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社会救济制度范文10篇

时间：2023-03-21 23:14:19

社会救济制度

社会救济制度范文篇1

我国自建国50来，社会救济制度一直没有形成一个比较系统的体系，而是非常分散，甚至可以说应急性规定比较多，尽管如此，我们仍能够看到，国家对于社会救济一直是非常重视的，不仅制定了大量法规政策规范社会救济事业，而为社会救济投入了大量才力和物力，保障了那些处于生活困境的人基本生活，维护了社会稳定。

新中国成立初期，针对城市大量流落街头的难民、灾民、无业人员等贫困人口，政务院于1949年12月了《关于生产救灾的指示》，1950年6月政务院又了《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部了《救济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费，对不同情况的人员给予不同的救济。1952年全国152个城市经常得到救济的有120余万人，冬季期间达到150余万人，占到各个城市人口的20%-40%.从1953年到1957年国家支付城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。在农村，1950年到1954年国家发放10亿元的救灾救济款以及大量的救济物资，救济灾民和孤老病残人员。[1]

1956年，我国开始进入全面建设社会主义时期以后，在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生活困难的农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面向城乡没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人的社会成员，社会救济费由国家承担。1961年到1963年三年困难时期，城市得到救济的人口分别为51.7万人次、266.8万人次、322.5万人次。1960年到1963年，国家拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过以往10年的总和。1956年一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”（即保吃、保穿、保烧、保教、保葬）供养，1958年，全国农村享受“五保”待遇的有519万人。“”十年期间，国家为农村灾民拨付了30多亿元的生活救济费。[2]

改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对象的救济标准，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；农村在实行了联产承包责任制以后，国家加大了对农村社会救济的投入，1978年国家用于“五保”户的救济金2309万元，占国家拨付的农村社会救济费10%，1994年为“五保”户拨付救济金7554万元，占国家拨付农村社会救济费的27%；1979年到1994年的15年间，国家和集体用于农村社会救济和补助的资金共70余亿元，灾民生活救济费170余亿元；[3]在这个时期，社会救济改革最有成效的是在农村开展扶贫工作，20世纪70年代末，我国的贫困人口有2.5亿，1982年民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在我国农村全面展开，1994年国务院又部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》，到1998年就下降到4200万。[4]

可以看出，传统社会救济制度的适用对象主要是：（1）“三无”（无法定赡养人或抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源）孤老残幼，他们是长期的救济对象，政府要为他们解决衣食住医教等个方面的生活问题，在城镇，为他们建立了福利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村，主要是建立了敬老院，1994年全国孤老残幼有330万人，提供救济款13.6亿元，其中政府提供了1.88亿元；（2）灾民，城镇或农村居民因遭受自然灾害而使财产和收成受到巨大损失的人们，灾情主要发生在农村，因而灾民主要集中在农村，国家将70%左右的救灾款用于解决灾民的吃饭问题，10%左右用于衣被救济，25%左右用于修建房补贴，5%左右用于防疫治病，1994年救济灾民8228万人，国家拨付救济款18亿元；（3）社会上的生活困难者，他们因各种原因（因家庭成员生病、家庭人口多劳动力少、失去工作机会等）陷入贫困，他们中的一部分是暂时困难者，另一部分则是长年困难者，因此对前者实行临时救济，对后者则实行定期定量救济，1999年全国社会救济人数达5290余万人次。[5]

（二）传统社会救济制度改革的社会背景

以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了许多新的经济和社会问题，比较明显的一个问题是，经济体制改革和经济结构调整在城镇产生了一大批新的贫困人口。新的贫困人口的产生源于：

首先，下岗和失业人员增加。在国有企业改革的过程中，大量职工被裁减下来，他们由于失去了工作岗位，而沦为城镇贫困人口。到1999年底，下岗职工和失业者约有1600万人，10%的下岗职工不能或不能足额领到基本生活费；由于失业保险金储备不足，也不能如数支付失业者和从再就业服务中心转入失业保险人员的失业保险金，因此生活失去了保障。

其次，退休人员不能足额按时领到养老金，医疗费也不能报销。由于企业效益不佳，拖欠和减发离退休人员的离退休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计87亿元，涉及356万人。国有企业人均退休金低于400元的有18个省区，涉及1088余万人。全国约有2/5的退休人员处于低收入水平，有500万退休职工生活非常困难。[6]由于企业经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职工手中的医疗单据就数以亿计，其他地区的情况就可想而知。

第三，多数非国有制企业职工没有参加社会保险，在遭遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困境。据统计，到1997年底，全国城镇各种从业人员有20207万，参加失业保险的只有41%，几乎都是国有企业职工，而非国有企业职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有参加。[7]

第四，贫富差距拉大，突显出贫困问题。新时期贫富差距越来越大是由于不同行业之间的收入差距、不同性质企业之间的收入差距以及人们工资以外的灰色收入差距而造成的一部分人的收入在提高，而一部分人的收入在下降的状况。调查数据表明，到1999年6月底，拥有金融资产量最多的20%城市家庭，占城市居民金融资产量的55.4%，而20%低收入家庭仅拥有1.5%，前者为后者的34倍。[8]

以上新产生的贫困人口使贫困人口的数量急剧上升，同时又由于国家经济实力等原因，只能为那些特困户而不能为所有贫困人口提供有效的救济。统计表明，1993年全国贫困救济对象（不含灾民）为8480万人，实际只救济3101万人，占36.6%；1994年全国贫苦救济对象为8785万人，实际只救济3122万人，占35.5%.这些数据表明，全国60%以上的贫困人口得不到社会救济。这时，不仅社会救济面窄，而且救济标准偏低，1993年财政支付社会救济金37950万元，人均12元；1994年财政支付社会救济金42432万元，人均13.6元。[9]如此庞大的贫困人口，必然对中国的经济发展和社会稳定产生重大影响。社会救济工作面临新的问题，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。

（三）我国城市居民最低生活保障制度的建立

1993年6月，在国家还没有统一政策的情况下，上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度，并且取得了较好的效果。之后，沿海开放城市逐步建立了这一制度，到1995年全国有12个城市建立了居民最低生活保障制度。在1996年民政厅局长会议的推动下，到了1997年全国就有206个城市建立了这项制度。1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全国所有城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。到1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在镇建立了城市居民最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障对象为282万人，其中传统民政对象（“三无”人员）占21%，新增对象（在职、下岗、失业、离退休人员）占79%.[10]

在总结各地经验的基础上，1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，使城市居民最低生活保障工作的法制化管理向前迈进了一大步。条例的主要内容是：（1）保障范围。具有社会救济性质的最低生活保障制度与社会保险不同，它提供的待遇以申请人存在困难的生活状况为前提，此外，最低生活保障待遇是在申请人利用了所有能够满足其最基本的生活需求的可能以后才可以提供的。[11]所以，条例规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利；对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市居民批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。条例实施一年之后，全国享受最低生活保障待遇的人数达到382万，其中传统民政救济对象占15%，在职、下岗、失业、离退休等人员中困难家庭占85%.[12]

（2）保障标准。条例规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。各地根据当地经济发展水平，确定最低生活保障金标准，目前全国最低生活保障金最高的为319元，最低的为78元，基本能够维持居民的最低生活需求。[13]

（3）保障资金的来源。条例规定，城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。还规定，国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。这些规定虽然表明最低生活保障资金来源于财政和社会捐赠两个渠道，但是地方政府依然是资金的主要责任者。2000年各级财政投入最低生活保障资金达29.6亿元，其中中央财政投入8亿元，地方财政21.6亿元，而社会捐赠数额微不足道，尽管如此，也体现出社会力量在援助贫困人口方面的责任感和积极性。[14]

城市居民最低生活保障制度为城市贫困人口提供了最基本的生活保障，它实施3年以来，在促进经济发展、维护社会稳定方面，发挥了积极的作用。尤其是在我国社会保险制度不健全的情况下，最低生活保障制度极好地发挥了它作为“兜底工程”的功能，将绝大多数由于各种原因，特别是由于经济结构调整、产业结构调整而下岗失业人员保护了起来，为国家营造了安定的国内建设环境，保障社会转型顺利进行。

（四）进一步完善我国社会救济制度

为摸清全国最低生活保障制度实施情况，民政部于2000年7-9月进行了一次全面的调查，调查结果表明，我国的最低生活保障制度还存在以下问题：

1.覆盖范围有限。没有按条例规定将符合条件的贫困人口纳入保障范围是最低生活保障制度实施过程中最大的问题。统计表明，目前我国城市的贫困人口在1500万-1800万之间，能够享受最低生活保障待遇的只有450余万人，覆盖面只有25%-30%.[15]不能获得最低生活保障的企业职工主要有：全国应享受低保待遇的329万集体企业职工中，有230万人未享受到待遇；在地方的中央直属企业的低保对象有98万人，其中的80万人没有从当地政府获得待遇；分布在各地的因资源枯竭而关闭破产的362个企业（主要是有色金属、核工业矿、煤矿）还没有开始实施低保，这些企业应享受低保待遇的职工有57万余人；国有企业677万下岗职工中，有60万人没有领到再就业服务中心发放的基本生活费。[16]

2.保障标准偏低。由于地方财政吃紧，所以不可能按照当地最低生活标准确定和发放最低生活保障费，而是根据可能提供的资金额确定发放标准，结果标准普遍偏低，难以维持低保对象的基本生活需求。据调查，1998年，上海市贫困家庭人均月收入仅为当地社会人均月收入的31%；就是在1999年最低生活保障标准上调30%以后，武汉和天津的贫困家庭人均月收入才是当地社会人均月收入的21%，如此低的收入只够维持最低的生活需求，他们买最便宜的蔬菜，甚至一个星期只能吃到一次肉或根本吃不到肉。在上海市，衣服靠亲友赠送的占34%，家庭成员生病不去医院诊治的占50%.[17]上海低保对象的生活是这样的状况，其他地区的情况就可想而知了。

3.资金缺口较大。各地虽然按照条例的规定将最低生活保障资金纳入了财政预算，但实际上最低生活保障资金十分有限。筹集不到足额低保资金的原因主要是：大部分地区由于受传统社会救济观念的影响，将低保对象限定在特困人口上，对最低生活保障重视不够、支持不力；地方政府不愿意承担中央和省属企业低保对象的保障金；由于多数地方财政困难，有的仅是吃饭财政，有的甚至拖欠机关工作人员的工资，无力筹集低保资金。尽管从1999年下半年起，中央加大了对部分省份低保资金的补贴，但是实际需要的资金仍然是已落实资金的6倍，缺口还是非常大的。另外，中央提高最低生活保障标准以后，新增了许多保障对象，进一步扩大了资金缺口。例如，吉林省1999年提标以前低保对象约66000人。提标以后增加了67000余人，按人均138元计算，每月需保障资金1841万元，如数筹集所需资金是不可能的。[18]

