腾飞具有十分重要的意义。②

再次，政府自利性的膨胀则会极大地扭曲政府的行为，削弱政府的能力，影响政府的形象。政府的自利性一旦膨胀，首先意味着政府自控能力的下降，一旦政府管不好自身，则难以管好社会。特别是政府的自利性扩张到政府出现腐化和变质后，政府就会遇到统治阶级和社会大众的强烈反对，使政府失去合法性的阶级支持和社会支持，从而有可能最终丧失管理和控制社会的能力，给国家和人民造成重大损失。韩国在朴正熙之后，随着经济的快速发展，政府的威望迅速提升，政府的可控资源大大增加，政府的自利性便开始肆意扩张。政府既不强调自我控制，也不重视社会控制，结果腐败现象日趋严重，人民怨声载道，政府地位不稳，能力下降，社会难以持续发展。应当说，东南亚金融危机之所以产生，在一定意义上与政府力量长期较强，而同时忽视控制自身自利性的扩张有着十分密切的关系。

在最近一二十年的改革开放和经济体制转轨的过程中，中国社会的利益结构由过去高度的整体化、单一化转变为现在的分散化、多元化，从而激发了政府及其工作人员的利益意识，加之通过一定时期的社会比较，政府官员出现了较强的经济利益和社会地位失落感，其中的一些人便开始利用手中的权力从事营利活动，如政府机关直接经商办企业，以政府名义乱摊派、乱收费、乱提成、乱处罚、乱拉赞助，故意把政府理应无偿的服务变成有偿服务等。更有甚者，一些政府官员徇私舞弊、贪污腐化，出现日趋严重的腐败现象。比如走私，走私之所以屡打屡盛，打而不死，主要就是因为有政府公权力的参与，一些地方与部门甚至把走私视为搞活地方经济，谋取本位利益的重要手段。湛江特大走私案案值100亿元，偷逃税款60亿元，令人触目惊心。广东副省长汤炳权总结说：“凡走私特别严重的地方，总与当地的党内或政府腐败有关”。③该案涉及公职人员200余名，其中厅局级12人，处级45人，科级53人，分别来自海关、商检、工商、公安等不同的政府职能部门。他们为走私分子提供的方便与保护，使湛江成了名副其实的中国走私“黄金通道”。这些现象虽然是局部的，是少数政府机关及少数官员的问题，但它们已经严重地影响了政府的形象以及政府和人民的关系，必须采取有力措施予以根治。

三、政府自利性的法律调控

如何使政府的自利性维持在良性水平上?最有效、最经济的办法是政府管理、控制好自身。如前所述，政府管好自身是管好社会的前提，政府的能力结构中就包含了政府利用和控制好自身自利性的能力。但这一界定在很大程度上是从理想与价值的角度进行的，现实情况是，由于受到自利性动机的驱使和使用权力的方便，政府对其自身进行管理和控制往往并不具有主动性，而经常表现出在统治阶级和全社会的强大压力下的被动性和外在强制性。

由于法律所特有的权威性、稳定性和便于实际操作的功能，各国在考虑政府自利性的控制时，都将法律作为最重要的控制手段，并力图使其作用发挥到极致，以迫使政府的自利性控制在合理的限度之内。

在我国，人们一直把注意力集中在政府官员身上，而对政府作为一个“经济人”所具有的自利性则认识不足，致使这方面的法律调控手段长期空乏和软化。只是在改革开放后，随着政府行为的过份商业化、政府自身利益取向常与其应有的公共利益导向相背离，加之个别工作人员借政府之名违法乱纪、贪污腐化，人们才逐渐认识到不仅要通过法律约束政府工作人员，而且要通过法律约束政府；不仅要通过法律实行政府自利性的内在控制，而且更重要的是要通过法律实行政府自利性的外在强制。由于问题的第一方面人们已讨论得很多，所以，本文将注意的焦点集中在问题的第二方面，并认为，这有赖于我们借鉴其他国家的经验，从体制到行为，从宏观到微观，从实体到程序进行一系列有针对性的制度设计和规范调控，具体地说：

(一)实行有限行政，从体制上控制政府的自利性。

研究表明，政府行为的无限增长必然导致政府自利性的肆意扩张，产生与寻租相关的腐败现象。所谓寻租，是指寻找政府管制活动所带来的差价收入，其特点是利用合法或非法的手段得到占有“租金”的特权。“政府的特权、配额、许可证、批准、同意、特许权分配棗这些密切相关的词每一个都意味着由政府造成的任意或人为的稀缺。”“这种稀缺，意味着租金的潜在出现，而后者又意味着寻求租金的活动。④

长期以来，我国的政府行为无所不在，无所不能，特别是由于政治与经济的结盟，政府既是企业的所有者，又是企业的经营者；既制定经济规则，又加入经济运行。实践表明，这种“全能政府”(美国学者奥·唐奈尔称为“威权主义政府”)不但不能发挥其应有的管理社会公共事务的职能，反而使政府的行为过份商业化、市场化，政府极易利用手中管理和控制经济活动的特权，从中谋取不当利益。

世行中蒙局局长霍普说得好，“政府不要划浆要掌舵”，“政府的作用应该在于为市场服务或者说调节市场，而不是让市场为政府服务”，“什么都管的政府什么都管不好。”⑤所以，我国应彻底转变政府职能，实行有限行政，实现“公共行政权与国有产权的分离”，明确政府调控和市场调节的界限，在此基础上形成国家与社会相分离，政治与经济二元化，小政府大社会的良性结构，从体制上铲除政府自利性肆意扩张的土壤。

(二)制约行政立法权，防止政府不当营利行为合法化。

由于政府拥有一定的立法权，所以政府自身的利益取向常通过行政立法体现出来。在我国，行政立法常被拿来为部门、地方利益服务。负责起草法规、规章的机关往往把起草草案看作是争权夺利的好机会，乘立法之机，巩固、扩大本位利益。他们争管理权、争处罚权、争许可权、争收费权，一个部门制定出维护本部门利益的规章，另一个部门也制定出另一个内容相似的规章予以回敬。⑥现实生活中，过滥的行政许可、行政收费、行政处罚、检查、认证、奖励、垄断性经营、利益保护、不当干预等往往都能找到“合法”的法律依据。许多部门和地方“立一个法，就增设一个机构，加一道审批手续，多一道收费罚款。”有些甚至严重违反法律的基本原则。譬如《行政处罚法》第53条规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或变相私分”。该法出台后，许多地方行政法规如《福建省征兵工作奖惩规定》第24条，《上海市实施〈中华人民共和国水法〉办法》第43条都将原先的“罚没款上交地方财政”改为现在的“上缴国库”。然而，在行政处罚法之后，于1996年10月29日通过的《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第8条第2款却规定：“罚款、没收车辆的拍卖款全额上缴市财政部门。”这种肆意扩张自利性，公然违法立法的行为迄今也未见纠正。⑦至于违反法律授权范围或立法原意的部门或地方法规也都与政府自身的利益取向有关，比如继续在本省征收已被中央取消的收费项目；擅自在本地区扩大收费范围、提高收费标准、押金和保证金是国家禁止设立的，但有些地方和部门借口其可能退还，异于一般的收费，因而未报中央审批，而在有关规定中擅自设立，但实际上退还的廖廖无几；一些省、自治区在机动车、拖拉机公路养路费征收管理办法中规定，对不交养路费的车辆实行扣车、扣证、强行拍卖，违反了公路法的立法原意。⑧

所以，制约行政立法权，规定其立法权限和制定程序，建立行政立法监督机制，已成为我国的迫切需要。

(三)加快行政合同立法，规范政府在合同中的特权。

与民事合同不同，行政合同如公共工程承包合同中的一方当事人棗政府，“享有签订合同的原始发动权；在合同履行中，可以公共利益为由，单方变更或解除合同；有权监督合同的履行；有权对对方的违法行为进行行政制裁；等等”。⑨从行政法理论看，这些特权和支配力有其存在的必要性，正如英国学者J·D·B米切尔所言：“如果政府的重要行动因此会受到严重妨碍，那么，任何契约都不可能被执行。”

我国尚无行政合同法规范，有关的监督机制也严重乏力，所以合同中享有特权的政府一方，其自利性极易膨胀，导致各种腐败。在綦江虹桥垮塌案中，副县长林世元正是掌握了建设工程承包合同的原始发动权、变更解除权、监督权等，所以在收到无施工资质的包工头费上利的11万元贿赂后，违法发包，放弃监督；同时，綦江县政府作为发包方，利用单方变更合同的特权，强令施工方在桥上增设座椅和花台，共增重量1800吨，使唯利是图的承包商更加采取偷工减料的方式谋取利润，导致本是豆腐渣工程的虹桥更难承受其重荷，最终发生了死40人，伤14人，直接损失600余万的垮塌惨案。

现实中，政府的自利性在行政合同中以隐蔽、“合法”的形式大量存在，所以，加快行政合同立法，规范政府的特权，已迫在眉睫。

(四)强化行政程序法，控制政府的自由裁量权。

“自由裁量权是行政法的核心”，瑠但它也使得政府的行为常常表现为专横和任性。现实中，公安、交通、环保、工商、税务等管理部门的任意收费、随意罚款、肆意处罚、不当干预等，大多与政府谋取自身不当利益有关，许多部门的办公楼、宿舍楼、小汽车等就是通过这些“创收”方法盖起来、买起来的。在一定意义上讲，自由裁量权为政府行为人治因素的增加和政府自利性的扩张提供了“合法的借口”和“正当的理由”。

“所有的自由裁量权都有可能被滥用”，瑡“行政法如果不是控制自由裁量权的法，那是什么法呢”?瑢问题是如何加以控制，许多学者认为，行政程序法至关重要。“所谓的依法行政，是指依行政程序法行政，离开行政程序法，无以言依法行政。”瑣

由于民主、公开的原则是行政程序法的核心，而“阳光是最好的防腐剂”，所以，行政程序法在控制政府自利性方面，具有特殊的重要意义。以行政处罚法为例，该法是我国公开行政的典范，它确立了执法公开、公正的原则，并相应建立了听证、调查、回避、合议、审裁分离、公开身份、告知、说明理由、咨询等制度。这些规定若能真正有效地实施，既能充分保障相对人的合法权益，又能有效制约政府的自利行为。

问题在于，我国长期重实体、轻程序，行政程序立法与研究都十分落后，政府及其工作人员的程序法制观念非常淡薄。在綦江虹桥垮塌案中，如果依法处理好立项、报建、审查施工资质、招标投标、办理施工许可证、验收等六个环节，做到立项设计活动公开广泛征求意见，招标投标公开进行，避免“暗箱操作”，那么，惨案就不会发生，腐败也就能够避免。

(五)健全以人大为主的行政法制监督，纠正政府的不当营利活动，并让其承担相应的责任。

列宁说过：“用什么办法保证法令的执行呢?第一，对法令的执行加以监督；第二，对不执行法令加以惩罚。。”瑤西方国家一般通过立法机关和司法审查使行政机关承担责任。美国国会的控制包括事前的控制、执行中的监督和事后的检查，非常严密，而司法审查则是经常性的、具有传统权威性的监督。我国则建立了以执政党共产党、权力机关、司法机关、政协、人民群众、新闻媒体为主体的多层次、多网络的以权力制约权力和以公民权利制衡政府权力的执法监督机制。其中，人大的监督是“以人民作后盾的，以国家强制力作保障的国家权力监督”，瑥具有最高的效力和根本的意义。

