宪政制度范文10篇

宪政制度范文篇1

关键词：宪法；宪政意识；宪政建立

在中国共产党领导中国人民迈人21世纪，进一步深化经济和政治体制改革，推进社会主义现代化建设的关键时期，依法治国，建设社会主义法治国家，已成为加强社会主义民主和法制建设中的最强音；宪法作为国家的根本法，是依法治国、建设社会主义法治国家的基础和依据。因此，在推进依法治国。建设社会主义法治国家进程中，必须把宪法和宪法实施置于头等重要的地位，建立起具有中国特色的宪政制度。

一、加快我国宪政建设的必要性和紧迫性

中国人对宪政的追求从清末就已开始，但在跌宕起伏的历史进程中，我们与宪政一次次擦肩而过。中国宪政史应从1898年康有为、梁启超变法开始算起。第一次立宪是变法之后清政府被迫实施西方现代政治制度——颁布宪法、实施宪政。于1908年产生的《钦定宪法大纲》。在这之后。又相继出现了孙中山的《中华民国临时约法》、袁世凯的《民国约法》、曹琨贿选《宪法》以及国民党政府的《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法草案》、《中华民国宪法》等，到新中国建立后的54宪法、75宪法、78宪法、82宪法的制定，中国的制宪历史至今已有一百多年。对这一百多年来的中国宪政运动可以作出这样的评价：有宪法而无宪政，有法律而无法治。目前则是正在向宪政过渡，从人治向法治过渡。

建国以来我国在宪法发展过程中所得出的一条经验教训是，光有一部字面上规定得完善的宪法，并不意味着宪法在实践中就能够真正地起到根本法应当具有的作用。有了一部好的宪法。还要学会如何使用。不然，不仅宪法不可能得到很好的实施。宪法的权威地位也会丧失殆尽。如1966年国家主席刘少奇举着宪法被迫害，连国家元首的基本人格尊严宪法都保护不了，宪法被践踏到了极点。

就目前现行宪法在社会公众中的印象而言。宪法更多的是与组织国家机构有关的根本大法，而与公民的切身法律权益没有直接的关联。人们对宪法权利往往是“闻其声不见其人”，并且在司法实践中也形成了“不用宪法”的惯例。这就导致了宪法的预期法律作用与社会公众认知的社会作用之间出现巨大差异。2001年8月13日，最高人民法院在“齐玉苓案”中以批复的形式认可了以司法程序直接保护宪法权利。

首开了宪法司法化的先例，也使宪法社会化和平民化了，宪法与普通民众的距离被拉近了，有效地扭转了长期以来在人们心中形成的“宪法与自己无关”的模糊观念。推动了公民维护宪法权利意识的增长。同志在党的十六大报告中提出了建设社会主义政治文明的远大目标，并同时指出“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”同志在纪念宪法施行20周年大会上的讲话中也指出“宪法……具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”应当说。作为体现了现代宪政精神的宪法，不仅仅是一种规定国家机构的组织法。

也不是简单地规定保障公民宪法权利的法律。它是一个国家的根本法，它以人民主权学说为基础，强调法律具有优于任何国家机关所拥有的国家权力的权威。宪法至上才能保证“法的统治”，否则“法的统治”权威就是有限的。在法律的权威无法涉及的地方。人治仍然具有生存的空间。所以，我们在强凋“依法治国”的时候。这里的“法”首先应当是宪法。否则，法治无从谈起。“社会主义法治国家”必然是不受人治影响的以宪法的至高无上权威为基础的“宪政国家”。所以。必须旗帜鲜明地将“依宪治国、建设社会主义宪政国家”作为“依法治国、建设社会主义法治国家”的核心内容。只有把宪法推到历史的前台，给予其崇高的社会地位，宪法所确立的一整套社会制度才会在实践中成为人们行为的基本准则。与此同时，只有强化了宪法的权威，法律、法规的权威也才能得到必要的尊重。因此要在全体人民中树立这样一个观点，即尊重宪法，就是尊重法律、法规；贬低宪法权威也就等于降低了法律、法规的权威。

市场经济就其本质而言，就是权利经济、法治经济。它反对权力至上和人治，主张法律至上、宪法至上和法治。由于它主要靠主体平等、意思自治的法律规范调整，因而本能地要求树立宪法与法律的权威，实行宪政。

经过20多年来的经济体制改革，当下中国市场经济的发展已经进入了这样一个阶段：一方面，经济改革产生了不同的利益集团，价值观和要求都不一样，这就需要协调和磨合的机制，就必然导致政治的多元化、民主化，这必然与宪政有关；另一方面，经济改革的结果是私有财产的出现，这个财产需要保护，另外私营企业主以及整个市民阶层的抬头，使社会越来越复杂，过去那种简单的国家机构已不足以应对。

因此，当新的经济方式发展到这个阶段时，需要政府与市场经济相适应，必须依靠宪政确立“有限政府”。即政府的职能必须是有限的，政府的行为必须是法治化的，政府的权力必须是分散的、以自助治理为基础的，政务信息一定是制度化公开的，政府的合法性是以选举为基础的，或者是以法律为基础的。只有这样的政府，才能确保有中国特色的社会主义市场经济得到充分发展。这也是近几年来宪政呼声日渐高涨的最根本原因。改革开放让我们看到了西方市场经济带来的多方面优势，而与西方市场经济相配套的政治制度就是宪政，这是经济学家和法学家的共识，也是一种被实践反复证明了的理论。可以说，经过20多年的改革开放，随着我国市场经济制度的确立，尤其是加入WTO之后带来的经济全球化和法治的一些规则逐步世界化，为宪政建设、法治建设提供了最强大、最坚实的社会基础。

二、实现有中国特色的民主宪政制度的现实途径

实现宪政是一场意识形态的革命，它的深厚基础在于全民宪政意识的普及与提高。因为推行宪政所涉及的不光是政治领导人、执政党，它同时还是一项全民族的事业。实践表明，实现宪政既是一个全民的政治过程，同时又是一个法律文化重建过程，民主、法治、宪政会成为越来越多人的生活方式的一部分，成为领导人和一般公民的社会行为和社会期望的组成部分。实现宪政，说到底，是确立法律信仰和宪法信仰的过程。

19世纪法国政治学家托克维尔在考察美国的政治制度时指出，美国取得成功的因素有三个：“第一是上帝赐予美国人的特殊和偶然的状况。第二是他们的法律。第三是他们的习惯和习俗。”而在这三个要素中．“最具有生命力的是第三个要素——人民的精神、感情、信念，即人的心灵和思想、习惯。”

美国当代著名公法学家伯纳德·施瓦茨也提出：“我们的公法，就其效力来说，依赖于广大人民对其基本生活条件的接受。法律得以贯彻的决定力量不是形式上的法律机构而是人民的接受。”

在资本主义条件下尚且如此，而在以人民为主体，强调国家一切权力属于人民的社会主义国家，更应当是如此。实际上，没有人民群众的参与，任何政治改革或者法律制度的建立与实施都是一句空话。正因如此，人民具有怎样的宪政意识，往往是决定宪政成败的关键。

中国正处于变革之中。但对于有两千多年专制皇权的统治而无宪政主义思想资源和精神资源的人民来说，历史上形成的皇权崇拜和奴才自居心理积习难改，直到现今，通行于古今立宪国家的人民与国家的关系应建立在相互忠诚和相互保护基础上的观念仍没形成。要真正走上使民族实现健康发展的宪政之路，虽然不应该彻底抛弃中国的传统文化，但肯定需要对文化的改造，其核心就是把义务、服从本位改造为权利本位，大力宏扬权利文化。即一方面是要保障公民权利，另一方面是要制约公共权力；在全社会真正树立起“一切权力都是有限的，权利原则上都是无限的(特殊限制除外)”现代宪政新观念。

“十六大”以后，我国提出了“政治文明”的新主张，表明了现在中国开始准备接受在国际社会具有普遍性治理的模式，因为文明是普适的。总书记作为国家最高领导人第一次提出“违宪审查”，强调健全宪法监督机制、及时纠正一切违反宪法的行为，要把国家治理纳人制度框架。因此，在现实的制度框架下，司法审查是马上应该做而且马上可以做的。

就世界范围而言，宪政国家的违宪审查制度有多种模式，有的建立专门的宪法法院，也有的由普通法院直接管辖，我国的国情适合选择什么样的模式?这应综合考虑多方面的因素。笔者认为，在现行制度框架下，我们应采用建立一个与全国人大常委会并列的机构来进行宪法监督，它只向人民代表大会负责，它日常的工作就是监督所有的立法机关，最核心的是看法律法规是否违宪、国家权力的行为是否得当，人权是否获得了充分的保障。这是因为我国的法治化水平相对较低，宪政的短暂历史还未能积累足够的经验使法院能够胜任这项重要职能；同时，违宪审查往往涉及国家行政机关的抽象行为，法院对这种行政行为的影响力较弱，难以体现法律的强制性，建立专门的宪法机构可以集中典型问题．作出有效裁判。

其次，通过一系列制度性安排和创造一种可能的社会环境，使业已载入宪法和法律的那些基本价值、原则逐步得到实现。一方面要切实保障公民的权利和自由，凡是宪法规定的要全面落实，凡是宪法没有而应有的应该明确。私有财产的宪法保护问题很多学者在修宪时都曾提出过．强调应在宪法中明确个人自由空间和公共权利空间的界限．国家不能动辄以人民的意志或自己的意志剥夺、没收、征用私有财产，一切都要纳入法治轨道，否则会对社会造成不稳定感，造成财产外流，反过来影响经济发展。另一方面，应当改变我国现行宪法文本中存在的不是很规范的法律语言，为宪法司法化打下基础。比如，宪法规定：“国家厉行节约，反对浪费。”这种用意识形态语言所表述出来的条款，削弱了宪法作为根本大法的权威性。因此，我们完全可以根据现行的政治制度，成立一个修宪委员会．重新在内容上和语言的表达方式上对宪法进行重新设计。同时．进一步加强司法改革．在司法独立方面迈出实质性的一步，改变司法权受地方控制的状况，当下可以傲的是先实现法官、律师和检察官的职业化，形成专业化的力量，有助于宪政的启动。

宪政制度范文篇2

由于权力现象在人类社会广泛存在，权力一词在不同的语境下有着多种不同的用法。我们可以将它的基本含义作这样的界定：权力是指在特定社会关系中一方主体对另一方主体所拥有的某种优势力量的体现。这种优势力量意味着“一个人或一些人在社会行动中甚至不顾他人反对也能贯彻自己意志的任何机会”，而“不管这种机会是建立在什么基础之上”。在这里，我们所讨论的对象仅限于权力的一种，即国家权力。根据马克思主义经典作家的论述，国家权力与分散的个人权力不同，是一种“集中的有组织的社会暴力”。因而，只有社会从整体上存在一定的意识形态与组织条件，这种权力才能形成。

随着人类政治实践的加深，关涉国家权力的组成形式和相互关系的制度与理论-宪政制度与宪政理论就逐渐产生了。所谓宪政制度，是指一个国家中运行的各种基本政治制度。它既表现为一系列成文的宪法规范，也表现为行动中的各种约定俗成的宪法惯例。宪政制度是人类历史发展到一定阶段才出现的制度形式，它的重要功能之一在于设计和建设一个尽可能妥当的国家构架，使国家权力既保持有效运行，又能够有所节制而安全地运行。美国政治家麦迪逊认为，要作到这一点，就要使国家机构“不同的部门之间获得适当的制约与平衡”。这一产生于西方社会的著名政治主张，在理论上可以说有着以下两种含义：一方面，国家权力要有所分化，分别执行不同的职能。近代西方社会中的分权理论系统地表述了这一要求。简单地说，分权理论的观点是：“……关键是要将政府划分为立法、行政和司法三部门或三部分。三个部门中的每个部门都有相应的、可确定的政府职能，……政府的每个部门都一定要限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。进而，组成这三个政府机构的人员一定要保持分离和不同，不允许任何个人同时是一个以上部门的成员。这样一来，每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”

另一方面，国家权力之间要相互制衡。权力分立的功能主要在于分散权力的决策中心，消极地限制权力的范围，从而由人们从外部来防止权力的滥用；而权力的制衡的功能则在于在权力之间“对权力行使实行一套积极限制”。尽管任何一种分化的国家权力都不能随意干涉、控制其他国家权力，但为了促使不同的权力机关之间积极地相互监督，还应授权一个国家权力机关对另一个国家权力机关行使一定的直接控制权。“在实践上这就是授权一个部门在其他部门行使职能的过程中发挥作用，尽管是有限的作用。因此，给予了行政部门对立法进行否决的权力，或者给予了立法部门以弹劾权。”应当注意的是，任何一个具体行使国家权力的机关都不是全能的。它不能代替其他国家机关执行所有的职能。在特定的领域内，权力执行者独立自主做出决定的决策自主权是不可避免和不能缩小的。因此，不同的国家权力之间的这种“干预”只能在有限的范围内，依照一定的程序进行。

上述权力制衡的理论对纯粹的权力分立理论做出了一些重要的修正，它意味着国家权力之间在职能上所存在的分化，只是部分的分化，而不是绝对的、纯粹的分割和独立。

事实上，无论是权力分化的理念还是权力制衡的理念，都是为了满足人们在一定社会情境下的需要和价值追求而逐渐产生的，它们都具有特定的政治、经济、文化背景。那种将国家权力系统分别组织为立法、行政和司法机构的宪政制度追求，就是经过许多世纪而逐渐衍发起来的。随着情况的变化，绝对的分权理念遭遇到了各种批评，相应的理论侧重点也在发生变化。

首先，鉴于国家所负担的职能的复杂，在现代社会的现实宪政制度中，几乎看不到国家机构之间绝对的职能分化与独立。而现代政府体系的变化，也使人们经常很难将国家内部的多重机构强迫置于这三个范畴内。

其次，分权理论旨在制约权力的范围，防止权力的滥用，但各种分立的权力之间如何得到协调与沟通，从而以有效的、融会贯通的方式实现国家所担负的总体任务，这是纯粹的权力分立理论所难以解决的。分权理论的重要作用在于能够帮助人们从整体上思考国家基本机构的相互关系。但是，现代社会各种复杂的宪政实践与宪政理论已经说明，这一理论既非教条，也非固定不变的行动指南。

宪政制度范文篇3

关键词：五四宪法；社会主义宪政；宪政制度现代化

一、问题的提出

54年前，中华人民共和国建国后的第五年，新中国第一部正式宪法诞生了。这是一部在中国宪政史上具有特殊意义的宪法。它确乎开创了中国宪政制度现代化的一个新的时代，创设了中国宪法文化理念和制度的一种全新的模式范型，成为中国宪法史上不可逾越的界碑，成为现行宪法的母本，具有划时代的意义；同时，它又是一部没有得到有效实施，后来几乎成为一堆废纸的悲剧性的宪法。对于宪法史学家来说，它的悲剧性命运几乎使人不愿或不忍触碰这块心灵的“痛区”。这部宪法史称“五四宪法”。

但是，这是我们不得不认真对待的一部宪法。这不仅是共和国历史上第一部正式宪法，更是在21世纪中国走向社会主义法治国家，实现社会主义宪政的历史进程中，无法回避，必须认真反思和深入研究的宪法。因此，今天，我们纪念“五四宪法”并不是为发“思古之幽情”，不是为纪念而纪念，写几句赞美的词句，唱几句颂扬的赞歌，尽管“五四宪法”确实担当得起这些赞美和颂扬，因为毕竟她是共和国宪法史上在现行宪法之前“写得最好的一部宪法”，是“中国宪法的基石”；{1}而是要深入研究“五四宪法”内涵的现代宪法精神，揭示“五四宪法”得以产生的社会文化条件，评估“五四宪法”在中国宪政制度现代化中的历史地位和意义，思考“五四宪法”给我们留下了哪些宝贵财富，以及它对于21世纪中国宪政制度现代化的时代价值。{2}{3}因此，本文将理性反思的焦点对准“五四宪法”在中国宪政制度现代化历史上的地位，它的社会文化基础，它的悲剧性命运与中国政治法律文化的功能缺陷之间的内在联结关系，以及“五四宪法”对于当代中国宪政制度现代化的时代价值和意义，以就教于学界同仁。

二、“五四宪法”的社会文化基础

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》，为新中国政权的构造、新中国法制的初创奠定了根本法基础，拉开了中国第三次法律革命的序幕。《共同纲领》在建国之初的五年时间里起到了临时宪法的作用，[1]为实现全国解放、恢复国民经济、维护社会秩序的稳定、保障新生的人民民主政权和人民的基本权利，取得“抗美援朝”的胜利提供了根本的宪法保障，成为全国人民思想和行为的基本准则和统一基础。[2]正如有学者所指出的：“可以说，共同纲领自产生起到1954年宪法产生止，一直是指导我国进行新民主主义建设的总的纲领性文件，起到了临时宪法的作用。共同纲领所确立的各项新民主主义的国家制度和社会制度在实际中都得到了很好的尊重并加以有效运行。……共同纲领在建国初期所起到的治国安邦的基础作用，对新中国的法制建设产生了巨大的影响，为新中国的宪政建设创设了一个良好的开端。”{4}（P32—33）

但是，建国初期的中国是一个社会剧烈变迁的时代。在新中国的最初几年时间里，中国社会发生了深刻的变化，旧中国的基本社会结构已经逐步解构，而新的社会秩序的基本形态初步形成。对此，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中总结了新中国建立五年来社会和国家生活所发生的五个方面的深刻变化：第一，我们已经结束了在外国帝国主义统治下的殖民地和附属国的地位，成为一个真正的国家；第二，我国已经结束了年代久远的封建主义的统治；第三，我国已经结束了长期的混乱局面，实现了国内和平，造成了我国全部大陆空前统一的局面；第四，我国已经在极广泛的范围内结束了人民无权的状况，发扬了高度的民主主义，全国广大人民群众已经深切地体验到，人民代表大会是管理自己国家的最好的政治组织形式；第五，由于解放后的人民在劳动战线上表现出惊人的热情和创造能力，加上苏联的援助，我国已经在很短的时间内，恢复了被帝国主义和国民党反动派所破坏了的国民经济，开始了社会主义建设和社会主义改造的事业。{5}（P140—141）显然，《共同纲领》已经在诸多方面不能适应新的社会结构的要求，它与中国共产党人所追求的社会主义理想之间的深刻矛盾也已经使其在实施五年以后完成了自己的历史使命。这构成了“五四宪法”得以制定的最深刻的社会文化基础。

第一，经济结构的变迁。中华人民共和国成立以前，中国的国民经济几乎已经瘫痪，经济结构严重二元对立。一方面是中心城市高度发达的商品经济，另一方面在广大农村自然经济仍然占据着主导地位。国家的经济命脉掌握在外国财团、官僚资本、买办资本和封建地主阶级手中，广大人民群众生活十分艰难。由于长期战争的破坏、庞大的军费开支和市场投机行为猖獗，国力十分贫弱，人民生活于水深火热之中。对于新生的共和国来说，面临着三项最基本的经济任务，一是医治战争创伤、恢复国民经济；二是没收官僚资本和外国资本，建立强大的国营经济，将国家的经济命脉掌握在人民手中，为国民经济的社会主义改造提供坚实的物质基础和经济条件；三是在农村实行，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，推动农村生产方式的变革，解放农村生产力，以推动新民主主义经济的发展，切实保障国家的、合作社的、工人和农民的、小资产阶级和民族资产阶级的合法的财产和利益，推动国家的工业化进程。[3]为此，党和国家采取了一系列切实有效的措施，推动了建国初期国家和社会经济结构的变革。在恢复国民经济方面，在1949年7月至1950年2月期间，采取果断措施，打击市场上的投机势力，平抑了四次物价大涨之风，保证了市场物资供应，稳定物价，打赢了经济战线的第一仗，稳定了社会经济秩序，为国民经济的健康发展奠定了基础。在没收官僚资本方面，“解放前，四大家族的官僚资本，占旧中国资本主义经济的80％，占全国工业资本的2／3左右，占全国工矿、交通运输固定资产的80％。新中国成立前夕，更主要的是新中国成立之后，人民政府没收了以前在国家经济生活中占统治地位的全部官僚资本企业，包括大银行、几乎全部铁路、绝大部分黑色冶金企业和其他重大工业部门的大部分企业，以及轻工业的某些重要企业。由于没收了官僚资本，使社会主义国营经济壮大起来。1949年国营经济在全国大型工业总产值中所占比重为41.3％，国营经济在全国五种经济成分中居于领先地位，是对国民经济进行社会主义改造的物质基础。”{4}（P27）在方面和农村社会变革方面，1950年6月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国法》，政务院7月15日颁布了《农民协会组织通则》、7月20日颁布了《人民法庭组织通则》、8月20日颁布了《政务院关于划分农村阶级成份的决定》等法律、法规，没收地主的土地、耕畜、农具、多余的房屋和农具等生产资料，分给贫苦农民，调动了广大农民的生产积极性，极大地解放了农村生产力，使党和政府的政策在农村中得到了大力推进和贯彻执行，增强了党和政府在农村社会的意识形态渗透能力、社会控制能力和资源动员能力。1952年底，运动基本完成。[4]随着的完成，农村的社会生产关系和阶级结构都发生了深刻的变化。