4.相关制度实施不力造成的贫困问题，低保也无能为力。按照条例的规定，只有在人们领取了失业保险金、离退休金、工资和下岗职工的基本生活费后，家庭人均收入仍低于最低生活保障线的，才给予差额补贴。但是，在部分地区由于人们不能或不能足额及时领到以上各项费用，地方财力又十分有限，决不可能把他们纳入最低生活保障范围，使得他们成为生活没有保障的最困难的群体。要将以上这些人纳入最低生活保障范围，不解决低保资金的来源问题几乎是不可能的，而不将这些生活没有着落的人纳入低保范围，他们将成为社会的不安定因素。

最低生活保障制度是为城市居民设置的最后一道“安全网”，应当将所有不能或不能足够从其他保障中获得待遇的人保护起来，所以这道防线对于经济发展、社会稳定，尤其是我国目前的经济体制改革意义重大，不能轻视。针对我国低保中存在的以上问题，今后应从以下几个方面对制度加以完善。

1.扩大低保的覆盖范围。逐步将社会救济的对象是“三无”人员的认识和做法转向条例规定的共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的人身上。在这里，标准只有一个，即家庭人均收入低于最低生活保障标准，而不问是在什么性质的企业工作，是否在职等因素。

2.适当提高待遇标准。调整的原则应是，最低生活保障标准应随物价指数的上升和职工工资的提高而相应增加，使这些贫困人口不因物价的上涨或在职人员工资的增加生活受到影响，使他们也能够分享到经济发展和社会进步的成果。

3.各级财政要加大对最低生活保障的资金投入。比较充足的资金是最低生活保障制度得以切实实施的物质保障，以上各种问题，主要出在地方财政不足上，所以，合理确定各级财政在最低生活保障资金筹集上分担的份额，才能建立稳定可靠的资金筹措机制。2000年以来，国务院下发了几个文件，规定财政确有困难的地区，中央财政要酌情给予支持，成为解决最低生活保障资金不足的政策保障。但是，地方仍是低保资金主要提供者，应多渠道、多层次设法筹集低保资金，最大限度地满足为低保对象提供待遇对于资金的需要。

4.做好三条保障线的衔接工作。要切实按照劳动和社会保障部、民政部、财政部《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》要求，做好三条保障线的衔接工作。首先，要让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得待遇，而不能将这些人员甩给本来就不堪重负的最低生活保障领域。对于确实无力支付基本生活保障和失业保险金而使下岗职工和失业者生活失去保障的，民政部门可采取应急措施，提供临时救济。总之，要使最低生活保障制度成为真正的一人不漏的“兜底”工程。

注释：

[1]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第54-55页。

[2]同上，第56-57页。

[3]同上，59页。

[4]史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社2000年版，第339页。

[5]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第61-62页；郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第214页。

[6]赵忆宁、郭远发：《中国应对‘白发浪潮’》，《了望》2000年第45期。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第70页。

[7]顾卫临：《谁来为高额医疗费用‘买单’》，《了望》1999年第46期。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第73页。

[8]《中国新闻报》2000年8月5日。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第74页；

[9]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第80-81页。

[10]郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第222页。

[11][法]让-雅克·迪贝卢：《社会保障法》，法律出版社2002年版，第210页。

[12]时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社2001年版，第77页。

[13]同上。

[14]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第154页。

[15]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第204页。

[16]时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社2001年版，第81-82页。

社会救济制度范文篇2

（二）传统社会救济制度改革的社会背景

（三）我国城市居民最低生活保障制度的建立

（四）进一步完善我国社会救济制度

为摸清全国最低生活保障制度实施情况，民政部于2000年7-9月进行了一次全面的调查，调查结果表明，我国的最低生活保障制度还存在以下问题：

最低生活保障制度是为城市居民设置的最后一道“安全网”，应当将所有不能或不能足够从其他保障中获得待遇的人保护起来，所以这道防线对于经济发展、社会稳定，尤其是我国目前的经济体制改革意义重大，不能轻视。

针对我国低保中存在的以上问题，今后应从以下几个方面对制度加以完善。

注释：

[1]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第54-55页。

[2]同上，第56-57页。

[3]同上，59页。

[4]史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社2000年版，第339页。

[8]《中国新闻报》2000年8月5日。转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第74页；

[9]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第80-81页。

[10]郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第222页。

[11][法]让-雅克·迪贝卢：《社会保障法》，法律出版社2002年版，第210页。

[12]时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社2001年版，第77页。

[13]同上。

[14]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第154页。

[15]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第204页。

[16]时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社2001年版，第81-82页。

社会救济制度范文篇3

新中国成立初期，针对城市大量流落街头的难民、灾民、无业人员等贫困人口，政务院于1949年12月了《关于生产救灾的指示》，1950年6月政务院又了《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部了《救济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费，对不同情况的人员给予不同的救济。1952年全国152个城市经常得到救济的有120余万人，冬季期间达到150余万人，占到各个城市人口的20%-40%。从1953年到1957年国家支付城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。在农村，1950年到1954年国家发放10亿元的救灾救济款以及大量的救济物资，救济灾民和孤老病残人员。

改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对象的救济标准，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；农村在实行了联产承包责任制以后，国家加大了对农村社会救济的投入，1978年国家用于“五保”户的救济金2309万元，占国家拨付的农村社会救济费10%，1994年为“五保”户拨付救济金7554万元，占国家拨付农村社会救济费的27%；1979年到1994年的15年间，国家和集体用于农村社会救济和补助的资金共70余亿元，灾民生活救济费170余亿元；在这个时期，社会救济改革最有成效的是在农村开展扶贫工作，20世纪70年代末，我国的贫困人口有2.5亿，1982年民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在我国农村全面展开，1994年国务院又部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》，到1998年就下降到4200万。

二、传统社会救济制度改革的社会背景

其次，退休人员不能足额按时领到养老金，医疗费也不能报销。由于企业效益不佳，拖欠和减发离退休人员的离退休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计87亿元，涉及356万人。国有企业人均退休金低于400元的有18个省区，涉及1088余万人。全国约有2/5的退休人员处于低收入水平，有500万退休职工生活非常困难。由于企业经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职工手中的医疗单据就数以亿计，其他地区的情况就可想而知。

第三，多数非国有制企业职工没有参加社会保险，在遭遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困境。据统计，到1997年底，全国城镇各种从业人员有20207万，参加失业保险的只有41%，几乎都是国有企业职工，而非国有企业职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有参加。

以上新产生的贫困人口使贫困人口的数量急剧上升，同时又由于国家经济实力等原因，只能为那些特困户而不能为所有贫困人口提供有效的救济。统计表明，1993年全国贫困救济对象（不含灾民）为8480万人，实际只救济3101万人，占36.6%；1994年全国贫苦救济对象为8785万人，实际只救济3122万人，占35.5%.这些数据表明，全国60%以上的贫困人口得不到社会救济。这时，不仅社会救济面窄，而且救济标准偏低，1993年财政支付社会救济金37950万元，人均12元；1994年财政支付社会救济金42432万元，人均13.6元。如此庞大的贫困人口，必然对中国的经济发展和社会稳定产生重大影响。社会救济工作面临新的问题，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。

三、我国城市居民最低生活保障制度的建立

在总结各地经验的基础上，1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，使城市居民最低生活保障工作的法制化管理向前迈进了一大步。条例的主要内容是：（（1）保障范围。具有社会救济性质的最低生活保障制度与社会保险不同，它提供的待遇以申请人存在困难的生活状况为前提，此外，最低生活保障待遇是在申请人利用了所有能够满足其最基本的生活需求的可能以后才可以提供的。所以，条例规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利；对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市居民批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。条例实施一年之后，全国享受最低生活保障待遇的人数达到382万，其中传统民政救济对象占15%，在职、下岗、失业、离退休等人员中困难家庭占85%。

（2）保障标准。条例规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。各地根据当地经济发展水平，确定最低生活保障金标准，目前全国最低生活保障金最高的为319元，最低的为78元，基本能够维持居民的最低生活需求。

四、进一步完善我国社会救济制度

为摸清全国最低生活保障制度实施情况，民政部于2000年7-9月进行了一次全面的调查，调查结果表明，我国的最低生活保障制度还存在以下问题：

1.覆盖范围有限。没有按条例规定将符合条件的贫困人口纳入保障范围是最低生活保障制度实施过程中最大的问题。统计表明，目前我国城市的贫困人口在1500万-1800万之间，能够享受最低生活保障待遇的只有450余万人，覆盖面只有25%-30%。不能获得最低生活保障的企业职工主要有：全国应享受低保待遇的329万集体企业职工中，有230万人未享受到待遇；在地方的中央直属企业的低保对象有98万人，其中的80万人没有从当地政府获得待遇；分布在各地的因资源枯竭而关闭破产的362个企业（主要是有色金属、核工业矿、煤矿）还没有开始实施低保，这些企业应享受低保待遇的职工有57万余人；国有企业677万下岗职工中，有60万人没有领到再就业服务中心发放的基本生活费。

2.保障标准偏低。由于地方财政吃紧，所以不可能按照当地最低生活标准确定和发放最低生活保障费，而是根据可能提供的资金额确定发放标准，结果标准普遍偏低，难以维持低保对象的基本生活需求。据调查，1998年，上海市贫困家庭人均月收入仅为当地社会人均月收入的31%；就是在1999年最低生活保障标准上调30%以后，武汉和天津的贫困家庭人均月收入才是当地社会人均月收入的21%，如此低的收入只够维持最低的生活需求，他们买最便宜的蔬菜，甚至一个星期只能吃到一次肉或根本吃不到肉。在上海市，衣服靠亲友赠送的占34%，家庭成员生病不去医院诊治的占50%。上海低保对象的生活是这样的状况，其他地区的情况就可想而知了。

2.适当提高待遇标准。调整的原则应是，最低生活保障标准应随物价指数的上升和职工工资的提高而相应增加，使这些贫困人口不因物价的上涨或在职人员工资的增加生活受到影响，使他们也能够分享到经济发展和社会进步的成果。公务员之家

注释：

[1]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第54-55页。

[2]同上，第56-57页。

[3]同上，59页。

社会救济制度范文篇4

现代社会救助制度的思想核心是将社会救助视作国家的责任和义务，既包括国家有责任建立起完善的社会救助制度，也包括国家在具体制度的实施中承担宏观管理和微观保障的职能。民国政府认识到这一点，洪友兰在《社会救济法的立法精神》中提到:“人民之于国家，休戚相关，患难与共，其于救济事业，自当视为政府对于人民应尽之责任。”1这种认识是传统救助向现代救助转变的思想基础。而将国家义务责任转化为公民应当享受的权利则有赖于社会救助法律制度的确立。社会救助的理念和行为古已有之，但社会救助法的产生才使之真正成为一种制度。现代社会救助立法体现的是对公民生存权的保障。这也是社会救助立法的法律渊源。在西欧，1793年，法国宪法中的《人权宣言》中规定:“公民救济是一种神圣的债务。社会有义务保障不幸的公民的生存，或为他们提供工作，或确保无能力工作者维持生计”。21919年德国《魏玛宪法》为开端，保障公民最基本的生存权在欧洲及西方国家中开始普遍适用，成为福利国家的标志。生存权就是生命安全得到保障和基本生活需要得到满足的权利，使社会弱者有尊严地生活于社会。而现代社会生存权保障侧重于保护在社会上受到自然条件，劳动条件和其他经济条件制约而成为社会弱者的人。南京政府的政治及立法理念也体现了这一点。强调“为政之要，就在于竭尽能力定出方法和计划，来救治人民的困乏与痛苦”3为此，南京国民政府制订了一系列救助法律，形成了一整套包括根本法，专门法等具有法律效力的法律体系。