近年来，全国人大常委会根据环保法、森林法、公路法、行政处罚法、城市规划法、税法、土地法等开展了一系列执法检查监督活动，有效遏制了诸如地方保护主义，“三乱”等政府自利性扩张行为。但总体来说，这方面工作仍很不理想。越来越多的人对加强和完善人大监督工作寄予厚望，提出了不少建议。笔者以为，关键之一是人大代表不熟悉相关的法律，不了解具体的情况，导致监督工作缺乏针对性、泛泛而谈、流于形式。彭真讲过：“不了解情况，怎么能行使权利呢?……重在了解情况，便于我们解决问题。”美国国会为了让议员了解相关的法规和具体的案情，设立了众多的服务机构和总数达4万人的庞大的工作人员队伍。两院议员共配有助手15000人，其中，众议员9000人，参议院6000人，每个议员最多可雇用专职助手18人，还可聘几名非专职助手。日本国会两院工作人员4000多人，其中，众议院1700多人，参议院1300多人。瑦这些做法，我国不能照搬，但可借鉴，以便使人大的监督从被动转向主动，从抽象转为具体。为此，应根据精简、高效、精干的原则，按质按量配备必要、称职的人大常委会办公机构工作人员；委员的专业化、知识化程度要相应提高(现在的法制讲座、专题讲座是一个好办法)；对特定问题，要吸收有关专家参加。

①〔美〕汉密尔顿·杰、伊·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第264页。

②罗荣渠、董正华编：《东亚现代化：新模式与新经验》，北京大学出版社1997年版，第175－176页。

③1998年11月11日《中国改革报》。

④经济社会体制比较编辑部：《腐败：权力与金钱的交换》，中国经济出版社1993年版，第120页。

⑤《读者参考》1997年第4期。

⑥⑧《中国法学》1999年第3期。

⑦朱应平、徐板芳：《公然违法立法，迄今未见纠正》，《法学》1999年第5期。

⑨应松年著：《行政法教程》，第174页。

[美]B·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第566页。

转引自胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版，第741页。

崔卓兰：《依法行政与行政程序法》，《中国法学》1994年第4期。

《列宁全集》第2卷，中文第2版，第358页。

政府性范文篇4

从实践论的观点出发，一个观点的提出到产生效果，需要经过“认识—实践—再认识—再实践”的反复过程，全部政府性资金审计也不例外。三年的审计实践，尽管也取得了一定的效果，但工作中遇到的问题或者不同的思想认识也随即不断出现，有些甚至还带有些迷惘。例如：全部政府性资金审计中还没有真正树立“一盘棋”的思想，相关业务处室存在着“各自为政”的现象，审计资源还没有得到有效整合；对全部政府性资金审计还主要停留在摸清家底的层面，纵向比对、横向分析、综合评价的成份还不多等等。剖析全部政府性资金审计的思想认识，从不同的角度探求其内在要求，有助于更好地推动全部政府性资金审计向纵深推进，进而为审计创新创业提供理论支撑，是必要的，也是必需的。所以结合这次厅冬季集训，对如何更好地开展全部政府性资金审计，作以下几点思考。

一、全部政府性资金审计的内涵要求

全部政府性资金审计、绩效审计、计算机审计，是审计转型的三大突破口，三者是相辅相成的有机统一体。对任何事物，只有从完整性、有效性、准确性的角度去评价分析，才会更加全面、客观，才会更加宏观和有说服力。

审计视野面向全部政府性资金，强调的是审计工作的宏观性和审计评价的完整性，也即从政府性资金的安排分配--拨付使用—最终成效的整个资金链，应该是一个完整的整体，任何割裂其中一块进行评价都是不完整的。同时，全部政府性资金审计也是以资金使用管理绩效为最终目标，并以计算机技术为支撑，保证分析数据的准确性。

因此，我认为，全部政府性资金审计的内涵要求，在于通过有效的审计资源整合，以资金使用绩效为目标，以计算机技术为支撑，从完整性的角度来评价一项或多项政府性资金活动的最终结果和状态。

二、全部政府性资金审计是落实“三个子”的内在要求

以“三个子”为内容的综合财政预算管理体制改革是为建立和完善公共财政体制，推进政府预算管理改革而实施的财政预算管理制度的根本性变革。而全部政府性资金审计则是审计机关为促进政府预算体制改革，进一步加强对政府性资金监督而产生的。因此两者之间有着一定的内在联系。

第一，背景的一致性。以“三个子”为内容的综合财政预算管理体制改革是财政部门内部为寻求科学的财政预算管理体制，顺应政府行政体制改革和财政预算管理体制改革的需要，自发产生的一种内在变革要求，是建立和完善公共财政体制的一种具体形式，是公共财政体制的具体体现。而政府审计作为政府财政预算管理的一个外部监督者，从审计监督和守土有责的要求出发，顺应审计环境变革和传统审计向现代审计转变的需要，创造性的提出了全部政府性资金的理念和全部政府性资金审计的要求。

二者都是存在于现时特有的财政管理体制下，其产生的背景具有一致性。我国经济社会处于转轨时期，行政体制改革和经济体制改革逐步深入和完善，以预算内外双轨制资金管理模式为特征的传统财政管理体制已体现出其不合理性，现有的财政管理体制逐渐暴露出不适应经济发展和行政体制改革的需要。20**年新的政府收支分类改革最终目标就是逐步改革传统的双轨制资金管理模式，建立完整科学的公共财政体制。在这样的背景下，综合财政预算管理改革和全部政府性资金审计的产生和发展具有时代的必然性和现实的可行性。

第二，目标的协同性。虽然二者是财政和审计两个部门，出于自身的职责分工，在特定的历史背景下，创新发展，形成了具有**特色的财政预算管理体制和审计模式。但是二者的目标高度一致，都是为了促进政府资金的有效管理，防范政府财政资金风险，掌握政府可用财力规模，更好的使政府管财、理财和用财。综合财政预算管理改革与全部政府性资金审计指向的标的具有类似性。综合财政预算管理改革是以“收入一个口子、预算一个盘子、支出一个口子”为内容对政府管理资金进行归口管理，实现真正意义上的公共财政体制，因此改革指向的是政府资金的收入、管理和使用，范围是预算内外所有政府性资金。而全部政府性资金审计的指向就是全部政府性资金，按照目前全部政府性资金的界定，全部政府性资金是指政府凭借法律法规赋予的公权力来归集，归属政府支配使用且承担法律责任的资金。因此就范围而言，全部政府性资金审计的指向完全包括了综合财政预算管理改革的范围，并在其基础上还反映如政府负债、政府或有收支等更广泛意义上的政府资金内涵和内容。

三、以“三个子”的要求，做好全部政府性资金审计“点”的文章

所谓“点”，就是以财政审计部门为主要实施者，对全省县以上各级政府的全部政府性资金管理情况进行总体评价和结构分析，从人大监督的需求，从“三个子”的要求，从公共财政的角度来揭示政府性资金管理中存在的问题，推动财政性资金的预算化管理水平。

通过全部政府性资金审计，要解决目前财政预算管理制度中存在的问题和不符合公共财政体制要求的环节，不可能一步到位，今后乃至更长一段时间内，应该在初步摸清全部政府性资金收支规模的基础上，分阶段、分重点的关注和促使预算管理制度进一步改革和完善：

1、近期关注点。全部政府性资金审计虽然取得了一定的成果和影响，但目前侧重点还应该处于摸清各级政府全部政府性资金家底上，在此基础上，进一步分析全部政府性资金收支结构，评价政府财政资金安排是否符合公共财政的要求。除此之外，全部政府性资金审计要特别关注“收入一个笼子”的问题，收入是财政资金管理的源头，预算内外资金的统管是实现公共财政体制的第一步。新的政府收支分类改革很好的推进了公共财政体制的建立，也为建立新的政府资金核算模式做了制度规定，更为预算内外资金的统管做了铺垫，同时非税收入管理的规范化和透明化也将加速这一进程。全部政府性资金审计在推进预算内外资金统管上应重点关注以下一些方面：如促进五大保险基金实现五费合征，在此基础上要逐步促使其他各项社保基金（资金）实现税收化征管；建议政府规范各类收费项目，如行政事业性收入，应逐步减少执收单位和项目；建议规范政府性资源分配行为，改革政府资源分配方法，规范分配程序，强化监督，使政府资源分配更加阳光；建议规范收入征收行为，特别是非税收入，建立违规处罚办法，建立非税收入管理模式，完善非税收入征收管理系统，实现动态监管。

2、中期关注点。在逐步促成财政实现“收入一个笼子”的同时，要适时推进预算管理的一个盘子。目前财政体制改革已逐步深入和推进，部门预算已经普遍推开，具有执收权的部门行政事业性收费虽然已逐步纳入财政专户，但目前收费的真正使用权却仍然在执收部门，这偏离了公共财政“收支两条线”的要求，因此要促使财政部门进一步深化细化部门预算改革，要促进政府将上述行政事业性收费实现预算化管理，将收费项目纳入政府预算，其使用与执收单位脱钩。另外要关注维护预算的刚性和权威性，逐步促使财政预算编制的刚性，尽量杜绝和减少追加预算情况的出现。在推进部门预算改革深入的同时，全部政府性资金审计还要关注公共财政体制其他相关改革内容的推进情况，如建立零基预算制度等。五部门收费纳入基金预算的基础上，逐步实现其他非税收入的预算管理。

3、远期关注点。全部政府性资金审计在促使实现收入一个笼子的基础上，还要逐步实现支出一个口子的目标，实现公共财政体制所要求的收支两条线。在取消部门收入户的前提下，逐步缩减部门支出户，建立单一的部门帐户支付体系，推行国库集中支付制度和体系，逐步建立起以财政直接支付和授权支付为核心的单一帐户支付体系，实现所有财政资金拨付的一个口子，最终实现各级政府都能实现综合财政预算管理，达到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的预算管理要求。

全部政府性资金审计远期还要逐步关注和摸清如视同全部政府性资金的规模和结构，如政府当年税收减免和收费减免等内容，目前税收减免情况易于掌握，但政府收费项目名目繁多，管理部门不一，因此很难完全摸清政府所有收费项目减免的准确情况，随着行政体制改革和预算管理体制改革的深入，收费项目势必也会得到进一步的规范和管理，税费的隐性支出的规模和结构更易于掌握。

四、整合审计资源，做好全部政府性资金审计“线”的文章

所谓“线”，就是审计机关内部相关处室之间，以政府性资金活动的整个过程为审计对象，形成一种合力，共同对一项或多项资金活动对象实施审计，并形成完整的审计报告。在这方面，20**年在全省范围内开展的基础教育经费审计是一个成功的范例，一方面，省厅原直属局派出审计人员加入到省本级财政同级审小组，审计资源得到了有效整合，另一方面，对省财政厅从预算内外所有安排的基础教育经费进行了全面审计取证，并将相关数据反馈给全省各级审计机关。随后各地除了继续关注基础教育经费来源外，沿着财政资金的走向，对经费支出的绩效进行了延伸审计，并形成完整意义上的审计综合报告，取得了较好的成效。

从目前情况看，整合审计资源，已成为落实全部政府性资金审计理念的关键。全部政府性资金审计除了在“点”上要继续深化外，迫切需要做好“线”上的文章，例如：今年省厅财政处在对省本级审计中，首次打破了处室职能的界线，在对省地方税务局审计中，就省本级社会保险基金“五费合征”审计事项，对省劳动厅下属的社保中心征集的“工伤与生育保险基金”进行了审计调查，并就调查情况形成了审计专报报省政府，取得了一定的成效，但从完整性的角度，还应该包括社保中心在这两项基金的拨付使用过程中是否存在问题或管理不规范的情况，从而可以更加深入地评价社保“五费合征”中存在的问题。

再如20**年度省本级全部政府性资金审计中，单独安排了对文化、体育、传媒行业的审计调查，一方面摸清了预算内外所有对这三个行业的资金安排情况，并从经济功能和经济用途进行了结构分析评价，揭示了支出结构不合理、资金使用效益不高等问题；另一方面，对部分资金使用单位进行了延伸审计调查，揭示了部分资金安排不符合公共财政要求等问题。但从全面性的角度出发，延伸的面还显得不够，如果有相关审计职能处室加入参与延伸，效果应该会更好。

进行审计资源整合的首要任务是要摸清我们所拥有的审计资源是什么，在此基础上确定可动用的审计资源，进行系统、科学规划，合理有效地采取多种方式推进审计资源的整合，节约审计成本，提高审计效率，提高机关管理水平，在对全部政府性资金审计的过程中发挥作用。