第二，新的政治结构建构的客观需要和法律条件的具备。《共同纲领》是建国的根本法，它一方面建立了我国建国初期的新民主主义的政权体系，奠定了新民主主义政治结构的基础；另一方面，又指出了新的政治权力结构的未来方向。随着建国初期各项任务的完成，《共同纲领》初步建构的政治架构已经逐渐不能适应新的政治发展的要求。这主要表现为以下几个方面：一是政权的性质。《纲领》所建立的政权是“包括工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级，民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表”的统一战线的新民主主义的政权，是“实行以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民”的民主专政的“新民主主义即人民民主主义的国家”。而中国共产党人追求的目标是要建立“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，目标和现实之间有相当大的差距；二是政权的合法性问题。中国人民政治协商会议作为一个由共产党、各派、各人民团体等多种政治力量进行政治协商的统一战线组织，在普选的人民代表大会产生之前代行国家权力机关的职权是可以的，但它毕竟缺乏经过人民普选的广泛的民主基础和合法性基础，代行国家权力机关的职权时间不能太长。斯大林在1952年10月28日对由刘少奇带队参加苏共的中共代表团指出：“你们不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种方式向工农群众宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。”[5]不管斯大林建议中国制定宪法的其他观点是否正确，但是他的关于政权合法性问题的这两点意见是有道理的；三是随着建国初期各项任务的完成，《纲领》所规定的建立我国人民代表大会制度的条件日益成熟。《纲领》第12条明确规定：“中华人民共和国的政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选的方式产生之，各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”随着我国建国初期社会秩序的恢复，国民经济的恢复和、镇压反革命、“三反五反”等运动的结束，实行普选、建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、建立各级地方人民政府的条件基本具备，特别是1953年2月11日，中央人民政府委员会的22次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，为实现全民普选、建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会奠定了坚实的法律基础。而人民代表大会制度的建立就必然需要一部新的宪法具体规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的职权和职责等。[6]

第三，意识形态的社会主义化。1919年“”以后，中国革命就进入了新民主主义革命阶段。新民主主义革命所要建立的目标是建立新民主主义社会，而新民主主义的发展方向必然是导向社会主义。[7]建国初期，根据《共同纲领》，我们所建立的就是一个新民主主义的国家。但随着我国建国初期各项任务的完成，很快党和国家就宣布进入从新民主主义社会向社会主义社会的过渡时期，意识形态的社会主义化日益明显。早在1952年下半年就开始提出中国共产党在过渡时期的总路线，1953年6月15日在中共中央政治局会议上作了比较完整的表述，8月正式写到在1953年夏季全国财经工作会议的结论中。1953年12月在《关于党在过渡时期的总路线》一文中作了最后的确定的表述：“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个时期的总路线和总任务是，要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”“党在过渡时期的总路线的实质，就是使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一经济基础。”{6}（P704—705）由于对过渡时期的总体界定，宪法也就成了在本质上是社会主义类型的宪法，不过不是一部完全的社会主义宪法。[8]因此，刘少奇作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，明确指出：“我们制定宪法是以事实为根据的。我们所根据的事实是什么呢？这就是我国人民已经在反对帝国主义、反对封建主义和反对官僚资本主义的长期革命斗争中取得了彻底胜利的事实，就是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家已经巩固地建立起来的事实，就是我国已经建立起社会主义经济的强有力的领导地位、开始有系统地进行社会主义改造、正在一步一步地过渡到社会主义社会去的事实。”{5}（P133）由此，我们可以清楚地看到，《共同纲领》所规定的“新民主主义的人民民主政权”的性质已经不能适应新的意识形态变化的要求，甚至新民主主义阶段不是一个独立的历史阶段，而属于向社会主义过渡时期的一个部分，国家正在快速迈向社会主义社会。

第四，社会结构的变化。经过建国以后短短的几年时间，我国的社会结构发生了深刻的变化，这种变化在经济领域主要表现为所有制结构发生了质的飞跃，国家通过对帝国主义在华资本和官僚资本的没收，建立了强大的国营经济。国营经济作为社会主义的经济成分，成为国民经济的强大基础；通过，农民获得了土地，极大地调动了广大农民的积极性，农村阶级成分的划分，根本上改变了农村的社会阶级结构和资源配置方式；[9]通过镇压反革命和“三反”、“五反”运动，不同社会阶层的社会地位发生了根本性的变革，原来受剥削和受压迫的工人和农民成了社会的主人，而地主阶级、资本家成为革命和改造的对象。从而传统的社会结构和人际关系的基本格局得以彻底改变，党和国家的基层政权具有了很强的社会动员和社会控制能力，传统中国的社会动员和社会控制体系土崩瓦解，失去了其基本控制和支配社会资源的能力。[10]

三、“五四宪法”的制度创新及其缺憾

从1953年1月13日中央人民政府委员会决定成立以为主席，、宋庆龄等33名委员组成的宪法起草委员会，着手起草宪法草案，历经宪法起草小组和宪法起草委员会1年零8个多月的艰辛努力，经过历时三个月的全民讨论，中华人民共和国历史上第一部正式宪法，终于于1954年9月20日获得了中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议的通过。“五四宪法”是我国民主宪政史上的一个伟大创举，是我国第一部社会主义性质的宪法，在《共同纲领》的基础上，它第一次以正式宪法的形式确立了中华人民共和国的社会主义性质，建立了以人民代表大会制度为核心的政权体系，确立了我国国家机关运行和国家权力行使的基本原则，宣布了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，规定了公民的基本权利和自由。关于第一届全国人大的召开和“五四宪法”颁行的意义，公丕祥教授主编的《当代中国的法律革命》中写道：“1954年9月，第一次全国人民代表大会第一次会议在北京召开。这次会议的召开，结束了全国政协代行全国人民代表大会职权的局面，结束了中央人民政府委员会行使最高国家立法权、行政权、司法权等最高权力的局面。在这一时期，以《中华人民共和国宪法》为代表的一批法律的出台，确立了我国社会主义的新型的宪政制度和法律架构，标志着人民民主政治走向新的阶段，我国社会主义法制道路新的起点。”{7}（P125）显然，“五四宪法”的颁行标志着我国宪政制度现代化进入了一个新的时期，实现了中国宪政制度现代化的一次重大历史性飞跃，是近代以来中国第二次法律革命的标志，在中国宪政制度现代化的历史进程中具有里程碑的意义。

关于“五四宪法”的特点，概括为两条：“一条是总结了经验，一条是结合了原则性和灵活性。”关于第一条，指出：“它总结了无产阶级领导的反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的人民革命的经验，总结了最近几年社会改革、经济建设、文化建设和政府工作的经验”；总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验：“主要是总结了我国革命经验和建设经验，同时也是本国经验和国际经验的结合”，“我们是以自己的经验为主，也参考了苏联和各国人民民主国家宪法中好的东西。”关于第二条，认为，“五四宪法”的原则基本上是两个：“民主原则和社会主义原则。我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯串在我们整个宪法中。另一个是社会主义原则。我国现在就有社会主义。宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化。这是原则性。要实行社会主义原则，是不是在全国范围内一天早晨一切都实行社会主义呢？这样形式上很革命，但是缺乏灵活性，就行不通，就会遭到反对，就会失败。因此，一是办不到的事，必须允许逐步去办。”“社会主义全民所有制是原则，要达到这个原则就要结合灵活性。灵活性是国家资本主义，并且形式不是一种，而是‘各种’，实现不是一天，而是‘逐步’。这就灵活了。”{6}（P707—710）而韩大元教授根据“五四宪法”文本的精神意蕴和宪法的制定及讨论过程，将它的特点概括为原则性与灵活性的统一、本国经验和国际经验的统一、领导智慧和群众智慧的统一、科学性与通俗性的统一四大特点。{4}（P66—72）而在我们看来，“五四宪法”所以是伟大的、具有长久生命力的，乃在于它实现了我国宪法基本理念和国家根本制度的伟大创新，确立了社会主义宪法的基本理念和政权体系。这些宪法理念和制度在共和国50年的宪政历程中，尽管历经沧桑，但经受住了考验，甚至像“”这样的历史浩劫都无法撼动。这些社会主义宪法理念和制度的创新主要有下列几个方面：

第一，“五四宪法”以根本法的形式确立了我国政权的社会主义性质，并将建成社会主义作为我国坚定不移的发展目标。宪法序言明确了我国建国初期国家政权和社会的基本性质，指出了建成社会主义是我国发展的必然方向，明确规定：“中华人民共和国的人民民主制度，也就是新民主主义制度，保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会。”“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、工业和资本主义工商业的社会主义改造。”对此，刘少奇在《宪法草案的报告》中做了进一步的阐发和说明：“大家知道，我国正处在建设社会主义社会的过渡时期。在我国，这个时期也叫做新民主主义时期，这个时期在经济上的特点，就是既有社会主义，又有资本主义。……社会主义和资本主义两种相反的生产关系，在一个国家里面互不干涉地平行发展，是不可能的。中国不变成社会主义国家，就要变成资本主义国家，要它不变，就是要事物停止不动，这是绝对不可能的。要变成资本主义国家，我在前面已经说过，此路不通。所以我国只有社会主义这条唯一光明的大道可走，而且不能不走，因为这是我国历史的必然规律。”{5}（P143—144）历史证明，尽管我国后来不久就受到“左倾”思潮的影响，步子走得太急，在短短的几年时间里完成了社会主义的“三大改造”和向社会主义的过渡，提前进入社会主义，给国家的经济建设和社会发展造成了严重的影响和损失，但是，宪法对过渡时期的国家政权性质的规定、所提出的过渡时期总任务、以及当时所确定的过渡时期大概需要15年左右的基本估计是准确的，特别是宪法所确定的我国社会主义的发展方向无疑是正确的，为我国今后社会经济、政治和文化的发展指明了前进的方向。

第二，宪法关于我国的国家性质和政体、国家结构形式和民族区域自治的制度、共产党领导的广泛的人民民主统一战线制度等规定长期为我国所坚持和发展，奠定了我国国家基本制度的基石。宪法第1条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”第3条规定：“中华人民共和国是统一的多民族国家。各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”宪法序言明确指出：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”此外，宪法还确立了继续巩固和发展与苏联和各人民民主国家的友谊，并“根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系”的外交原则。这些基本的制度和政策框架构成了国家制度建设的核心，成为正确处理民族关系、中国共产党与各民主阶级和党派之间的关系、外交关系等各个方面的根本法基础，为我国长期坚持并不断完善和发展。

第三，在国家基本经济制度方面。宪法第5条至第16条规定了过渡时期我国基本的经济制度和基本经济政策，主要规定了我国的所有制形式为四种所有制并存，宪法第5条明确规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”第6条至第10条分别规定了我国不同所有制在国家经济体系中的地位、功能和未来发展的方向和命运，确定了国家对不同所有制经济的总体的政策安排和导向。具体表现为国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础。国家保证优先发展国营经济（第6条）；合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或者劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济，其中“劳动群众部分集体所有制是组织个体农民、个体手工业者或者其他个体劳动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式。”国家鼓励、指导、帮助合作社经济的发展，并以发展生产合作作为改造个体农业和个体手工业的主要道路（第7条）；国家总体上保护农村和城市个体经济，指导和帮助个体农民和城市手工业者增加生产、改善经营，鼓励他们根据自愿原则组织生产合作、供销合作和信用合作，对富农经济实行限制和逐步消灭的政策（第8、9条）；国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权，对资本主义工商业采取利用、限制改造的政策，逐步以全民所有制代替资本家所有制（第10条）。从而在基本经济制度方面，公开确定了不同所有制形式的不平等性，明确规定了社会主义的发展方向，保证了经济基础向社会主义过渡，具有鲜明的过渡时期特点。此外，宪法还明确规定“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”这实际上也预示了中国未来社会主义将实行计划经济。

第四，宪法要求国家机关和国家机关工作人员应当确立民主价值指向、民主原则和法制原则等基本价值理念和原则，明确规定：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众监督。”“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务。”（第17、18条）

第五，宪法明确规定国家武装力量属于人民，“它的任务是保卫人民革命和国家建设的成果，保卫国家主权、领土完整和安全。”（第20条），从而确立了中国人民解放军的宪法地位、国家性质和对内对外职能。

第六，宪法创设了富有中国特色的、以全国人民代表大会和地方各级人民代表大会为核心的国家机关体系，分别规定了各个国家机关的组成方式、任期、职权、职责、工作的原则等。这一新的国家机关体系是在继承了苏联等社会主义国家的国家机构体系，并结合我国新民主主义政权建设的经验基础上的伟大创新，具有自己的特点。如与苏联1936年宪法相比，苏联是一个联邦制国家，苏联最高苏维埃由联盟苏维埃和民族苏维埃两院组成，而中国是一个多民族统一的单一制国家，全国人民代表大会实行一院制：“五四宪法”设专节规定了国家主席为国家元首，形成了独具特色的国家元首制度；我国的最高国家行政机关是国务院，而苏联是部长会议；我国的地方国家权力机关是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，而苏联是加盟共和国的最高苏维埃和加盟共和国的部长会议；我国宪法规定最高人民法院对全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级地方人民代表大会负责并报告工作，而苏联没有法院报告工作的制度；我国人民检察院实行垂直领导，实行总检察长对全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作的制度，而苏联没有建立总检察长向最高苏维埃负责并报告工作的制度等。此外，关于国家机关的职权的规定，我国与苏联宪法差异也很大，特别是我国1954年宪法明显增大了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的监督权，实行民族区域自治制度等，体现了鲜明中国特色。[11]因此，尽管我国国家机构体系的规定在整体框架上与苏联等社会主义国家具有相似性，但我国1954年宪法确实吸收了大量的本国经验，具有鲜明的中国特点。[12]

第七，宪法明确规定了公民的基本权利和义务。“五四宪法”第85条至第98条规定了本国公民的基本权利和自由。第99条规定了“中华人民共和国对于任何由于拥护正义事业、参加和平运动、进行科学工作而受到迫害的外国人，给以居留的权利。”第100条至第103条规定了公民的基本义务。这些关于公民基本权利和自由的规定一方面借鉴了前苏联关于公民基本权利和自由的规定，另一方面，也结合了本国的实际情况，进一步发展了共同纲领的规定，使这些公民基本权利和自由更具有具体性、广泛性和现实性。其中公民有获得物质帮助权利、住宅不受侵犯、通信秘密受法律保护、居住和迁徙自由等基本权利和自由的规定在现在看来也是比较先进的，对我国基本人权的保障具有重要的意义和价值。

但是，毋庸讳言，1954年宪法也存在着诸多制度上的不足和缺陷，这些制度缺憾在一定程度上也是宪法未能得到全面有效执行的重要制度性因素之一。

第一，在制宪权主体来看，我们将宪法看成是党和国家政策的法律化，制宪主体是全国人民代表大会，而不是人民，使全国人民代表大会的职权成为“无源之水”，混淆了作为“始原的创造性”权力的制宪权与作为派生的代议制机构的具体行使宪法制定权力之间的关系，使我们长期以来在立宪主体上模糊不清，宪法上不明确。宪法序言第三自然段明确宣告：“中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议，一九五四年九月二十日在首都北京，庄严地通过中华人民共和国宪法。”当时曾经有全国人大代表提出在全国人大的职权中专门规定“有权制定宪法”的建议。但正式颁布的宪法文本中没有规定全国人大制宪权方面的职权。对此，宪法起草委员会法律小组做了如下说明：一是本宪法的制定已在序言第三段庄严宣布；二是斯大林宪法是一个新的宪法，同时就是对1924年宪法的修改。所以，即使为了制定第二个宪法，那只是在社会经济情况发生重大变化时，根据情况的需要来修改现行宪法，这已包括在修改宪法的职权范围内，无须另外再规定制定宪法的职权。从这个说明中可以看出，当时对制宪权的理解是不够全面的，把制宪权与修宪权理解为同一个概念，没有确立制宪权本身独立的价值体系，也没有从理论上说明作为制宪权主体的人民和作为制宪权行使者的全国人民大表大会的关系等。从制宪权的一般逻辑看，全国人民代表大会的职权来源于宪法，而宪法是作为制宪权主体的人民制定的，全国人大只是按照人民的意志通过宪法，并享有宪法的职权。{8}（P41）

第二，从制宪目的来看，在《关于中华人民共和国宪法草案》中有几段明确的论述，他指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”“我们的这个宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全的社会主义宪法，它是一个过渡时期的宪法。我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为了这个目的而写的。”{6}（P710，P712）刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，明确指出：“在我国实现社会主义工业化和社会主义改造，是一个十分艰巨复杂的任务。必须动员全国人民的力量，发挥广大人民群众的积极性和创造性，在正确的和高度统一的领导之下，克服各种困难，才能实现这样的任务。因此，一方面，我们必须更加发扬民主，扩大我们国家民主制度的规模；另一方面，我们必须建立高度统一的国家领导制度。为了这样的目的，我们也有完全的必要制定一个比共同纲领更为完备的像现在向各位代表提出的这样的宪法。”{5}（P144—145）关于五四宪法的制定目的，我国学者有较多的论述，有的认为，它主要有两个：一是为了巩固革命成果和总结斗争经验；二是保障我国人民能够实现建设社会主义社会的共同愿望。{9}（P90）有的认为，就制宪目的而言，当时的基本目标是以宪法的确认已经取得的经验与成果，并通过宪法的纲领性功能把人们实现社会主义的愿望法定化，赋予其规范的性质。{8}（P57）而在我们看来，从、刘少奇、的论述来看，“五四宪法”的制宪目的主要表现在几个方面：一是总结历史经验；二是建立新的国家机关体系；三是动员群众，扩大民主；四是为实现过渡时期总路线统一思想。这种立法目的，从本质上来说，充分体现了“五四

宪法”在立宪目的上并不是由人民来创制国家机关，对国家权力进行合理的配置，设定国家机关的权力运作范围和限度，防止国家机关及其工作人员的主观任性，对国家权力进行有效的法律控制，而是注重确立国家政权的合法性，以动员群众实现党在过渡时期提出的政治任务。这种立宪目的与现代宪法的基本价值和功能存在明显的指向偏离，也为后来党和国家领导人在一系列问题上的主观任性、“左倾”冒进留下了根本法上的漏洞。

第三，从党与国家的关系的来看，“五四宪法”在序言中两处涉及中国共产党的规定，一是在序言第一段总结中国革命的历史时，写道：“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在一九四九年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国。”二是在第四段规定：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成了以中国共产党为领导的各民主阶级、各派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”但是，宪法并没有对中国共产党对国家的领导和执政的地位，党与国家机关之间的相互关系，党的权力的运作范围及其限度、运作方式等进行明确规定。“从根本上说，这是一种党和国家两种等级系统平行的制度，而在宪法中没有提到的党则是权力的最终所在。”而“在执行中的实际组织形式比宪法的规定更有重要意义。”{10}（P109）由于党和国家机关，特别是与国家权力机关的全国人民代表大会之间关系不明，党和政府、检察机关、审判机关的关系没有明确规范，党政不分、以党代政等以后发生的许多问题也就长期难以得到解决。对此，美国学者吉尔伯特。罗兹曼的分析尽管有不尽准确之处，但却颇有启迪意义：“晚近的国家宪法规定中国政府追随一个政党。”“分析中国宪政主义的一个更好的方法将是考察党的章程，而不是国家的法律。特别是在共产党统治时期，这些党章篇幅很短，不甚具体，热情洋溢，并且经常修改。它们是货真价实的宣言，而不是最高的法律。其主要目的是描述这些章程制定时的革命火焰；但这些火焰飘忽不定。中共章程在通过之后不会生效很长时间。没有一个党代会不写出一部新章程。这种习惯作法本身就对中国现代化时期的政治过程能够轻易地实现稳定，包含着一种强烈的不信任感，而这种预期又往往变为现实。”“因此，法律在实践中常常被忽视或修改，也就不足为奇了。政府决策出现高度的个人化和随机性，中国不是这方面的第一个国家。履行法定程序的观念是微弱的。”{11}（P406—407）

第四，从宪法的技术和程序性规定来看，“五四宪法”关于高度技术性的宪法制度和程序性规定明显不足，导致宪法“宣言”色彩过浓，可实现性不强。“五四宪法”具有浓郁的“宣言”色彩。这表现在宪法的整体结构上，序言和总纲部分基本上是宣言性规定，公民基本权利和自由的规定也大多是“宣言性”的，缺乏基本的程序性保障机制。因此，尽管从宪法的价值理念和观念层面来说，“五四宪法”确实是中国历史上制定得最好的宪法之一，体现了中国共产党和全国人民建立社会主义的美好理想，保障公民基本权利和自由的价值诉求，但是，由于许多先进的实体性规定缺乏制度保障和程序安排，难以实现；更由于对违反宪法的行为缺乏宪法追究和惩处机制，无法启动宪法程序恢复被违反或破坏的宪法秩序，对党和国家领导人的主观随意性几乎没有宪法约束功能。宪法第二章“国家机构”是“五四宪法”中最具有宪法技术含量的部分，也是最注重法律程序规定的部分，其中有许多规定具有制度性安排和程序性配置的宪法技术性。这些制度性安排奠定了我国国家机构体系建立、运行和发展的根本法的基础，从而也使宪法关于国家机构的规定成为在今后得到了较好的实施。因此，尽管国家机构体系在后来的“”中受到了一定的破坏，但国家机构体系的总体框架仍能能够保持相对稳定，并发挥稳定社会秩序、推进经济发展的重要作用。但该章中的许多规定都存在制度和程序性缺陷，这也是一套完整的国家机构体系无力抵御社会动乱的重要因素。举如，宪法第37条规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判。”但宪法既没有直接规定违反本条的法律后果，也没有责成法律规定非经全国人大常委会许可逮捕或审判全国人大代表的法律责任，此外，非经全国人大批准不受逮捕，对全国人大代表进行刑事拘留等其他限制或剥夺人身自由要不要经过特殊法律程序？如果全国人大代表受到了非法逮捕或者审判，如何启动救济程序？由于缺乏宪法的制度性保障，后来从国家主席到许多全国人大代表受到政治迫害都无法启动宪法保障和救济程序。