一、根本法

民国十七年，南京国民政府进入训政时期，颁布《训政纲领》，作为执政的根本原则。在第一二条中规定政府要举办救济事业，包括普设救济机关、办理灾振、实施工赈等。《中华民国训政时期约法》规定:“实施仓储制度预防灾荒充裕民食”4。在《中华民国宪法草案》国民经济138条中规定:“国家为改良老公生活增进其生产技能及救济劳工失业应实施保护劳工政策妇女儿童从事劳动者应按其年龄及身体状态施以特别之保护”;142条规定:老弱残废无力生活者国家应予以相当之救济。5从中不难发现，对于公民的生存权虽有保护但没有非常清晰完整的表达，仅能体现对弱势群体的国家救助责任。由于南京政府的社会救助事业已经是各级政府的行政内容，所以针对具体的社会救助事业领域的规定在宪法中表述得则相对详尽。

二、专门法

《社会救济法》于民国三十二年九月二十九日公布，主要内容:1．救济范围。明确了社会救助的对象，包括:年在六十岁以上精神衰耗者;未满十二岁者;妊妇;因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍，不能从事劳作者;因水旱或者其他天灾事变，致受重大损害，或因而失业者;其他依法令应予救济者。2．救济设施:救济法规定:安老所、育婴所、育幼所、残疾教养所、习艺所、妇女教养所、助产所、施医所和其他以救济为目的之设施。对于已经设置救济院的地方得在院内分办各种救济设施。私人或团体举办救济设施要经主管官署许可，同时，主管官署对救济设施有视察和指导之权。对创办救济设施成绩卓著者，应予以奖励，如办理不善，主管官署得令其改进，其违反法令情节重大者，并得令其停办。3．救济方法:对于不同的救济对象列有各种救济方法:救济设施处所内之留养、现款或食物衣服等必需品之给予、免费医疗、免费助产。住宅之廉价或免费供给、资金之无息或低息贷与、粮食之无息或低息贷与、减免土地赋税、实施感化教育及公民训练、实施技能训练及公民训练、职业介绍、其他依法令所定之救济方法。同时《社会救济法》中具体规定了收容留养救济、冬令救济和灾民救济的方法。4．救济费用。由县市负担，中央或省举办者。救济设施由乡镇举办者，其费用由乡镇负担。救济设施由团体或私人举办者，其费用由各该团体或私人负担。6《社会救济法》对于不同人群施以不同的救济，各有详细救济方法和内容，说明南京政府的社会救助走向科学化和规范化，也说明社会救助在向制度化方向发展。

三、其他法律法规

1．灾害救助法律法规:备灾方面的仓储管理规定。民国十九年一月十五日内政部公布并实施《各地方仓储管理规则》，将仓储管理规定各地方的仓储分为六种。7而这些仓廒积谷应以地方公款办理，如无地方公款时采取振收和捐募的方法。救灾程序法规。国民政府借鉴清朝的有关制度于民国二十三年二月二十四日行政院修正公布《勘报灾歉条例》。条例规定了报灾的时限:“旱虫各灾由渐而成应由县局长随时履勘，至迟不得逾十日。风雹水灾及他项急灾应立时履勘，至迟不得逾三日，履勘后先将被灾大概情形分报该管省政府及民政厅财政厅察核。”对于报灾勘灾中的行政问责也作了规定，“如地方遇有灾伤不即履勘或履勘后并不呈报或呈报不实者等予以处罚。”救助资金管理法规:南京政府于民国十九年十月十八日公布并实行《救灾准备金法》。规定:国民政府每年应由经常预算收入总额内支出百分之一为中央救灾准备金，但积存满五千万后得停止之。省政府每年应由经常预算收入总额内支出百分之二为省救灾准备金。省救灾准备金以人口为比例，于每百万人口积存达二十万元后得停止前项预算支出。而救灾准备金的使用顺序为:遇有非常灾害，为市县所不能救恤时，以省救灾准备金补助之，不足再以中央救灾准备金补助之。工振或与救灾有关之移民得由救灾准备金内酌予补助。救灾准备金应妥存国家银行或股实银行按期计息。并享有优先受清偿之权。准备金的管理考核方面，救灾准备金之保管委员会应按年度造具预算决算分别呈报监督机关。政府还为保管委员会制定了组织细则以加强管理。对于救灾基金的专门立法也说明了救灾成为南京政府社会救助事业的重中之重。3．救助设施相关法律:针对不同人群创办救济设施，实施收容救助或者给予实物现金救助，或者是对其进行培训，使他们获得生存能力。民国十七年五月二十三日内政部公布、二十二年四月修正《各地方救济院规则》，规定:为教养无自救力之老幼残废人，并保护贫民康健，救济贫民生计，于各该省、区、省会、特别市政府及县市政府设立救济院。救济院分:养老所、孤儿所、残废所、育婴所、施医所、贷款所。设院长一人，总理院务，副院长一人，襄理院务。各级政府就当地公正人士中选之。地址利用寺庙或公共适宜场所。经费由各地方收入内酌量补助或设法筹集，组织基金管理委员会分别管理之，基金管理委员会由地方法团公推委员若干人组织之。10救济院对每个救济院所都做了具体规定。这些救助设施的的管理规定为地方具体的办理救助事业提供了法律依据。难民救助法律:1937年，全面抗战爆发，南京政府为规范难民救助事业，最大限度的救助难民，1942年由行政院公布《修正非常时期难民救济办法大纲》。这项法律体现了政府社会救助管理的进步与制度化。对于难民组织工作要求:非常时期的难民救济工作由特设的难民救济委员会负责。于南京设立总会，于省及院辖市设立分会，于各县市设立支会。难民救济委员会办理的救济事宜包括:难民之收容及运输事项;难民之给养，保卫及救济事项;关于难民之管理及配置事项。难民给养:以食料及必需物品为限，并应限制食料之消费及预谋其来源。难民之保卫应注意其生活之安全及避难之便利，并得施以必要之调查及检查。难民之救护，依照卫生署拟定非常区域救护事业办法大纲办理。对于不同程度的难民进行不同的运送配置与安置救济是南京政府难民救济管理的特色。如在《难民救济办法大纲》中将难民分为无工作能力和有工作能力、适合兵役年龄及失学儿童及青年等几种分别给予不同的救助。难民救济经费除得呈准动用中央救灾准备金外，并得呈请中央指拨专款或募集捐款。各省市分会及各县市会办理救济事业所需经费，统由各地方政府就原有救济机关及慈善团体之基金(不动产部分免于处分)，既经临各费及地方救灾准备金统筹支配，并得举行募捐，但应将详细数目报请或报由分会转报总会察核。难民救助法律的细化与详尽说明了南京政府在战时社会救助任务的繁重，也说明了经历一段时期的社会救助建设，社会救助制度逐渐完善。

社会救济制度范文篇5

关键词：权利救济权利救济体系国家补偿责任法律证成意识

所谓权利救济，是指当事人权利受到现实损害或存在现实危险状态时，可通过法律途径获得补偿来阻止损害继续发生或恢复先前权利圆满状态的行为。救济是权利的保障，作为权利的“护身符”，权利救济应为保障权利的实现发挥积极作用。

一、完善权利救济立法

权利救济体系是相关救济制度有机结合，但我国目前并没有形成有效的权利救济体系。这是由于，中国在立法中对西方制度的过度移植，忽视了中国国情以及国家制度特性。即是说，我国立法依靠着西方的制度体系，未深进调查中国现实状况，致使权利救济产生对这些法律的顽强“抗体”。因此，立法必须从中国的实际出发构建中国特色的权利救济体系。

权利救济体系有必要建立国家补偿责任制度。其一，中国传统价值理念是集体主义价值观，集体利益高于个人利益，以个人利益牺牲来保存集体利益具有正当性。立法有必要基于我国现实国情、文化传统重新反思救济理念，从而建构中国特色的国家补偿责任制度；其二，第二性权利救济失位。国家的强制力保障方面存在“瑕疵”，国家强制力并未有效保护弱者或受害方的权益，使得当事人第一利益秩序破坏，不得求助于第二利益秩序的保障，国家有必要为其“瑕疵”行为负责。也就是说，司法救济途径并不理想，司法的终极性并非良态，司法救济存在无救济、救济不当的弊端，反而致使权利者的二次伤害。其三，社会主义优越性体现在社会主义分配的公道性，通过社会主义分配实现人们生存和发展的权利。因此，司法下权利救济应该具有社会主义属性，即是国家补偿责任存在。当然，不可否认，国家补偿责任的实现基于社会主义大生产发展的基础。家庭和市民社会是国家的构成部分。国家材料是“通过情势、任性和本身使命的亲身选择”而分配给他们的。国家的公民是家庭和市民社会的成员。国家补偿责任带有明显的社会救济性，它基于社会主义社会特性，依靠于社会主义分配制度，建立起完善的救济制度体系。

国家补偿责任主要涉及以下事项：其一，补偿和恢复事件引发的权益损失。比如，地震、干旱等自然社会事件。这项补偿事项的特点是，它的责任来源是不以人的主观意志为转移的。其二，填补责任，它是对法律行为引发的法律损害进行有效性补偿。现实中司法救济的重大弊端在于执行困难，权益者的利益因各种原因无法终极得到落实。所以，国家补偿责任重在保障权益者权益得以实现。

二、健全执行保障机制

法谚云：没有救济就没有权利。然司法实务中，救济效果弱于权利圆满状态题目突出。权利救济的目的是往除不法行为对权利人产生的不良法律后果。救济的目标是恢复权利受损害前的圆满状态，只有达到如此效果，才能从真正意义上保障权利，减少权利受损的概率。救济是一种事后行为，是对先权利的补救；救济权利的实现，司法公正起到决定性终局性的作用。但司法实务中，理论与实践往往会发生脱轨。产生这种结果的原因，除了制度体系自身的缺陷，更重要的是现实因素的制约。“人情社会”的中国缺失正统法律思想观念致使法与现实的存在反差。特别是在法律移植中，西方法律制度引进中国之后，不仅没有产生应有的法律效果，反而出现“水土不服症状”。原因是多方面的，其中重要的原因是“情”，它是司法不公平现象的根源。人情官司、钱权交易、权力寻租，这些**现象使本来法治意识淡薄的国度陷进“深渊”——缺失法律素养与法理念。这也是导致目前执行难，权利救济不理想的重要原因之一。