政府性范文篇5

上海将严控全市性大会的数量，积极倡导开短会、讲短话，切实减少领导的事务性、应酬性活动。昨日(3月18日)，《上海市人民政府办公厅关于进一步加强制度建设完善工作运行机制的通知》在“中国上海”政府门户网站，就政府系统工作运行机制提出了新的要求。

《通知》称，新一届市政府成立后，市政府常务会议专门听取了市政府工作制度和日常工作运行情况，要求进一步加强政府系统规范化、制度化建设，并从“严格执行公文处理规范和程序”，“加强前期协调，提高公文办理效率”，“采取有效措施，进一步加强会议管理”，“切实精简各类文件简报”等七个方面，对各区、县政府和市政府各委、办、局提出要求。

对此，复旦大学选举与人大制度研究中心主任、复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖表示，《通知》表明了新一届市政府积极追求高效服务型政府的形象。值得一提的是，将《通知》作为公开信息放在政府门户网站上，是新一届市政府对社会的承诺，有利于市民就《通知》的内容进行监督。

日常工作要求

能不开的会坚决不开可不发的文坚决不发

“采取有效措施，进一步加强会议管理”是《通知》的重要内容之一。

根据《通知》，在法定节假日和周四领导下基层调研日，一般不召开全市性大会。要从严控制全市性大会的数量，凡能不开的会坚决不开。

对确有必要召开的会议，应做到主题明确，程序简化。对需要传达和部署到基层的工作，尽可能采用电视电话会议等形式，避免层层开会传达。

积极倡导开短会、讲短话，努力提高会议效率，注重解决实际问题。未经批准，不邀请市政府领导出席部门召开的会议。

要严格控制无实质性内容的各类论坛的举办。

在切实精简各类文件简报方面，《通知》提出，“发文应坚持少而精的原则，做到注重实效，切实解决实际问题。可发可不发的公文坚决不发，可长可短的公文一定要短。”

专家解读

“解脱文山会海多为市民做实际服务”

对于上述规定，浦兴祖认为，这体现了高行政效率的工作作风。“公务员解脱了文山会海之后，能够获得更多的时间和精力，切实为市民做更多实际的服务工作，这是件好事。”浦兴祖说，“文山会海一直是政府部门的弊病，少开议而不决的会议，才能体现服务型政府的高效。”

“所谓服务型政府就是要追求为社会、为纳税人多办实事。”浦兴祖认为，除重大事务、事项一定要通过会议解决外，“不要让公务员的时间都泡在会议里。”他建议，政府部门要充分利用网络、电话等手段，直接让实际负责的部门及时了解需要传达的内容，提高行政效率。

《通知》摘选

领导活动要求

原则上不参加一般性剪彩、颁奖等活动

减少领导参加事务性、应酬性活动，也被纳入《通知》。

根据《通知》，邀请市领导出席会议、活动，必须经本部门、本单位主要负责人把关后，按程序报市政府办公厅审批，不得通过各种关系和非正式渠道，直接邀请领导同志。

除特殊需要外，原则上不得邀请领导同志参加一般性的剪彩、奠基、首发首映式、颁奖等活动。对企事业单位、民间组织举办的各类庆典、纪念活动和展销会等，一般不安排领导同志参加，领导同志也不发贺信、贺电或题词。

安排领导同志下基层调研活动，要按照“求真务实、轻车简从”的原则，做到不预告、不踩点、不扰民、不搞层层陪同。

领导同志出席一般性会议、活动，原则上不作新闻报道。

专家解读

政府性范文篇6

关键词:政府利益;政府信用;内在性

Abstract:GovernmentinterestsexistsasanobjectiverealityItmayfosterandmaintainsociallypublicintereststoenhancegovernmentcreditabilitybut,inturn,itmayexerciseitsadministrativeauthoritytoviolateeveninfringepublicinterests,thusdamagingthegovernmentcreditabilityWhenthegovernmentinherentinterestscannotberestrictedefficientlyduetolackofpubliclyacceptedsupervisionregulations,aspacewillappear,inwhichthepowercorruptiontendstospreadcatastrophicallyandresultinadestructiveblowtogovernmentcreditabilitiesineconomy,policyandsociety,muchlessturningthegovernmentintoservicetypeSo,athoroughlyimprovedadministrationisinneedforgovernment,aswellasthesupervisionmechanismandperformanceevaluationsystemtoitOnlyinthiswaytheinherentinterestsofagovernmentthattendstoenlargeitcanberestrictedefficientlysoastomaintainandfurtherenhanceitscreditability

Keywords:governmentinterests;governmentcreditability;inherence

政府利益内在性是指政府部门及其官员追求自身组织目标或自身利益,而非全社会或非国家整体利益的现象。当代西方政治经济学主流派别之一的公共选择学派认为,政府利益内在性的存在意味着政府组织或政府官员的利益可能支配公共政策的制定,并且决定政府部门及政府官员的行为。这一观点使人们对政府的认识从理论回到了现实。但是,其偏执的分析会对政府产生不信任,使政府出现信任危机。所以,需要充分认识政府信用产生和运作的客观规律,通过创新政府管理方式以及各种监督机制,有效抑制政府利益内在性倾向,这对于转型时期我国和谐社会建设和服务型政府的构建具有十分重要的现实意义。

一、政府信用及其在现实中的运作

政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断,它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映［1］。由此可以看出,政府信用是社会各主体对政府行政行为的一种期待,希望政府践行其宗旨,对公众的期待作出合理的反应。

政府是否实现其宗旨,直接关系到政府信用的高低。那么,政府宗旨是什么呢?政府一切行为的最终目标都是为了维护和促进公共利益。对这一问题,马克思主义政治学家与西方古典政治学家都有明确的阐述。马克思主义政治学家从政府社会性的角度分析指出,社会性(即公共性)是政府的一个本质属性。因为人类社会发展的历史已经昭示:先有社会公共事务的管理,后有国家和政府。而且国家和政府最初是借着管理社会公共事务而发展为特殊机构的。随着社会的发展,社会公共事务越来越复杂,政府必须加强对社会公共事务的管理,否则就难以为继,无法维护政治统治。正如恩格斯所指出的:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”［2］由此可见,政府只有代表了公共利益,以公共利益的目的来运用公共权力,才有助于维护自身的统治。西方政治思想家卢梭也认为:“政府就是为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利;而这一切都只是为了公众福利。”［3］既然“这一切都只是为了公众福利”,一个国家政府能否很好地实现公众福利(或公共利益),就成为公众衡量政府是否实现其宗旨的最重要指标。

虽然政府的最终目标是维护和促进公共利益或公众福利,但是在实际的政治生活中,政府一旦获得主权者(即公众)的授权,政府作为一个组织就可以独立地行使国家公共权力,直至政府解体。这样,政府就获得了某种程度的主体性和独立性,成为一个相对独立于社会和个人的组织,对于社会整体、其他组织和个人拥有不同程度的权力。政府的相对独立性,促使政府并不总是以公共利益或公众福利为唯一宗旨,它也会考虑自身的利益,政府成为具有自身利益的组织。西方的公共选择理论对此为我们作出了解释:政府不仅是“社会人”,也是“经济人”,他们都是利己的,其行为的首要和最高的目标都是追求个人利益,能实现个人目标的行为才是理性的,在追求自我利益的过程中,通过分析收益和成本来选择行为。所以,从他们的视角看,政府被称之为“理性的经济人”。我国是社会主义国家,社会主义国家的政府,是人民当家做主的政府,是代表最大多数人的利益和要求的政府。但是对于社会主义国家来说,尤其是转型时期的中国政府来讲,由于社会主义市场经济的逐步建立,社会经济生活中普遍存在且日益增多的外部性再加上政府“理性经济人”的自利动机,政府和政府工作人员也有可能会违背契约承诺(为公众谋利),追求自身利益,甚至牺牲公共利益以达成自身利益的诉求。诚如谢庆奎所言:“在我们社会主义国家可以这么说,完全自私、自利的人或群体,完全不顾自身得失的人或集体,在现实生活中都存在,不承认这一点就不是唯物主义者。但在通常情况下,为了自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等,而去做事或工作,这里都含有自利的动机和结果,不承认这一点同样不是唯物主义。”［4］由此可见,政府利益客观存在,在现实中也出现了种种表现形式:部门利益膨胀,地方保护主义,政绩工程以及政府官员严重的贪污腐败等等。在对政府利益的追求过程中严重地损害了政府形象,对政府信用造成了严重的危害。因此,社会主义和谐社会的建设势必要尽量消除政府运作过程中可能产生的消极影响,尽可能地避免对社会公共利益的践踏,最大限度地履行政府作为社会公共利益代表的法定职责。

二、政府利益缺乏制约对政府

信用的影响良好的政府信用得以产生和有效运作的根本在于政府对社会公共利益的维护和促进,在理想层面,政府应当是超利益存在的。而在现实中,政府利益却是客观存在的,它至少包括三个层次:组织利益、部门利益和个人利益。承认政府的合法利益比让政府追求超越一切的法外利益更符合实际。现代市场经济的发展要求承认每一个社会成员和组织的合法权益,并鼓励他们为争取合法利益而竞争。但是任何人、任何组织不得损害公共利益,这是一个根本前提。政府作为一个利益主体,与其他利益主体相比,应与社会公共利益联系得更为密切。当政府的权力运用和利益追求是增进了社会的公共福利,或者是与社会公共利益方向一致时,就是政府作用的正效应,它就会保证和增进政府信用;否则的话,就会破坏政府信用。政府利益缺乏有效抑制时,必将对政府信用产生重大影响。

1对政府经济信用的影响

政府具有公共管理者和普通“经济人”的双重角色,虽然市场经济严格限制政府以普通“经济人”角色出现在市场中,但政府仍然会以公共管理者身份从事普通“经济人”的行为。这就存在着一个政府越位的问题,因为政府行为会对其他的利益主体产生重大影响。正如新古典经济学认为的那样:“在传统完全竞争模型中,每个‘经济人’是如此小的参与者以致他自己只能采取其他参与者所采取的行动;而当政府作为普通‘经济人’出现在模型中时,它的行动将影响所有的参与者。”［5］所以,政府的经济活动要自觉遵守市场经济规则,这对社会其他经济主体具有示范效应。如果政府在经济活动中注重自身信用,自觉遵循市场规则,那么,其他经济主体会认为政府的信用可靠;反之,如果政府在经济活动中不注重自身信用,随意改变市场规则或不遵守规则,在市场游戏中谋取优惠的游戏待遇,从而破坏市场经济体制准则,则会恶化公众对政府的信任。

2对政府政治信用的影响

政府信用是政治合法性的根基。政府宗旨是正确行使人民赋予的公共权力,履行公共责任,增进社会福利。因此,政府是否能够正确地行使公共权力、履行公共责任,既关系到社会公共利益,也关系到政府自身的权威,关系到社会公众对政府的信任状况。如果政府在行使公共权力时,违背了政府的“一切都只是为了公众福利”的宗旨,产生公共利益政府化、政府利益部门化、部门利益个人化等现象,政府信用就会严重降低,从而失去民众的信任,导致社会产生针对政府的强大异己力量,政府的政治合法性就会大大降低甚至完全消解,影响政府的建立和存续。邓小平指出:“一切企事业单位,一切经济活动和行政司法工作,都必须实行信誉高于一切,严格禁止坑害勒索群众。”［6］可见,政府信用对社会经济与政治的重要作用,政府信用不足与缺乏势必会影响社会稳定。3对政府社会信用的影响