四、“五四宪法”的悲剧性命运与法律文化功能缺陷

“五四宪法”是中国过渡时期政治文化和法律文化的产物，在50年代中期的社会和法律文化的背景下发挥其特定的作用。它是建国以来我国制定得最好的宪法之一，但也是一部没有得到很好实施，从而具有浓郁悲剧色彩的宪法。从理论上说，“五四宪法”从颁行到被1975年宪法修改和代替，实施期间长达二十一年之久。在此期间，宪法只是在制定后的前两年得到了一定的实施，主要体现于：从1954年到1957年三年时间里，宪法得到了较好的实施，依据宪法制定了一系列法律、法规，初步形成了过渡时期社会主义法制的基本格局；以宪法为基础建立起以人民代表大会制度为核心的新的国家机构、组织体系，国家机构体系在相当长的时期里基本能够正常运行。但是，1957年以后，随着国家政治生活逐渐脱离正常的轨道，宪法也逐渐失去了其功能，基本上成为一纸空文。1957年以后，先后发生了“反右扩大化”，“”、化、“”等“群众运动”，在多次政治运动中，法律虚无主义泛滥，宪法所确立的社会主义和人民民主的基本原则受到了严重扭曲，人民代表大会制度受到了严重削弱，党和国家机构的正常工作秩序受到了严重干扰，宪法秩序逐渐为各种运动和动乱所代替，宪法规定的公民的基本人权受到严重侵犯。在“”中甚至出现了人道主义的灾难，宪法所保障的公民的基本权利和自由被无情践踏，人民代表大会为核心的国家机构体系遭到严重破坏。[13]

反思“五四宪法”未能得到较好实施，并最终成为一纸空文的原因，是一件颇费心力，同时又难度颇大事情。在我们看来，它是“五四宪法”本身的制度性缺陷和20世纪50年代中期以后中国社会的特殊历史文化条件和法律文化功能缺陷综合作用的产物。具体来说主要表现在下列方面：

第一，党内“左倾”思潮逐渐占据主导地位。1956年，随着私有制的社会主义改造基本完成，中国共产党认识到社会主义建设的新的时期已经来到。在党的“八大”政治报告中，刘少奇提出，为了适应社会主义工业化建设的新的形势，目前国家工作中的一个重要任务，是进一步扩大民主生活，开展反对官僚主义的斗争，加强对国家工作的监督。为了加强对国家的监督，必须加强党对国家机关的领导和监督；必须加强全国人民代表大会和它的常务委员会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督；必须加强各级政府机关的由上而下的监督和由下而上的监督，必须加强人民群众和国家机关中的下级人员对于国家机关的监督。现在，革命的暴风雨时期已经过去，新的生产关系已经建立，完备的法制就是完全必要的了。“为了正常的社会生活和社会生产的利益，必须使全国每一个人都明了并且确信，只要他没有违反法律，他的公民权利就是有保障的，他就不会受到任何机关和任何人的侵犯；如果有人非法地侵犯他，国家必然出来加以干涉。我们的一切国家机关都必须严格地遵守法律，而我们的公安机关、检察机关和法院，必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。”{5}（P249，P253）但是，党的“八大”所确定的基本路线和政策并没有得到有效的贯彻。“八大”以后不久，追求纯而又纯的社会主义、“一大二公”、急躁冒进等为主要标志的党内的“左倾”思想就开始抬头，并逐渐占据主导地位，党内的民主制度和民主集中制原则受到破坏，国家经济建设和政治生活逐渐脱离的正常的理性轨道，进而发展到令人无法理解的地步。麦克法夸尔在分析“”起源时指出：“1956年发生了两个关键性事件——中国合作化的完成和苏共二十大的召开——它随后引发了一连串的事件，最终显然导致了的发生，……。”{12}

第二，“要人治、不要法治”的思潮开始形成和蔓延。建国初期，党和国家领导人还是比较重视法制的，从而使社会主义的法制处于正常发展之中。然而，随着从1957年下半年开始的反右扩大化运动，法律虚无主义开始蔓延，法治受到了党和国家领导人和广大干部的轻视与否定，人治因素不断滋长，并逐渐占据上风，人治取代了法治。1958年8月，在北戴河中共中央政治局扩大会议上说：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决，调解为主。”“以来都搞生产，大鸣大放大字报，就没有时间犯法了。对付盗窃犯不靠群众不行。不能靠法律治多数人，多数人靠养成习惯。军队靠军法治人治不了人，实际上是1400人的大会（指中央军委扩大会议）治了人，民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。韩非子是讲法治的，后来儒家是讲人治的，我们每个决议案是法，开会也是法……。我们的各种规章制度，大多数，90％是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序，人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。”刘少奇在会上则明确提出，“到底法治还是人治，看来实际靠人，法律只能作为办事的参考……。”1958年召开的第四届全国司法工作会议在批判司法的右倾错误时指出，“其错误的主要表现就是对法有了迷信，甚至使法成了自己的一个紧箍咒，用法律束缚对敌斗争的手脚。”“要人治，不要法治”思潮的形成，不仅使法制的一些基本原则遭到了批判，并且导致了随后取消法制的一系列后果，法律虚无主义得以泛滥。

第三，对的个人崇拜逐渐发展。20世纪50年代后期，随着我国社会主义建设事业顺利发展，各项事业都取得了重要成就，党内对的个人崇拜逐渐蔓延，并逐步发展到的个人权威实际上凌驾于党和国家的组织之上，他的个人权力不受宪法和法律的限制，也不受党纪和政纪的约束的地步。到中，全国对的个人崇拜达到了登峰造极的地步。在“”期间，一系列重大政治运动和重大决策几乎都是根据的指示来做的，几乎不经过中央集体的讨论；即使在中央的最高层次会议上，也没有公开表示对的不同意见；如果有人提出不同意见，甚至对的意见有疑虑，都会被扣上“右倾”等各种政治“帽子”，受到排挤和批判。如1966年7月29日晚，刘少奇的一段话，典型体现了在“”的一系列重大问题上，中央没有认真研究和讨论，对“”到底应如何搞，除以外，可以说其他的人都不清楚。刘少奇说：“怎样进行无产阶级，你们不清楚，不知道，你们问我们，我老实告诉你们，我也不晓得。我想党中央其他许多同志，工作组成员也不晓得。”{13}（P1630）可以这么说，像“”这样的空前政治运动，中央委员会集体、中央政治局和政治局常委都没有明确的目标和方向，中央主要领导人都在尽力猜度的想法，以致刘少奇感叹的思想发展太快，难以理解，“跟不上”。而、、康生等野心家和阴谋家正是利用了人们对的个人崇拜，投其所好，愿意听什么就说什么，愿意看什么就做什么，大搞对的个人崇拜，捞取他们个人及其小集团的政治资本，排除和打击异己。因而从理论上说，在“”期间，除了一人以外，任何人都可能受到怀疑和批判。

第四，用“群众运动”的政治运动方式领导国家的经济建设。“群众运动”是党在革命战争时期动员群众，发动群众进行反帝反封建的重要斗争方式。历史证明，这种方式对于开展人民战争和疾风暴雨式的阶级斗争是行之有效的，对于中国革命的胜利曾经发生过重要的作用。但是，随着新的政权逐步稳固以后，在党和国家的中心工作转向经济建设时期，这种阶级斗争的方式已经不适应社会主义长期和平建设的要求。但是，“五四宪法”颁行以后，由于党和国家未能及时实现党的工作中心的根本性转变，党的执政方式和治国方式也未能及时实现从运用以“群众运动”为主激发人民群众的工作热情、动员群众的方式向确立新的法律秩序、依法执政和法治理方式的转变。相反，频繁发动和开展大规模的群众运动，而不是依靠宪法和法律来领导全国的经济建设，甚至将经济建设、人民民主与社会主义法治对立起来。这充分暴露了党和国家在理解民主和法治的关系、社会主义经济建设规律等方面的偏颇，暴露了党和国家在经济建设上的急功近利、浮躁盲动和简单化。结果是，从根本上损害了社会主义新的宪法和法律制度的尊严，破坏了业已建立的新的社会主义的法律制度和宪政秩序，给经济建设也造成了严重的损害。

五、“五四宪法”对当代中国宪政制度现代化的时代价值

如前所述，“五四宪法”作为我国历史上第一部社会主义性质的正式宪法，作为新中国的第一部正式宪法，在中国宪政制度现代化的历史上具有十分重要的地位，他开创了中国宪政制度现代化的一个新的时代，创造了中国宪政制度现代化的社会主义模式，已经成为中国宪政制度现代化历史不可逾越的历史界碑。但是，如何科学评估和理性把握“五四宪法”对于当代中国现代化的时代价值？这是在建设社会主义法治国家，实现社会主义宪政国家的过程中必须认真思考的问题。

在我们看来，“五四宪法”开创了当代中国社会主义宪政运动的新的模式，确立了新中国政权的社会主义和人民民主性质，明确了党和国家执掌和运作国家政权的基本价值理念和基本价值取向；创立了我国公民的基本权利体系，确证了现代公民的主体性地位；奠定了当代中国以人民代表大会制度为根本政治制度和国家政权体系的根本法制度框架，创造了我国国家机关运行和发展的基本原则和基本制度，许多具体制度体现了人类宪政文明的先进理念和共同规律，实现了我国宪政运动现代化的质的飞跃，其中诸多的原创性成果的核心部分是当代中国宪政运动过程中必须长期坚持和不断发展的。从这个意义来说，当代中国的宪政制度现代化应当以“五四宪法”作为出发点和历史基地，我国现行宪法的基本框架、核心理念、基本原则、基本制度、许多具体制度都是由“五四宪法”奠定的。这些成果是“五四宪法”对我国宪政制度乃至人类当代宪政制度现代化所取得的伟大成就和重大贡献，界定了我国宪政制度现代化的发展的基本方向，必须长期坚持和不断发展、完善。

如前所述，“五四宪法”尽管创造了许多人类历史上前所未有的好的制度，开创了我国宪政制度现代化的一个新的时代，但作为我国第一部社会主义性质的宪法，“五四宪法”未能得到有效贯彻实施的原因之一，在于这部宪法也存在一些重要制度性缺憾。这给我们当代中国宪政现代化有重要历史启迪和借鉴意义，具有重要的时代价值。

首先，在我们看来，宪法作为国民全体意志的直接体现，作为主权者的国民全体创造国家、构造国家机构体系、界定国家与公民之关系、配置国家权力、规范国家权力运行机制的根本法，乃是一种保障公民基本人权，安排权力结构和建构权力制约体系的法律技术构造，具有高度的政治技术和法律技术含量。一部好的能够在现实生活中得到普遍有效实施的宪法必须要建构起较为完备的国家权力制衡机制、公民权利宪法保障和规制机制，而这需要通过宪法程序和宪法技术的精巧设计方能达致。加强宪法程序制度和宪法技术研究，进一步完善我国宪法程序制度，提高我国宪法的技术含量和技术水平，这是我国未来宪政制度现代化必须着力加以解决的问题。

其次，宪法的制度设计应当体现公民基本权利保障和国家权力制衡的内在规律，明确每一个机关的职责和职权，而力戒在制度设计的过程中“因人设岗”、职责和职权不对应等“人为因素”对制度安排和权力配置的干扰，对此，“五四宪法”中的一些制度安排给我们以深刻的启迪。

再次，宪法是高度抽象的根本法，具有久远而普遍的最高权威。宪法规范应当具有高度抽象性、内涵的丰富性和能容纳长期社会变迁的高度弹性，只有这样才能确保宪法的稳定和历久弥新。只有为宪法的实施过程留下较为宽广的解释的空间，宪法才能经得起历史变迁的考验，具有长久不变的权威。而“五四宪法”用大量的篇幅规定国家在一定历史时期的任务、具体的经济、政治、文化制度甚至政策，已经内在地决定了其不可能具有长期的稳定性。实践证明，“五四宪法”得以长期保留、继承和不断完善的内容恰恰是那些关于公民的基本权利和义务、国家基本政治制度和体制、基本社会结构安排和国家基本国策的方面，那些规定特定时期具体经济制度、政治体制和文化制度的内容则历经多次变迁和修改。

最后，宪法作为国家的根本法，具有最高的法律权威。但是宪法的神圣权威不是自发实现的，更不是上天赐予的，它需要全国人民的内心遵从和自觉维护，需要国家机关，特别是最高领导者的自觉服从，更需要一个坚强有力、富有权威的宪法保障机关的坚决斗争和悉心保护。一个没有强有力的宪法审查和保障机关的宪法，没有完备的宪法权威的维护机制的宪法不可能是富有权威的宪法。长期以来，我国宪法之所以没有获得最高的法律权威，没有完全获得应有的最高法律效力，没有得到社会的普遍的尊敬和服从，重要的制度性原因之一乃是我们还没有建立起一个公正高效、富有权威、具有神圣性和不可挑战性的宪法保卫机构。

“五四宪法”诞生于公元1954年，作为中国宪政制度现代化历史上的一块丰碑，它傲立于中国当代宪法的发展历程中已经五十四个年头。它在沉默，因为它的存在本身就是我们民族的财富，就铭记着我们这个东方古国在走向宪政之路上的智慧与情感、成功与缺憾。它指明了中国宪政制度现代化的方向，也告诉我们走向宪政的道路是如此的曲直和坎坷。它给我们无限的忧思和遐想。（来源：法制与社会发展）

注释：

[1]在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议的开幕词中明确指出：《共同纲领》“是我们国家现时的根本大法”。参见《人民日报》，1950年6月15日。

[2]1952年6月，刘少奇在全国政协会议开幕式上明确指出，《共同纲领》包括了共产党的全部最低纲领，“共产党的当前政策，就是要全部实现自己的最低纲领”。参见《刘少奇选集》（上卷），人民出版社1985年版，第434页。更为明确地指出了《共同纲领》是当时党和国家政策的基础，是教育改造资本家的思想基础。1952年9月，在审阅黄炎培《三反五反运动结束以后怎样发挥对民建方针指示的精神》的讲稿时，特地把讲稿中的“用工人阶级思想教育改造资本家”改为“用爱国主义的思想，共同纲领的思想教育资本家”，并在给黄炎培的信中写道：资产阶级作为“一个阶级，在现阶段，我们应当责成他们接受工人阶级的领导，亦即接受共同纲领，而不宜过此限度”，“超过这个限度，而要求资产阶级接受工人阶级的思想，或者说，不许资产阶级想剥削赚钱的事情，只想社会主义，不想资本主义，那是不可能的，也是不应该的。”参见《书信选集》，中央文献出版社2003年版，第441—443页。

[3]《共同纲领》第3条明确规定：“中华人民共和国必须取缔帝国主义在中国的一切特权，没收官僚资本归人民所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。”

[4]对我国的运动，《剑桥中华人民共和国史》是这样评价的：“在1950年6月，中央颁布了法以指导这项工作。新的法律和刘少奇就这个法律作的报告，反映了关于当前情况不同于北方战争时期的和维持‘富农经济’政策的观点，它们为这个规划明确地提出了合理的经济内容。这样，的主要作用是济贫的观点被否定，而‘解放农村生产力’和‘为工业化铺平道路’的观点受到重视。此外，土地法对这一点充满信心，即可以用来在和平时期的条件下能够不费力地战胜地主的反抗，并且坚持政治秩序是贯彻此法的先决条件。”参见（美）麦克法夸尔、（美）费正清：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965年）》，中国社会科学出版社1990年版，第86—87页。

[5]关于斯大林建议中国制定宪法的情况，请参见师哲：《在历史巨人身边》，转引自俞荣根：《艰难的开拓——的法思想与法实践》，广西师范大学出版社1997年版，第196—197页。

[6]在1953年1月指出：“既然要召开全国人民代表大会，选举政府，共同纲领就不能再作为国家的根本法律了。当初共同纲领之所以成为临时宪法是因为政治协商会议全体会议执行了全国人民代表大会的职权。”参见《关于制定中华人民共和国第一部宪法的文献选载》，《当代中国史研究》1997年第1期。

[7]关于新民主主义的社会，在1940年1月发表的《新民主主义论》有全面的论述，他指出，新民主主义社会是一个具有新民主主义政治、经济和文化的全新的社会，是“无产阶级领导下的，一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义的共和国”。参见《著作选读》（上册），人民出版社1986年版，第362页。

[8]“我们的这个宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全的社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法。我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”参见《著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第712页。

[9]关于中国社会结构和社会秩序所带来的影响，《剑桥中华人民共和国史》作了这样的评析：“当新政策越来越明显地把负担从穷人转到富人身上时，就产生了对新秩序的支持。”“作为一项经济改革方案，成功地把43％的中国耕地重新分配给约60％的村人口。贫农大大增加了他们的财产，但是实际上中农获益最大，因为他们最初具有更有力的地位。对总的农业生产力的贡献究竟有多大，这个问题仍可以争论。总之，这个运动的主要成就是政治上的。旧的社会精英被剥夺了经济财产，其中有的人被杀，作为一个阶级，他们已经受到羞辱。决定性的事实是，旧秩序已经证明毫无力量，农民现存可以满怀信心地支持新制度。氏族、宗庙和秘密会社等旧的村组织已被新的组织代替，承担了它们的教育、调解和阶级职能。从贫农和中农队伍中产生了新的村干部精英，这些贫农和中农的眼界已被中共的有阶级的观点扩展了。”参见（美）麦克法夸尔、（美）费正清：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965年）》，中国社会科学出版社1990年版，第88—89页。

[10]“这三个运动的总的结果是使这些成分就范。这表现在几个方面；对情节最严重的人的直接惩罚，在加上施加的强大心理压力，破坏了有关集团的自信心。此外，这些压力摧毁了现存的社会关系格局；关系——即基于家族、同窗和同事纽带的个人关系——再也不能保证提反对国家要求的保护了。与此有关的是，党成功地在其他人的眼里贬低了这些集团，这些人历来对它们唯命是从。这样，以前接受其雇主的家长作风的小企业工人，这时开始采取官方的阶级斗争态度了。”参见（美）麦克法夸尔、（美）费正清：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965年）》，中国社会科学出版社1990年版，第92页。

[11]我国“54宪法”与苏联1936年宪法对照表，参见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第716—736页。

[12]麦克法夸尔和费正清对“五四宪法”做了这样的评价：1954年宪法“代替了1949年所做的临时安排。严格地说，这不是一部永久性的宪法；它的目的是满足社会主义过渡时期的需要。但由于这个时期的长期性，人们预料它会延续很多年。宪法明确地维护与过去的延续性：”这个宪法以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础，又是共同纲领的发展。‘除了共同纲领中的统一战线立场外，宪法与1949年中央人民政府组织法制定的机构安排在结构上有某些相似点。但那些安排相对地说是不够的，所以宪法制定了远为明确的国家结构。这些重大变化反映了1949年大局未定的形势和进行计划发展的新时期之问的差别。1949年许诺的，理论上是最高国家权力机构的人民代表大会制度，这时正式建立了。“”具有更大政治意义的是，在最初几年出现的从军事统治向文官统治的转变正规化了。例如，根据组织法，以人民革命军事委员会为形式的军界原来与政务院平级，直接归中央人民政府委员会领导。但这时，国防部成立，置于新的内阁国务院之下，与其他34个部和委员会平级。“参见（美）麦克法夸尔、（美）费正清：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965年）》，中国社会科学出版社1990年版，第106页。

[13]韩太元教授将“五四宪法”的实施分为三个历史阶段，第一阶段（1954—1956年），宪法实施主要表现为：以宪法为基础建立国家政权体系，以宪法为基础建立统一的法律体系，宪法实施推动了我国宪法学研究的发展，宪法在社会生活中基本得到尊重，在宪法实施过程中，经济发展较快；第二阶段（1957—1965年），由于党在指导思想上的“左”倾错误越来越严重，连续开展了反右斗争、、化运动，急于求成，阶级斗争扩大化，党内民主和社会主义法制受到严重破坏，“宪法地位和作用也迅速减弱乃至仅存一纸具文。”主要表现为公民的基本权利与自由遭到严重破坏，人民代表大会制度的运行脱离宪法程序，国家重大决策缺乏合宪性基础，司法的宪法原则开始遭到破坏；第三阶段（1966—1975年），“”期间，全国人民代表大会基本停止活动，宪法实际上被抛弃，宪法秩序为所谓的“革命秩序”所取代，国家和社会生活中发生了令人难以置信的现象。“经过几年‘无法无天’的‘群众革命’以后，宪法的各项原则被破坏殆尽，宪法完全成为一纸空文。主要表现为：公民基本权利失去宪法保障，国家机构体系遭到彻底破坏。参见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第465—498页。

参考文献：

{1}肖蔚云。五四宪法是中国宪法的基石。

{2}张宇飞。五四宪法贡献了什么。

{3}王贵松。五四宪法史为我们贡献了什么。

{4}韩大元。新中国宪法发展史（M）。石家庄：河北人民出版社，2000.

{5}刘少奇选集：下卷（M）。北京：人民出版社，1985.

{6}著作选读：下册（M）。北京：人民出版社，1986.

{7}公丕祥。当代中国的法律革命（M）。北京：法律出版社，1999.

{8}韩大元。1954年宪法与新中国宪政（M）。长沙：湖南人民出版社，2004.

{9}吴家麟。宪法基本知识讲话（M）。北京：中国青年出版社，1954.

{10}（美）麦克法夸尔，（美）费正清。剑桥中华人民共和国史（1949—1965年）（M）。谢亮生等译。北京：中国社会科学出版社，1990.

{11}（美）吉尔伯特。罗兹曼。中国的现代化（M）。国家社科基金“比较现代化”课题组译。南京：江苏人民出版社，1988.