当事人权利救济实现需要构建执行保障机制。中国法院的题目也许并不存在它有大量的行政事务要处理（当然这是一个因素），而在于法院的行政治理制度和审判制度在职能上的混淆，没有实现职能分工，没有以法院对于其所在社会的基本职能或宪法职能为中心进而实现法院的诸多功能上的分工和剥离。执行保障机制是保障权利救济的有效方式与手段，它构建有效机制，规范救济行为，加强执法力度，完善执行体制，从实然上实现权利救济。此外，司法的公正离不开经济保障，独立的财政来源，建立救济基金储备制度，才能彻底保证救济的实现。

三、树立科学的救济法律观念

救济是权利得以保障的最后一道防线。假如上帝剥夺了我寻求救济的一切手段，那就只有忍耐之余。大凡权利受到侵害或减损，通过诉讼寻求权利救济恢复权利原始状态成为当事人的夙愿。救济权利的机制为保障权利的实现，保护当事人权利发挥着作用。但事实上，法律设立的救济制度并未预见到这种手段在实现权利圆满状态时所受客观条件的限制。

传统的权利救济观念是理想主义权利救济，他们主张或以为通过救济途径就可以获得权利的恢复。但是，行使权利救济存在于权利受到损害之后，原权利处于发展过程的前阶段，而行使救济权利是在同一事实发展过程的后阶段，其中加进了权利人行使权利的“社会交易本钱”，导致后阶段与前阶段不同。司法实务中，考虑救济权利的“社会本钱”、救济措施、评估机制、判定标准等相关因素后，当事人恢复权利圆满状态就存在风险性。

救济权对保障和实现权利来说至关重要，但并不意味着有了救济权就一定能够能获得理想的救济。它只是提供给我们救济权利的途径。因此，当事人应持有正确的法律观念：（1）具有权利意识。当自身正当权益受到威胁、侵害时，主动运用法律武器维护自身权利。（2）情感缓冲。权利受到侵害确当事人无疑是不幸的、痛苦的，但要理性看待题目，清醒的对待题目，给情感留下缓冲的“地带”。（3）救济途径要适格。要寻求正当有效的解决途径，不适格的救济方式不仅无法保障权利的救济实现，反而会进一步加害当事人。即是说，当权利受到减损时，当事人应保持清醒状态，不能感情用事，须采取及时、恰当、有效的救济途径维权。当然这还要依靠于前面两个因素：权利救济法律制度体系，执行保障的切实实施。基于权利救济的现实状态，权益者有必要建立起这样的法律证成意识，即是以还原法律事实为准则的法律（证据）自保措施。它并不是对权利的破坏、侵害，而是对已经存在事实的“复现”。权益人可以采取法律（证据）自保措施，防御利益侵害的发生，如自制录音、照相、证实存根、短信证实等方法。通过这种自我法律保护措施，还原了法律事实存在及过程，这极其有利于权益者的权利保障与保护。公务员之家

四、结语

综上所述，权利救济的实现离不开科学公道的立法，同时也需要司法公正、司法保障、司法执行效率等制度的结合，以及救济法律观念的确立。权利救济的实效是保障权利的有效稳定实施，保障当事人实现主体权利的法律效果，继而维护良好的法律秩序，实现法的价值。

参考文献：

[1]马克思.黑格尔法哲学批判[M].马克思恩格斯全集（第一卷）北京：人民出版社，1956：251

社会救济制度范文篇6

生态环境民事预防性救济体系是相对生态环境民事补救性救济体系而言的。两者最明显的区别是在于对潜在的损害或者尚未发生的风险的处理方式上。生态环境民事预防性救济体系是一种面向未来的救济体系，其制度表现具有利益前置性、法定性、利益可期待性的特征。(一)生态环境民事救济体系的制度类型。从制度类型上来界分，生态环境民事救济体系可以分为补救性救济体系和预防性救济体系。现行的生态环境民事救济体系主要是一种围绕损害结果为核心要件而构建的规范体系。这种事后性规制的法律逻辑是:赔偿义务人损害了生态环境权益－产生法律层面的救济责任－通过法律规定的方式来开展索赔或救济工作。这种救济模式是以生态环境损害结果的确定为逻辑起点，通过现有生态环境法律体系来实现权益救济或者民事法律责任的分配。以环境侵权为例，各国立法都肯定了基于环境侵权而产生的赔偿义务的逻辑，即“没有损害即没有责任”［1］。有学者将这种补救性法律救济方式描述为生态环境损害填补机制［2］P48。然而，生态环境民事补救性救济虽然能够实现对受损的生态环境权益的填补，但是却无法对不特定、不确定的生态环境风险予以适当的调整［3］P10。究其原因，生态环境问题呈现出强烈的“风险性格”，打破了民事救济体系以“损害发生”为基本前提的制度预设［4］P263。例如，在洛阳市吉利区辉鹏养殖案，如果没有预防性救济体系的存在，那么只能在养殖场对黄河水源区造成严重的生态环境损害后方可提起损害赔偿①。这种事后性的救济方式是对生态环境风险行为或者危害行为的放纵，最终不利于生态环境正义价值追求的实现。从法律属性上讲，生态环境民事预防性救济体系是一种与生态环境民事补救性救济并列的法律规范体系。其制度核心理念是对民事权益的预防性救济。溯本追源，这种讲究民事权益的预防性救济方式的理念最早可以追溯至古典罗马法时代。此时期，立法者已经将民事预防性救济定义为一种旨在防御潜在的、尚未具现化的危险或风险的规制的方式。最具有代表性的预防性司法体系是“谨防未发生损害之诉”［5］P160以及“有权排除侵害诉讼”［6］P43。由此不难看出，立法者不仅充分肯定了民事权益预防性保护的重要性，也对预防性救济和补救性救济作出了准确的区分。这种蕴含风险规制的理念应当被生态环境法律体系所继承。(二)生态环境民事预防性救济体系的内涵。目前，学界关于生态环境民事预防性救济的内涵探讨并不多，偶有论者，也未能对其作出清晰的阐释。有学者认为，生态环境预防性救济体系是一种针对生态环境公共利益领域内未来危害或者潜在损害的规范体系［7］。然而，这种解释并不能描绘出生态环境民事预防性救济体系的全貌，存有以偏概全的嫌疑。从逻辑来看，只要相关责任人的行为置生态环境权益于危险状态或者高度风险，当事人就可以依据此来寻求预防性救济来保护自身权益免于损害。由此可见，生态环境预防性民事救济体系建构的核心是尚未发生的生态环境风险或者危害。以英国《环境损害预防和救济法》为例，该法第13条明确规定生态环境损害包括了已经发生的损害，也包括可能发生的环境威胁以及有理由相信极有可能发生的生态环境损害②。同时，生态环境民事预防性法救济并不要求具备“成熟性”的生态环境损害结果的发生，只要确认生态环境不利益结果发生的高度可能性或者客观性，权利人就可以采取生态环境预防性救济措施。环境民事公益诉讼制度就是这一理念的最典型代表。我国《环境保护法》第58条明确规定，针对明显错误行为或可能损害社会公益的风险行为，环境公益组织向有管辖权的法院提起民事环境公益诉讼，以避免生态环境权益损害的发生③。在规制目的上，生态环境民事预防性救济旨在解决生态环境补救性救济体系的制度供给不足。在实践中，生态环境民事补救性救济的适用范围不仅包括人身和财产损害，也包括纯生态环境损害。生态环境民事补救性救济体系看似已经能够对生态环境予以周延的保护，实则未然。一方面，生态环境问题并非仅有生态环境损害行为一种表现方式，也包括对生态环境风险或者危险的行为，对后者而言，以损害结果为前提的补救性救济体系是不适用的。这说明，生态环境风险规制上还存在着明显的制度供给不足。另一方面，公众对生态环境风险规制的制度需求不断增加，期望通过生态环境预防性救济体系建构来满足个体利益以及公共利益保护的制度需求［8］。这种制度需求不仅包括公众对良好、健康生态环境的当然追求，也涉及生态环境空间规划、环境开发、公共管理等公共池［9］的利益需求。在这些方面，既有的生态环境补救性救济体系很难对其予以结构性回应。因此，生态环境预防性救济体系的建构是弥补生态环境补救性救济体系存在的制度供给不足的必然。在调整范围上，生态环境民事预防性救济体系并非仅涉及生态环境公共利益，也包括生态环境私益。一方面，生态环境私益的预防性救济是生态环境预防性救济体系的应有之义。一般情况下，允许当事人可以采取预防性救济方式来对抗他人对自身合法权益的侵犯。以美国为例，《佐治亚州登记法》等法律明文规定，“如果他人的不适当行为或方式剥夺或损害其他主体的法定权益，美国的出庭律师可以据此向法院寻求预防性救济”④。另一方面，预防性救济体系设定伊始就明确生态环境公益保护的必要性。从功能定位上看，生态环境预防性救济的介入应当围绕生态环境风险或危害而展开，以消解生态环境公益的不利益为己任。以环境公益诉讼为例，虽然各国制度在设计上存在较大的差异，但是环境公益诉讼目标的定位却具有一致性，即旨在“阻止生态环境重大风险或公益的危害”。在制度表现上，生态环境民事预防性救济体系是一种具有可操作性的民事救济体系。有学者认为，生态环境民事预防性救济并不会像补救性救济体系一样产生实体性的救济［10］P42。生态环境民事预防性救济方式的制度表现具有较强的不可知性:生态环境风险是否存在、是否消灭、法律责任分配是否合理等等。因此，有学者认为，生态环境预防性救济只是一种宣示性的权利［11］P205。然而，这种观点显然是错误的，因为，即使在生态环境风险规制上存有结果的不确定性，但是也会产生预防性法律责任的分配，包括谁来承担法律责任、承担怎样的法律责任、以及是否消灭了生态环境风险。以环境禁令制度为例，法院会对生态环境风险或者危险进行考量，包括否需要颁布环境禁令、环境禁令内容是否合适以及禁令效果的事后评价等等。(三)生态环境民事预防性救济体系的特征。基于上述认知，生态环境民事预防性救济体系的制度特征可以归纳如下:1．生态环境权益保护前置性。生态环境预防性救济体系最重要的功能定位是肯定生态环境权益救济的前置性。“基于后现代社会风险的不可预测性、不可计算性、不可防范性的特点”［12］P301，事后性的生态环境补救性救济体系在生态环境权益保护上显然“先天不足”。反观生态环境预防性救济体系，则通过扩展生态环境权益的范围，进而将生态环境权益保护提前至生态环境损害发生之前。例如，《法国环境法典》第6编“预防和补救对环境损害部分”，着重阐释了生态环境风险防控的重要性。在适用范围上，尚未发生或者可能生态环境风险具有可救济性，国家、社会团体、个人应当采取积极的预防措施来防止损害的发生［13］P320。具有不确定特征的生态环境风险推动了生态环境民事救济体系从事后性救济转向事前救济的功能变迁。2．法定性。法定性首先意味着生态环境民事预防性救济制度渊源的“法律”性。无论是立法安排还是司法实践都都是依托于明确的法律规定来保障生态环境民事预防性救济体系的运行。在美国，大量的单行法和特别立法的存在为生态环境民事预防性救济体系的适用提供了充分的实体法支撑，无论联邦层面还是各州的民事法律体系都肯定了当事人寻求生态环境预防性救济的正当性。例如，加利福尼亚州民法典第3420条规定了预防性救济可以是通过禁令、法律明文、或者其他方式来实现⑤。除此之外，大量程序性规则的出台也增进了生态环境民事预防性救济体系的可操作性。以美国《宣告性判决法案》为例，该法案为生态环境预防性司法创设可操作性的规则，包括法院的职能确定、预防性裁判的适用、自由心证等［14］P78。在美国杀虫剂(麦草畏)案，美国联邦第九巡回法庭依据该法所赋予的权利来进行裁决。最终裁定，拜耳公司、巴斯夫公司、科迪化公司的除草剂产品对公众健康以及生态环境可能产生风险，必须承担相应的法律责任⑥。其他国家所建构的生态环境民事预防性救济体系也具有鲜明的法定性特征。例如荷兰《民法典》第175条、第176条等明确规定，权利人可以对特别严重的危险物质的法人、个体追究危险物质法律责任。此处所指危险物质的判断可以参照《环境有害物质法》第34条及《环境管理法》等相关规定⑦。正是由于生态环境风险的不确定性，生态环境民事预防性救济体系必须符合生态环境法律体系的法定性要求，否则将陷入“于法无依据”的困境。3．利益可期待性。生态环境民事预防性救济体系满足了公众的利益的可期待性。作为法律的重要价值追求，公众对生态环境法律秩序的期许以及选择是推动生态环境救济体系转型的源动力。从法律社会学角度来说，选择怎样的法律规制秩序，配置怎样的法律功能以及达到何种法律效果都是公众利益可期待性的体现。这种对生态环境法律体系的意象表述是一种强劲的规范力量，可以对国家机构甚至法律体系进行现实的塑造［15］P59。在生态环境实践上，考虑到“损害－救济”方式在生态环境风险规制上的无能，民事救济体系有必要从“风险—救济”角度来回应公众需求。一方面，生态环境民事救济体系应当能够对风险受害者提供充分的救济。换言之，为了“预防性”地避免侵害，生态环境民事法律体系应当赋予相关权利人提起预防性救济的权利，以满足其生态环境利益保护诉求。另一方面，生态环境民事救济体系更有利于生态环境风险的预防。如果仅仅关注生态环境损害行为和结果之间的联系，那么生态环境保护将会陷入到“有组织地不负责任的”制度困境中。对此，生态环境民事救济体系必须具有生态环境风险预防的功能。例如《瑞士联邦环境保护法》第59条(环境危险责任)、《西班牙民法典》第1967条(核设施危险)和1976条(水污染)，以及《美国第二次侵权法重述》关于异常危险活动责任的制度设计等，都使得民事救济体系具备了生态环境风险预防的功能。