对政府社会信用的影响主要体现在政府对社会福利的增进和对和谐社会的建立所产生的积极意义两个方面。一方面,政府对社会福利增进所起的积极作用,主要表现为政府通过廉政而减少社会资源的浪费,增进社会福利。一个真正对人民负责的政府,必须最大限度地制止政府权力的寻租活动,防治腐败,这就有助于减少或消除社会资源的浪费,从而促进资源的合理利用,增加社会的福利总量。诚如乔林碧所言:“寻租行为的结果是社会资源的浪费。资源的浪费主要体现在三个方面。首先,为了获得政府的特殊保护,寻租者需要花费时间和精力去进行游说,或者用礼品或金钱去疏通层层关系。这种对寻租者极有效率的活动,对社会来说没有任何效率。其次,政府部门工作人员为了对付寻租者的游说与贿赂,需要付出时间和精力。作为‘经济人’的受贿者也需要学习和寻找方法,让寻租人支付的贿赂达到使受贿者满意的水平,这可不是天生就会的。即使政府的廉政工作做得好,能够保证每个工作人员都不受贿,但是寻租者出于自身利益,仍然有游说与行贿的企图,为此,政府部门工作人员仍需耗费时间和精力进行反游说与反行贿。再次,如果寻租行为得以实现,相关的生产者与消费者将由于政府的干预而付出代价,这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高,因而导致社会福利的损失。”［7］另一方面,政府对和谐社会建立所产生的积极意义。社会是否和谐,最主要的是取决于两个因素:客观因素(即社会成员的收入差距)、主观因素(即人们对收入差距的观点和承受力)。只有这两个因素结合起来才能实现社会和谐,因此,政府对社会利益分化和收入差距的态度与调适措施直接影响着社会和谐,所以,“十六大”报告指出:“理顺分配关系,事关广大群众的切身利益和积极性的发挥”［8］。

三、创新政府管理体制,

增强政府信用

政府权力的运作是由具体的“经济人”(政府组织及官员)执行的,自利、效用最大化的原则支配着“经济人”的行为。当政府“经济人”的利益内在性倾向缺乏有效抑制时,权力者本能的利益扩张必定会侵犯社会公众的利益。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有限制的地方才休止。”［9］转型时期,由于我国行政管理体制的不完善,各级政府组织中的地方利益、部门利益以及政府官员的个人利益追求及竞争日益明显。这些扰乱了正常的经济秩序,使政府信用降低。因此,为了适应社会经济的发展,在转型时期,我们应该创新政府管理体制,增强政府信用。

1创新政府管理方式

即政府管理方式应由过去以行政手段为主,转变为以法律、法规为主要管理手段。只有法律的权威性才能逐步消弭政府行政的随意干预,弥补“人治”造成的随意性、不稳定性缺陷。法律对社会公众和政府行为具有同等的约束力,而且政府应该带头执行法律,诚如卢梭所言,“无论是一个人对一个人,或者说一个人对全体人民,下列的说法都是同样毫无意义:‘我和你订立一个担负完全归你而利益完全归我的约定,只要我高兴的话,我就守约;而且只要我高兴的话,你也得守约’”［10］。政府作为社会的公共管理者应该带头遵守法律法规。只有严格地依法管理,依法办事,政府才能在民众中真正树立起信誉,获得公众的信任。

2创新政府信用的监督约束机制

政府权力的终极源泉是人民的授予,必须对人民这个政治权力的终极源负责,而且政府要得到社会公众的信任并提升政府信用,必须接受监督。首先,建立法制的监督约束机制。制定和完善政府信用方面的法律、法规,如制定颁布《信用法》、《公平交易法》等配套的法制体系。在制定和完善相关法律法规时,应始终坚持诚实信用原则,不仅应涉及社会信用相关的法制建设,更应该包括政府信用的法制建设。其次,建立政府信用的大众监督机制。一方面,要鼓励公民积极进行政治参与,建立舆论表达与反馈的常设机构。如我国设立信访机构以及各种制度化的接待日等,这些都为公众提供了对许多社会问题表达自己思想和主张的场所。另一方面,加强政府机构与政府官员的解说责任,即加强政府机构与政府官员对上级以及向社会公众解释已做、正在做和将要做的事情的正当性,强化官员的责任和义务,改变监督方和政府机构存在的信息不对称状况,以便监督方充分掌握有关信息,进行有效的监督［11］。因为,政府信用是在和政府的互动中、通过政府官员的行为表现经由社会公众的评价而产生的,加强政府与公众的沟通和交流可以缓解政府和公众因信息的不对称、行为的不了解而容易产生的信任危机。

3创新政府官员的政绩考核办法

世界各国的实践表明,政府官员的荣誉、地位和收入的获得都与其政绩密切关联,政绩考核成为政府官员晋升的最主要参考指标,是政府官员行为的风向标。因此,要规范政府官员的行为,使之恪守政府信用,就要创新政府官员的政绩考核办法。随着责任政府和服务型政府建设目标的逐步确立,政府官员政绩考核的指标体系应该不断革新,评估政府,不是看它投入多少资源、做了多少工作,而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业和公众的需求。“满意原则”应该成为政府绩效评估的最终制度。政府绩效考核应包含以下内容:经济性评估是要求政府树立成本意识,节约开支,少花钱多办事;效率测定的是政府的投入产出比;效益评估关注的是组织工作的质和社会最终结果,效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上。由此可见,创新的绩效评估不仅仅考虑GDP问题,更应体现全面发展观,这是维护和增强政府信用,构建服务型政府的必然要求。

参考文献:

［1］王和平论政府信用建设［J］政治学研究,2003(1):73

［2］恩格斯反杜林论［M］∥马克思,恩格斯马克思恩格斯选集:第3卷北京:人民出版社,1995:523

［3］约翰·洛克政府论:下篇［M］北京:商务印书馆,2003:4

［4］谢庆奎政府学概论［M］北京:中国社会科学出版社,2005:27

［5］吴易风市场经济和政府干预［M］北京:商务印书馆,1988:229

［6］邓小平在中国共产党全国代表会议上的讲话［M］∥邓小平文选:第3卷北京:人民出版社,1993:145

［7］乔林碧,王耀才政府经济学［M］北京:中国国际广播出版社,2002:156

［8］全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告［N］人民日报,2002－11－09(1)

［9］孟德斯鸠论法的精神［M］北京:商务印书馆,1982:154

政府性范文篇7

一、实现从市场培育者向市场监管者的政府转型

中国市场经济的形成发展，是在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中实现的。转轨初期，改革的一项重要任务是要尽快培育市场、形成市场、发展市场。政府在发挥市场“卵化器”作用的同时，不断调整职能，实行角色转换。

1.承认市场，培育市场、开放市场。30年来，在政府与市场的关系方面，大体经历了从排斥到承认、从相互否定到互为补充、从政府主导向市场主导的转变过程。在上个世纪八十年代初，提出了以“计划经济为主，市场调节为辅”的改革框架；八十年代中后期，进一步提出“国家调节市场，市场引导企业”的改革思路；九十年代初正式确立社会主义市场经济体制的改革目标。最近几年，政府一再强调，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，确立市场经济的主导地位。从实践看，应当说在这样三个方面做的比较成功：（1）首先放开和搞活农产品市场，与此同时，对农业的主要产品，比如粮食，实行最低保护价。（2）采取双轨制的办法，逐步放开工业品市场，建立和形成统一的商品市场。（3）采取开放的市场政策，逐步开放国内市场，提高经济的开放度。

中国在市场形成发展中还存在某些矛盾和问题，当前突出的是两个大的问题：第一，利率及要素市场化还相对滞后。例如，中央及地方政府还在一定程度上保持着土地等重要资源的配置权力。第二，资源价格的市场形成机制改革严重滞后于经济发展方式转变的实际需求。许多重要的资源价格，既不反映市场的供求关系，也不反映市场的稀缺程度。

2.经济转轨中政府在培育市场、开拓市场中扮演重要角色。中国作为一个经济转轨大国，要使

传统体制下政府集中管制的价格机制为市场供求关系决定的价格机制所取代，需要政府在发育和开拓市场中扮演重要角色。此外，在市场经济体制框架基本形成后，政府需要及时地从市场培育角色向市场监管角色的转变，承担市场监管者的职能。比如：加强宏观经济监管，强化市场监管，维护市场竞争秩序，加快市场经济的相关立法，协调市场相关利益主体的关系等。透过政府监管者这支有形的手，实现以市场捍卫市场的目标。

3.要动态地观察并不断地调整政府与市场的关系。政府在市场形成发展过程中的角色定位是一个不断变化的过程。这个过程，也是政府与市场关系在不同经济发展阶段调整的过程，实质是市场形成和发展过程中政府转型的过程。中国的市场经济体制已基本形成，但体制机制尚未全面定型，某些方面还有突出的缺陷，经济增长方式仍然处于由政府主导向市场主导的转变之中。下一步，推进政府转型仍然是中国改革的一大主题和难题。

二、实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的政府转型

在市场经济的形成发展中，要求政府从微观主体的羁绊中解放出来，由此实现政府职能转变的阶段要求。从中国30年改革发展的实践分析，这个阶段角色转变的目标是，实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的政府转型。

1.客观地分析从经济建设主体向经济性公共服务主体角色转变的客观需求。改革之初，在市场尚未形成，市场主体严重缺位的条件下，各级政府扮演了经济建设主体的角色，我们称之为“经济建设型政府”。比如说改革的头十年，中央政府财政支出中的60%左右用于经济建设，虽然这个比例逐年有所下降，但在改革的前20年下降的幅度是比较小的。*年以后，自中央政府确定了以人为本的科学发展观后，这个比例开始由40%左右降到现在的大约20%。

最近几年，提出由经济建设型政府向公共服务型政府转型，其现实基础是：（1）民营经济得到较快发展。到去年为止，民营经济占GDP的总量已经达到65%左右。民营经济吸纳非农就业比重高达80%左右，并成为税收的重要来源。中国30年的改革开放，在发展以民营经济为主的市场主体方面取得了重大进展。民营经济已经成为中国市场经济最重要、最活跃、最有生力、最有潜力的市场主体。（2）积极稳妥地推进国有企业改革。虽然各方面对国有企业改革有一些不同的争论，但总体来看，以股份制为重点的国企改革取得了明显进展。到目前为止，国家国资委直接监管的国有企业只有150多家，而且一半以上都实现了投资主体多元化。并且，布局相对比较集中，即主要是关系国计民生、经济命脉的重要领域，相当部分竞争领域的国有企业已经退出。（3）地方政府在推动经济增长中的角色开始发生变化。改革之初，实行行政性分权，1994年又实行分税制改革，这在很大程度上刺激了地方政府追求经济增长的积极性，并使地方政府在推动经济增长中扮演了重要角色。进入本世纪以来，尤其是最近几年，地方政府充当经济建设重要角色的弊端逐步显露出来，并成为投资过热的重要原因之一。随着新阶段宏观调控的实施，以及某些财政政策的调整，逼迫地方政府逐步把主要精力放到改善投资环境和关注民生上。但是，由于现行财税体制把地方政府的财政状况同GDP增长直接挂钩，由于GDP增长在实际上仍然是地方政府官员政绩考核的主要标准，地方政府的转型尚未有实质性进展。

现在，我们面临着两个与政府转型不到位相联系的突出矛盾和问题：（1）经济增长中资源环境约束的矛盾和问题越来越突出；（2）垄断行业改革相对滞后。中国从上个世纪90年代中后期就开始启动基础领域改革，由于政府转型不到位，垄断行业改革进展缓慢，甚至在某些方面有走“回头路”的倾向，这也是我国资源价格改革长期滞后的重要原因。

2.政府转型要同所有制改革的实际需求相适应。作为一个经济转轨大国，政府在推动所有制改革中具有重大责任。在这方面，中国积累了某些成功的经验。例如：（1）确立以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。由此，民营经济的发展有了制度保障。（2）明确股份制应当成为公有制的主要实现形式，并加快形成以股份制为主体的现代企业结构。（3）推进国有资产管理体制改革，建立以产权清晰为基础的现代企业制度。但是，由于政府转型的程度与所有制改革进程不相适应，由此，民营经济参与完全意义的平等竞争、国有控股企业真正成为市场竞争主体，都在一定程度上受到制约。

3.要合理界定政府作为经济型公共服务主体的范围。从总体来说，现阶段经济性公共服务的基本要求应当是：宏观经济政策的稳定性和有效性；中长期规划的科学性和刚性；经济信息的公开性、及时性；市场监管的有效性；重要的基础设施建设。进入新阶段，积极推进经济发展方式转变，需要中央政府实施有效的宏观调控。如何建立一个有效的宏观调控体系，是政府经济性公共服务中最复杂、最关键的问题，也是正在着力解决的一项重大任务。