宪政制度范文篇4

依照罗尔斯的观点，宪政制度的理念乃是正义。正义是社会的首要价值。正义包括自由和平等两个方面。自由的传统即是洛克以来强调财产权、生命权、自由权及对于思想自由、信仰自由保护、崇尚法

治的传统，平等传统则是以卢梭为代表的强调平等价值即同等的政治自由和公共生活的传统。平等与自由两种价值乃是冲突的，不会全然一致。罗尔斯提出，人们在自然状态的无知之幕背后结成社会契

约，自由与平等乃是两条正义的原则。这两条原则是：首先，每个人都有一同等的基本权利与自由，其中的政治自由应首先保证公平的价值；其次，社会与经济的不平等应满足两个条件：机会平等和合

乎社会中最少受惠者的最大利益。这一正义观有三个要点：宪政体制下人们的基本权利、自由与机会；与普遍之善价值有关的权利、自由和机会的特殊优先性；所有公民得到有效行使其自由与机会的充

分全面的手段和措施。简而言之，自由与平等两个原则借助于三个因素实现，即对政治自由的保障要着眼于公平，就是基于平等的自由；公平的机会平等；以及差别原则。

由此引出另外一个问题，正义是作为社会的普遍价值还是只是政治领域的独立观点？在一个多元化的社会中，是否可能存在一种超越宗教信仰、风俗、道德等差异与分歧而普适的价值？罗尔斯认为，正

义只是政治领域的独立观点，而得到哲学、宗教、道德等交叉共识的支持。

那么一个多元社会的公共性如何形成呢？有无可能因陷入相对主义而失去信仰的根基呢？哈贝马斯的交往理性思想可以给我们一些启发。如韦伯所言，一个多元社会的"诸神斗争"是不可避免的，可取的

态度是承认在生活世界中，多元化的真实存在，进而通过交往、沟通缓和冲突，相互理解、宽容，进而形成共识。如果仅就政治领域而言，则当通过交往，通过行政诉讼、国家赔偿、舆论监督等政治国

宪政制度范文篇5

关键词：宪法典宪政制度权利保障全球化宽容

宪法典功能的有限性可以从许多角度被证成：除了一般意义上宪法典可能对自己所调整的社会关系表现出滞后性，对于新出现的社会关系缺乏规范能力外，宪法典的生命和活力从来不单纯依赖于规范的完美，而更多的依赖于宪政制度的发展能力。制度与规范具有紧密的相关性，如诺思就认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”但实际的制度运行与规范又是可分的，规范在制度的运行中得到检验，也以制度为中介在解释、修改、实施中获得生命力。制度设计的好与坏，即是否适应社会的需要从而表现出良好的发展能力，既是规范实施的结果，反过来又是规范进一步发展从而与制度形成良性互动关系的基础。因此，从宪法规范的角度看，宪政制度的建构是目的，从宪政制度的角度看，宪法规范既是决定其性质的一般性前提，又是依赖它才能够发展的附属物。因此，“有限的宪法典与宽容的宪政制度”所隐含的核心观念就是宪法学的研究应该更关注制度的建构，只有宽容的制度才能为宪法典的发展提供必需的空间，从而更有利于实现宪法的精神和原则。因此，认识宪法典的“有限”，解读宪政制度的“宽容”，是本文的根本目的。

一、全球化下被动的宪法

全球化（globalization）使社会关系发生了许多或隐或显的变化，其中许多变化直接或间接涉及到宪法的调整范围，宪法因而表现出一定的被动性，这就为我们说明宪法典的有限性提供了有说服力的例证。

全球化是当代正在持续发展的一个复杂的社会历史现象，包涵着诸多的层面和维度。由于人们的立场和视角不同，对于全球化的认识和评价也就形成了巨大的理论差异甚至冲突。本文并不准备卷入对于全球化的价值评价之中，而是接受全球化作为一个客观事实的存在，以之作为一种概念性工具即“旨在从理论上对某一对象进行分析的工具”，寻找若干线索，帮助人们认识全球化这样一个过程在哪些方面正在改变或必将改变宪法关系和宪政制度。在全球化进程中，各国之间地位并不平等，发展亦不平衡，“趋利避害”维护本国公民的利益是各国的当然选择。这意味着在全球化的世界大势之下，宪法的未来发展不可能是“宪法的国际化”所能完全概括的，宪法在推动社会更开放的同时，也必须通过自身的发展和完善，建立更警觉的发现、修复和规范权力关系潜在变化的机制，更好的保护公民的权利和利益。

在一般情况下人们将宪法所调整的社会关系的核心界定为权力与权利的关系，宪政的核心也被界定为限制国家权力保障公民权利，因此宪法功能就主要表现为通过分配和组织国家权力实现对公民权利的保障。这意味着宪法更多的关注国家权力的运行，而对其他的社会关系的调整则多是原则的、间接的或边缘的。自国家产生以来没有比“国家权力的运行”更属于主权范围内的事物了，因此，如果说随着全球市场的建立，经济规范已经日益全球一体化了，但这种情况并没有发生在宪法领域。所发生的不过是全球化“背景”下的社会发展趋势的间接影响，主动权仍然掌握在制宪者手中。如果参照我们对于宪法权威性的理解，宪法事实上成为国内法与国际法之间的一道屏障，也是全球化过程中对国家主权加以保护的缓冲剂。

如果不是从简单的世界主义出发，而是看到全球化进程中各国家之间不平衡的进步和危险的不平等，特别是对于发展中国家的不利地位，这样一种定位是有其客观合理性的。但是当法律全球化日益被接受为“需要我们正确对待的客观趋势”的时候，宪法不可能成为保护国家主权的毫不为外界所动的堡垒。立法权、行政权、司法权可以被具体化为三个权力群，这些权力因为介入到社会关系（政治、经济、文化关系等等）的调整中，而被潜在的扩张或收缩，正是这些具体权力的消长及其边界的变化，决定了三权之间的平衡或失衡。全球化已经使得政治、经济、文化等社会关系发生了重要的变化，与之相适应，宪法所调整的权力关系也必然发生变化，宪法必须通过对规范和制度的调整与完善，防止权力关系的失衡。

“保护国家主权的缓冲剂”与“适应全球化的发展需要”这两种功能性需要，使得宪法在宪政制度的建构中面临着巨大的社会压力，如何回应这些需要以及疏解这些需要之间的矛盾，是研究全球化下的宪法的核心问题。在社会关系的易变与宪政制度的难变的冲突中，宪法必然表现出一定的被动性，疏解这类矛盾的方法不能仅仅寄希望于“适时”的修宪使宪法具有社会适应性，更多的应该通过宽容的宪政制度的运作建构科学的应对社会发展的机制。

（一）权力界限的变化。

宪法对于经济关系的调整是极原则和概括的。近代立宪主义型市民宪法通过对财产权、劳动自由、经营自由、居住和迁徙自由、契约自由的保障，确立了自由放任型的政治经济体制，而现代市民宪法则在资本主义的框架内引进了福利国家的理念，具体表现为对经济自由权的积极限制和对社会权的积极保障。可以说宪法主要是通过对经济自由权的绝对保障或积极限制来反映国家经济制度的类型及其发展变化的，并不涉及对具体经济关系的调整。我国社会主义类型的宪法虽然有大量的调整经济关系的规范，但也基本上止于对社会主义市场经济体制的建构，同样没有涉及对具体经济关系的调整。

经济全球化所带来的首先是具体经济关系的变化，表现在贸易全球化、金融全球化、全球生产网络的形成、跨国公司的出现等；其次是新的经济组织形式的变化，这些组织具有全球性、非领土性的特点，这些强大的组织包括多国公司、跨国社会运动、国际管制机构等，可以说经济合作与发展组织（OECD）、国际银行、联合国机构等国际组织和欧洲共同体等地区性组织，在培育和促进共同发展方面发挥着越来越复杂、越来越积极的作用。正是这些组织的作用的日益加强，推动了国家权威的分散，即“随着权威不断分散到地方、国家、地区以及全球层次上公共和私人机构手中，世界秩序不能再被认为是完全国家中心的，甚至主要由国家管理的。民族国家不再是世界治理或者权威的唯一中心或者首要形式。”这便使经济全球化不可避免的影响到了国家权力的运行，从而具有了重要的宪政意义。

就国家权威的分散而言，经济全球化在使国家的对外主权总体受制约的同时，一国内部的权力运行却可能体现出行政权与司法权扩张的态势，这在我国的表现尤其明显。

首先，行政机关拥有了更多的对外立法权，而立法机关的制约能力没有增强。加入世界性或地区性的经济组织，接受或部分保留对其规则的遵守，行政机关是最直接和有决定意义的参与者，全球化已使得上述行为与权利保障和利益分配具有直接的相关性，事实上我国已有学者指出了“国际法的国内化”与“国内法的国际化”的法律全球化的两种形式，政府在其中的作用是极巨大的。但无论是外交权还是经济管理权，它们在传统意义上都是行政权的一部分，在对外经济交往中所制定的协议、协定甚至条约等虽然都可能最终受到国家立法权的监督，但其审查通常是极宽松的，我国的《立法法》甚至都没有意识到这种对外立法权的存在。

其次，司法救济的普遍化和实效化，潜在的扩张了国内司法权。正如有人指出的“世界经济日益一体化的现实，迫使几乎所有国际的经济、金融机构如世界银行、多边投资担保机关（MIGA）、欧共体、北美自由贸易区（NAFTA）强化其解决争端机制，使之法律化和法院化。”以世界贸易组织为例：WTO对GATT的一个重要发展就是作为协定附件2的《争端解决谅解》明文规定了司法的强制管辖权，以及附件3对各成员方贸易政策的监督机制，《马拉喀什宣言》明确宣告乌拉圭回合成果“为国际贸易行为制定了更强有力的、更清晰的法律结构。”WTO协定第2条规定：“包括在附件1、2、3中的各项协议及附属法律文件，是本协定的组成部分，对所有成员方均具约束力。”第16条又规定，“各成员方都要保证使其法律、规章与管理办法均符合本协定附件中规定的义务。”这就在事实上奠定了WTO法律制度或规则优于各国国内法的宪法性原则。正如一位专家所指出的：“在国际经贸关系中已出现了解决争端不断‘法制化’（legalization）和‘司法化’（judicialization）的趋势。由于国际关系日益取决于经济关系，这种从强权型‘外交’方式向规则型解决争端‘法律’方式的转化，被认为是国际法发展的新阶段。”这样的发展是以国内司法独立和司法审查权的发展为前提的，因此加入这样的国际组织，接受它的规则统治，就必然会使司法独立不够完善的国家加速司法独立的进程，我国目前加紧进行的司法改革，也从一个侧面说明了这一点。

（二）新的权力主体

公民与国家被视为是宪法关系的基本主体，“其他主体的关系都是从公民-国家关系之中派生出来的”，这使得宪法关系的主体研究完全限制在具有国内身份，如公民本来就指具有一个国家国籍的人，而国家基本上以国家机关的形式参与社会关系的运行。

全球化创造了新的权力主体，这些主体的活动与人权保护密切相关。

首先，全球性与地区性的国际组织日益渗透到公民个人的现实生活中。联合国、国际货币基金组织和世界银行等是其中典型的代表。它们的重要性在社会发展的各个方面都有所表现。除了明显的安全角色外，联合国在创立之初就把促进有效的资本再生和积累当作自己的重要职责之一。而国际货币基金组织和世界银行则被特别地委任以促进资本主义世界经济的稳定和发展的职责。“为达此目的，它们在章程中就规定了可以使用两种手段以实现对经济的全球干预。一方面，由于成员国将巨额的资金交由它们支配，使得它们可以致力于某项专门的国际贸易和投资计划，并在贸易和支付体制的形式方面制定规则或提供指导。另一方面，它们所处的地位使得它们可以为成员国提供有条件的经济援助，迫使后者接受并执行它们的政策规定。这种可以取消经济、金融援助或削减国际贷款的职能，赋予了世界银行和国际货币基金组织对许多国家经济的巨大而持久的影响力。”制定国际性的规则与影响一国国内的经济政策，使这些组织在事实上成为一种现实的权力主体，尽管他们的活动需要获得国家主权的各种形式的确认，但确认本身具有被动的必然性。

其次，所谓公司权力的出现。

跨国公司的全球性发展和全球生产网络的形成，不仅重新构造着一国的经济结构，而且也以多种方式削弱政府经济政策的有效性，跨国公司因而拥有了一种重要的力量，这就是所谓的公司权力。跨国公司通过自己的运营将国际规则引入国内，并在同时改变国内的经济政策。它不仅基于自身发展的需要和国内经济发展的需要，潜在的改变一国的经济发展规则，而且往往与国际性或区域性组织结合起来，迫使一国接受国际通行的规则，从而使自身成为影响国家权力运行的重要力量。正如戴维？赫尔德指出的：“在跨国公司活动积极并存在广泛的全球生产网络的情况下，任何企图限制贸易竞争的国内规定都必须接受全球审查，要么在多边组织内，如经合发组织或世界贸易组织，要么是在区域性组织内，象欧盟或北美自由贸易协定。其结果是国家的竞争政策越来越受到外部的监控。”而且“这些发展意味着向平等对待外国公司与本国公司的重要转变。有时，政府为了更积极地吸引外国直接投资而将后者置于不利地位。……结果是，确保建立一个公平的‘全球游戏平台’的压力迫使各国政府在从税收到健康标准的所有领域更加关心竞争对手的国内措施和政策，这些措施和政策可能使其贸易公司在全球市场竞争中处于劣势。在这一过程中，一个国家影响贸易的政策可能会波及到国外，不管其出发点是有意还是无意。”

跨国公司在某种意义上既是全球化的标志，又是使全球化得以顺利发展的媒介。除非一个国家准备关闭国内市场，否则这种影响就是客观存在的。我国改革开放二十年来，接受了大量的外国投资，成为接受外国投资量最大的国家之一，为了保持这一发展态势接受国际上的经济发展规则，就成为必然。我国82年宪法的三次修改，除了政治方面的原因之外，改革国内经济环境，与国际接轨是重要的原因。

（三）新的权利类型的产生。

全球化也加速了以迁徙自由权、财产权为核心的权利体系的新发展。

人口迁移是全球化的重要现象之一。迁移可分为国内迁移和国际迁移。人的自由流动既是市场经济发展的重要前提也是其必然后果。国内跨地区的劳动力市场的运作和国家间跨国界的劳动力市场的运作，都表现为人的自由迁徙，二者的互动也使彼此获得了强化。但迁移是一种复杂的经济、政治和文化行为，为了规范劳动力市场的运作，各国以及各国间不得不依靠非正式和既有的，以及正式的和制度化的安排对其加以调整。

迁徙自由权的重要意义早在资本主义发展的早期就已经提出，目前在新自由主义观念影响下的所谓“全球秩序”理论在鼓励建立全球统一市场的同时，也进一步的强调迁徙自由权。但迁徙自由权的复杂性使其在发展过程中同时提出了诸如就业歧视、福利歧视、政治权利不平等等社会问题。不管新自由主义者是否同意，表现为第二代人权的社会权利和文化权利在作为第一代人权的迁徙自由权的推动下会进一步的发展。在由消极权利走向积极权利的过程中，政府行使权力的界限必然应该受到宪法的规范和调整。迁徙自由权的享有作为全球经济发展的普遍的主体条件，势必对没有对这一权利加以合理保障的国家形成一定的压力，从而推动对这一权利的保障以及与之相关的权利的发展。

宪法上的财产权是一种作为“防御权”意义上的财产权，经济全球化推动了财产权保护的统一模式的建立。我国有学者指出：“财产权保障的宪法规范体系大致由不可侵犯条款（或保障条款）、制约条款（或限制条款）和征用补偿条款（或损失补偿条款）等三个条款形成一个复杂的三重结构。……在该种结构中，由于增设了新的制约条款，所以财产权宪法保护的实际功能，便进一步地被落实到了征用补偿条款之上。与此相应，在法教义学以及实务领域，有关征用补偿的问题，自然也成为各国财产权宪法保护问题的焦点。”我国宪法在这方面的缺失，已有学者作了鲜活的阐述。

环境权的保护更与经济全球化有关。

上述几种权利，我国宪法典中都没有明确的规定，以致于有学者将之作为我国宪法典完善的方向。

上述权力关系和权利类型的变化，是由全球化下社会关系的活跃变动造成的。一些新型的权力关系和权力主体，超出了宪法的规范对象，宪法在调整社会关系方面因此表现出了一定程度的被动性。这不仅在法理意义上进一步论证了宪法典的有限性，也在实践中提醒我们通过制度的运作及时弥补规范的漏洞，比单纯的通过规范的完善来应对调整新的社会关系的需要，更符合社会的发展需要。

但普遍存在的绝对的宪法权威观，却往往使人们更关注宪法典的完善而忽视制度的建构。绝对的宪法权威观是指这样一种宪法观念：即一种思想、制度或权利只有在宪法中被规定下来，才被认为具有最高权威性；而被宪法规范化了的思想、制度或权利必须被不折不扣的实施，否则宪法权威性就受到了削弱。它们在实践中的表现就是宪法文本必须被不折不扣的遵守、宪法精神不受置疑、具有普遍意义的社会问题或社会现象的解决（如国家政策、社会保障、第三代人权、克隆、死刑等）必须是宪法解决等观念或认识的普遍化，这不仅使人们对宪法文本过分苛求，而且潜在的夸大了现有文本的缺陷和不足，从而变相的降低了实有宪法的权威性。绝对的宪法权威观陷入了如下困境，从而阻碍了人们对于宪法的正确认识：首先，宪法不仅具有规范性的特点，同时还具有纲领性和政治性的特点，而后两者都不是通过普通的司法适用就能实现的，但是绝对的宪法权威观却强调宪法应该“不折不扣”的获得实施，这就在事实上制造了“政治性”、“纲领性”与“规范性”的不相容，前两者遭到贬损。而前两者又是特定历史条件下的产物，是政治立宪的历史遗存，从某种意义上也是宪法的本质属性，绝对的宪法权威观使人们不能历史的本质的看待宪法；其次，宪法的功能是有限的，与任何普通法律一样宪法具有滞后性，因此宪法所承载的法律精神、建构的民主制度、保障的基本权利都需要随着社会的发展而发展，并且发展的方式是多样的。宪法的调整范围也是有限的，宪法在一般意义上被界定为公法，就意味着宪法主要关注对公权力的调整，将对私权利的调整留给私法。但是绝对的宪法权威观却通过树立宪法的最高权威性，从而使人们无法正常的理解宪法的变动，并试图将宪法的调整范围扩展到私人之间的侵权领域；再次，宪法对于公民基本权利的界定是原则性的，政治权利与社会权利的分界仅处于隐含状态，二者的保障程度和手段是有区别的，但绝对的宪法权威观却以社会权利保障的不充分和某些权利没有规定在宪法中而批评宪法本身；最后，绝对的宪法权威观无法宽容的看待宪法因特定的社会条件和制度主体的认识水平所表现出来的内在限制。

从一般意义上看，宪法是对公民权利与国家权力关系的初始界定，权力与权利关系的实际运作与客观结果并不完全由宪法典的实体内容所决定，而是由社会的内在规则、域外影响或国际压力以及宪法规范的内在规定性所制约。换言之，宪法只能具有“相对”的权威性，理解了这一点，我们才能以开放的、发展的眼光看待宪法，并最终在精神上信仰宪法。在全球化的社会背景下，日益密切的全球互动带来了“国家内部结构与国际关系的结构日益紧密交错”的现象的出现，这势必为理解一国宪法权威性和宪政制度的发展方式增加了新的要素。为了使问题得以具体化，我们以权利保障机制的发展为例说明这一问题。

二、以权利保障机制的发展为例

近年来，人权保护在三个方面的发展最为引人注目：

（一）权利不可分割观念的确立及其实践。

人们习惯于将权利分类，其中最有代表性的是将权利分为公民和政治权利以及经济和社会权利。这种分类所导致的直接后果是两类权利受保护的程度不同，人们往往基于经济和社会权利“不可诉”的理由，仅仅赋予后者某种宣言性的价值，缺乏有效的司法保护。在这种观念指导之下的有代表性的国际性和地区性文件，如联合国1966年通过的《公民权利与政治权利国际公约》和《经济社会文化权利国际公约》，以及欧洲理事会通过的《欧洲人权公约》和《欧洲社会宪章》，对两类权利都设计了不同强度的保护机制。

随着人们对于基本权利的互相依存性和价值同等性的认识的加深，权利的不可分割性的观点逐步确立。作为这一观念的实践，联合国“1986年12月4日正式通过的《联合国社会发展宣言》申明：发展是一个全球性的经济、社会、文化和政治全面发展的历程。因此，所有的人权和基本自由是不可分的，相互依存的。民事的、政治的、经济的、社会和文化权利的成就以及对此的保护和促进是同等紧迫的，应该受到同样的重视。换言之，人的各种权利是一个一致的不可分割的整体，他们的一致性来源于其不可分割性。”而2000年12月7日，欧盟部长理事会、欧盟议会和欧盟委员会签署和公布的《欧盟基本权利宪章》，“在历史上第一次将公民和政治权利、经济和社会权利，以及‘第三代权利’融为一体。体现了权利的不可分割性。”

虽然，并不象某些人所断言的那样，“今天，将权利分为公民和政治权利与经济、社会和文化权利的两分法已经过时。”但认识权利的整体性和不可分割性则更有利于在整体上保障人的尊严，与此同时促进经济的发展。正如有人指出的：“欧洲的经验显示，围绕大市场进行的经济建设不能在忽视经济、社会和文化权利的情况下进行。”“为了避免暴力、排外和其他类似的倒退事件的增加，欧盟没有其他选择，最终应当在共同体法中充分结合社会方面。”

毫无疑问，经济全球化推动了权利不可分割性观念的产生和发展。

（二）经济、社会权利的司法救济的加强。

在权利不可分割观念的影响下，对经济社会权利的救济开始加强。

以欧洲为例，“在欧洲理事会方面，经济、社会和文化权利与公民和政治权利的地位不同，前者规定于《欧洲社会宪章》（签订于1961年，1996年予以修订），与规定于《欧洲人权公约》的公民与政治权利不同，经济、社会和文化权利不能被援引于针对国家提起的申诉。由于缺乏法院监督，对它们的侵犯开始时无人顾及，而公民和政治权利从1960年起就受到法院的监督。通过于1998年11月生效的《欧洲人权公约》第11号议定书，这种监督还得到了加强。不过，对经济、社会和文化权利，还是拥有两套校正措施：一方面，《欧洲社会宪章》的附加议定书规定了一种集体申诉制度，于1998年7月1日生效；另一方面，斯特拉斯堡欧洲人权法院自1979年就强调指出：在不同类别的权利之间‘并没有一道密封的隔墙’，并找到一些理由对违反经济和社会权利的行为加以谴责。”集体申诉制度和司法实践中对公民和政治权利的社会性解释，使得欧洲对经济、社会权利的司法保护加强。

美国则通过肯定性救济手段给予社会权利以事实上的司法保护，而印度则走的更远，通过公益诉讼使社会权利成为司法上的可诉讼权利。

（三）国内、地区、国际等不同层级的司法体系对人权的多重保护

随着国际人权法的出现，人权保护出现了多元的规范体系和多层级的救济机制。

所谓规范的“多元性”是指，除了国内的人权规范之外，还有地区性的人权规范和国际性的人权规范，它们之间的关系是复杂的共存和协调关系，带有霸权主义色彩的企图以后者取代前者的做法已遭到人们的诟病。地区和国际性的人权规范都试图根据“认同的道德原则接受作为权利的人权，这种权利是个人按照他或她的社会的宪法—法律制度应该享有的。……不过，国际人权的制度、政策和法律并不取代国家法和国家制度；它们仅为国家法律规定的权利提供额外的国际保护。国际人权法大都通过国家法律和制度予以实施；当国家法律和制度充分保障人权时，国际人权法就得到了履行。”

欧洲在人权保护网络建设方面的成就最为引人注目，除了各国的国内法之外，还有以《欧洲人权公约》为代表的超国家的地区性人权规范的存在，连同各国在不同程度上签署的国际人权公约，欧洲由此成为“完整意义上的法律世界化的试验室”.