二、生态环境民事救济体系转变的缘由

风险社会的兴起促使立法者寻求一条超越传统规制方式的路径，以回应公众对生态环境保护的诉求。因此，生态环境民事预防性救济体系的形塑有必要进一步梳理风险社会的缘起，风险社会对生态环境民事预防性救济体系的塑造及生态环境民事预防性救济规范体系之实践因应。(一)风险社会的缘起。生态环境救济体系的转型首先归功于风险社会的缘起。需要明确的是，此处的风险泛指社会现代化过程中所产生的危险和不安全感。科技的发展，技术的革新，在重塑传统的社会秩序、给人们的生活方式创造便利和无限的可能性的同时，也增加了众多的危险源，进一步加剧了公众的不安全感。这种对社会结构的宏观表述强调，社会发展不应当仅仅聚焦于社会经济或生产力的发展，更应当重视对现代化进程所创设或者增加的风险的规制。在风险社会理论下，现代意义的风险社会具备以下鲜明的特点:一是，现代社会的结构性特征与古典社会具有鲜明的差异。现代社会结构下的风险来源主要是指科学技术、工业体系发展所创造的不确定性，而非是人类主观认知的变迁。这一点在生态环境领域尤其明显，核事故、基因工程风险等都涉及到科学技术发展所带来的不确定性。二是，现代社会意义的风险具有鲜明的人为特征。在社会发展的过程中，人类的活动行为、改造行为使风险语境呈现出越来越强的人为色彩。无论是英国著名理论社会学家安东尼•吉登斯还是其他社会学家都主张，对现代意义的风险的反思性打破了过去个体、社会的思维枷锁，愈发关注对个人、制度以及社会中风险行为因素。⑧基于上述认知，生态环境风险应当是指现代化进程中生态环境保护体系所具有的不确定性、不安全感。按贝克“现代社会是一个风险社会”［16］P2的论断，这种后现代性的反思要求重新审视生态环境保护的不确定性因素、非理性的救济、非理性的发展等现象，以消除公众内心对风险的不安全感。即使公众对生态环境风险的表述过于强调感知的主观性，但是立法者也有必要寻求一种应对生态环境风险的解决办法。同时，这种生态环境风险规制的诉求也是从制度建设层面对风险社会的心理需求和社会背景的回应。波曼将这种风险产生的心理需求和社会背景描述为“风险的不可决断、不可控制，而造成的恐惧包围”［17］。无论政治体系或法律体系存有多大的差异性，但是保障公众免于生态环境风险不良影响之威胁或恐惧成为一种必然。因此，在生态环境补救性救济体系之外，还应当创设更具有风险规制力的工具。(二)风险社会对生态环境民事救济体系的塑造。风险社会为生态环境民事法律体系提供了一个重新审视生态环境救济体系合理性、实效性的分析范式。因此，生态环境民事救济体系不仅应该具有生态环境损害救济功能，更应该具有积极的预防性救济功能。特别是即将发生的生态环境风险或者危害将会给社会弱势群体造成极其严重的负面影响，必须通过规范性的制度建构来保护其权益免于损害。在此目标下，风险社会重塑了生态环境民事救济体系。1．生态环境救济内容从具体走向抽象。客观存在的生态环境风险推动了生态环境救济内容从“具体”转向“抽象”。一方面，生态环境法律救济体系适度扩张了“损害救济”的方式，将高度盖然性的风险或危害作为法律责任分配的核心要素。此逻辑下，生态环境风险责任的表述肯定了生态环境风险义务人对个人、社会以及生态环境承担不利益状态责任的正当性。简言之，风险社会中的抽象意义的生态环境风险或者危险都具有了可谴责性。另一方面，生态环境民事预防性救济并不仅仅局限于实际损害的生态环境行为，也包括了违反注意安全义务或者风险预防义务而造成的生态环境不利益［18］P192。抽象意义的生态环境风险发生的可能性也成为追究生态环境预防性法律责任的关键。2．生态环境预防性法律责任的影响要素更加多元话。生态环境预防性法律责任的生成机理以及演进路径并非旨在实现某一个案的正义，而应考虑到生态环境风险的强弱、可能性以及各种相关因素而形成的综合性救济体系。具体因素包括:其一，生态环境风险发生的可能性问题。这里的生态环境风险强弱的区分影响着法律责任的分配。其二，因生态环境风险预防而产生合理费用的归属问题。目前来看，域外的立法对此普遍持支持的态度。其三，生态环境风险法律责任的减免问题。生态环境风险预防措施得当是否意味着法律责任的减免，各国生态环境预防性救济体系对此作出了肯定的回答。其四，基于生态环境风险或危险而获取的利益意味着相应法律责任分配的合理性问题。而这些因素恰恰是生态环境预防性救济体系建构的关键。3．生态环境预防性救济体系的常态化。在风险社会中，生态环境补救性救济体系的适用情景将逐渐被限缩，因为其不能就抽象意义的生态环境风险或者危险进行适当的调整。与此同时，生态环境预防性救济体系也将是一种常态化的选择，因为其具备积极的生态环境风险预防能力。无论是生态环境民事预防性措施还是环境禁令，都是对可能存在的某种生态环境危害或者风险的积极预防方式，以实现生态环境的最大可能的安全保护。当然，这并不意味着生态环境预防性救济体系的适用具有随意性，即，只有在造成明确的生态环境风险或危害的情形下才可以启动预防性救济体系。(三)生态环境预防性法律规制的实现。在风险社会下，生态环境预防性救济体系的实现路径主要是通过立法确认并得到司法实践的践行。这种建构方式符合法定性的必然，也为我国生态环境保护预防性救济体系的建构提供了借鉴经验。纵观生态环境法治完善的国家的生态环境预防性立法，虽然在表现形式上存有较大的差异，但却大都肯定了生态环境预防性救济的正当性。以德国为例，德国1974年《空气污染、噪音、震动及其他类似作用环境破裂防止法》(又名《联邦公害防治法》)规定了“公害危险的存在要求其承担法律责任”。就此，德国1991年《环境责任法》也有着较为详细的规定，该法第1条规定“由于附录一列举之设备对环境造成影响而导致任何人身伤亡、健康受损或财产损失，设备所有人应对受害人因之而产生的损害负赔偿责任”［19］P72。这种基于法定义务而衍生的预防责任既包括危险活动过程中的预防责任，也含括了因危险物而产生的危险责任。同样，一切因应对生态环境风险而支付的必要费用也应当有风险引起者来承担。例如，德国《基因技术法》第32条、《水法》第22条［20］P290－291等都肯定了排除危险或者抵御风险而产生的合理支出可以得到司法机关的支持。总之，立法确认的方式是对风险预防要求的回应，从而为生态环境预防性救济责任的分配提供了授权和支撑。在司法实践层面，预防性救济体系的建构为生态环境风险应对创设了更加适当的场所。当前，就生态环境风险与法律责任的分配的关系上已达成了较为一致的看法。以美国为例，在布莱森诉皮尔斯伯里公司案一案中，二审法院最终支持了无症状的基因突变增加的致癌风险能够成为当事人主张预防性损害赔偿诉求［21］。由此，只要对生态环境或者健康造成迫切性、可期性的损害风险，当事人就可以主张一定的损害赔偿。在鲍尔诉西屋公司农作物一案中，西佛吉尼亚州最高法院认为，为了保护自身健康免于有毒物质的损害，权利人采取的合理的预防性措施所支付的费用应当纳入到损害赔偿的范围内。同样，在费尔菲尔德诉哥伦黑文服务公司一案中，上诉法院明确指出，抛开接触石棉是否实质性增减了其致癌的概率或可能性的考量，当事人都可以依据这种风险的不确定性而提起预防性民事救济之诉［22］。可见，在风险社会中，生态环境预防性救济体系能够在最大范围上保护当事人的合法权益。