三、实现从以GDP为中心向以“人”为中心的政府转型

经过30年的改革发展，从总体上来说，中国已开始进入一个以人的全面发展为目标的新阶段。为此，发挥政府作用，推进政府转型，需要从这样一个阶段变化的角度来考察。

1.新阶段的政府责任与政府转型。中国30年的改革开放，实现了经济社会发展的历史性跨越，即由生存型社会开始步入发展型社会。当前，无论从经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构，还是从城镇化率来看，中国都出现了历史性的拐点。在这个特定背景下，政府这几年正在着力做好几件事：（1）把以基本公共服务均等化为重点的民生问题作为政府工作的重要任务。（2）以解决城乡关系为重点，成功实施反贫困战略。中国大部分贫困人口在农村，这几年采取的在统筹城乡发展过程中实施有效的反贫困政策取得重大进展。（3）积极实施区域均衡发展战略，从西部大开发，到中部崛起，到振兴东北老工业基地，正在逐步形成区域均衡发展的初步格局。（4）不仅要有硬实力，更要追求软实力。社会文化建设和人力资源发展已成为政府工作的重要任务之一。当前，我们也面临着两大突出问题：一是基本公共服务均等化起步比较晚，基本公共服务供给同实际需求有着很大的差距；二是城乡差距不是在缩小而是有所扩大。当前，中国城乡的名义差距是3.3倍，如果把社会福利因素算进去，城乡实际差距大概在5-6倍。社会福利的二元制度安排，在城乡实际收入差距中占有很大的比例。

2.伴随着经济社会发展阶段的历史性跨越，政府发展理念的转变是至关重要的。从生存型社会进入发展型社会，使“生存性”压力明显减弱，“发展性”压力全面凸显。

传统的发展理念以“物”为中心，强调一个国家或地区经济总量的增长。按照这种发展理念，所谓发展主要指经济发展，而经济发展又在很大程度上等同于经济增长。现代人类发展理念以“人”为中心，认为经济增长只是手段，而人的全面发展才是目的。面对经济社会发展的新形势新矛盾，中央政府*年提出了科学发展观，突出强调“以人为本”、实现经济社会全面协调可持续发展、构建和谐社会。这个新的发展理念，强调发展的主体是人，强调发展成果要最终落实到改善民生上，让全体社会成员共享改革发展成果。最近这些年，正是这样一个发展理念的形成，促使着政府作用的范围、作用的手段开始发生变化。

3.进入新阶段要突出强调政府在提供基本公共产品中的主体地位、主导作用。*年分税制改革划分了中央、地方的财权，但中央与地方政府之间的事权划分不明确，尤其是各级政府的基本公共服务职责划分不明确，地方政府特别是乡镇政府承担了大量农村公共服务的供给责任。由于缺乏相应的财力，农村基本公共服务的供给严重不足，加之城乡二元经济结构导致的农民收入长期偏低，农民自付公共服务费用的负担越来越重，“上学难、上学贵”，“看病难、看病贵”等问题在一些地区比较突出。*年的SARS危机，比较充分地反映了中国基本公共服务体系不健全、政府责任不到位的矛盾和问题。在这个特定背景下，中国政府突出强调，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责;各级政府应着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务。目前，中国的公共政策正朝着以人为本、关注基本公共服务的方向发展。

政府性范文篇8

摘要:政府利益作为一种客观存在,它可能促进和维护社会公共利益,增强政府信用,也可能背离、侵犯公共利益,破坏政府信用。当政府利益内在性倾向缺乏有效约束和规范时,就会为权力腐败提供恶性膨胀的空间,导致对政府经济信用、政治信用以及社会信用的破坏,制约服务型政府的构建,因此,需要创新政府管理方式、监督机制以及政府官员的绩效评估体制,有效抑制政府利益内在性倾向,使政府保持良好信用。

关键词:政府利益;政府信用;内在性

政府利益内在性是指政府部门及其官员追求自身组织目标或自身利益,而非全社会或非国家整体利益的现象。当代西方政治经济学主流派别之一的公共选择学派认为,政府利益内在性的存在意味着政府组织或政府官员的利益可能支配公共政策的制定,并且决定政府部门及政府官员的行为。这一观点使人们对政府的认识从理论回到了现实。但是,其偏执的分析会对政府产生不信任,使政府出现信任危机。所以,需要充分认识政府信用产生和运作的客观规律,通过创新政府管理方式以及各种监督机制,有效抑制政府利益内在性倾向,这对于转型时期我国和谐社会建设和服务型政府的构建具有十分重要的现实意义。

一、政府信用及其在现实中的运作

政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断,它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映［1］。由此可以看出,政府信用是社会各主体对政府行政行为的一种期待,希望政府践行其宗旨,对公众的期待作出合理的反应。

政府是否实现其宗旨,直接关系到政府信用的高低。那么,政府宗旨是什么呢?政府一切行为的最终目标都是为了维护和促进公共利益。对这一问题,马克思主义政治学家与西方古典政治学家都有明确的阐述。马克思主义政治学家从政府社会性的角度分析指出,社会性(即公共性)是政府的一个本质属性。因为人类社会发展的历史已经昭示:先有社会公共事务的管理,后有国家和政府。而且国家和政府最初是借着管理社会公共事务而发展为特殊机构的。随着社会的发展,社会公共事务越来越复杂,政府必须加强对社会公共事务的管理,否则就难以为继,无法维护政治统治。正如恩格斯所指出的:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”［2］由此可见,政府只有代表了公共利益,以公共利益的目的来运用公共权力,才有助于维护自身的统治。西方政治思想家卢梭也认为:“政府就是为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利;而这一切都只是为了公众福利。”［3］既然“这一切都只是为了公众福利”,一个国家政府能否很好地实现公众福利(或公共利益),就成为公众衡量政府是否实现其宗旨的最重要指标。

虽然政府的最终目标是维护和促进公共利益或公众福利,但是在实际的政治生活中,政府一旦获得主权者(即公众)的授权,政府作为一个组织就可以独立地行使国家公共权力,直至政府解体。这样,政府就获得了某种程度的主体性和独立性,成为一个相对独立于社会和个人的组织,对于社会整体、其他组织和个人拥有不同程度的权力。政府的相对独立性,促使政府并不总是以公共利益或公众福利为唯一宗旨,它也会考虑自身的利益,政府成为具有自身利益的组织。西方的公共选择理论对此为我们作出了解释:政府不仅是“社会人”,也是“经济人”,他们都是利己的,其行为的首要和最高的目标都是追求个人利益,能实现个人目标的行为才是理性的,在追求自我利益的过程中,通过分析收益和成本来选择行为。所以,从他们的视角看,政府被称之为“理性的经济人”。我国是社会主义国家,社会主义国家的政府,是人民当家做主的政府,是代表最大多数人的利益和要求的政府。但是对于社会主义国家来说,尤其是转型时期的中国政府来讲,由于社会主义市场经济的逐步建立,社会经济生活中普遍存在且日益增多的外部性再加上政府“理性经济人”的自利动机,政府和政府工作人员也有可能会违背契约承诺(为公众谋利),追求自身利益,甚至牺牲公共利益以达成自身利益的诉求。诚如谢庆奎所言:“在我们社会主义国家可以这么说,完全自私、自利的人或群体,完全不顾自身得失的人或集体,在现实生活中都存在,不承认这一点就不是唯物主义者。但在通常情况下,为了自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等,而去做事或工作,这里都含有自利的动机和结果,不承认这一点同样不是唯物主义。”［4］由此可见,政府利益客观存在,在现实中也出现了种种表现形式:部门利益膨胀,地方保护主义,政绩工程以及政府官员严重的贪污腐败等等。在对政府利益的追求过程中严重地损害了政府形象,对政府信用造成了严重的危害。因此,社会主义和谐社会的建设势必要尽量消除政府运作过程中可能产生的消极影响,尽可能地避免对社会公共利益的践踏,最大限度地履行政府作为社会公共利益代表的法定职责。

二、政府利益缺乏制约对政府

信用的影响良好的政府信用得以产生和有效运作的根本在于政府对社会公共利益的维护和促进,在理想层面,政府应当是超利益存在的。而在现实中,政府利益却是客观存在的,它至少包括三个层次:组织利益、部门利益和个人利益。承认政府的合法利益比让政府追求超越一切的法外利益更符合实际。现代市场经济的发展要求承认每一个社会成员和组织的合法权益,并鼓励他们为争取合法利益而竞争。但是任何人、任何组织不得损害公共利益,这是一个根本前提。政府作为一个利益主体,与其他利益主体相比,应与社会公共利益联系得更为密切。当政府的权力运用和利益追求是增进了社会的公共福利,或者是与社会公共利益方向一致时,就是政府作用的正效应,它就会保证和增进政府信用;否则的话,就会破坏政府信用。政府利益缺乏有效抑制时,必将对政府信用产生重大影响。

1对政府经济信用的影响

政府具有公共管理者和普通“经济人”的双重角色,虽然市场经济严格限制政府以普通“经济人”角色出现在市场中,但政府仍然会以公共管理者身份从事普通“经济人”的行为。这就存在着一个政府越位的问题,因为政府行为会对其他的利益主体产生重大影响。正如新古典经济学认为的那样:“在传统完全竞争模型中,每个‘经济人’是如此小的参与者以致他自己只能采取其他参与者所采取的行动;而当政府作为普通‘经济人’出现在模型中时,它的行动将影响所有的参与者。”［5］所以,政府的经济活动要自觉遵守市场经济规则,这对社会其他经济主体具有示范效应。如果政府在经济活动中注重自身信用,自觉遵循市场规则,那么,其他经济主体会认为政府的信用可靠;反之,如果政府在经济活动中不注重自身信用,随意改变市场规则或不遵守规则,在市场游戏中谋取优惠的游戏待遇,从而破坏市场经济体制准则,则会恶化公众对政府的信任。

2对政府政治信用的影响

政府信用是政治合法性的根基。政府宗旨是正确行使人民赋予的公共权力,履行公共责任,增进社会福利。因此,政府是否能够正确地行使公共权力、履行公共责任,既关系到社会公共利益,也关系到政府自身的权威,关系到社会公众对政府的信任状况。如果政府在行使公共权力时,违背了政府的“一切都只是为了公众福利”的宗旨,产生公共利益政府化、政府利益部门化、部门利益个人化等现象,政府信用就会严重降低,从而失去民众的信任,导致社会产生针对政府的强大异己力量,政府的政治合法性就会大大降低甚至完全消解,影响政府的建立和存续。邓小平指出:“一切企事业单位,一切经济活动和行政司法工作,都必须实行信誉高于一切,严格禁止坑害勒索群众。”［6］可见,政府信用对社会经济与政治的重要作用,政府信用不足与缺乏势必会影响社会稳定。

3对政府社会信用的影响

对政府社会信用的影响主要体现在政府对社会福利的增进和对和谐社会的建立所产生的积极意义两个方面。一方面,政府对社会福利增进所起的积极作用,主要表现为政府通过廉政而减少社会资源的浪费,增进社会福利。一个真正对人民负责的政府,必须最大限度地制止政府权力的寻租活动,防治腐败,这就有助于减少或消除社会资源的浪费,从而促进资源的合理利用,增加社会的福利总量。诚如乔林碧所言:“寻租行为的结果是社会资源的浪费。资源的浪费主要体现在三个方面。首先,为了获得政府的特殊保护,寻租者需要花费时间和精力去进行游说,或者用礼品或金钱去疏通层层关系。这种对寻租者极有效率的活动,对社会来说没有任何效率。其次,政府部门工作人员为了对付寻租者的游说与贿赂,需要付出时间和精力。作为‘经济人’的受贿者也需要学习和寻找方法,让寻租人支付的贿赂达到使受贿者满意的水平,这可不是天生就会的。即使政府的廉政工作做得好,能够保证每个工作人员都不受贿,但是寻租者出于自身利益,仍然有游说与行贿的企图,为此,政府部门工作人员仍需耗费时间和精力进行反游说与反行贿。再次,如果寻租行为得以实现,相关的生产者与消费者将由于政府的干预而付出代价,这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高,因而导致社会福利的损失。”［7］另一方面,政府对和谐社会建立所产生的积极意义。社会是否和谐,最主要的是取决于两个因素:客观因素(即社会成员的收入差距)、主观因素(即人们对收入差距的观点和承受力)。只有这两个因素结合起来才能实现社会和谐,因此,政府对社会利益分化和收入差距的态度与调适措施直接影响着社会和谐,所以,“十六大”报告指出:“理顺分配关系,事关广大群众的切身利益和积极性的发挥”［8］。