所谓救济机制的“多层级性”是指，当人权受到侵害时，公民不仅可以寻求国内救济，也可以在符合条件的情况下得到地区性和国际性人权保护机构的救济。其中欧洲司法区域的出现，是最有代表性的，“欧洲司法区域一词是指一种正在建设中的法律，它不仅涉及传统的国际公约，即国家之间的公约，也是指超国家的规范。”“对正在产生的欧洲司法区域，不同的层级（国家性的、国际性的和超国家性的）有必要以经验性的方式、遵循试验性的方法加以组织。欧洲法律体系是建立在这样一个基础之上的，即国内法律制度在一定程度上服从于欧洲超国家规范，也即在一定程度上超越了国家主权。”欧洲人权法院和欧盟法院是代表性的制度形式。《欧洲人权公约》第33条和第34条规定了欧洲人权法院的诉讼管辖权，第33条规定了国家申诉，指出任何缔约国可以向法院提交声称另一个缔约国违反了公约和议定书的申诉。第34条规定了个人申诉，指出法院可以接受任何个人、非政府组织或个人团体提出的声称自己是公约和议定书所保障的权利遭到侵犯的受害人的申诉。欧盟法院则从原则上为经济性的条文出发，通过扩大性解释，不仅保护经济和社会权利，而且保护公民和政治权利。对国家侵犯人权的国际救济仍在发展中。对违反国际人权义务的救济，原则上与违反其他国际义务的救济相同。一个国际协议的缔约国得对另一个违反协议的缔约国提出要求，通过外交途径或议定的国际“机制”，或在有限的方面通过自助，来寻找补救。在一个人权协议中，每个国家的承诺都是对着参加协议的任何其他缔约国的。但协议的真正受益者是个人，即遵守协议国的居民。国家受约人不是协议的真正受益者，并不减损任何缔约国寻求其他国家遵守协议的权利。

正如发展必将是全面的发展，全球化也不可能仅仅是经济层面的，人权保护的上述发展就意味着法律全球化、政治全球化甚或伦理全球化的某种程度上的存在。就这种发展本身而言，是一个持续的过程，宪法被其调整的社会关系的性质所局限，不可能及时对上述发展作出一一对应的规定，但是通过某种制度的设计，建构合理的适应性机制则是可行的。

三、有限的宪法典与宽容的宪政制度

在人权保护的上述发展中，各国宪法以及不同层级的人权规范性文件的制定，所发挥的作用是重要的。作为前提，国内宪法首先应该解决国际条约在国内的效力问题，其次宪法需要适应权利理念的发展确认公民基本权利体系，再次宪法还应该通过制度安排建构一个有活力的权利救济机制，在这个基础之上，多元的权利保护体制才能实现。地区和国际性的人权公约在确认权利体系和建构权利保障机制方面也发挥了重要的作用。但是在人权保护的上述发展中，我们发现各国宪法中的社会权利条款和有关社会权利保障的公约性文件，其效力都不同程度上低于对政治权利的保护。作为区域性社会权利保障典范的《欧洲社会宪章》中的权利目前还没有被个人起诉的可能性，《欧盟基本权利宪章》在目前也无法作为一项法律义务而被要求直接执行。作为国际性社会权利保障典范的《经济、社会、文化权利国际公约》也仅仅是要求缔约国采取条约规定的立法和行政措施来逐渐实现其中所规定的人权。对这方面权利的实质性救济是在司法实践中通过对公民和政治权利的扩充性解释或对宪法中的特别条款加以解释实现的。正是制度自身的发展能力，在因为观念冲突而无法就权利保障达成共识的情况下，使社会权利获得了有限的保障，从而在一定程度上弥补了经济全球化所带来的社会不公正。

从我国宪法对公民基本权利体系的确认上看是贯彻了权利不可分割观念的，但由于宪法权利在整体上“不可诉”，这就使此类权利的宣示意义大于实践意义，而我国社会保障制度的不健全，事实上使这类权利的保护极度弱化。社会经济权利的司法救济和接受多层级的权利救济机制超出了我国宪法典的实体内容。但这不意味着我国公民权利保障机制的发展没有融入这个世界潮流之中，恰恰相反，虽然宪法典缺乏相应的理念和内容，但公民的权利保障已经在制度许可的范围内逐渐向世界靠拢。

（一）人权保护的宪法外的发展

首先，尽管宪法中没有规定国际法与国内法的原则性关系，但已通过部门法和一些重要文件作出了规定，确保了条约必须信守的原则在中国的遵守。这是通过立法权在其权限范围内的行使完成的。如《中华人民共和国民法》第142条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例。”《中华人民共和国民事诉讼法》第238条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”《行政诉讼法》第72条：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”《香港特别行政区基本法》第39条：“《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。”《澳门特别行政区基本法》有类似的规定。《中国加入WTO工作组报告》第67条指出：“中国代表指出，中国始终都是以善意方式履行其国际条约义务。根据宪法和条约缔结程序法，WTO协定属于需经全国人大常委会批准的‘重要协定’。中国将确保其有关或者影响贸易的法律和法规与WTO协定和中国的承诺相一致，以充分履行其国际义务。为此，将在完全遵守WTO协定的情况下，通过修订其现行国内法和制定新法律，以有效的统一方式实施WTO协定。”

其次，以宪法的司法适用的方式实现对基本权利特别是社会经济权利的救济，在我国还存在着制度性障碍，但正如有学者指出的：“人民法院管辖侵犯宪法基本权利的案件，不仅可以从宪法有关规定中推论出合理的结论，而且，也可以在有关法律和行政法规立法例中，找到明确的立法例。就中国现行的程序法和实体法来看，绝大多数宪法基本权利受到侵犯引起争议的案件，都是确定有人民法院管辖的方式，给当事人以法律上的救济的。”而且从某些案例的裁判情况来看，“在中国，已经出现了人民法院在具体案件中直接援引《宪法》条文裁判涉讼行为的合法性，或者通过对普通法律进行广义的解释，间接适用宪法基本权利裁判涉讼行为合法性，从而实现通过法院司法程序救济宪法基本权利的案例。”这是通过司法权在制度内的行使完成的。

再次，在亚洲确乎没有形成一个保护人权的区域性组织，而联合国的强制性机制也有限的，但只要一个国家加入了保护人权的国际公约就必须承担着形式上针对其他缔约国，而在实质上是对其管辖之下的个人的保护人权的义务。这些义务在抽象的意义上可以概括为承认人权的义务、尊重人权的义务、保障和促进的义务以及保护的义务。而所谓保护的义务，“从更为严格的意义上来讲，国家履行这一义务的最主要的方式是对人权侵犯的受害者提供有效的救济。”人权两公约就其核心内容而言并未明确指出“标准”的国内人权保障制度，但就两公约第四部分对于专门的人权保障机构的实体权利设计和程序设计来看，专门的人权保障机构和有实效的人权保障制度特别受到关注，即人权的救济成为制度设计的核心。《公民权利与政治权利国际公约》第14条第1项规定的“所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定时对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”结合西方宪政实践中普遍实行的司法审查制度，“司法独立”和司法审查显然在人权保障的制度设计和机制运转中处于核心性的重要地位。而被称为国际经济领域的“世界性宪法”的WTO规则，在《中国加入世贸组织议定书》第2条（D）司法审查部分规定：“1.中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》（”GATT1994“）第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。”“2.审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。”不仅如此，国际贸易组织也有自己独特的争端解决机构。可以说，尽管不是直接的，但某种多层级的救济机制在中国正在逐步建立。

我国人权保护的许多方面已经改变或正在改变，但所有这些改变基本上都是在宪法典之外进行的，因为我国现行宪法的历次修改都没有直接涉及权利保护问题。特别是随着新型权力主体和新型宪法关系的出现，宪法明显表现出滞后性，对于由此产生的新的侵权现象，宪法也无法保护。因此，努力建立能够快速发现社会利益冲突、并且使各种社会利益得以表达和协调的宪政制度，是国家稳定发展的长久之计。

（二）关于“宽容”的宪政制度

“容许别人有行动和判断的自由，对不同于自己或传统观点的见解的耐心公正的容忍。”是房龙在《宽容》一书中倚重的《大英百科全书》对这一概念的界定。宽容当然首先指的是思想或精神，但宽容的实现或破坏却决定于制度。房龙对于守旧老人的力量的寓言式的描述，对宗教的专横细致入微的分析，都隐含了二者是以制度的方式获得合法性这一事实。宽容总是发生在或应该发生在作为社会主体的个人或集团之间，她反对封闭的、排他的信仰、偏见、偏爱、理想。宪法典作为近代民主国家的根本法典，是国民精神与时代精神的法律载体，当然也就必然是宽容与否的法律形式。从一般意义上说，只有宽容的宪法才能建构宽容的制度，但制度的运行所包涵的因素要丰富的多，制度并非仅仅由规范决定，因此解读宪政制度的宽容，有自己独特的意义。

宽容的宪政制度从抽象的文化视角上看，是指这一制度能够客观的看待、反映和容纳文化进化过程中文化冲突的普遍性，能够提供一种公共的政治空间，每一个个体不管文化观点如何，都能够在这一制度框架中寻求保护自己权利的方式。从具体的制度运行的机制的视角上看，则应该包括平等的利益表达机制、合理的利益协调机制和有效的权利救济机制。之所以从利益的视角出发，是基于两种考虑，其一，从权利理论的利益说出发，权利的基础是利益-权利来源于利益要求，权利乃法律所承认和保障的利益。不管权利的具体客体是什么，上升到抽象概念，对权利主体来说，它总是一种利益或必须包含某种利益。因此，“赋予权利规则之本质特征的，就是这些规则将保护或增进个人利益或财产作为其具体目的。”撇开利益去谈权利，权利必定是空洞的；其二，当代中国市场经济的发展，推动了利益主体和利益关系的多元化，许多社会矛盾都以利益冲突的方式表现出来，利益冲突日益明显而利益协调和利益整合就成为制度发展的深层次的动因与目的。就本文的主题而言，社会利益的存在是法律权利的前提和内容，当权利特别是宪法权利的确认滞后于社会利益的发展时，宽容的宪政制度则能够保证最基本的社会公正。

（1）平等的利益表达机制

对于“机制”，《辞海》是这样解释的：“原指机器的构造和动作原理”“生物学和医学在研究一种生物的功能时，常说分析它的机制，这就是说要了解它的内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的相互关系，以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互联系。”利益表达机制就是指现代民主国家使多元、多变的利益获得充分表达的社会制度的各构成要素及其相互关系，重心则在于它们之间发生联系的动态过程和程序规则。就宪政制度而言，最切近的关涉利益表达的制度形式是选举制度。选举制度在民主政治中为多元的利益提供了竞争性平台和竞争性的规则，从各种政党组织到普通公民都通过这个舞台，利用这个规则追求自己的利益和自己所代表的利益，在竞争的过程中各种利益都获得了平等的尊重和恰得其所的保障。由此，选举制度就不仅仅是工具意义上的选举国家代表机关代表和国家公职人员的各种程序和规则的总称，而且在价值意义上成为可以容纳多元利益实现社会正义的制度保障。

中国改革开放和市场经济体制的发展（全球化在中国的表现）推动了利益的多元化，特别是出现了新的经济利益群体，原有利益群体的关系也发生了变化，计划经济体制之下的所谓“共同利益”已经不存在。这是一种客观的社会历史状态，并不是人为安排的结果，当然也就不能人为的加以改变。因此，现有的利益表达机制就应该适应社会的发展需要作出适当的调整，否则，当现有的合法利益表达机制没有为各种现实的利益群体提供平等的利益表达机会的时候，无法表达利益的群体就会转而寻求其他的渠道-政治的抑或违法的-来保护自己的利益，法治秩序由此将被迫坏。

我国现行选举制度虽然有很多缺陷，但直接选举的范围过低、候选人的确定过于模糊和灵活、缺乏竞争机制则是最主要的。这些原因降低了代表人的代表性，事实上就是剥夺了利益的平等表达机会，以利益为内容的权利自然无法获得保护。

（2）合理的利益协调机制

对社会主体的利益的合理协调是以利益的平等表达为基础的。从宽泛的宪政制度的角度看，与利益协调最相关的制度形式是立法制度。立法过程是权利义务关系的法定化过程，因此也就是各种利益冲突的协调过程和利益竞争结果的确认过程。事实上，一个社会现实的利益关系和利益结构是极为复杂的，因此，合理的立法制度不仅在于是否能够坚持民主、法治和科学的原则制定法律，而且在于能否建构合理的制度性框架以容许法律规则的自然成长或利益关系的自然协调。

我国现行的立法制度存在着诸多的缺陷，有学者分析了中国现行立法体制的实用主义的观念基础，指出了指导立法的四个主流意识，即工具建构主义、精英决定论、实验主义和经济中心主义.这一观念指导下的立法制度，不仅以为法制是可以通过人为立法象土木工程一样“建设”起来的，而且普通百姓完全外在于立法过程；不仅由于立法权分散，地方保护主义、部门保护主义盛行，法律的冲突越来越突出，而且偏重经济有效性使经济立法成为重头，相应地民主与权利保障的立法滞后。这样的立法制度对于协调社会利益的冲突和合理配置权利是存在一定的差距的。完善立法制度，在当代中国还面临着严重的立法不作为的问题。所谓立法不作为，是指行使国家立法权的机关，在客观条件具备的情况下，仍不以制定、修改、解释、审查、废除等适当的方式行使立法权的行为。在这里主要指的是全国人大及地方各级人大的立法不作为。立法不作为所带来的后果在一般的意义上可以表现为：不确定的权利义务关系继续处于不确定状态，从而降低了法律后果的可预期性；错误的、不合理的权利义务关系无法被纠正，从而扩大了社会的不公正；随着社会发展新出现的权利义务关系，无法被现有的法律规范所调整，从而加大了法律的漏洞，强化了法律的滞后性。当这种后果表现在宪法关系上时，我们看到的是以生命权、自由权、平等权、财产权为代表的公民宪法权利保障的极度弱化。

（三）有效的权利救济机制

权利的救济事实上就是一种利益被侵犯的救济。国际法院前院长辛格认为，根据“有权利必有救济”的罗马法原则，“如果一项法律承认一项权利，就必须为权利被侵犯的情况提供救济。”这是因为需要权利和需要救济是相对应的。“简而言之，如果有一项权利就必须有一项救济，因为虽然存在着一项被承认的权利，但当权利被侵犯时，如果受害者得不到救济，那么这种具有无法实施之性质的权利，就成为没有实质的幻影并且不再成其为法律权利。”救济的方式是多种多样的，从根本意义上说，人民行使主权的民主制度本身就隐含着救济的原理与手段。但与权利救济最直接相关的制度形式是司法制度，司法救济是权利救济的核心。

如果一种宪政制度是“宽容”的，司法权的发挥就不应该仅仅是“依法办事”那么简单。利益法学派的观点极富启发性，赫克就指出：“利益法学这一新运动是以这样一种认识为基础的：法官仅仅依靠逻辑结构不能令人满意地处理生活的需要。立法者必须保护利益，他要去平衡相互竞争的生活利益。但是，他明白他不可能注意到生活的方方面面，并彻底地、无遗漏地予以调整，以使逻辑小前提可以在每一个案件中划出适当的界限。只有法官不只是一个按照逻辑力学的定律运转的法律自动售货机，立法者才能实现他的意图和满足生活的需要。法律和生活所需要的是这样一种法官-作为思想助手协助立法者，不仅注意语句和命令，而且考虑立法者的意图，并亲自检查有关的利益，表达法律的价值，即使在立法者尚未明确的情况下亦如此。”如果法官不能在司法独立的制度保障下，审查法律并以解释的方式发展法律，权利的救济就不可能是及时和充分的。

我国现行的司法制度安排极大的限制了司法救济的范围。审判机关没有宪法解释权，也无法对行政机关的抽象行政行为进行审查，这意味着对于立法机关的立法侵权和行政机关的立法侵权，审判机关都无权给予救济，由此表现出某种程度的司法不作为。这种制度性缺陷的存在，是为了在形式上保证人大的最高权威性地位，而对司法权的刻意限制，但其后果却是对作为公民基本权利的宪法性权利的弱救济甚至无救济，由此又进一步放大了立法不作为的弊端。

有效的司法救济是以司法独立为前提的。司法独立的重要意义通过我国法学界长期的探讨，已被人们普遍认识并接受。司法独立包括机关独立和法官独立两个部分。从机关独立的意义上看，人民代表大会制度下的司法独立与三权分立制度下的司法独立显然有着重要的区别。前者司法机关更多的要接受立法机关的监督，后者立法与司法机关之间是重要的制衡力量。因此，在我国司法独立主要指的是司法权对于行政权的独立，而不是对于立法权的独立。十六大报告所强调的“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。……改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”也主要指的是司法权相对于行政权的独立。从法官独立的意义上看，法官应该既独立于行政官僚的权属意识也应该独立于商业社会的利益意识，为维护社会公正，只服从法律。法官在审判案件过程中应该能够抛开一切牵拌，只以在程序中实现公正为目的。这会使法官脱离开国家机关利益共同体，成为一种具有特定的伦理观念和技术能力的特殊群体，从而成为打破上述利益共同体的坚冰的制度性力量，实现社会公正。我国目前的司法改革正是朝着这个方向努力着。

我国宪政制度的内在机制还有待于完善，对于多元利益的平等对待和合理整合还没有真正做到制度性的“宽容”，经济全球化使得这一社会矛盾在许多层面被放大。对于宪法学的研究而言，关注宪法典的完善固然重要，但关注制度的长期发展能力及其对社会关系变迁的包容性，则更有利于发挥理论本身的实践功能。

参考文献：

[1]诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第3页。

[2]正像戴维·赫尔德等人指出的：“人们一般承认全球相互联系真正或者可能加强了，除此以外，对于如何最好地定义全球化，应该如何考虑它的动力，以及应该如何界定它的结构性后果，人们相互间存在着深刻的分歧。”极端全球主义者（hyperglobalizers）、怀疑论者以及变革论者（transformationalists）就是在激烈的争论中形成的3个宽泛的流派，他们都是在理解并且解释全球化现象的过程中形成的有特色的理论。作为一个变革论者，戴维？赫尔德等人是这样来界定全球化的：“一个（或者一组）体现了社会关系和交易的空间组织变革的过程-可以根据它们的广度、强度、速度以及影响来加以衡量-产生了跨大陆或者区域间的流动以及活动、交往以及权力实施的网络。”“在这里，流动指的是物质产品、人口、标志、符号以及信息的跨空间和时间的运动，而网络指的是独立的能动者之间有规则的或者模式化的交往、活动的接点（nodes）或者权力的地点。”这样一个所谓“更精确的”全球化定义就不仅囊括了经济、军事、环境、政治等领域的复杂的全球互动现象，而且也涵盖了在这些领域出现的日益成熟和系统的制度化形式。正是后者使人们警觉于全球治理与民族国家的现实的与可能的冲突，从而形成了全球化与反全球化的彼此对立的浪潮。参见「英」戴维？赫尔德等著，杨雪冬等译：《全球大变革》，社会科学文献出版社2001年版，第3页，第22-23页。（作者注）

[3]「日」大须贺明著，林洁译：《生存权论》，法律出版社2001年版，第53页。

[4]李林、肖君拥：《全球化背景下中国法治发展面临的挑战》，《法制与社会发展》2002年第5期，第31页。

[5]周叶中主编：《宪法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2001年版，第143页。

[6]理解宪法权威性，人们通常是在如下四个层面进行的：其一，从国内法律体系的统一性出发，强调宪法的根本法地位及其效力的最高性；其二，从宪法规范的内容出发，强调宪法对一国最基本的政治制度、经济制度、文化制度的建构意义；其三，从社会基本价值观念出发，强调宪法是各国接受的自由、民主、法治、人权等现代价值的最新的首要的法律载体；其四，作为理论逻辑的自然延伸，宪法的实施和保障，特别是违宪审查制度的完善就成为维护宪法权威性的最后屏障。上述理解本身虽然涉及法律体系、法律规范、法律价值、法律实现等全方位的论证，却是建立在绝对的主权独立和封闭的国内法律体系的基础上的。（作者注）