三、我国生态环境民事救济体系的现状和存在的问题

我国的生态环境民事救济体系长期以来秉持着”重损害发生进而据此进行补救”的法律构造思维模式。目前在我国，无论是在立法层面还是司法层面，生态环境民事补救性救济都有着较为成熟的制度表达，但却极其不利于生态环境的保护，从而备受质疑;而创新性的生态环境民事预防性救济体系也因诸多因素存在着适用性障碍。(一)我国生态环境民事救济体系的现状。1．在立法维度上，环境立法的重心仍然立足于生态环境损害救济的法律责任。总体来看，无论是单行法还是部门法都对此有着较为严谨的制度设计。以《民法典》为例，总则部分第9条明确规定，任何民事主体都应当秉持“有利于节约资源，保护生态环境”⑨的宗旨。第7编第7章(环境污染和生态破坏责任)进一步明晰生态环境损害救济的逻辑关系，为生态环境损害救济提供了更具体的法律依据。显然，这种制度建构的机理仍是基于传统侵权法的“无损害即无救济”原则而形成的事后性规范模式。有学者将其逻辑描述为“生态环境损害结果的实质是环境生态不利益性的厘定，也是法律责任的承担的基础”［23］。而对于生态环境风险预防立法而言，也仅有个别立法蕴含着风险预防的制度建构。例如，《规划环境影响评价条例》第1条、第21条⑩、《土壤污染防治法》第四章等，肯定了生态环境风险预防或防控的重要性。在程序法方面，也仅有环境民事公益诉讼制度具备生态环境风险预防性救济的功能。相较于较为完备的生态环境民事补救性救济体系而言，我国现有的生态环境预防性救济立法并没有形成一个周延的法律体系，存在诸多立法空白。2．在司法维度上，生态环境司法规制中心仍是损害救济，而非生态环境风险预防。当前仅有个别案例可视为生态环境预防性司法的典型，例如，云南绿孔雀案，昆明中院审理认为嘎洒江水电的建设将给绿孔雀栖息地造成不可逆的损害风险瑏瑡。然而，从环境司法实践来看，事后性的生态环境补救性司法体系并不能对生态风险进行全方位的预防。一方面，生态环境风险的不确定性意味着损害救济方式的局限。现行的司法体系侧重于对人、生态环境损害的赔偿或补偿，缺乏对生态环境风险预防性救济的系统设计;另一方面，现有生态环境风险预防性立法的不健全，导致针对生态环境危险后果的司法救济实效难以彰显。由此观之，就生态环境预防性救济体系架构而言，无论是其制度适用范围还是其他技术性规则都存在巨大的制度供给缺口。(二)生态环境民事补救性救济方式的适用性障碍。从实践来看，生态环境民事补救性救济体系所固有的适用性障碍，很难对生态环境权益提供周延的保护。这些适用性障碍具体体现在以下几个方面:1．生态环境民事补救性救济体系的适用困境。现行法规定损害救济模式需要以生态环境损害结果为前提，通过法定化的方式将生态环境恢复或修复至原有的基准线状态，进而纠正对生态环境造成的不利益。然而，生态环境的不利益也并非只有损害救济的一种呈现方式。假定在给定权利人所拥有土地使用权的前提下，隔壁工厂的生产行为具有高度危险性，可能对其所拥有的土地产生不可逆的影响，此种情况下，权利人是否可以采取合理措施?是否可以向工厂主张合理的费用?换言之，对生态环境的危险或高度盖然性的风险能否成为主张权利的法定事由?对此，现有的生态环境补救性救济体系很难作出准确的回答。相比较而言，生态环境预防性救济体系却能打破补救性救济体系的束缚，且不以生态环境损害结果为前提。以新西兰松林火灾［24］P15一案为例，主审法官肯定了原告采取防范火灾风险而激增的必要费用应当由被告承担，即高度盖然性的火灾风险具有可谴责性。反观之，此类对生态环境极有可能造成潜在风险的法律救济规范在我国是阙如的。显而易见，我国现行的生态环境补救性救济体系在生态环境风险预防性救济上是捉襟见肘，存在明显的适用困境。2．生态环境民事补救性救济方式的不经济性。生态环境民事补救性救济方式的经济逻辑具体表现为，通过制度化的方式将高成本的生态环境损害予以内部化。在生态环境权益给定的前提下，他人的不合理使用或非法行为造成的权益损害，损害者应当向权益所有人支付相应的款项。显然，这种事后性的救济体系呈现出了明显的不经济性的特征:一方面，天价的救济成本。因为，生态环境损害所造成的生态环境服务功能的损失往往数额巨大，从而导致救济成本畸高。以泰州案为例，江苏省高院判决被告承当高达1．6亿的赔偿;同样，在山东章丘生态环境损害案，涉案的企业排放废碱废酸共1181．72吨，造成高达2亿元的生态环境损失。对此，有学者呼吁:环境司法不应仅仅止步于高价赔偿［25］。相较而言，生态环境风险预防的规制方式则是一种更经济、有效的方式。在风险预防语境下，行为人采取风险预防的成本要远远低于损害救济的成本。对权利人而言，前期的成本付出可以通过预防性责任进行合理的分担。例如，《欧盟环境指令》明确规定，经营者采取的风险预防措施是衡量其承担的经济责任的关键性因素［26］。尤其是在权利人和义务人同时采取风险预防性行为时，可以大大降低生态环境损害发生的概率和严重性。正像有学者所指出的，法律应当激励受害者采取积极的预防性措施，这是一种低成本的避免方式［27］P46。另一方面，不可估量的制度成本。生态环境法律体系的制度变迁成本是衡量生态环境制度经济性与否的主要因素。现有的事后救济方式及规范设计很难称得上经济性的体系结构:一是，以损害救济为主导的制度结构是一种末端治理的方式，其所造成的制度成本无法估算;二是，在生态环境法律制度构造中，损害救济制度成本呈现叠加，并不能实现制度成本的合理分担。具体而言，事后性损害救济的必要性往往意味着立法者应当配置多样的制度来化解公众对生态环境损害的担忧。对于损害救济制度安排的正当性毋庸置疑，但是这并不意味着制度变迁的成本不需要加以考量。(三)生态环境民事预防性救济体系的建构难点。虽然我国生态环境预防性救济体系能够化解补救性救济方式的适用性障碍，但是该体系的建构并不能一蹴而就，其无论是整体建构思路还是具体的制度规范都存在诸多难点，亟待破解。1．生态环境民事预防性救济体系的建构思路不清晰。生态环境民事预防性救济体系的实体制度建构或体系化问题已经成为生态环境法律规制功能的制约要素。如何建构我国的生态环境民事预防性法律体系?生态环境预防性救济体系应当具备哪些核心内容?相应制度定位如何?整体观之，我国尚没有一个相对明确的、体系化的建构思路。有学者指出，基于风险的思考实质上是一种思维范式的转变，其语境不仅打破了对道德判断以及经验法则的依赖性，更影响着法律规制体系的转型［28］P15。同时，生态环境民事预防性救济体系是对生态环境权益的预防性保护机制，这种方式具有能动性的特点，极其容易造成生态环境民事预防性救济体系的滥用。2．生态环境民事预防性救济体系的表述不清楚。尤其是在生态环境风险方面，科学判断标准的缺失是制约我国生态环境民事预防性救济体系建构的关键点。我国《环境保护法》虽然规定了损害公益或有损害公益重大风险的行为是环境公益诉讼制度的适用范围，但这种描述显然不够精确:一是，在规范意义上，生态环境重大风险是否可以等同于危险?危害是否也可以被看作为生态环境风险?生态环境风险的表述上这种混淆不清的现象，亟待厘清;二是，公众对于风险的感知与法律规定的重大风险存在较大的偏差。公众对生态环境风险的认知是一种主观感受的描述，往往具有非理性的特征，很难将其视为法律规范意义上的风险。3．生态环境风险预防原则存在适用困境。在一般情形下，环境法规范中生态环境保护适用预防原则［29］，但目前在我国，除了《土壤污染防治法》《大气污染防治法》《农业转基因生物安全管理条例》等极个别的法律法规蕴含着生态环境风险预防元素外，其他的环境法规范包括环境法基本规范几乎都欠缺风险预防规范要素。当然，在此我们需要明确，预防原则与风险预防原则是有着实质性区别的。前者是指对那些会导致环境污染、生态破坏的行为或活动应当采取预防性的措施，防止环境污染和生态破坏;当发生环境污染和生态破坏后，行为人应当采取治理和修复的措施。此时，当事人的行为和活动与环境污染、生态破坏之间的关系是确定的，不存在不确定性。而后者则是当事人的行为和活动与环境污染、生态破坏之间存在不确定性，对于这种不确定性，法律也应当加以规制。可以说，是否存在“不确定性”是风险预防原则和预防原则的实质性区别。例如，温室气体排放与全球气候变化之间的关系存在不确定性，转基因食品与人体健康之间的关系也存在不确定性，但是，科学证据却表明，温室气体排放和转基因食品分别会对全球气候变化、人体健康造成巨大风险或潜在危险，法律应当对其加以规制。在生态环境、气候变化和转基因等议题上，均存在着对人类社会造成巨大风险或潜在危险的可能，如果不及时采取符合成本－效益的风险预防行动，后果可能不堪设想而且无法挽回。因此，在风险社会的语境下，风险预防原则应当成为生态环境法律的基本原则。4．科学判断和价值判断的冲突［30］。生态环境预防性救济体系的核心是生态环境风险的识别。在传统补救性救济体系下，这种判断方式是一种基于事实要素而形成经验法则的判断［31］，往往依托于固有的经验法则以及对事实的描述形成稳定的、可期的判断准则。然而，在风险社会中，这种判断方式是不适用的。一方面，经验法则的判定很难应对生态环境风险的不确定性;另一方面，不同的个体对生态环境风险的感知存有较大的差异性。因此，生态环境民事预防性救济体系必须构建与之相匹配的价值判断体系。5．生态环境预防性救济体系的建构性不足。在国外，不仅采取明确的立法方式肯定生态环境预防性救济的重要性，而且还匹配相应的司法实现方式，包括环境禁令、预防性私益诉讼等。相比之下，我国生态环境预防性救济体系及其规范设计却存在建构性的不足。从立法维度来看，真正具备生态环境风险预防的法律较少，且远未形成系统性的生态环境风险规制体系。同时，生态环境预防性法律规制的内容也缺乏合理性。以生态环境风险识别为例，无处不在的风险是否等同于法律规范意义下的风险，答案是否定的。在司法维度上，系统化的生态环境预防性司法仍未形成，仅有《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《环境保护法》等个别法律规范规定了环境民事公益诉讼蕴含预防性的司法规制方式。由此观之，现有的生态环境预防性司法的制度供给既不能满足公众对规制生态环境风险的需求，更不能消解生态环境风险所带来的负面影响。