三、创新政府管理体制,增强政府信用

政府权力的运作是由具体的“经济人”(政府组织及官员)执行的,自利、效用最大化的原则支配着“经济人”的行为。当政府“经济人”的利益内在性倾向缺乏有效抑制时,权力者本能的利益扩张必定会侵犯社会公众的利益。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有限制的地方才休止。”［9］转型时期,由于我国行政管理体制的不完善,各级政府组织中的地方利益、部门利益以及政府官员的个人利益追求及竞争日益明显。这些扰乱了正常的经济秩序,使政府信用降低。因此,为了适应社会经济的发展,在转型时期,我们应该创新政府管理体制,增强政府信用。

1创新政府管理方式

即政府管理方式应由过去以行政手段为主,转变为以法律、法规为主要管理手段。只有法律的权威性才能逐步消弭政府行政的随意干预,弥补“人治”造成的随意性、不稳定性缺陷。法律对社会公众和政府行为具有同等的约束力,而且政府应该带头执行法律,诚如卢梭所言,“无论是一个人对一个人,或者说一个人对全体人民,下列的说法都是同样毫无意义:‘我和你订立一个担负完全归你而利益完全归我的约定,只要我高兴的话,我就守约;而且只要我高兴的话,你也得守约’”［10］。政府作为社会的公共管理者应该带头遵守法律法规。只有严格地依法管理,依法办事,政府才能在民众中真正树立起信誉,获得公众的信任。

2创新政府信用的监督约束机制

政府权力的终极源泉是人民的授予,必须对人民这个政治权力的终极源负责,而且政府要得到社会公众的信任并提升政府信用,必须接受监督。首先,建立法制的监督约束机制。制定和完善政府信用方面的法律、法规,如制定颁布《信用法》、《公平交易法》等配套的法制体系。在制定和完善相关法律法规时,应始终坚持诚实信用原则,不仅应涉及社会信用相关的法制建设,更应该包括政府信用的法制建设。其次,建立政府信用的大众监督机制。一方面,要鼓励公民积极进行政治参与,建立舆论表达与反馈的常设机构。如我国设立信访机构以及各种制度化的接待日等,这些都为公众提供了对许多社会问题表达自己思想和主张的场所。另一方面,加强政府机构与政府官员的解说责任,即加强政府机构与政府官员对上级以及向社会公众解释已做、正在做和将要做的事情的正当性,强化官员的责任和义务,改变监督方和政府机构存在的信息不对称状况,以便监督方充分掌握有关信息,进行有效的监督［11］。因为,政府信用是在和政府的互动中、通过政府官员的行为表现经由社会公众的评价而产生的,加强政府与公众的沟通和交流可以缓解政府和公众因信息的不对称、行为的不了解而容易产生的信任危机。

3创新政府官员的政绩考核办法

世界各国的实践表明,政府官员的荣誉、地位和收入的获得都与其政绩密切关联,政绩考核成为政府官员晋升的最主要参考指标,是政府官员行为的风向标。因此,要规范政府官员的行为,使之恪守政府信用,就要创新政府官员的政绩考核办法。随着责任政府和服务型政府建设目标的逐步确立,政府官员政绩考核的指标体系应该不断革新,评估政府,不是看它投入多少资源、做了多少工作,而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业和公众的需求。“满意原则”应该成为政府绩效评估的最终制度。政府绩效考核应包含以下内容:经济性评估是要求政府树立成本意识,节约开支,少花钱多办事;效率测定的是政府的投入产出比;效益评估关注的是组织工作的质和社会最终结果,效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上。由此可见,创新的绩效评估不仅仅考虑GDP问题,更应体现全面发展观,这是维护和增强政府信用,构建服务型政府的必然要求。

参考文献:

［1］乔林碧,王耀才政府经济学［M］北京:中国国际广播出版社,2002:156

［2］季燕霞政府权威与社会公共利益［J］学术探索,2003(12):22

［3］约翰·洛克政府论:下篇［M］北京:商务印书馆,2003:4

［4］谢庆奎政府学概论［M］北京:中国社会科学出版社,2005:27

［5］吴易风市场经济和政府干预［M］北京:商务印书馆,1988:229

［6］邓小平在中国共产党全国代表会议上的讲话［M］∥邓小平文选:第3卷北京:人民出版社,1993:145

［7］王和平论政府信用建设［J］政治学研究,2003(1):73

［8］全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告［N］人民日报,2002－11－09(1)

［9］孟德斯鸠论法的精神［M］北京:商务印书馆,1982:154

政府性范文篇9

第一条为了加强政府性债务管理，规范我省各级政府及其所属部门举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险，根据国家有关法律法规和《**省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发〔2005〕5号）精神，制定本办法。

第二条本办法适用于我省各级政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理。

第三条政府性债务，包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款等，或者政府所属单位（含政府设立的各类投融资机构，以下简称单位）以所拥有的资产或权益为抵押申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。

第四条各级财政部门负责本级政府性债务管理，并对下级政府性债务实施监督管理。

各级投资审批主管部门负责政府性债务项目的立项审批工作。

审计部门依法对政府性债务进行审计监督。

第五条举借政府性债务应当按照“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。

第六条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和政府财力相适应。

政府性债务必须落实好还款的资金来源。

政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目。政府性债务资金用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目。

不得用于经常性支出和竞争性项目建设。

第七条除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

第八条除按有关规定为使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷的外，各级政府及其部门、单位不得作政府性债务的担保人，也不得为其他经济组织担保。

第二章政府性债务计划的编制、审批、执行和统计

第九条政府性债务收支计划由本级政府性债务收支计划和下级政府性债务收支计划组成。市政府性债务收支计划由市本级政府性债务收支计划和区政府性债务收支计划组成。县（市、区）政府性债务收支计划由县（市、区）本级政府性债务收支计划和乡镇政府性债务收支计划组成。市、县（市、区）本级政府性债务收支计划由各部门、单位政府性债务项目收支计划组成。

第十条政府各部门、单位举借政府性债务的，必须按照财政部门的要求编制部门（含所属单位，下同）、单位政府性债务项目年度收支计划。

第十一条政府性债务收支计划包括举借、偿还政府性债务计划和债务余额变动情况，按项目、债务类型反映举借和偿还政府性债务的情况，按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。

第十二条政府性债务项目的资金来源必须报经财政部门审核，由投资审批主管部门批准立项，举债部门、单位将批准立项项目的债务编入政府性债务收支计划。

第十三条举借政府性债务的部门、单位必须按财政部门的规定，在报送年度财政收支预算时，报送政府性债务项目收支计划及有关资料。

第十四条乡镇政府举借政府性债务必须经上级财政部门审核，并纳入上级政府性债务收支计划。

第十五条各级财政部门负责审核、汇总和编制本级政府性债务收支计划，经同级政府常务会议审议批准后执行。

第十六条政府性债务收支计划经同级政府常务会议审议批准后的一个月内，由财政部门分解、下达有关部门、单位或乡镇。

第十七条经批准的市（含区）、县（市）政府性债务收支计划须报省财政厅备案。

各市财政部门负责全市政府性债务收支计划的汇总工作，并于每年5月底前上报省财政厅。

第十八条各地、各部门和单位必须严格执行政府性债务收支计划，未经规定程序，任何部门、单位和个人不得擅自变更。

政府性债务收支计划需要调增或调减，应当按上述规定程序审批。

第十九条需要上级政府或者上级财政部门转贷、承诺的政府性债务，必须报上级政府或上级财政部门审批。审批时，应当出具本级政府或同级财政部门作出的还款承诺文件。

第二十条举借政府性债务的部门和单位每年应当向同级财政部门报送政府性债务统计表，财政部门每年向本级政府和上级财政部门报送年度财政决算报表时，随同报送政府性债务统计表。

第三章政府性债务的责任主体及其职责

第二十一条举借政府性债务的部门、单位为政府性债务的责任主体（以下简称债务责任主体）。

第二十二条债务责任主体按照经批准下达的政府性债务收支计划，在签定借款合同后10天内，应当将借款合同副本抄送同级财政部门备案。

第二十三条债务责任主体应当严格按照有关规定进行财务管理和会计核算，接受财政、审计等部门的监督，按规定向同级财政部门报送项目财务报告、单位财务报告和偿债计划落实情况等。

第二十四条债务责任主体应当在政府性债务项目完成决算后10天内，向同级财政部门提交使用政府性债务资金项目终结报告。

审计部门或接受委托的中介机构应当对政府性债务项目资金使用情况进行全面审计。

第二十五条债务责任主体必须按照借款合同偿还到期的政府性债务。属于转贷的，转贷机构必须按转贷协议履行偿还债务的义务。有担保人的，担保人应当承担偿债连带责任。

第二十六条债务责任主体的法定代表人发生变更，由审计部门或接受委托的中介机构依法进行审计。新的法定代表人承担组织偿还全部政府性债务的责任。

第二十七条在使用政府性债务资金项目实施期和还款期，债务责任主体应当按计划筹集偿债资金。

第二十八条下列资金可以作为债务责任主体偿还政府性债务的来源：

（一）债务建设项目投入使用后的收益；

（二）债务责任主体的自有资金和资产出让收入；

（三）经批准处置的国有资产收入；

（四）财政预算安排的专项偿债资金；

（五）经批准的政府偿债准备金；

（六）债务责任主体的其他收入。

第二十九条经本级政府批准，需用财政预算资金偿还债务的，同级财政部门应列入年度预算。

第三十条债务责任主体应当将偿债资金列人财务计划，专户核算、专款专用，不得挤占、挪用。

第三十一条属于政府转贷的政府性债务，应当通过财政部门逐级向转贷机构偿还。属于政府担保的政府性债务，由债务责任主体直接偿还。

属于政府所属部门、公司以资产或权益抵押而形成的政府性债务，其抵押担保资产或权益收入，在债务未清偿完毕之前，不得挪作他用。

第三十二条对于不能偿还到期的省财政厅转贷债务、专项借款等，省财政厅实施财政结算扣款。

第四章政府性债务的预警和监督管理

第三十三条建立监测政府性债务的指标，主要包括负债率、债务率、偿债率等。

负债率，反映一个地方国民经济状况与政府性债务余额相适应的关系，表明单位地区生产总值所承担的政府性债务情况。即：负债率=政府性债务余额/地区生产总值，安全线为10%。

债务率，反映一个地方当年可支配财力对政府性债务余额的比例。即：债务率=政府性债务余额/当年可支配财力，警戒线为100%。

偿债率，反映一个地方当年可支配财力所需支付当年政府性债务本息的比例。即：偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力，警戒线为15%。

第三十四条可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。

政府预算内外资金是指地方一般预算可用财力、纳入预算管理的政府性基金收入、预算外收入等。

地方一般预算可用财力包括地方财政收入、税收返还补助、专项补助、年终结算补助和其他补助，剔除体制增收上解、固定上解和其他上解。

行政事业单位正常运转经费是指除专项经费外的行政事业单位人员支出、公用支出、对个人和家庭补助支出。

第三十五条政府性债务监测指标按年考核，若3个债务监测指标中有1个指标达到或超出警戒线，则该市、县（市、区）不得再增加新的政府性债务。

第三十六条为提高偿还政府性债务能力，抵御债务风险，各市、县（市、区）政府要加强对政府性债务项目还贷工作的管理，建立偿还政府性债务准备金（以下简称偿债准备金）。

第三十七条偿债准备金是用于支付或垫付必须由财政负责偿还的本级政府性债务的专项资金。

各级财政部门负责本级偿债准备金的管理。偿债准备金实行专户核算、专款专用，任何单位和个人不得挤占或挪用。

第三十八条各地根据本地区的实际情况，确定筹集偿债准备金的数额。每年筹措偿债准备金数额一般为年初政府性债务余额的3%—8%，有条件的地方可适当提高提取比例。偿债准备金的规模最高以需由财政负责偿还的政府性债务余额为限。