[7]任际：《全球化与国际法律意识》，《法学研究》2003年第1期，第页。

[8]在国内司法权与国际组织的司法权日益扩张的世界背景下，我国司法机关地位提升的努力事实上在人民代表大会制度内部形成了一定的紧张关系。（作者注）

[9]“经济全球化与政府作用”课题组在提交给第二届“中国发展高层论坛”的报告中就指出了这方面的变化：“随着国际贸易壁垒不断削减，国际商品贸易高速增长，1980-1995年平均增长速度达到5.6%，服务贸易异军特起，年均增长速度达到9.3%，均高于同期世界经济增长速度。国际投资日趋活跃，跨国公司在全球范围内展开生产和经营活动，累积输出资本已达35000亿美元，成为推动经济全球化进程的主体。金融国际化加速发展，国际金融市场交易量大幅增长，各主要国际金融市场已经形成时间上连续、价格上连动的交易网络。国际互连网迅速扩张，国际间信息流动快速便捷，信息交流意义上的‘地球村’正在形成之中。区域性贸易、投资自由化安排不断涌现，成为进一步带动全球贸易投资自由化的领头羊。”（王梦奎主编：《经济全球化与政府的作用》，人民出版社2001年版，第193页。）

[10]「英」戴维·赫尔德等著，杨雪冬等译：《全球大变革》，社会科学文献出版社2001年版，导论第13页。

[11]朱景文：《比较法社会学的框架和方法》，中国人民大学出版社2001年版，第567-570页。

[12]赵维田：《世界贸易组织的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第468页。

[13]赵维田：《世界贸易组织的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第31页。

[14]转引自赵维田：《世界贸易组织的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第32-33页。

[15]参见周叶中主编：《宪法学》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第139页。

[16]「澳大利亚」约瑟夫·A·凯米莱里、吉米·福尔克著，李东燕译：《主权的终结？》，浙江人民出版社2001年版，第116页。

[17]「英」戴维·赫尔德等著，杨雪冬等译：《全球大变革》，社会科学文献出版社2001年版，第359业。

[18]「英」戴维·赫尔德等著，杨雪冬等译：《全球大变革》，社会科学文献出版社2001年版，第359-360页。

[19]“宪法上的财产权乃属于一种基本权利，与宪法上的其他权利一样，均是公民针对国家而享有的一种权利，即公民所享有的、为国家权力所不能不当侵害的一种权利，直接地反映了公民与国家权力之间在宪法秩序中的关系；而民法上的财产权则主要属于公民对抗公民或私人对抗私人的一种权利，由此形成了作为平等主体的私人之间的财产关系。”林来梵：《针对国家享有的财产权》，《法商研究》2003年第1期，第56页。

[20]林来梵：《针对国家享有的财产权》，《法商研究》2003年第1期，第58页。

[21]参阅江平、吴敬琏：《关于法治与市场经济的对话》，《新华文摘》2003年第3期，第6-7页。

[22]焦洪昌：《我国宪法典中公民基本权利的完善》，转引自《开启民主法治的新纪元-纪念现行宪法实施20周年笔谈》，《法制与社会发展》2002年第6期，第11-12页。

[23]俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第255页。

[24]「法」米海依尔·戴尔玛斯·马蒂著，卢建平、古秀环译：《世界贸易与人权保护》，载于《欧洲法通讯（第二辑）》，法律出版社2001年版，第137页。

[25]赵海峰：《欧盟对基本权利的保护和〈欧盟基本权利宪章〉》，载于《欧洲法通讯（第二辑）》，法律出版社2001年版，第35页。

[26]张丽娟：《〈欧洲人权公约〉和社会权利》，载于《欧洲法通讯（第一辑）》，法律出版社2001年版，第65页。

[27]「法」米海依尔·戴尔玛斯·马蒂著，赵海峰译：《欧洲司法区域世界化的实验室》，载于《欧洲法通讯（第一辑）》，法律出版社2000年版，第142页。

[28]「法」米海依尔·戴尔玛斯·马蒂著，赵海峰译：《欧洲司法区域世界化的实验室》，载于《欧洲法通讯（第一辑）》，法律出版社2000年版，第145页。

[29]「法」米海依尔·戴尔玛斯·马蒂著，赵海峰译：《欧洲司法区域世界化的实验室》，载于《欧洲法通讯（第一辑）》，法律出版社2000年版，第144页。

[30]参阅郑贤君：《社会权利的司法救济》，《法制与社会发展》2003年第2期，第44-47页。

[31]「美」路易斯·亨金著，信春鹰等译：《权利的时代》，知识出版社1997年版，第22—23页。

[32]「法」米海依尔·戴尔玛斯·马蒂著，赵海峰译：《欧洲司法区域世界化的实验室》，载于《欧洲法通讯（第一辑）》，法律出版社2000年版，第139页。

[33]「法」米海依尔·戴尔玛斯·马蒂著，赵海峰译：《欧洲司法区域世界化的实验室》，载于《欧洲法通讯（第一辑）》，法律出版社2000年版，第139页。

[34]「法」米海依尔·戴尔玛斯·马蒂著，赵海峰译：《欧洲司法区域世界化的实验室》，载于《欧洲法通讯（第一辑）》，法律出版社2000年版，第140页。

[35]任晓霞：《欧洲两大法律体系比较》，载于《欧洲法通讯（第一辑）》，法律出版社2000年版，第25、40页。

[36]「美」路易斯·亨金著，信春鹰等译：《权利的时代》，知识出版社1997年版，第28页。

[37]张丽娟：《〈欧洲人权公约〉和社会权利》，载于《欧洲法通讯（第一辑）》，法律出版社2001年版。

[38]张千帆：《西方宪政体系（上册？美国宪法）》，中国政法大学出版社2000年版，第224-225页。

[39]周伟：《宪法基本权利司法救济研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，第137页。

[40]周伟：《宪法基本权利司法救济研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，第142页。

[41]孙世彦：《论国际人权法下国家的义务》，《法学评论》2001年第2期，第91-96页。

[42]孙世彦：《论国际人权法下国家的义务》，《法学评论》2001年第2期，第95页。

[43]「美」房龙著，卫、靳翠微译：《宽容》，三联书店1985年版，第13页。

[44]参阅任喜荣：《宪法典的文化意义》，《法学评论》2003年第3期，第8-9页。

[45]参阅张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第303页。

[46]参阅陈端洪：《立法的民主合法性与立法至上-中国立法批评》，《中外法学》1998年第6期，第59-60页。

宪政制度范文篇6

[论文摘要]人类政治文明发展到今天，其最根本的成果就是以宪政制度为核心的民主政治制度，或者说宪政制度是当代政治文明的根本标志。宪政制度的一个最重要的基础在于社会全体成员对它的接受和信仰，也即宪政意识的支持。可以说，如果脱离了宪政意识在全社会成员中的植根、认同和普及，政治文明的建设就会成为一句空话。因此，认识和把握宪政意识与政治文明的这种内在关系，就成为建设社会主义政治文明的不可或缺的思想认识前提和理论基础。

人类政治文明发展到今天，其最根本的成果就是以宪政制度为核心的民主政治制度，或者说宪政制度是当代政治文明的根本标志。宪政制度的一个最重要的基础在于社会全体成员对它的接受和信仰，也即宪政意识的支持。可以说，如果脱离了宪政意识在全社会成员中的植根、认同和普及，政治文明的建设就会成为一句空话。因此，认识和把握宪政意识与政治文明的这种内在关系，就成为建设社会主义政治文明的不可或缺的思想认识前提和理论基础。

一、政治文明的核心在于宪政制度

政治文明是人类社会在漫长的历史发展过程中表现在政治活动、政治过程、政治制度和政治理念上的逐步开化和前进的程度。近代以来政治文明的发展主要是和近代西方资产阶级国家的形成相联系。在同封建专制集权长期斗争的过程中，近代西方资产阶级发展出了以民主政治为核心的诸多政治文明理念，如人民主权、权力制约、法治、人权、责任政府等，这些政治文明理念被载入宪法，形成以宪法为根本的一整套政治法律制度，即宪政制度，并以此为基础进而建立起资产阶级民主制共和国。这不仅是近代政治文明发展的重要成果和标志，更重要的是它还推动了政治文明乃至整个人类文明的巨大进步。

近代政治文明发展的目标途径在于民主政治，民主政治的存在和运行则通过宪政制度得到保障。因此，现代政治文明的核心集中体现为宪政制度。首先，作为同封建专制集权斗争的产物和结果，西方近代资产阶级国家政治文明的诸多理念是通过以宪法为基础的一整套政治法律制度得以确认、落实和贯彻的。也即宪政制度是对近代政治文明以法律制度形式做出的确认，是近代政治文明的制度化和法律化。宪政制度的诞生为人类的政治活动从腥风血雨的野蛮和暴力下解放出来，进而走向文明、有序的政治提供了最好的制度保障，并成为当今世界上大多数国家的追求和选择。其次，宪政制度又是政治文明的内在要求并规定了民主国家政治文明的基本走向和基本原则。政治文明的诸多理念集中体现在民主政治中，它们要求民主政治的基本方向应当是实现政治权力运作的规范化、制度化、程序化，以法律的形式明确政治权力的分配、政治制度的设计、政治权力的实现。宪政制度就是在现代民主国家中以其特有的制度功能最大限度的满足民主政治的要求，同时对可能的针对民主政治的破坏进行预防和限制，引导和保证政治文明的发展方向。再次，宪政制度是人类社会迄今为止的一个成熟的政治文明的重要标志。政治文明是一个历史的发展过程。在奴隶社会和封建社会政治只是少数奴隶主和封建贵族享有的特权，他们通过对国家权力的专制垄断实现对其他社会成员的人身占有和对全社会的财富占有。即使在古希腊奴隶制的民主制度下，享有民主权利的成年公民也不过仅占人口的百分之十。近代西方资产阶级革命产生以后，政治思想和政治活动的民主化逐步成为政治文明发展的主要方向。民主、自由、人权的基本理念，代议制度、政党政治等政治体制逐步成为政治文明发展的主要内容。这些发展成果最终通过以宪法为基础的一系列政治法律制度得以确认和加强。可以说，宪政制度是人类政治文明发展到今天的最高表现。

二、宪政意识是宪政制度的重要前提和基础

宪政制度的产生、实施、贯彻不仅是人类政治文明发展史上的一场影响深远的制度革命，要求和实现宪政首先更是一场深刻的政治观念的革命。追溯政治发展的历史我们可以看到，每个时代的政治活动总是内含着特定的政治观念。这种政治观念为一定的政治体制的建立、存在和发展提供着强大的道义和精神支持资源。一方面它使生活在该政治体制内的不同的种族、民族、宗教和其它社会群体保持了政治认同目标的一致性，并排斥任何可能导致背离该政治观念的政治行为。另一方面，这种高度的政治认同使得政治体制从中获得共同的价值观，并在此基础上使政治体制具有权威性和合法性，政治体制的过程和目标才能得以畅通无阻和贯彻实施。作为现代政治体制根本的宪政制度的存在及其制度功能的有效发挥同样也离不开一定的宪政意识的支持。

宪政意识是现代社会成员对建立在宪法和以宪法为核心的政治法律制度基础上的现代国家的政治活动的本质、特点、规律的认识和反映。与古代封建专制政治制度下的政治活动相比，现代社会民主政治最根本的特点在于政治权力的民主化，即政治权力产生、构成、更迭来必须自于公民的选举，必须得到人民真实的授予;政治权力的运做过程和决策目的必须保障和实现公民的依照宪法享有的权利和自由。这意味着现代社会的政治活动首先必须建立在社会成员的认同基础之上，必须体现出社会成员普遍追求的价值观。这种普遍的认同和价值观反映在现代法律政治制度上就是宪政制度。宪政意识对宪政制度的意义概括地讲主要体现在:

首先，宪政制度是宪政意识作用于政治活动的结果。辩证唯物主义和历史唯物主义的观点告诉我们，人类的任何活动都是一种有目的、有计划，即有意识的活动。人类认识世界和改造世界的过程正是通过这种有意识的活动得以实现。正如列宁所说的:“人的意识不仅反映客观世界，并且创造客观世界。m[};人们改造自然的活动是如此，人们的社会政治活动亦不能例外。19世纪法国政治学家托克维尔在考察美国的政治制度时指出，美国取得成功的因素有三个:“第一是上帝赐予美国人的特殊和偶然的状况。第二是他们的法律。第三是他们的习惯和习俗。”在这三个要素中，“最具有生命力的是第三个要素—人民的精神、感情、信念，开宪政意识的产生，宪政意识则是宪政制度建立的精神之母。

其次，宪政制度的完善依赖于宪政意识的不断培育和提高。如前所述，宪政制度是宪政意识活动的产物和结果，因此宪政制度必然地要体现出宪政意识的要求和价值取向，并以此作为制度设计的目的及其功能实现的基础。这就是说，有什么样的宪政意识，就必然有什么样的宪政制度，宪政制度不能脱离宪政意识而成为无源之水，无本之木。宪政制度不仅是以宪政意识作为自己的起点，以制度的形式满足宪政意识的要求和价值取向，同时宪政制度又是以不断成熟和完善的宪政意识作为自己强大的精神动力，维持和保障着现代政治文明。

再次，宪政意识的普及是宪政制度得以贯彻实施的保障。宪政制度的作用在于限制国家权力，保障和实现公民依照宪法所享有的权利和自由。但宪政制度本身只不过是一种制度选择，是一种工具，其作用的贯彻和实施从根本上必须依靠具有宪政意识的社会民众的参与。如果只有制度的建立，而缺乏大多数社会成员的共识与毫无异议地接受，它也不会真正得以实现并持续长久的。这正如哈耶克在《走向现代化》中指出的那样:“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”因此，宪政制度的实现除了需要建立以宪法为核心的相应完备的政治法律体系外，还需要在广度和深度上大力培育社会成员的宪政意识，以此来保证宪政制度真正的得以贯彻和实施。公务员之家

三、宪政意识与社会主义政治文明建设

人类政治文明的产生与发展是与近代资产阶级革命相联系，并最先在资产阶级国家以制度的形式获得实现。它体现出资产阶级在人类历史发展过程中的进步和革命的作用。也正因如此，从空想社会主义者到马克思和恩格斯，都把资本主义社会称之为文明社会。但这并不意味着政治文明只能属于资产阶级，只能是资产阶级国家的专利品。恰恰相反，政治文明首先是对以往整个人类丰富的政治生活经验的历史总结，它所蕴涵的思想、理念和价值观已经超越了个别的阶级和个别的政治体制而对于整个人类政治生活及其进步和发展都具有一种普遍的指导意义，因此它是属于全人类共同拥有的的财富，也是当今不同政治体制可以共同享有的价值资源。

如本文开始所说，人类政治文明发展到今天，其最根本的核心成果就是宪政制度。因此，借鉴人类政治文明的有益成果，建设社会主义政治文明就必然要求首先选择宪政建设，要在全社会树立起宪法至高无上的权威的观念，并在理论认识和实践活动中真实的体现和保证宪法作为国家政治生活的基准和法律体系中最高规范的地位，不允许任何超越宪法和法律之上的特权存在。这也是今后进一步发展和提升我国政治文明程度的关键和方向性保证。有鉴于此，当前发展和建设社会主义政治文明，我们面临的一个基本的问题就是社会成员宪政意识的淡薄。这里既有中国文化传统的历时性继承因素，同时也与新中国成立以来宪法功能实际上的不到位的现时性因素密切相关。公务员之家公务员之家公务员之家

从文化传统上看，中国封建传统政治文化的核心在于民对君(其产生不是来自竞争性的制度程序，而是传统关系的合法性和纯粹的魅力)的单向发生的义务和服从。在这种义务服从本位观念下，君主统治是天经地义的事情，不可改变，体现的是一种忠孝文化。这种在中国历久难衰，影响至今的文化严重地扼杀和阻碍着为宪政需要的个人自由、个人权利的实现和保障，并以此为基础选择和限制统治者及其权力提供认同和发生条件。近现代以来的清朝宪政改革和国民党时期的《中华民国宪法》的失败都与此相关。而宪政从根本上讲是追求个人自由的结果。对自由的热爱和追求、为实现自由而衍生的一些基本权利要求、及为实现自由而参与、斗争和制衡，这是宪政得以生成的强大动力。同时，从现代民主国家宪法发展历史的轨迹来看，个人权利作为生活的核心所在，从来就是宪法史的主线。没有这种对个人自由、权利的信仰和追求，缺乏对个体的关怀，宪政是不可能建立的。

宪政制度范文篇7

关键字：宪政政治文明人权民主政治法治

2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议将“政治文明”引入了现行宪法，规定要“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”。⑴这一规定标志着政治文明建设在我国国家根本大法上正式获得了最高法律地位，成为我国社会主义制度建设的重要内容之一。

政治文明是什么？政治文明是“由一定社会的政治法律形态，政治思想意识形态和政治行为实践所规定和体现的社会文明。”⑵其中，一定社会的政治法律形态则是政治文明的核心部分。宪政制度是当今社会公认的一种文明先进的政治法律形态，是最能够集中体现政治文明的政治法律形态。宪政是社会主义政治文明的核心。

一宪政的基本原则与要求与政治文明的终极关怀相一致

“文明的政治不仅仅在于保障人权，更在于以保障人权为终极关怀。”⑶在整个社会运行体系中，人是最重要的主体。人的幸福与完整是任何社会活动的基本出发点和最终归宿。对人的幸福与完整的关注就是要求人权要得以保障。政治运行作为社会运行体系中一种重要的活动，也必须以发展和保障人权为基本出发点和最终目的。所以，从终极意义上分析，“人权是政治的目的，人权是政治文明的终极关怀。”⑷近现代宪法发展出来以后，人权受到了普遍的关注，并成为了构建社会秩序时必须考虑的一项重要价值。伴随着近现代宪法产生而建立的宪政制度也就体现了人权这一价值，为人权的发展提供了制度性保障，特别是宪政的基本原则更集中体现了人权的价值要求。

虽然对宪政的含义众说纷纭，尚无统一认识，但公认的是宪政具备两个基本原则与要求：一是，行政权力受到限制；二是，公民权利得以保障。前者不仅是防止具有内在易扩张性的行政权对公民权利的侵犯，而且通过具体的规范要求与程序设计促使国家行政权力的行使要有利于公民权利的实现与发展。后者则更是直接的体现了对公民权利的关注与保障。当然宪政状态下的宪法确认与保障的公民权利一般都只是指最基本的人权。这主要是由宪法是国家根本大法，只适合对根源性和制度性问题作出规定决定的。“基本人权是人权的核心部分，具有固有性、排他性和母体性”⑸，对基本人权的规定能够在宪政国家的其他法律中得到延伸和发展，从而使得人权整体受到保障。

1997年、1998年，我国签署了两个国际人权公约，并于2001年批准了《经济、社会、文化权利国际公约》，人权在中国得到了进一步认可与发展。2004年颁布的宪法修正案第二十四条规定，在宪法中增加“国家尊重和保障人权”⑹。第一次将“人权”概念引入宪法，用最高法律形式将其确认，赋予或者说是确认了“人权”在我国国家中的重要法律地位。我国政府将促进和保障人权正式法定为其重要职责之一。这是人权在我国宪政建设中取得巨大进步的表现，也是人权将在我国宪政建设、政治文明建设中将继续获得发展的法律与制度保障。人权在我国的政治文明中，占有了越来越重要的地位。

二宪政为政治文明持续存在与不断发展提供了制度保障

政治文明的持续存在与不断发展需要较为稳定的制度保障。现代实现政治文明的国家的实践经验表明：民主政治制度是政治文明的有效保障，是政治文明的根本制度保障。政治的民主的实质是人民当家作主，行使管理国家的权力，实行人民的治理。只有民主制度的长期存在，人权才能够切实拥有保障；没有民主政治就不可能有政治文明的存续。社会主义民主政治是社会主义政治文明的制度保障。

人民当家作主，行使管理国家权力，这是近现代宪法的合法性基础。在宪政国家，这通过实行民主的政治制度来实现。各国的宪法或直接规定国家权力属于人民或间接的承认人民拥有国家主权。我国宪法直接规定了国家的“一切权利属于人民”。明确的承认人民是国家主权的拥有者，有利于实现我国政治文明。

实行民主政治能够实现和保障政治文明。人民拥有国家一切权力决定和要求国家行政权力的行使要体现人民的利益需要。人民当家作主，是公民对国家权力的监督权的实现前提。人民利益得以维护，公民参与政治的可能是政治文明的具体体现。

民主是宪政的前提，宪政为民主提供了一系列的制度保障，例如，宪政制度包含代议制度、选举制度、政党制度、权力制约制度、司法独立制度等等。这些制度都是宪政从制度层面为政治文明提供的保障。

三宪政为政治文明提供了基本运作方式

政治文明要求政治运作方式的文明。政治的运作文明化要求政治活动的运作要摆脱受任何个人利益的追求的影响，政治活动的运作要以公共利益的实现、社会秩序的维护为最终目的。法治是政治文明的必然选择。因为“法律限制个人情欲和进行理智行为。”法治包含了两重含义：“已经成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是制定良好的法律。”⑺法治是遏制行政权力的扩张，克服政治运作受到个人情欲影响的惟一长期可行的途径。法治是政治文明的基本运作方式。

“法治与宪政有着天然的联系。”⑻法治的最高形式就是确认宪法至上的法治政，法治的终极走向即是宪政。宪政体制下的国家运作方式正是也只能是法治。美国等宪政发达国家的实践已经证明了宪政在一定程度上就是将法治上升到宪法治理高度然后输出。虽然在1787年的美国宪法中没有直接出现“法治”一词，但是法治原则，存在并贯穿于整部宪法的内容和精神。而其他宪政国家大多数都在宪法中确定法治为治国方略，而且还在宪法或者其他具体法律中详细的规定了法治的基本原则、运行机制和基本制度。

我国宪法在序言中明确规定了“依法治国，建设社会主义法治国家”。在政治文明建设进程中，也正在加快宪政体制的建设。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，并于3月22日《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府；国务院各部委、各直属机构要结合本地区、本部门实际认真贯彻执行。《全面推进依法行政实施纲要》是为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，全面推行依法行政，建设法治国家而制定和颁布。是我国宪政建设的具体表现，也是为促进政治文明发展的一个重要举措。