四、我国生态环境民事预防性救济体系的建构

从制度建构的角度来讲，生态环境民事预防性救济体系的建构是针对传统生态环境补救性救济体系的一种制度创新。对此，我们必须首先理顺生态环境预防性救济体系的建构思路，在这个基础上审视生态环境民事预防性救济体系的调适路径，进而建立起生态环境预防性私益诉讼和预防性公益诉讼并行的救济制度。(一)生态环境民事预防性救济体系的建构思路。生态环境民事预防性救济体系的建构首先要求应当对现有生态环境立法体系进行“预防性”转变，在此基础上，建立起具有可操作性的预防性救济体系，籍此实现对生态环境风险进行有效规避和控制的全覆盖。1．生态环境民事预防性救济体系的立法完善。在立法维度上，塑造生态环境法律体系的风险思维定式，逐步建立起系统的生态环境风险预防性法律体系。这种立法的风险改造既要高度重视生态环境法律体系的立法表述，又要推动生态环境风险预防法律体系的实质化。首先，无论是环境保护基本法还是其他单行环境保护法律规范，都应当以明文方式确立生态环境民事预防性救济体系，制定相应的具体规范。建议，在《环境保护法》第六章新增一条规定，“行为人造成生态环境危险或者重大风险的，当事人可以提起生态环境预防性诉讼，要求风险制造者承担预防性责任”。其次，对侵权责任法体系进行风险化改造。建议，通过重塑《民法典》第1165、1166、1167等条文表述，建立起生态环境预防性私益救济体系，“当事人有证据证明行为人正在实施或者即将实施侵害其权益的生态环境风险行为，不及时制止将会使其权益遭受到难以弥补的损害，有权依法向人民法院提起预防性救济诉讼或者申请环境民事禁令”。最后，考虑到立法成本问题，可以适当地采用司法解释的方式来增加生态环境预防性救济体系的可操作性，包括“重大”生态环境风险的识别、适用范围、管辖、证据规则等方面。2．生态环境民事预防性救济体系的司法完善。在司法维度上，首先是司法理念的转变。生态环境预防性司法并非仅是一种理论探索，更应该是一种具有可操作性的制度，这就要求有必须理顺生态环境预防性司法的演绎路径以及厘定其功能定位。无论是生态环境预防性公益诉讼还是预防性私益诉讼都是对生态环境风险的积极回应。其次是司法表现方式的改革。重塑生态环境预防性救济的法律责任方式，满足生态环境权益保护的可期待性。一方面，通过司法解释的方式对现有的民事法律责任体系进行适度的预防性改造，使其具有生态环境风险预防能力;另一方面，建构符合生态环境风险特质的法律体系，包括生态环境禁令、保全令等。最后是设置司法裁量的理性机制。由于生态环境民事预防性救济体系的能动性特质，极易造成司法权与其他权利边界模糊问题［32］，所以，应当为生态环境民事预防性救济体系设置一个理性的底线，即，生态环境民事预防性救济体系及其配套规范设计应对的是生态环境风险或者危险。(二)生态环境预防性救济法律体系的调适路径。我国生态环境民事预防性救济体系是在生态环境损害救济模式的基础上建立新的规范体系，所以，生态环境民事救济体系表述方式、制度建构以及责任方式都应当进行风险化改造。1．完善生态环境民事预防性救济体系的表述方式。具体从以下几方面入手:(1)规范法律用语。具体包括:其一，风险与危险。生态环境民事预防性救济体系初步扩张了生态环境风险的概念，并将危险设定为高度的风险。换言之，高度发生的风险就是危险，都是造成生态环境的不利益的主要因素。这种表述方式固然存有法律用语混用的嫌疑，但却是一种现实、有效的方式。在比较法上，域外各国的立法表述也基本沿袭这一方式，并没有对此进行精准的区分，包括英国《环境损害预防和救济法》、俄罗斯《民法典》、欧盟《环境责任指令》、瑞士《环境损害法》等等。其二，风险预防原则与预防原则。正如有学者所言，两者的立法的表述具有本质的差异性［33］P34－35。很明显，风险预防原则的描述是一种具有主观价值判断的规范要素，其中最典型的代表是我国《土壤污染防治法》第3条［34］，明显将预防原则与风险预防原则作了实质性的区分。这种立法的转变在生态环境法律体系中值得推广，以便实现规范要素的统一。其三，科学判断和价值判断。对于生态环境风险的科学判断并不当然等同于法律体系的价值判断。在生态环境预防性法律体系演进的过程中，生态环境风险预防应当奉行法律视野下的价值判断。规范意义上，生态环境风险认知是一种对生态环境风险现实情势和未来损害之间的因果关系链的判断［35］。(2)明确生态环境民事预防性救济体系的目的。生态环境民事预防性救济体系是对损害救济体系的补充，其目的强调对生态环境风险的“上游把控”［36］，所以，生态环境民事预防性救济体系应当将风险预防原则作为其根本的价值追求。一方面，《环境保护法》应当正式建立生态环境风险预防原则，并将其作为环境保护领域的“帝王条款”［32］。在此，笔者建议，将《环境保护法》中的预防原则正式更名为风险预防原则，以此为生态环境民事预防性体系的建构提供支撑。另外一方面，对于一些具有浓厚风险色彩的领域，可以参照“制定法”的方式直接建立以风险预防原则为核心的法律体系。例如，核能开发、生物多样性等领域，生态环境风险预防原则的立法确认能够为生态环境司法介入提供实体法的依据，进而保障公众和生态环境健康的目标的实现。2．分层建构生态环境民事预防救济体系。生态环境民事预防性法律体系的建构应当遵循其生态环境风险预防的目的设定，分层建立起“生态环境民事预防性公益诉讼+生态环境民事预防性私益诉讼”的双重救济体系。生态环境民事预防性公益诉讼是以生态环境公共利益为核心，其内在逻辑是“生态环境风险行为－生态环境公益不利益－特定条件的主体提起预防性诉讼－法律责任的分配”。当前，我国的生态环境公益诉讼虽然已经有了较为成熟的经验，能够对重大的生态环境公共利益的风险进行适当的调整，但是，随着不确定的生态环境风险或者危险的出现，生态环境公益诉讼则需进一步的完善，以应对新的风险的出现。一方面，完善生态环境预防性公益诉讼的适用范围，即对“重大生态环境公益风险”作出合理的界定。在司法实践中，“重大的生态环境风险”的判断应当秉持严重或者不可逆转的标准，即，生态环境风险的现实化意味着是生态环境权益损害的严重性以及不可逆转。另一方面，通过司法解释的方式进一步增进环境公益诉讼规则的可操作性，包括责任承担方式、举证规则、制度衔接等方面。唯此，方可能最大程度地发挥生态环境公益诉讼的生态环境风险预防功能。生态环境预防性私益救济体系充分肯定了权利人享有预防性救济权利，这种生态环境风险法律责任的分配并无法理逻辑的不恰当，它是基于“生态环境不利益－救济”而进行的制度演变。例如，《民法典》第1166条已经明确规定，只要造成他人权益的损害都必须承担侵权责任。基于此逻辑，任何造成权益的损害或者不利益都具有可谴责性。同时，如果在风险预防原则纳入到《环境保护法》的情形下，预防性私益救济更是对生态环境风险预防的应然回应。在此，笔者建议，参照《民法典》第997条人格权侵权的预防性救济制度瑏瑢，建立生态环境预防性私益救济体系，肯定因即将发生的生态环境风险而采用的预防性行为具有正当性。3．扩展生态环境民事预防性救济体系的责任方式。虽然我国《民法典》1167条已经明确了“消除危险+排除妨碍+停止侵权”瑏瑣的责任承担方式，但正如前所述，这些责任承担方式并不能实现对生态环境风险的周延救济，所以，应当在已有的民事责任方式的基础上，建立起更具有针对性的责任承担方式，即环境民事禁令制度。考虑到生态环境预防性私益诉讼和公益诉讼的制度功能和审查范围的差异性，在科学界分不同环境风险类型基础之上，通过“类型化”方式建立起专门化的环境民事禁令制度。在环境民事私益诉讼中，应当考虑到生态环境风险或者危害行为具体情形，进而设定具体的环境禁令制度。例如，禁止被申请人采取某种对生态环境造成严重风险的生产方式或者生产工具。生态环境民事禁令也可以根据生态环境风险发生过程中，设定可评估的评价体系［37］，以保障当事人和法院能够及时对生态环境禁令的实施效果作出有效、及时的跟踪和回应。鉴于环境公益诉讼与环境私益诉讼在审查标准、申请的主体、主张事实等方面的差异性［38］，环境民事公益诉讼适用环境禁令制度必须达到以下标准:其一，被申请人的行为或者活动对生态环境公共利益造成严重的风险或者威胁，即不采取禁令的措施将会造成不可逆的损害;其二，所造成的生态环境风险很难通过金钱赔偿或其他方式来替代［39］;其三，环境民事公益诉讼采取禁令制度将不会对环境公益造成负面的影响。结论综上所述，生态环境民事预防性救济体系并不是对生态环境补救性救济体系的取代，而是对生态环境补救性救济体系余留下的制度空白的填补。从制度适用来看，生态环境预防性救济体系是一种以生态环境权益预防性保护为核心的制度框架。在风险社会中，生态环境民事预防性救济体系的创设、建构是从法律规范上满足公众对生态环境风险规制的预期。

社会救济制度范文篇7

二是在一定程度上弱化了法治的权威。在我们这样一个有着长期人治传统的国家，强调信访更多的是加固人们在权利被侵害后习惯于找领导、找上级上访的传统思想，不利于树立通过复议、诉讼等正式法律渠道寻求救济的法治观念，也不利于改变国家机关工作人员习惯于依赖领导批示、指示办事的传统工作思维。作为一种非正式程序，由于现行信访缺乏严格的程序规范和实体标准，随意性大。实践中，有的案件由于领导的批示、处理过于随意，往往导致解决了一个旧的案件，却引发出更多的新案件。更值得关注的是，长期以来，一些地区群众信访问题最终如何解决，主要看群众“闹”的程度，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，进而诱发了大量社会性的非法律寻求救济行为，如越级上访、群体上访。这些无疑对国家的法治建设造成很大的负面影响。

现行信访出现的问题集中反映了我们国家整个权利救济体系的建设滞后于社会发展的要求这一基本事实。最主要的表现就是在国家发展市场经济和推进法治建设的进程中，信访救济的主导地位未及时让位于司法救济，信访救济机制未及时纳入法制化轨道。

在相当长的时期内，面对越来越多的信访案件和群众上访压力，人们更多的是把注意力集中在对信访自身的强化，如加强信访机构和信访队伍建设、呼吁赋予信访机构实权等，而没有从社会对整个国家权利救济体系要求的视角来深入审视信访存在的问题及其根源，从而也难以抓住解决群众上访问题的要领。应当说，目前我们国家出现的大量上访问题，是一个社会综合问题。在市场经济条件下特别是在经济转轨时期，利益趋于多元化，矛盾增多，公民的权利意识也日益增强等都是重要原因。但根本原因是由于国家救济制度的建设没有及时响应和跟进这种社会发展的要求。在现代社会，社会的公正是通过法来维系的，而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法救济机制是法治国家的一个重要标志，也是人类的一种基本经验，只有建立司法救济为核心的救济体系才能实现真正有效的权利救济。而从目前看，信访救济在整个国家权利救济体系中特别是在实践的层面，其地位与司法救济相平行，甚至在某种程度上可以说是高于司法的，司法救济的功能被边缘化；在整个社会，以信访为主导的传统救济文化仍然浓重，缺乏与现代社会相适应的以司法为主导的正式程序救济的理念，司法的权威未能确立起来。这样一种局面，是与法治要求不适应的。如果我们仍然强化信访救济这种非司法救济手段，将使司法等正式程序的功能更加边缘化，影响国家法治建设进程，不利于建立长期稳定的秩序。因此，建设法治国家必须打破信访救济与司法救济平行的局面，建构以司法为核心的权利救济体系。