第三十九条政府性债务偿债准备金的主要来源：

（一）财政预算安排的资金；

（二）原财政周转金转入的资金；

（三）政府性债务资金银行存款利息净收入；

（四）逾期还款收取的滞纳金和罚款；

（五）偿债准备金增值收入；

（六）其他可以用于偿还债务的资金。

第四十条政府性债务偿债准备金的主要用途：

（一）经批准需由本级财政偿还的债务；

（二）偿还因自然灾害等不可抗拒的原因致使债务项目完全丧失还款能力的债务；

（三）临时垫付尚未产生效益的到期项目的债务；

（四）临时垫付下一级政府暂时无力偿还的到期债务；

（五）其他经批准偿还或垫付的债务。

第四十一条债务责任主体申请偿债准备金偿还政府性债务，必须编入政府性债务收支计划，经同级财政部门审核提出意见，报经政府常务会议批准后按规定程序办理。

申请偿债准备金临时垫付偿还政府性债务，要与财政部门签订借款协议，明确还款计划。

第四十二条债务责任主体每年应当向同级财政部门报送政府性债务资金使用报告，财政部门每年向本级政府和上级财政部门报送政府性债务资金使用报告。

第四十三条各级政府及其所属部门的政府性债务情况应当列入领导干部经济责任审计范围，其结果作为领导干部的考核内容。

第四十四条省有关部门应根据浙政发〔2005〕5号文件确定的有关指标对市（含区）、县（市）政府进行考核或审计评价。

第五章行政责任

第四十五条债务责任主体及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被挪用、骗取的有关资金，没收违法所得。对部门、单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节较严重的，给予撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）以虚报、冒领等手段骗取政府及其所属部门、单位举借资金或者担保的外国政府贷款、国际经济组织贷款；

（二）滞留政府及其所属部门、单位举借资金或者担保的外国政府贷款、国际经济组织贷款；

（三）截留、挪用政府及其所属部门、单位举借资金、担保资产或者担保的外国政府贷款、国际经济组织贷款；

（四）违反本办法规定，瞒报、少报政府性债务规模的；

（五）其他违反规定使用、骗取政府及其所属部门、单位举借资金或者担保的外国政府贷款、国际经济组织贷款的行为。

第四十六条根据《财政违法行为处罚处分条例》第十条规定，国家机关及其工作人员违反《中华人民共和国担保法》及国家有关规定，擅自提供担保的，责令改正，没收违法所得。对部门、单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；造成损失的，给予降级或者撤职处分；造成重大损失的，给予开除处分。

第四十七条有关部门或单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员有下列行为之一的，应当责令其限期改正，并依法追究其行政责任：

（一）违反本办法第十四条、第十五条、第十八条规定批准政府性债务收支计划的；

（二）违反本办法第四十二条规定作假、虚报政府性债务资金使用报告的；

（三）违反本办法第二十九条、第四十一条有关拨付财政预算资金、偿债准备金规定的；

（四）其他违法行为。

第四十八条上级领导强令或者授意有关部门、单位违反本办法的规定程序，或者违法干预举借政府性债务决策的，根据干部管理权限由行政监察机关依法追究其行政责任。

第四十九条违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章附则

第五十条外国政府贷款、国际经济组织贷款的管理，按省财政厅有关外债管理规定执行，但须纳入地方政府性债务收支计划。

政府性范文篇10

关键词：政府的公利性；政府的自利性；政府自利性扩张；政府自利性控制

现代政府是社会公共事务的管理者、社会公共产品的提供者。管理社会公共事务、提供公共产品这是政府的基本职能之一，它体现了公利性这一现代民主政府的本质属性[1]。离开了这种公利性，政府从根本上失去了存在的必要性与合法性[2]。但是，政府除了这种公利性、利他性以外，也无可置疑地存在着自身的利益，即政府除了为社会服务的公利性之外，还具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，具有为自身组织生存和创造有利条件的属性。

就我国而言，共产党领导下的人民政府根本宗旨是全心全意为人民服务，除了人民的利益之外，不应存在任何属于自己的特殊利益。从政府所代表的社会全体利益和长远利益来看，政府的确不存在自利性。但是换一种角度来，政府本身是一种社会组织.这一组织也是由不同的公务员个体组成的，这些个体在组成了一个庞大的“官僚”[3]群体，他们本身也是“人民”的一部分，而且是很重要的一部分。这一群体具有较高的社会地位，特别是拥有对行政权力的直接行使权[4]，他们构成了社会的精英阶层之一。应正视政府及其组织人员（公务员）的自利性，并将其控制在合理的限度和范围内。

一、政府自利性的表现形式

利益总是隶属于一定的主体，不同的主体具有不同的利益。“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”[5]这就是说，政府作为社会组织同样追求自身的良性发展，政府作为一个整体，是其成员的共同利益代表。另外，作为地方政府为“造福一方”，追求地方利益的最大化，也会导致政府组织自利的发生。同样的道理政府职能部门乃至公务员个人为了追求部门利益的最大化，也会追求部门或个人的自利。

1．地方各级政府的自利

地方各级政府在中央政府的领导下，实施本地行政管理职能。中央政府更多地考虑全国的利益、全社会的整体利益。而作为地方公共事务管理的地方政府则更多地考虑地方利益。地方各级政府的自利有多种表现形式：

一是东西部地区政府利益之争。地方政府作为社会整体的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。但是，不同地区都追求本地区的高速发展，这就引起社会整体资源配置的不均衡，从而引起不同地区的利益分化，导致地方政府追求本地区的自利，有时为了自利而损害全社会公利或是别的地区的利益。西部大开发，对于东部和西部来说都是机遇，会给双方带来巨大的利益。但是，我们必须看到东部地区政府鼓励本地的去西部开发，他们把资金、技术、市场渠道带到西部，一个重要目的是盈利。东部盈利的动机与西部求发展的目标之间必然有一定差距，可能会出现利益的冲突。东部地区开发西部的资源可能会以较低的资源开发费用而将原料运出，而后又会将附加值较高的成品卖给西部，从而进一步拉大东西差距。甚至，开发完资源后还会给资源产地留下一大堆难题，如生态破坏、环境污染、职工失业、财政收入锐减等。

二是上下级政府的利益之争。上下级政府都是行政管理组织，对于相同的公共事务都有管辖权。按理上下级之间管辖的权限是很明确的，但是为了利益或是减少工作量的自利需要，上下级政府之间也会为了自利而出现冲突。这方面的例子可谓屡见不鲜[6]

三是地方政府为了实现政府目标而为本地企业争利。我国现行体制要求各级政府必须确定各地每年的经济发展指标，并要为这一经济发展目标而努力。由此出现了“政府目标责任制”现象，地方官员为了保证本地区的经济发展速度，常与地方企业挂钩，或曰蹲点扶持，或曰工作指导，有的干脆由党委常委或政府常委直接到国有大中企业挂帅（俗称“常委企业”）。一旦，这些企业与竞争对手争利，特别是与别的地区的企业争利时，这些领导常以政府的名义进行行政干预，以保证地方利益，同时实现地方政府的自利。

四是地方政府为了吸收外来投资而无原则地让利。吸引外资是改革开放之初的一项重要措施，外资的流入为地方经济带来了生机与活力。但是，很多地方政府在吸引外资时常无原则地让利，提供所谓“最优惠”的条件，甚至与现行法规冲突也在所不计。无原则地吸引外资破坏了我们整体的投资环境，实现本地利益的最大化，满足了地方政府的自利，但是破坏了“经济全国化”，也了本地国有企业的发展。无原则的让利，使本地国有企业与外资企业竞争不在同一个起跑线上。国有企业转轨改制本来就有困难，现在更是雪上加霜，这加大了改革的成本，也不符合WTO规则。

五是地方政府为实现本地的经济社会管理职能而与中央争利。“在中国现阶段，地方政府担负着地方社会管理，兴办地方社会事业，保障地方福利和社会经济发展等项职能，同时，还兼有本地区内相当庞大的国有资产所有者的职能。肩负这样的双重承担，往往使地方政府成为该地区共同利益主体，必然具有维护和扩展本地区利益的内在要求。”[7]地方政府作为地方共同利益的代表者，总希望从中央所给政策这个大锅里面，捞到比别的地方更多一点“特殊待遇”，以求获取比别的地区更快的发展速度，从而实现地方政府的“政绩”。地方政府的这种争利行为，有其合理的一面，因为这是地方政府追求本地经济社会发展的内在动力。但是地方政府一味地争利就很容易以损害全国公利为代价，从而走向其反面。

2．政府职能部门的自利

长期以来我国的政府管理体制采用的是条块分割，作为“条条”的政府职能部门与作为“块块”的地方政府之间常常出现磨擦。政府职能部门作为一个利益共同体，是其成员的共同利益的代表者，因而为了部门的利益而与国家或是地方争利益的现象并不少见。

（1）政府职能部门执法产业化。政府职能部门享有社会事务的管理权，职能部门执法的本质就是服务，就是为广大纳税人提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共物品”，而绝对不是为私人或个别利益集团谋取私利。但是，在一些地方，某些部门存在着某种不同程度的权力蜕变和异化，他们用人民给予的权力向人民群众巧取豪夺，把执法的过程变成实现某种利益和经济收入的过程，执法所得的收入少量交给国家，而大量的却化归执法部门或者执法群体所有，甚至给予执法的个人予以“提成”，这就是“执法产业化”。执法产业化的实质是实现职能部门的部门利益，其形式是以权谋“公”。为了部门自利，牺牲了执法的严肃性、公正性。如私设审批事项，项项收费；乱找罚款事由，事事罚款；不施行政许可，以罚代管；勾人违法乱纪，执法得利，等等。

（2）政府职能部门与地方政府争利。首先，职能部门与地方政府在上争权。我国政府职能部门大多实现双重从属制，既要服从地方政府的领导，又要服从上级职能部门的业务指导。这种条块分割体制，在某种程度上为职能部门争利创造了条件，某些职能部门借口有些事务由上级职能部门直接指导，不与地方政府协调，独自发文，擅自执法，与地方政府争夺地方事务的管辖权，产生行政越位现象，使行政相对方在地方政府和地方职能部门之间，无从选择，不知该执行谁家的“法”。由于管理主体的混乱，造成市场经济秩序混乱，政府提供良好社会市场环境的职能无法实现；其次，职能部门与地方政府在经济上争利。改革开放以来，政府职能部门逐渐成为一个独立的利益群体。各个部门都在增加本部门职工的收入，增加部门福利收入的主渠道是创收。包括向下属各单位收取各种各样的费用。拥有下属部门数量是其创收量大小的一个重要方面，因此，职能部门与下一级政府争抢管辖下一级部门和单位的权力。同时，各种职能部门为了部门利益也到同级人政府去与别的部门争夺资源的管辖权，使地方政府的管理工作量增大，地方政府要不断地在各部门之间作协调工作。另外，由于一些实业部门与政府实行了财政总承包、利税包干以及工资总额与经济效益挂钩，在完成政府的承包任务后，盈余则归部门所有。为了这种部门盈余，职能部门与下属单位不遗余力地利用职权到市场中去逐利，当这种逐利行为与公利发生冲突时，不惜以牺牲公利为代价满足部门自利；再次，职能部门与地方政府在行为上推责。职能部门的行政经费一般是固定的，有些职能部门为了节约经费或把经费挪作他用，以最大限度地得到满足部门的自利，就尽可能将那些理应承担但无利可图的职责或任务，推给地方政府。