四宪政是政治文明的核心与关键

“在宪政轨道上的政治才可能是文明的政治。”⑼政治文明的核心内容是一定社会的政治法律形态，宪政是当今世界惟一发达的优越的政治法律形态。在我国，宪政建设是在政治文明建设的核心与关键。

实施宪政，必须约束国家权力，建立有限政府。对国家权

力的控制是宪政的核心与基础。这是由国家权力的两面性决定的：一方面，国家权力是社会秩序的维护、政治社会价值实现的最有力保障，体现为“一种组织性之支配……是制定法律，维护法律与运用法律之力。”⑽另一方面，国家权力具有消极的一面。权力的易扩张性会使没有约束的权力成为最有害的权力。国家权力若没有约束，就有可能破坏社会秩序、阻碍社会进步、妨碍人权的实现甚至否定人权。

政治的运行与实现主要依靠行政权力的行使。要实现政治文明，就要实现行政权力的文明行使，也就是需要对其施加制约。“要保证政府的权力受到控制，以使政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值。”宪政制度正是体现了政治文明这一核心要求。

在我国，由于多种原因的存在，宪政建设还很缓慢，阻力重重。而宪政又是政治文明的核心，宪政建设也就是政治文明建设的核心与关键。要实现中国政治文明就必须加深对于宪政建设的认识，加快宪政建设的探索。以宪政的实现来带动政治文明的实现。

五宪政建设的困难与探索

如上文讨论，宪政是政治文明的核心。宪政建设是建设政治文明的首要问题与关键问题。因此，笔者打算在本文的余下部分简单讨论一下个人对中国宪政建设的思考。

（一）我国宪政建设的难点

在我国，对宪政建设的关注与广泛讨论应该说大致是从20世纪90年代才公开进行。十多年来，在理论上，宪政理论得到了长足的发展。主要表现在宪政知识在学界已经上升为一种显性学识，而且吸引了法学、政治学以外的诸如经济学等其他学科的学者的加入研究与探讨。但在实际方面，宪政制度却发展的极其缓慢。这也许与宪法、宪政在中国属于引进的有关。如果想在本土存活需要漫长的历史来为之创建相应的环境；也需要社会各界的主动参与与推动。

宪政建设的困难因素众多，甚至多到了难以列举。笔者粗浅的从宏观上分析后认为，宪政文化的幼稚、宪政建设动力的缺失及一些重要的前提性制度的不健全是目前最为突出的也是亟需解决的困难。

1.宪政文化的幼稚

宪政文化的幼稚是指奠定宪政制度根基的如公民权利意识、权力有限观念等思想文化意识在社会文化体系、思想体系和社会生活系统中的地位不够高与比重不够大，甚至是很弱。在西方，文艺复兴带来的“天赋人权”等先进思想以及这种思想对社会的影响为宪政的建立提供了文化基础。对人的关注的普遍要求、对从制度层面对人加以关注的要求是宪政文化成熟的表现。成熟的宪政文化是宪政制度确立的前提性前提，是宪政在一国得以存活的最重要的土壤元素。

在我国，传统文化的关注点一直是以“家”为单位而非对“个人”加以关注。对宪政意义上的“人”很少甚至没有关注。近代社会，“宪法”的引进，先进知识分子在困境中对宪政的渴望与呐喊也并没有彻底的改变中国社会对“人”的忽视。九十年代以来，随着对宪政的研究，“人”的确受到了关注，但这种关注局限于少数相关知识分子的视野。甚至连这些知识分子的关注也是肤浅的。试问这般幼稚的尚待促进发展的宪政文化怎能够支撑起中国的宪政大厦？

2.宪政建设动力的缺失

宪政建设不是仅靠一个或几个学者和学界就能够完成的事务，宪政建设是也只能够是由全社会的共同努力方能见效的重任。宪政建设需要作为社会秩序的建设者的政府与作为社会秩序中最重要主体的“普通人”⑾联合创建。

目前，中国宪政建设存在的动力有哪些呢？综观多年的宪政建设努力，也许我们会发现提供中国宪政建设动力的社会元素仅有学者的研究与呼喊。在整个建设中，仅有这样单纯的学术追求产生的动力，显现出来宪政建设的动力元素太单调了，太无力了。当然我们政府正在努力，正在试图改变自身在宪政建设中的缺位状态。通过对“三农”问题的关注，通过对“依法行政”的推动，政府正在尝试加入宪政建设，为之提供一种强有力的动力。不过，理论界的动力加上政府的推动力仍然不能够为宪政建设提供足够的动力。社会“普通人”对宪政的要求与探索形成的实践动力才是最有力也是最重要的动力。可是，也许可以说是不幸的，在我国，这一本应为宪政建设最强大的动力却一直并仍然处于缺失状态。在学界提供的理论动力的兴盛，政府引导动力的涨升的情况下，社会“普通人”却始终沉默。如何唤起民众的宪政参与精神，帮助形成宪政建设的实践动力是今后需要长期深刻关注与研究的问题。这是中国宪政能否获得进一步发展的关键问题之一。这个问题甚至关系到了中国宪政的最终成败。

3.重要的前提性制度不健全

宪政制度作为社会秩序构成部分的政治法律制度的一项具体的制度，她的创建需要有许多前提性制度的存在。这些前提性制度包括完善的公民参与制度、发达的行政制度、有力的监督制度等等。此类制度为宪政制度提供的是其存在与发展的社会环境，是宪政制度建立与稳定的基础因素。

在中国，虽不能武断的认为这些制度是不存在的，但是却可以肯定即使是存在也是不健全的或者是无力的。现行宪法明确规定公民享有选举权与被选举权，社会也普遍承认公民在国家政治生活中拥有知情权，但这些权利如何操作与行使很少甚至无明确的法律细化规定和救济途径。行政制度方面，政府虽然在进行着多种改革尝试和制度推进，但是还谈不上发达。部分行政的管理色彩仍很浓厚。监督制度在近代中国一直处于被强调但是却很难见实效的状态。公民对行政的监督、司法对行政的监督等很多时候甚至是大部分时间都处在纸上。对此作出的改革探索也一直无法触及该制度的骨髓。在建设宪政、追求政治文明进程中，设计并运行有效的公民参与制度，形成制衡的行政机制，发展与落实各项监督制度是极为困难但却不容怠慢的工作。

（二）中国宪政建设的初步探索

任何困难的存在都不能够成为停止努力的借口。相反，宪政建设存在诸多“绊脚石”正是我们应该加倍努力探索的原因。面对宪政这一系统而宏大的社会工程，究竟应该如何做呢？这样的复杂的问题当然不是几个学者或者几篇学术论文就能够解决的。本文则更不敢奢望能够对此问题作出准确而全面的回答。在此，只简单谈一下笔者思考的几项也许能够对宪政建设有所帮助的基础问题。

1.开拓多样的社会性教育，引导社会“普通人”形成宪政思想与权利意识

文化需要在社会实践中形成更需要通过教育作为中介来将之传输给社会。在宪政建设中，开拓多样的社会性教育，不仅仅是要发展各级学校教育，更重要的是要启动社会环境教育功能，从一个人出生起，就使之能够观察到甚至直接参与到各类体现民主的社会活动。

在美国，这样的教育一般是在选举、听证制度中得以实现。在中国应该如何实现呢？这需要我们在学习西方的基础上开拓创新。在我国，最能够反映民主的，也是公民最有可能直接参与的制度应该是基层民主自治制度。健全与落实农村村民自治制度和城市居民委员会制度，是帮助公民形成宪政思维，发掘“观念宪法”⑿从而推动宪政建设最可行的途径。

2.鼓励与促进NGO的发展，形成多元制衡的政治文化

NGO（即非政府组织）的存在及其相关制度发达的当今宪政国家的显著特征之一。NGO是由一定利益的代表自发组成的，以某特定利益为追求目标，在宪法法律规范下进行活动的社会组织。NGO的目标的不一性，促进政治文化多元性的产生。NGO的民间自发性与受法律规范性，能够保障政治文化的多元制衡。多元制衡的政治文化创造了民主深化的可能性，有助于宪政的发展。

近年来，我国的NGO有所发展，但发展缓慢而且有其天生不足。由于受多种社会因素的影响，通过NGO来追求与实现自身利益还没有受到社会公众的普遍察觉与认可，NGO还经常受到某些政府部分的无理由干涉或者苛刻的限制，中国NGO的发展，还很艰难。另外，从近年的发展来，国内NGO多以学术研究型为主，只在一定程度上从事于有限的与研究有关的实践探索。NGO应该在宪法法律的规范下，获得更大的发展空间，在多元制衡的政治文化的发展方面发挥巨大的积极作用。

3.继续深化司法改革，构件宪政建设的法制基础

宪政建设既是政治体制建设的内容，也涉及到法制度建设内容。而且法制度建设更能够影响宪政制度的实质。是否拥有优良的法治队伍，是否形成了完备的法制度，是宪政建设能否健康发展的决定性因素之一。

司法改革在我国改革开发过程中取得了不容忽视的成绩，但我们还不能够认为我们已经开始走上了法治道路，至多只能够认为我们刚刚起步。因为到现在为止，我们的法制度仍然存在许多缺陷。司法不能够独立、司法腐败、法律法规多而杂乃至冲突广泛存在与发生等一系列问题都显现出司法制度仍需要深化改革，冲破许多根深蒂固的问题。法制度还需要重组与发展。

按照“三权分立”理论，司法权应该是独立于立法权、行政权的另外一项重要权力。在国家中的各种活动中扮演着中立者和裁判者的角色。司法权能够公正行使，是社会秩序稳定的重要因素。只有在司法独立下，保障司法权的独立才有可能，宪政制度的法制基础也才有可能形成。

余论

在我国，政治文明无论在宪法规定中还是在社会生活中，独已经获得了极其重要的地位，成为了一项国家和整个社会的重要任务。政治文明已经成为当今中国迫切需要完成的任务。但是，我们必须清醒的明白：一项制度、一种文明的形成与实现绝非朝夕之功，需要长久的历史进化。追求政治文明、构建政治文明的核心内容：宪政制度，将是一个漫长的进程。这种漫长甚至可能跨越我们的生命、超越我们能够作出的想象。建设宪政制度，追求政治文明的实现，需要我们拥有平和而无私的胸怀，去在困境中探索。经历时间的塑造，宪政大厦的根基才会坚实；承受历史的考验，政治文明才真正永恒。

注释与参考文献

⑴参见《中华人民共和国宪法》第十八条修正案

⑵参见王一程，《努力建设社会主义政治文明》，《光明日报》2002年8月3日第3版

⑶参见李龙、豆星星，《论宪法与政治文明》，《现代法学》2004年第1期，第3页

⑷同上

⑸同上

⑹参见《中华人民共和国宪法》第二十四条修正案

⑺参见亚里士多德，《政治学》，吴青彭译，商务印书馆，1965年版，第199页

⑻参见刘军宁，《共和。民主。宪政-自由主义思想研究》，三联书店，1998年版，第147页

⑼同3，第5页

⑽参见谢瑞智，《宪法辞典》，文笙书局，1979年版，第6页

宪政制度范文篇8

宪政是人类政治文明的标志，从静态意义上，宪政是一整套制度安排。其基本要素是民主、法治、。从动态意义上，宪政是一种运行过程，通过对权力的配置和运行来保障国民的权利和自由。从根本上说，宪政的目标不在于对国家权力的分配与制约，而是通过对权力的分配与制约，实现维护和发展人的权利和自由这一核心价值与最终目标。

从税收与国家的内在联系看，首先，从一般意义上说，税收对现代国家起到支撑性的作用。在封建时代，国家社会职能并不发达，当时财政支出范围相对狭窄，且国家拥有相当一部分官产作为其财政收入的来源，税收的意义并不凸显。而在现代国家，国家是无产者，其履行公共职能所需要的财政收入主要依赖税收，于是国家就成为租税国家。在租税国家，国家经由税收权力的行使，将公民的部分财产权转换成公法上的财政收入，税收是国家存在的物质基础，是现代经济在国家形式上的概括。通过税收，国家才得以正常运转。其次，税收是现代国家履行公共经济职能的重要手段，国家对市场经济运行干预调控很大程度是通过财政政策实现的，而税收则是最为常用而有效的财政政策工具，可以对产业结构、消费取向等进行有效的引导。再次，税收是国家调节社会分配的有效手段。国家通过税收直接参与社会财富的分配，并通过财政转移支付、社会福利等税收政策来实现社会公平，从而使国家成为社会财富分配关系中最有影响力的主体。税收与国家的内在联系决定了税收与宪法之间存在着紧密联系，它必然成为作为现代国家合法性基础的宪法所规范的重要领域，这也使得宪法成为了国家税权合法性直接来源。

从税收与宪政的历史联系看，西方宪政历史表明，正是由于税收与国家有着极其紧密的内在联系，对社会公众的切身利益有着直接的重大影响，使之成为利益斗争的矛盾焦点，无论是实质上还是形式上都在人类社会由政治向宪法政治的历史性变革中起到了基础性的推动作用。英国资产阶级革命的爆发，与查理一世为了筹备军费，增加税收而召开的“三级会议”紧密相连；而法国大革命爆发的直接诱因，同样是1789年5月路易十六由于财政困难意欲增加税收而召开的“三级会议”。之后从英国的“国民同意”到美国的“无代议士不纳税”，到法国制定的《宣言》，再到当今大多数国家宪法中确立的税收法定原则，都表明宪政精神向税收领域的渗透，税收问题的规定是国家宪政演进的极为重要一环，可以说，是税收问题开启了宪政的进程。近代宪政运动在确立民主与法治成果的同时，也解决了税收“取之于民，用之于民”的正义性问题，为税收的正当性和合法性提供了逻辑实证，从而促进税收法律制度的完善和国民纳税意识从自发抗税到自觉纳税的更新，从实体和程序上构建了国家与人民在税收关系中的和谐互动关系。由此可见，税收与宪政运动的历史契合是税收宪政得以实施的历史基础。

从权力与权利的联系看，税收与宪政的逻辑关系表明了国家公共权力与个利之间这一最基本关系。税收是国家一切公共权力运行的物质基础，因此，从经济基础的视角可以推导出一切公共权力来源于税收并从属于税收的结论，税收的合法性在国家权力及其运行中的合法性同样具有基础决定地位，这就为现代国家宪法政治提供了理性说明的宪政理论。国家权力与公民权利在一定程度上存在着反比关系，国家权力的扩大意味着公民权利的让渡，在经济领域这一关系表现为私人财产权与国家财政权对立，国家财政权是国家最基本的权力，如同私人财产权是个人最基本权利一样，两者均应受到保障。然而国家财政收入有赖于个人财产的转移，即使个人的财产权利受到减少。现代国家系租税国家，出于对自己利益的需求，作为理性经济人的政府必然运用其手中权力谋取收入最大化，使税收权力呈现出不断扩张的趋势。特别是在20世纪50年代后，由于社会福利国家的兴起，税收不仅仅是维持国家权力运作的基础保障，也是国家干预经济和进行再分配的手段，税收对市场经济及纳税人的影响也变得更为广泛和深入。在这种情况下，如果没有一个有效的机制对国家税权加以控制，具有强制实行力的国家权力将会使国家税权异化为公权力侵害纳税人财产权的工具。公民个利是国家权力源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限，换句话说，国家权力的配置和运作，只有为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，制止权利之间的相互侵犯，维护和促进权利平衡，才是合法的和正当的。依照此逻辑，在税收法律关系中，国家税权的配置和行使必须体现纳税利本位的宪政精神。有鉴于此，唯有将国家税权纳入到宪法的有效控制下，在经济层面将对国家税权的制约与对私人财产权的保护并列为宪法的重心，才能在国家公共权力与个利间达成有效的平衡。

由此可见，税收与宪政是紧密相连的，税收问题本身包含了许多宪政因素，纳税利的保障则是税收宪政制度的核心价值和追求。按照日本学者北野弘久的说法，租税国家的宪法政治基础可以归结为如何征税，以及如何对征收的税款加以使用。宪政制度在税收领域中的衍生产生了税收宪政，所谓税收宪政，就是以宪法来控制和限制国家税收权力，保障人民财产和自由权利，实现税收正义的一种社会治理机制。

二、制度供给与税权约束

近代西方宪政制度的发展史是一部有关限制和规范国家税权的历史，这是一个制度演进和创新的过程，反映了作为制度供给者的国家与作为制度需求者的纳税人之间在宪政供求博弈中的互动。在国家中，国家拥有较多的产业，这些产业成为财政收入的来源。而当时财政支出范围相对狭窄，政府的财政主要依赖其自身的财产收入，这样的政府无需征得被统治者的同意便可随意使用其财富，人民无权影响其公共财政。而随着战争等原因，仅凭国家财产的收入不足以支撑国家权力的运作，政府只有靠大量征税获得收入，此种征税并不是依靠政府的财产收人，而是建立在纳税人的基础上，由此延伸出的问题就是，税收直接减少了纳税人的财产，征税权如果无限扩张不加以限制，必将会严重损害纳税人的财产，从而会遭到纳税人的强烈反抗。随着税收越来越多地成为政府财政收入的支撑，纳税人财产遭受任意侵犯的可能性也不断增大，纳税人出于对自身利益的关注，对控制政府征税权力的愿望也越来越强。正是纳税人控制政府征税权力的愿望，引发了对近代宪政制度的需求。正如达尔所指出，“统治者需要取得被统治者的同意这一理念，一开始是作为一个征税问题的主张而提出的，这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题上的主张。”通过税收革命形成了“国民同意”、“无代议士不纳税”等控权原则，产生了纳税人代表审议政府的征税权力和开支等相应的权力和制度，这种经由立法控制而达到限制政府税权的机制，孳生了近代西方宪政制度，国家税权因而受到人民控制，这标志着国家向宪政国家迈了一大步。

税收宪政制度的供给主要来自于政府稳定地取得财政收入的愿望。西方国家在税收宪政主义制度化的实践尝试中，发现了税收宪政制度化的潜在可观的利润，政府出于自身利益的需要，愿意使其征税权力受到纳税人的限制。此种妥协的动机主要来自于其对财政收益的渴求。因为税收的相对稳定性和持续性远远优于掠夺性和随机性所得到的财政收益。这就诱导着统治者为获取稳定的税收而愿意让其征税权力受纳税人的监管和限制，通过保障纳税人的财产和收益及其稳定，来获得较为稳定的税收收入。长期来看，宪政制度远比制度更为稳定和可预见，个人的权利更能得到有效的保障，从而促进了社会经济的发展，也使得在宪政制度下政府更能持续性和稳定性的获取税收收入。当然，这种愿意接受限制也不是理所当然的，只有社会中政治主导力量倾向于纳税人时，在权衡利益后政府才会作出适度让步，税收宪政制度的杼性也才体现在国家税收关系中，那就是政府的税收权力得以限制，接受纳税人的监督，承认和保障私人财产权，税收宪政制度从而得以进一步形成。诸如通过代议制，纳税人拥有了一种控制和监督政府征税活动的权力，使税权得以约束，从而代替不受约束的对私人财产和收益进行的掠夺。这样，整个社会政治制度就渐渐地演变成为政府公权力受到约束，人民基本权利得到保障的宪政制度。

总体而言，正是由于纳税人制度需求和政府的制度供求因种种社会经济因素的综合作用才产生了西方的税收宪政。当然，制度的变迁并非仅基于人性的因素就可以自然演进的。综观西方宪政历史，革命发挥了重大的作用，即是说，制度的变迁还要取决于是否有足够推动制度变迁社会基础。根据有关社会学和政治学理论，市民社会形成是能够独立的足以与国家政治权力抗衡的社会基础，因此，市民社会是极其关键的推动制度变迁的社会力量。有学者认为，实现宪政制度是偶然的，政治上有足够挑战君主权力、有效制约君主政权的社会中间阶层力量才是关键。宪政制度建立以后，仍然存在着保障宪政的问题，即确保政府征税的权力能够受到纳税人的约束而不被政府滥用。

三、社会契约与税收民主

税收宪政的契约理论涉及税收本质的探究。简约地说，税收的本质是国家与国民之间的契约安排。税收宪政是对传统税收理论的否定，其核心就是在税收领域体现主权在民思想，合理定位政府和纳税人关系。国家与国民之间契约的体现就是宪法，宪政的实施正是纳税人与国家之间基于契约平等的体现。社会契约思想是西方宪政的最重要的思想渊源，西方宪政基本上就是在社会契约学说中找到制度设计的理论，宪政正是社会契约思想付诸实践的一种理想的政治体制。首先，宪法作为人民总契约形式的最高法，宣布国家的一切权力属于公民，政府的权力来源于公民的授权与委托。其次，宪法为政府权力运行规定了道德基础，即权力的运行是为了促进公民的权利与公共利益。最后，宪法规定了行政权力运行的界限，这个界限就是公民的权利。宪法是关于国家权力与公民权利如何配置、如何相互制衡的契约，体现的是人民主权思想。路易斯-亨金就曾这样对宪法作出定义：“宪法是人民为了建立新政府而达成的契约，也是人民与即将成立的政府(即作为统治机关的国家)间所达成的契约。人民根据所规定的形式同意接受统治，并且受制于该宪法所规定的条款；政府保证尊重那些规定”，从某种意义上讲，公民以契约形式来确定与政府的权利与义务关系，税收是社会契约得以存在和运转的不可缺少的纽带，也是宪政得以存在和运转的不可缺少的纽带。税收的缴纳正是以政府提供公共产品为目标并且建立在纳税人同意的基础之上的。依据社会契约理论，国家征税的基础是以人民同意为前提条件，这也是征税的合法性所在，“未经人民自己或其代表同意，绝不应该对人民财产征税。”人民同意的制度是议会政治。在以代议民主制为标志的宪政框架中，宪政原则就体现在国民、代议机关对政府征税权力的控制。建立在社会契约思想基础之上的宪法逻辑是国家权力与人民权利依据契约进行的交易，而这种契约的缔结是以人民的权利为本位，缔结的过程要求对人民的私权与国家的公权力以平等对待，正如洛克激情地写道：“同一个不能主宰自己生命的人怎能订立什么契约呢?他能履行什么条件呢?如果他一旦被许可主宰自己的生命，他的主人的的、专断的权力也就不再存在。凡能主宰自己和自己生命的人也享有设法保护生命的权利；所以，一经订立契约，奴役就立刻终止。”