3．政府组织成员的自利

在现实生活中，每个社会成员都有自己的利益需求，这些利益需求有物质性的，如金钱、住房、社会福利；也有非物质性的，如精神嘉奖、荣誉称号；还有一些既有物质性，又有非物质性的利益需求，如安全，就是兼有二者特性的利益需求。诚然，全体社会成员存在着某些共同的需求，如国防；但各个社会成员或不同的社会集团又有各自不同的利益需求，如不同的社会阶级、阶层以及不同的民族、宗教和职业集团乃至个人，都有自己不同的利益要求及实现途径。这是因为迄今为止乃至可以预想的未来，社会都不可能充分满足一切人和团体的需要。而政府组织成员的自利主要通过组织的自利得到满足，公务员既是行政权力的行使者，又是普通公民，具有为自己谋取利益的优越条件。“人不仅为生存而斗争，而且为享受而斗争……准备为取得高级享受而放弃低级的享受。”[8]众多公民选择公务员职位——或是为了物质利益，或是为了精神利益，或是为了政治利益——常常寻求权力扩张的突破口，以满足自己的利益需要。一些成员利用行政权力谋私利，干违法乱纪的事，那不仅是自利的膨胀，更是对社会的犯罪。公务员自利的扩张行为已为公众所熟知，在这里不作赘述。

二、自利性：政府的非本质属性

对于政府的自利性应一分为二，不能一概否定，政府自利性也有其合理的一面，正确认识政府的自利性，就应政府自利性的基本特征。

1．政府的自利具有客观合理性

一般来讲，个人和组织的一切行为都源于对利益的追求，换言之，利益是个人和组织活动的根本动因。正如马克思所说：“人们为之奋斗的一切，都与他们的利益有关”。[9]那么什么是利益呢？有人说，“利益”是需要主体以一定的关系为中介，以社会实践为手段，使需要主体与需要对象之间的矛盾状态得到克服，即需要的满足[10]；也有人说，“所谓利益，就是指在一定的社会形式中由人的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象”[11]；还有人认为，“最简单地说，利益表现为人类自我的满足”[12]等等。尽管人们对利益的认识和表述存在区别，但在满足需要这一点上则根本一致。因此，需要是形成利益的根本前提。对此，希克有过精辟的论述：“当人的某些需要得不到充分满足时，它就会使人产生一种想去满足它的要求，或者，由于某些需要对人的感情和爱好具有很大的吸引力，它也会使人产生一种不断重复的、在某些情况下不断加深的要求，而利益正是人们为满足这种客观引起的需要而出现的一种集中的、持续时间较长的意向。这种意向反映在人的行动上就是不断地、努力地、顽强地、有时甚至是热情地追求这种需要的满足，也就是贯彻和实现他们的利益。”[13]马克思也认为人的利益首先起源于人的需要：人们为了求得个体和种族绵延，必须从事物质生产劳动以满足各种需要。“在现实世界中，个人有许多需要”，[14]“人以其需要的无限性和广泛性区别于其他动物”。[15]也就是说，利益是以各种各样的需要和对需要的满足为其客观基础的。

从这个意义上说，政府组织及其成员对需要的满足和自我利益的追求也是合理的，无可厚非的，让政府全心全意地为人民服务甚至大公无私是不现实的，实际上没有利益支撑的公利行为是难以长久的、稳定的、持续的、理性的和有节制的。

2．政府的自利具有从属性

尽管政府的自利具有客观合理性，但政府毕竟不同于一般社会组织，她建立在人民的公意达成和公意授权的基础上[16]，“人民把管理公务的权力委托给政府，并且通过定期集会，考察是否保留现有的形式，以及是否让现在任职的官吏继续当政，用以防止政府篡夺主权”[17]。那么，政府的一切行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。因此，政府的公利性是第一位的，决定性的。社会主义国家的政府更应是人民利益的代表，这种政府“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”[18]

相比之下，政府的自利性，也就是非本质的了，是公利性的派生物。政府代表人民的利益，政府组织成员本身也是人民的一部分，政府的自利性是公利性的一个组成部分，具有从属性。一旦政府的自利与社会的公利相冲突时，政府的自利必须服从全社会的公利，不能将政府的自利置于公利之上。一旦政府的自利超越了政府的公利，就表明政府走向了自己的反面，政府权力出现了异化，此时政府的权威必然会受到威胁，政府的合法性将降低甚至丧失。

3．政府的自利具有限制性

正是由于政府的自利性是从属的、非本质的，它毕竟是局部利益的体现，虽然有其存在的理由，但是这种局部利益，必须限制在一定的范围之内，不能让其任意扩张，失去限制的自利必然引起私欲的膨胀。

拥有行政权力的政府是为人民办事的，要在承认政府具有自利性的基础上，我们应对这种自利进行有力的制约，对于政府的自利性必须有所限制，。

对于政府自利性的限制，应掌握两个基本的原则：其一，适度（有限）满足原则。对于政府自身合理的自利应得到“适度”满足。这里的适度上指政府及其人员获得的利益总体上应不低于甚至略高于社会平均水平。这是因为政府集聚了大量的人才，现代社会的竞争是人才的竞争，政府管理是高层次的社会管理，管理层利益的满足度，应能代表和反映我们这个社会的程度。在这一范围内的政府自身利益就是合理的，也是可行的，满足它，非但不会违背反而会促进全社会利益的；其二，补偿原则。一旦政府合理的自利受损，或者政府的自利低于整个社会的平均水平时，应对政府的自利进行一定的补偿。如果政府的自利长期处于社会的平均水平之下，政府组织的成员就可能往利益更高的行业跑，这样最终会政府实现公利性。当然，一旦政府的自利影响了别的利益群体的利益时，政府也应对别的利益群体进行补偿，政府不能凭借自身所拥有的权力只顾自身的利益，而不顾社会公利。

4．政府的自利具有扩张性

政府的自利虽然是从属性的，应受到合理的控制，但是政府是拥有行政权力的组织，一旦权力失去了制衡，权力就会走向正确行使的反面。由于权力的制衡是一个复杂的体系，一旦制约行政权力的体制不健全或是体制中有一点点缺陷，都可能使行政权力失去制约，此时，政府的自利就具有了膨胀的实现条件。从我国现阶段的实际情况来看，市场体制还很不完善，政府转变职能与机构改革仍未有实质性突破，政府自利的扩张实际上还有相当大的空间。加上政府的活动具有不以直接盈利为目的的公共性。政府提供的公共服务，其供给一般是以非价格为特征的，即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。同时民众更关注政府的公平公正，关注政府办了多少实事、好事，一般不特别关注政府行政到底花了多少成本。政府官员为了得到社会的好评，实现“为官一任，造福一方”也往往以办实事、好事为己任，至于办事成本时常并不放在政府决策的首要位置上。因而，往往出现政府办事成本很高，办事效率很低的局面。在扩大化了成本之中，政府的自利很容易得到满足，而乱摊派、乱收费、乱罚款更是政府自利扩张的必然结果。

行政权力的扩张也为政府自利的扩张提供了可能性。行政权力的扩张，主要源于以下五个因素：“（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。”[19]当前，行政扩张的主要体现有两个方面。首先，市场机制在资源配置中具有基础性作用，但并非唯一的作用，市场机构调节并不排除政府调节。相反，由于市场本身的缺陷，以及市场发育不完善而出现的功能缺陷，需要政府发挥作用，即需要政府“弥补市场失灵”。[20]并且，在体制转型期间还需要政府部分地替代市场，“帮助”建立市场经济，推进市场化改革，在这种情况下，极易出现行政权力的扩张。其次，由于当前政治体制的不完善，党政不分以及行政权力向权力机关和司法机关越位的现象也时有发生。行政权力的扩张使政府拥有了超越自身权力的权力，不利于其它国家机关的监督和制约，在失去监督和制约的情况下，政府自利的扩张就由可能变为现实。

三、政府自利性扩张的控制

政府具有自利性，政府的自利有其存在的合理性和客观性。但是政府的自利具有扩张性，所以我们必然控制政府自利的扩张，

（一）界定合理的政府自利

要控制政府的自利首先必须界定政府合理自利的范围。

1．从中央政府与地方政府关系上界定政府自利的合理范围。地方政府合理的自利是地方政府发展地方经济的一个重要动力，中央政府与地方政府关系的合理界定，能使地方政府满足自利采用合理的途径。建国以来，地方政府与中央政府的关系一直处理得不够合理，中央政府对于地方政府时而“放权”时而“收权”，没有定规，全凭中央单方的意志。这种关系客观上造成地方政府与中央政府争利，当中央政府控制严格时，地方政府想方设法规避中央的管制，上有政策，下有对策；当中央政府控制松动时，地方政府争夺权力的最大化，进而实现地方利益的最大化，此时地方保护主义、地方本位主义又会抬头。处理中央政府与地方政府的关系的最重要手段，是用明确中央政府与地方政府的权限划分，对于地方政府的权限越明确具体，地方政府的自利也就能更准确地界定。

2．从政府与的关系上界定政府自利的合理范围。的政府与西方国家政府有一个很大的不同，那就是中国实行生产资料社会主义公有制，政府代表国家管理企业。因此，不管政企如何分开，企业的所有权仍归政府，这是一个不容忽视的事实，这一事实决定了政府不管怎样放权，最终不得不要伸手管理企业，地方政府最终要代表企业的利益，在这种现状下，政府争利是不可避免的。不解决政府与企业的关系，政府的自利也就不可能根本解决。笔者认为，政企关系应从体制上彻底动手术，实行体制变革才能从根子上解决问题。笔者认为，对待企业问题政府管理失效是客观的，可引入政府体制改革中“小政府、大社会”的，彻底将企业交给社会中介组织去管理，政府只管公共事务，企业的“私务”交给社会中介组织，政府加强对中介组织的监管。在政府的严格监管下，中介组织全权管理企业的事务，这样政府再也不必当什么“动动员”，也不必再去“划桨”了。没有了这部分自利，政府就可以更好地实现公利。

3．从政府“块块”与部门“条条”之间关系上界定政府自利的合理范围。“条条”与“块块”的问题，就要是地方政府与职能部门的关系问题。职能部门与地方政府的矛盾根源在于双重领导体制问题，在体制转轨的过程中，职能部门在不断变动，职能部门的职责变化太快，而又时常不能适应市场经济发展的需要，在这种情况下，理顺地方政府与职能部门的关系十分重要。理顺关系的中心环节就是更加明确地以法律规定两者的管辖范围、责任和权利。

（二）控制不合理的政府自利

1．扩大公民对公共行政的参与。政府自利的扩张最直接的受害者就是人民群众，人民群众也有控制政府自利的愿望，因此控制不合理的政府自利离不开作为行政相对方的人民群众。但是，人民群众缺乏控制政府的有效手段，大多数情况下无法保护自己的利益，或是保护自己利益的成本很高，在强大的行政权力面前，分散的人民显得软弱无力，使得人民群众对政府自利只能消极对抗，这在很大程度上削弱了政府的权威性，也影响了政府公利的实施。要改变这一状况，就必须拓展公民对政府过程的参与深度和广度，特别是不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府的公共管理活动中，能够比较充分地表达和自己的合法权益意愿。

2．量化自由裁量权减少政府不合理自利。社会公共事务与及其管理的复杂性和权变性决定了自由裁量权是行政机关所拥有的一项必不可少的行政权力，但是，长期以来政府自由裁量的领域和幅度过大，这增加了行政机关的随意性，为行政机关“政治创租”、“政治抽租”[21]大开方便之门。在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为”[22]。而通过量化自由裁量权，将政府行政的可自由处理的额度降到最低，行政相对方就能较好地控制行政主体的行为，也就在相当程度上抑制政府不合理自利的恶性膨胀。

3．确保政府的透明度，暴露政府不合理自利。政府不合理的自利之所以能存在，很重要的一个原因就是政府过程不公开，政府行为暗箱操作，很少让相对方参与。由于政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府不合理的自利行为进行有效的监督。因此要从根本上控制政府的自利，就必须实行政务公开。需要强调的是，政务的公开不能是政府口头的承诺，而应成为民众的法定权利，即人民对政府公共行政活动拥有知情权，包括公开机关工作计划、工作、人员管理和经费开支等情况。政府行政机关应通过向社会公开明示自己的职责范围、行政、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强公共行政过程的透明度。