社会契约在税收领域体现出的契约精神，决定了国家与纳税人之间的关系具有平等性，平等性也是实现税收正义的基础，没有平等就没有自由和权利的保障。这种平等的契约精神要求抛弃税收法律关系是税收行政关系的简单描述，以及认为纳税人与国家之间由于社会地位与法律地位的区别而处于非对等地位的错误观念，树立起纳税人并非是单纯义务主体的契约观念，通过作为平等主体共同契约的宪法来构建体现契约精神的税收宪政法律关系，以协调国民的私权与国家公权力的平衡并最终促进国民私权的发展。

四、公共产品与税收属性

自美国着名经济学家保罗-萨缪尔森提出公共产品概念以来，用公共产品理论来解释税收存在的必要性就成为一种重要税权分析理论。萨缪尔森的定义是，所谓纯粹的公共产品是指这样的物品，即每个消费这样的物品，不会导致别人对该产品消费的减少。公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特点。这些特点决定了作为个体的私人是没有能力提供的，只能由国家提供，提供公共产品成为国家得以存在的使命和原因之一。而国家为完成这一任务需要庞大的资金，特别是随着民主的进一步发展和市场失灵现象的加剧，国家与纳税人之间的关系更趋市场化和对价化。国家为纠正外溢性、克服自然垄断、规范管理市场、公平社会分配和稳定宏观经济等所提供的服务，就其本身来说也是政府的公共服务。公共服务的职能越强，公共产品提供的范围越广，国家需要的资金也就越大，由于国家本身是非赢利，本身不直接创造物质财富，只有通过税收的手段来筹集提供公共产品所必需的资金，这就成为税收的重要机能。对此，哈耶克曾说过：“我们认为，在发达社会中，政府应当运用它所享有的经由征税而筹集资金的权力，并由此而为人们提供市场因种种缘故而不能提供或不能充分提供的一系列服务”。这样一来，纳税人的纳税与政府提供的公共产品和服务是一种对待给付，也就是说，国家向社会和国民提供的公共产品是建立在税收关系的基础上。

公共产品理论推进了以税收为根基的民主认识，以维克塞尔、格伦采尔以及林达尔为代表的“新利益说”学派即认为，国家满足公共需要就是满足每个人共同的私人欲望，个人纳税就像为满足私人欲望而购物所支付的价款一样，税收不过是人们享受国家提供的公共物品而支付的价格费用。“税无非就是为满足这种公共需求的资金”。“主权者向人民征收的税不过是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪饷”。税收的价格属性的揭示，使得税收征纳双方存在着根本上的契约平等关系成为必然的逻辑结论。国民为了享用公共产品而向政府缴纳税收，政府收取税收为国民提供公共产品。对国民而言，税收意味着牺牲自己部分财产给国家，但获得的是公共产品的享用及其相应的权利，如国家税权的监督和税款使用权。而对国家而言，税收意味着一种财产权的获得，国家凭借政治权力参与财产的分配，但同时也承担了随之而来的义务，即必须为国民提供相应的公共产品。作为税收契约的法律制定，是国民同意且支付的公共产品的价格的确定，是国家税权的获得和承认。在税收契约中，纳税人要求的对待给付是政府提供的公共产品。纳税人有权决定税收的取得与支出，即有权决定公共产品提供的品种与数量。而政府作为公共产品的提供者，在征收和使用税收收入上也必须考虑国民的利益。

五、财政民主与税收监督

宪法有较强的稳定性和长期的约束力，公共选择学派的杰出代表布坎南和塔洛克认为，宪法是一系列规则，嗣后的行动都在这一系列的规则范围内进行。宪法条款的作用在于为政府的征税权和支出权划出界限，这种界限是通过对税收权力机关包括立法机关的约束来确定的，如此才能有效保护私人产权，提高公共产品的供给效率。布坎南指出：“我们对决策过程的分析揭示出，有些规则会允许群体中的一些成员利用其结构而获得有差异的好处。然而，恰恰是对于国家可以被运用于这样的目的的认识，促使理性的个人对政治的运用施加宪法性的限制。如果不是由于对各种政治过程都有可能被用于剥削目的的理由和充分担忧，那么各种宪法制约就没有多少意义，且其效用还会更少。”为此，应实行公共财政制度的宪法约束。这种对公共财政制度的宪法约束包括两个步骤：首先是确定一个宪法规则，这个规则必须反映和表达全体公民的价值观，从而使他们信奉的规则规定的各项条款，在某种意义上可能被看做是神圣不可侵犯的。这个规则对政治家和政府官员是高高在上的，能够在税收水平下降的情况下，遏制对已经增长起来的公共支出的持续需求。其次是重新确立财政帐户，通过有效地控制公共开支，实现财政收支的基本平衡。

宪政制度范文篇9

一、中国社会需要什么样的宪政制度

在中国研究宪法和宪政制度，首先涉及到中国需要建设什么样的宪政的问题。“宪法”和“宪政”对于中国而言无疑是舶来品，包括概念和其中所蕴涵的理念都是如此。西方的宪法和宪政是否适用于中国，中国是否存在西方所说的宪法理念的社会基础？在谈到宪法和宪政时，言必谈西方，或者言必谈西方的标准，是否合适？我认为，中国具有自己特定的历史和特定的文化，我们必须根据中国的具体国情，从宪法和宪政的根本目的出发，设计适用中国的宪法和宪政制度，并推动中国社会的进步。宪法和宪政其根本目的无非是保障人权的，应当根据中国的国情积极完善适应中国国情需要的宪法和宪政制度，以在中国背景下，达到保障人权的根本目的。

《法国人权宣言》说，在权力没有分立和人权没有保障的社会就没有宪法。我国并不实行权力分立制度，如果按照《法国人权宣言》所确定的关于宪法的第一个标准，我国即不存在宪法。权力分立制度建立的基本前提是对国家权力的极度不信任，包括对作为民选的议会的不信任，而在我国，这些西方的理念并不存在。在我国，社会成员对国家权力所抱有的基本态度是：既需要对国家权力进行监督和控制，又需要充分保障国家权力的有效行使，以使其能够通过运行达到保障基本人权的效果。中国当然需要借鉴西方作为人类共同文明结晶的宪政理念和精华，但不可能照搬照抄西方的宪法和宪政制度。实际上，即使是西方国家也不存在完全相同的宪法和宪政制度，各国都在寻找符合自己国家国情的宪法和宪政制度，英国、美国、法国、德国等等都是如此。

二、关注我国《宪法》的解释问题

宪法属于规范范畴，它需要与社会实际保持一致，才能起到调整和规范社会关系的作用和基本功能。如何使宪法规范与中国的社会实际保持一致？其方法是多种多样的。以往我们比较多地注意到宪法修改这种方式。我国社会处于急剧变革的时期，《宪法》与社会实际之间出现不一致的现象必然会发生，因此，宪法修改的频率较之其他国家要快，也是可以理解的。但是，我们也知道，宪法修改是使宪法规范与社会实际保持一致的最后的也是最迫不得已的方法。

宪法修改的确有其优点，如经过修改之后的宪法规范与社会实际的一致性比较明确。但宪法修改所造成的社会代价也是有目共睹的。宪法修改的频率过快，难以培育社会成员对宪法的尊严感、神圣感，也就难以树立宪法的权威。宪法如果没有权威，法律的权威也就难以确立起来，依法治国、法治国家的目标也就难以达到，统一的宪法秩序也就难以形成，国家的法治秩序、国家的长治久安也就不能保障。

因此，在不是必须对宪法规范进行变动的情况下，可以更多地运用宪法解释的方法，使宪法规范得到适用。宪法解释既可以使宪法规范经过有权机关的解释达到与社会实际之间的衔接适用，也可以使宪法规范的含义更为丰富和立体，让社会成员对《宪法》有更明确、具体的理解和认识，它对《宪法》的震动也比较小。我国以往基本上没有运用过宪法解释的方法，因此，我们需要进一步研究中国的宪法解释制度，并积极地运用宪法解释，以解决我国社会生活中发生的具体问题。

三、必须研究普通法律中的规定和问题

《宪法》是最高法，具有最高的法律效力。但同时，《宪法》又是或者说只能是从宏观上、总体上规定国家的根本制度和基本制度问题，而不可能对国家生活和社会生活中的问题作详细的规定。这就需要普通法律依据《宪法》的基本原则、基本精神和规定，作具体化的规定。因此，《宪法》内容的具体含义需要由普通法律明确，或者说〈宪法〉规定的具体界限必须要由普通法律子以明确。我们在理解《宪法》的内容时，既需要从《宪法》的基本原理、基本原则、基本精神出发，也必须从普通法律的具体规定出发。我国宪法学者在阐述《宪法》的内容时，较少从普通法律的规定出发，这就造成宪法学的内容显得比较简单、枯燥、粗糙，没有血肉。人们在学习和理解《宪法》的内容时，就难免会觉得其生涩难懂。

同时，我们所说的《宪法》效力是针对普通法律而言的。只有充分研究了普通法律的基本内容和基本规定之后，才能判断法律的基本内容和基本规定是否与《宪法》相一致。否则，《宪法》只能像只孤悬在高处的葫芦，看得见但摸不着。《宪法》与普通法律之间缺乏一种对接关系和基本联系，人们也就很难感受到《宪法》也是法，《宪法》也需要进行适用，并且《宪法》还有最高的效力。特别是《宪法》的适用与法律的适用之间的差异、《宪法》调整的对象与普通法律调整的对象的差异等等，人们均无法得到感性的认识，对《宪法》的最高效力没有亲身体验的可能。

宪政制度范文篇10

西方宪政制度的形成和确立经历了一个相当长的历史过程,宪政的发明或者说发现,是人类理性与实践探索的结晶。宪政制度最先在英国产生,随后传播到美国和法国,直至整个西方资本主义世界。回顾这段历史,我们不难发现财政在其中起到的关键作用——财政权问题,正是宪政产生的根本原因。

英国是宪政制度最初的实践者。人民(一开始以地主和贵族为主,后来以商人和新兴地主为主)对约束政府征税权的宪政制度的需求和国王因税收需要而对宪政制度的供给,一起推动了英国宪政制度的发展。

在英国封建社会时期,频繁而长期的战争使得国家的国库紧张,国王必须要像臣民征税来获得财力支持,往往通过开会来讨论由贵族、地主和商人提供资金的问题。因此,在理查一世时代(1189—1199)“不得人民同意则不课税”的原则已略有雏形。

约翰王时期(1199-1216)英国与法国之间争端不断,1212年英王约翰又与罗马教皇争权并于次年被俘。为了筹措战争费用并且赎回自己,他屡次不经贵族和自由民的同意而征税,激起了贵族的反抗。在贵族军队的胁迫尤其是筹款赎身的压力下,1215年约翰王不得不签下《大宪章》,这是英王与英国的贵族、诸侯及僧侣缔结的限制国王权力,特别是征收租税权力的法律,由此“不得人民同意不课税”的原则被赋予了正式法律的地位。征税权不属于国王而是人民授予的这一理念也开始深入人心。

当然,国会最终获得征税权并不是这一个文件就确定了的,而是经过了漫长的斗争和一次次的确认,才将控制税收的权力牢牢掌握在自己手里,其中战争因素起到了不可忽视的作用。《大宪章》之后,亨利三世、爱德华一世、爱德华三世等数位皇帝都反复重申这一原则,宪政制度逐渐形成。詹姆斯一世和查理一世时期,国王为了加强集权,试图用专制压服议会专享受税收权不成,于是通过罚款和劝捐方式填补国库亏空,遭到激烈反对。由于苏格兰战争,查理一世甚至几次解散议会而任意征税,激怒了新贵族和资产阶级,造成了自己的覆灭。直到1688年光荣革命,国会才真正完成了对国王征税权的控制,君主立宪政体开始形成。后经19世纪的两次国会改革,下议院最终掌握了财政权。通过一系列宪法性的文件,如1627年《权利请愿书》、1688年的《权利法案》、1919年《议院法》等,财政立法权限、程序和国家财政体制等基本财政法律制度得以确立,英国的宪政制度最终确立。所以从一定程度上说,英国宪政史的一个核心内容就是英国的财政法史。

英国之后18世纪法国也爆发了资产阶级革命。这次革命也正是由于国家因战争造成财政危机,国王向第三等级征税,第三等级因不满承受税收负担却不能控制国王的征税权,因此激烈反抗开始的。到19世纪,法国也模仿英国最终建立了现代税收和宪政制度。

美国作为曾经的英国殖民地,其政治法律制度中继承和模仿英国的因素也很多。1776年北美13个殖民地反抗英国统治,其最初的起因也是英王向殖民地征收印花税和茶叶税。而人民认为“没有代表(议会议员)就不纳税”,即在未向英国国会派遣议员以控制征税权之前,殖民地不应纳税。独立战争由此打响,并最终在美国也确立了宪政制度。

由此我们不难看出,近代西方资产阶级革命正是起因于“税收危机”,税收关系到人民的根本财产利益,人民为了反抗国家任意征税侵犯个人的财产权,才寻找到了“宪政”这一出路。近代西方宪政制度的发展史,就是一部人民要求政府采用规范的税收制度,停止任意侵犯私人财产权的斗争史。宪法在它诞生的一开始,就担负了平衡国家财政权,保障人民财产权的重任,宪法和宪政的完善离开财政制度的确立,是绝对不可能的。

二、宪法对财政法理念与价值的影响

财政在宪政制度的形成过程里扮演了重要的角色,而另一方面,当宪法作为反抗专制的成果被固定下来之后,宪法理念的发展又对财政法的现代化产生了深刻的影响,这种影响在现代财政法的理念价值中体现得尤为明显。

财政民主主义是现代社会整个财政法的基础,在财政法体系中居于核心地位。它要求人民通过一定方式对重大财政事项行使决定权。由于现代社会人民行使权力的机构大多是议会,所以也称财政议会主义,即一国的重大财政事项必须经过议会的同意才能付诸实施,否则就不具备合法性。从渊源上看,财政民主实质上是根源于宪法的人民主权理论,它是这一理论在财政法领域内的落实。大多数国家的宪法都规定了国家的主权属于人民,我国宪法第2条也规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使权力的国家机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这应当是财政法的根本法律依据和理论基础,它也说明应当将人民的民主参与放在财政法制定的首要地位。

现代财政法的基本原则是财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义。财政民主主义着眼于财政的民主基础,法定主义着眼于财政的法律形式,健全主义着眼于财政的安全稳健,平等主义着眼于财政的公平合理。这四个原则既具有相对独立的意义,又是一个相互联系不可分割的整体,但它们的理念和价值几处毫无疑问是根源于宪法的。

财政法之所以如此强调民主,与财政在现代社会生活中发挥的重要作用密不可分。当代许多国家财政收入占国民生产总值的比重都维持在35%左右,北欧的高福利国家甚至超过60%。我国在2002年也已达18.5%,如果加上预算外收入和各种制度外收入,可能也不会低于40%。⑸巨大的资金集中于国家手中通过财政收支不断循环,不仅是国家经济运转的推进器,也是国家政治活动的主要资金来源,现代财政的作用由此可见一斑。财政收入是来源于人民的,在理论上也是用之于民的,那么到底如何收取和支配这些资金,理应由人民掌握最后的决定权。所以,议会作为人民的代表,对与财政计划的每一个环节必须从一开始就参与决策的制定,这正是现代民主的要求。否则,国家机关就会藉“公共”之名,不当的追求部门的私利,在财政事项制定程序中引入民主,虽然也并不尽然就能真正代表公共利益,但相比之下这是最好的方法。

财政法定主义是指议会对于具体财政问题进行审查批准和将有关财政活动的普遍规则制定为法律,它实际上是财政民主的一种实现方式。在财政法的发展史上,财政法定主义往往与民主交错重叠,英国的《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》,美国的《独立宣言》、《弗吉尼亚权利法案》,法国的《人权于公民权利宣言》等重要的宪法文件,大多以人民“同意权”的形式,表述人民在财政方面的基本权利。因此,财政法定主义实质上就是“人民主权”的形式要求,它是实现人民在财政方面基本权利的必要手段。同时,财政法定主义也是宪法法治原则的必然要求,是财政法治的制度基础。

财政平等主义包含了对正义的价值追求,它要求平等对待,也是宪法平等原则在财政法中的具体适用。我国宪法规定,公民在法律面前一律平等,这是财政平等主义直接的宪法依据。平等主义要求人民对财政事务有平等的参与权,人民利益也应当受到平等保护,财政法必须建立在公平公正的基础上,否则就与古代专制君主的横征暴敛无异。

宪法理论对于财政法理念和价值观的影响是深刻和根本性的,财政法就是宪法在财政领域内的具体实现,现代财政法必须以民主宪政为制度基础,并且体现民主性,因为国家的财政权力根本上是来源于人民的,应当由人民来决定有关的重大财政事项。财政法涉及公权力的分配、公民权利与国家权力在财政方面的相互关系、公权力之间的关系以及国家的基本制度等一系列根本性问题,因此只有在宪法的框架内制定和运行才能发挥其应有的作用。同时,财政法也应当以维护和保障基本人权、促进人权保护水平为依归,这也是与宪法“保护人权”的根本宗旨相一致的。

三、宪法与财政法的互动关系

宪法与财政法发展的历史过程中,现代税收的出现起到了关键的作用。税收成为了近代政府的主要财政收入,由于不断的战争造成了国家财力紧张,原有收入已经远远不够维持巨大的开支,政府成了“穷人”,必须依靠纳税人才能获得足够的收入。而当时西方社会又恰好形成了这样一个“有钱无权”的中间阶层,他们自然希望通过控制政府征税权来与政府相抗衡,以维护自己的财产权。另一方面从国家自身来说,它也希望通过一个固定的机制来稳定的获取财政收入,使得国家既可以筹措资金又不会破坏社会的秩序。对财政体制的供给与需求相结合,是西方宪政制度形成与发展的关键。相比之下,传统中国没有出现宪政制度,与没有出现现代税收是一致的。⑹中国社会占统治地位的小农经济天然具有分散性,不能产生一个类似的中间阶层,无法有效制约政府的权力。面对沉重的课税,农民唯一的办法就是揭竿而起,推翻一个封建王朝,然后再由另一个王朝取而代之,如此陷入循环往复的怪圈。

由此我们可以看出,宪法与财政法,或者说是宪政与财政之间的确存在着一种互动关系。财政权既是宪政产生的根本原因,又是宪法规范的重要内容,也是宪政体制运行的重要保障。⑺国家的产生是人类历史的一大进步,比原始社会的氏族制度具有优越性,更能促进生产力的发展。现代国家的主要职能在于提供公共产品和保护财产权,一方面国家要为人民服务,它对公民财产的汲取就具有合理性,正如洛克所言:“政府没有巨大的经费就不能维持,凡享受保护的人都应该从他的产业中支出一份来维持政府。”而另一方面,国家拿走原本属于公民的部分财产,实质上就是凭借公权力对公民私有财产权的一种剥夺,所以国家的财政行为也理应受到公民财产权的限制。这种限制首先表现为只有人民同意才征税,其次是人民对财政预算支出的控制与监督。否则政府若滥用财政权,就成为对公民财产权赤裸裸的侵犯。政府不是万能的,它的无限膨胀也是可怕的,而私人财产权的保障和巩固就是阻挡政府这个“利维坦”最有效的障碍之一。因此在宪法中授予和限制征税权,把财政问题上升到宪法的高度——即财政立宪主义,对有限政府的实现具有关键意义。⑻布坎南等人认为,应在宪法上明确规定一些有关税收的规则,以防止政府滥用财政资源,要在最高的法律层次上确保纳税人对政府征税权的控制。

财政权也是宪政体制平稳运行的重要保障。宪法要处理的两对最基本的矛盾,除了国家权力与公民权利的矛盾外,还有公权力之间的矛盾,包括横向,也包括纵向的权力关系??——即中央和地方的关系。现代国家大多是由多层次政府构成,中央与地方政府各自担负着不同职能,而其职能的实现有赖于财政功能的发挥。财政权限在各级政府之间的合理划分,关系到地方政府在整个国家政权机关体系中的地位,甚至关涉到地方自治与国家结构、国家体制等根本性的宪法问题。⑽中央与地方财政权限的划分,其实就是一个中央与地方经济利益分配的问题,这个问题如果解决不好,是会影响国家的稳定和发展的。一个政府的“正当”统治是建立在国家财政的基础之上的,统治秩序合法化的过程就是良善的财税制度逐步确立的过程。极度恶化的财政状况足以导致国家统治的“合法性危机”,并招致政权灭亡的命运。⑾在一定程度上,正是财政危机促成了专制制度的灭亡和民主宪政的产生。

四、宪政与财政——中国的启示

分析宪法与财政法的互动关系让我们明确:中国宪政制度的完善将得以与财政法自身的完善,得益于宪法自身加强对国家财政权的控制,以及对公民财产权的保障。中国要完成市场经济和法治国家的伟大转变,两者作用的发挥至关重要。

我国现行宪法仍然保留着计划经济时代的精神残余,它只是充分肯定了一些基本的政治、经济、文化和社会的事实,大部分内容以国家政策为导向,设置了太多“国家”的积极义务和理想目标,没有体现人权与政权之间的张力和平衡,政权淹没了产权和人权。⑿这与西方国家宪法的内容形成鲜明对比。有学者认为,贯穿西方宪法的是一种普遍的对抗式的思维和对政府的不信任态度,而中国宪法体现却是一种建构式思维,在这背后是一种合作式的思维模式——宪法不需要防范谁。⒀这种思维下的宪法无法得到真正有效的实施,缺少了这一基石,法治国家是无法真正实现的。