信访走法制化道路是建设法治国家的基本要求。信访作为关涉政府公信力的重要制度设计，在现行信访机制与法治要求存在差距的客观事实面前，我们不能简单作出取消这项制度的结论。香港以及国外如瑞典等一些国家的成功经验说明，在法治社会下，建立合理的、符合法治要求和本国国情的信访机制对行政活动、司法活动和立法活动的良性发展都具有不可替代的积极促进作用。同时，我们应当看到，建设法治社会是一个渐进的过程，在目前司法救济不能充分满足公众获得权利保障需要的情况下，我们仍然必须为人们保留信访救济的权利。因此，解决现行信访的问题关键是要适应法治建设和社会发展的要求，对现行信访制度进行与时俱进式的制度改革与创新，即在确立司法救济核心地位的同时，及时将信访纳入法制化的轨道，使其在运作中不发生法律之外的作用，与国家法治建设的要求相吻合。

信访制度的法制化是一项系统工程，必须本着有利于确立司法的核心地位和权威，有利于实现对公民权利的有效救济，放在国家整个权利救济体系的建设中整体考虑和推进。一方面要遵循有权利就有救济的原则，进一步完善司法救济制度，保障公民的权利救济渠道畅通，逐渐确立司法救济的主导地位。另一方面要通过立法，合理界定信访的地位、职能、受案范围、处理机制、法律责任，解决现行信访依赖于行政权威的弊端以及职能定位不清造成的“什么都管、什么都管不了的”尴尬局面，避免各职能部门之间和上下级之间推诿责任踢皮球，减少人民群众的信访成本。在目前，我们应当重点强化和完善行政诉讼、行政复议等制度，积极引导公民通过法律途径寻求救济；同时要积极完善相关制度，推进信访工作的规范化；要强化信访机构的调查权，逐渐推行重大信访案件调查结果向社会公布制度，将政府活动置于社会监督之下。

社会救济制度范文篇8

「关键词」信访，制度，成本收益分析

信访制度改革是当前的热点，在强化还是弱化信访这个问题上，社会各界争论不休。笔者认为，任何制度的产生和存在都有其必要性，而这种必要性是基于成本和收益的比较，同理，任何制度的衰亡也与成本收益的比较直接相关。本文力图通过信访制度的成本收益分析，对信访制度的改革略提建议。

一、制度的成本收益分析与制度的演化

1.制度的涵义。制度经济学认为，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。（注：［美］诺思，陈郁等译：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社，1981年版。）广义的制度包括宪法秩序、行为的伦理道德规范与制度安排；前两者一旦形成，在相当长的时期内不易变动，被称为制度创新的外因。狭义的制度仅指制度安排，即约束特定行为模型和关系的一套行为规则；它在一定时期内可以变动，被称为制度创新的内因。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。）

2.制度的成本收益分析与制度均衡。制度经济学认为，制度均衡是指人们对既定制度安排和制度结构的一种满意状态或满足状态，因而无意也无力改变现行制度。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。张曙光：《论制度均衡与制度变迁》，《经济研究》，1992年第6期。）任何一种制度都可以为人们提供制度服务，使人们从中取得收益；同时，任何一种制度的建立、运行、维护和变革都需要一定的成本。因此，任何一项制度安排、制度选择和制度创新都是人们进行成本一收益分析的结果。首先，人们把同一制度安排和制度结构的成本和收益加以比较，选择在当时当地运行收益大于运行成本的制度，即制度净收益大于零的制度。这是制度安排和制度选择的必要条件。其次，人们把不同制度安排和制度结构的净收益加以比较，选择其中净收益最大的那项制度。这是制度安排和制度选择的充分条件。一种制度安排和制度选择的净收益大于零，且在几种可供选择的制度安排和制度结构中净收益最大，这项制度是最优制度。人们对这项制度感到满意和满足，这时对制度的需求就等于制度供给，人们无意也无力改变现行制度，这时的制度状态就是制度均衡。④

3.制度的成本收益分析与制度非均衡。制度经济学认为，人们产生不满意和不满足的原因是，现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，即出现了一个新的盈利机会。这时，就会产生潜在制度需求和潜在制度供给，并造成潜在制度需求大于实际制度需求，潜在制度供给大于实际制度供给。人们为了捕捉这个新的盈利机会，就会欲意和力图改变原有的制度安排和制度结构，选择和建立一种新的更有效的制度。但是，由于制度创新的动力还不够强大，制度创新的成本较高，虽然潜在制度需求能够变成实际制度需求，而潜在制度供给却不能够变成实际制度供给，因而出现了“欲意改变而又尚未改变”状态的制度非均衡。（注：张曙光：《论制度均衡与制度变迁》，《经济研究》，1992年第6期。）制度非均衡产生的原因可以从外部影响和内部矛盾两方面看。从外部影响来看，外部环境的变化、资源条件的改变、外部发展的影响和效应等，既会使原有的制度安排和制度结构变得净效益非最大化，产生了制度创新的动力和需求，又会改变可供选择的制度安排和制度结构，进而改变制度的有效供给。因此，外部影响会导致制度非均衡的出现。从内部矛盾来看，制度的内在矛盾必然会通过制度决定者与制度接受者之间的矛盾外在化表现出来，在新制度建立的初始阶段，制度在内在矛盾尚未充分展开，制度的运行成本低收益大，制度决定者与制度接受者都感到满意和满足，都无意改变。在制度运行过程中，随着制度成本收益的变化，制度决定者与制度接受者都感到不满意和不满足，只要制度决定者采取某些补充和完善措施，就能够保持现行制度的净收益最大化，也就不会发生制度非均衡。但是，随着制度内在矛盾的不断发展，制度的运行成本不断增加，收益不断减少，改变了现行制度的成本—收益关系，制度决定者与制度接受者的不满意和不满足逐渐积累，产生了制度创新的欲望和动力，于是出现了制度净收益非最大化的制度非均衡。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。）

4.制度的成本收益分析与制度创新。制度需求是由制度的社会净收益决定的，是接受制度服务的社会成员的社会成本与社会收益的差额；而制度供给是由制度的个别净收益决定的，是提供制度服务的制度决定者的个别成本与个别收益的差额，即制度创新的成本与收益的差额。由于制度的社会成本和社会收益与个别成本和个别收益之间存在着差异和矛盾，其社会收益与个别收益之间也必然存在着差异和矛盾。因此，制度供给与制度需求决定的制度创新有两种情况：一是当新制度的社会潜在净收益大于现行制度的社会净收益，个别潜在净收益小于现行制度的个别净收益时，虽然能够产生制度需求和创新动机，但缺乏制度供给和创新能力，就会形成制度实际有效供给不足，不会发生制度创新，也无法实现制度供求均衡。二是当新制度的社会潜在净收益大于现行制度的社会净收益，个别潜在净收益也大于现行制度的个别净收益时，才会既有制度创新的需求，又有制度创新的供给；既有制度创新的动机，又有制度创新的能力，才会发生制度创新。在这时，制度创新者才会把潜在的制度供给变成现实的制度供给，进行制度创新，实现从制度非均衡向制度均衡的转变和飞跃。因此，制度创新与其说取决于制度需求，不如说取决于制度供给。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。）

二、信访制度的成本收益分析

所谓信访，是人民来信来访的简称。广义的信访是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。狭义的信访是指国务院1995年颁布的《信访条例》所规范的行为，即“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（即各级行政机关）反映情况、提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”鉴于党政部门是信访人最主要的诉求对象，所以，本文研究的就是这种狭义的信访。运用制度经济学的理论分析我国现行的信访制度，可以发现目前信访体制改革的原因在于信访制度处于由制度均衡向制度非均衡的转折点上，制度创新呼之欲出。

1.信访制度均衡的形成。中国的信访制度确立于1951年，当年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。应星认为从确立至今，信访制度可以划分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访。这时期的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是1979年至1982年的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。三是1982年至今的安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。

如果按照这样的划分，信访制度均衡出现在第二个阶段。其一，当时信访制度的净收益大于零。历次运动造成的问题是信访的主要内容，政治问题当然需要政治手段来解决，因此，信访制度很自然地成为解决问题的有效手段。刁杰成指出，1979年至1981年3年间信访工作的特点：“来信数量之多，是建国以来之‘最’；上访人数之多，是建国以来之‘最’；投入处理上访问题的人数之多，是建国以来之‘最’；解决问题之多，是建国以来之‘最’”。（注：刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年版。）其二，信访制度的净收益最大。中国社会向来缺乏法治传统，法治的发展总是断断续续的，要么屈从于人治，要么被人治所打断，法治化进程的真正启动是在改革开放以后。因此，与当时十分薄弱的司法救济相比，信访制度无疑更加优越。另外，从信访制度的供给和需求来分析也是如此。信访制度的需求是毫无疑问的，许多历史遗留问题需要解决，大量的冤假错案需要平反。从信访制度的供给来看，国家既然要实现政治路线的战略性转移（即从以阶级斗争为中心转向以经济建设为中心），就必须进行拨乱反正的工作，集中、高效地解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。信访作为一种非常规的化解矛盾的方式，正是在国家领导人空前重视、全党全国动员的情况下成了人民突击解决问题的利器。（注：应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。）

2.信访制度非均衡的出现。1982年2月第三次全国信访工作会议的召开和《党政机关信访工作暂行条例（草案）》的通过标志着信访制度真正进入了新的时期。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度重新回到国家政治机器的配件角色。（注：应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。）而与此同时，在确立依法治国的大方向下，其它权利救济模式尤其是司法救济模式在迅速发展。1982年宪法开列和重申了中国公民权利的清单，为公民行使权利和实施权利救济提供了可靠的依据。依此，可以大致确定公民权利救济的体系：第一，司法救济模式。公民通过行使诉权，主要依据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等三大诉讼法，实现权利救济；其中国家赔偿、法律援助制度等是司法救济的重要组成部分。第二，行政救济模式。我国现有的行政救济途径主要是行政复议、行政仲裁和信访，但是行政仲裁是行政机关解决相对人之间纠纷的方式，一般不适用于解决行政机关与相对人之间的行政纠纷。按照目前学术界的划分，行政诉讼既是司法救济，又是行政救济，笔者认为行政诉讼是公民行使诉权的一种方式，主要反映的是司法救济的主旨，因此将其视为司法救济。试通过比较三种制度——行政诉讼、行政复议和信访的成本收益，论述信访制度非均衡的出现。

国家信访局局长周占顺在去年接受《半月谈》采访时坦陈：信访活动目前相对活跃，统计1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续11年。据官方统计，2003年全年信访超过1000万件。而与庞大的信访总量极不相称的是极低的解决率。2004年5月至10月，于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。调查结果显示，公民通过上访解决问题的比率只有千分之二。可见，信访制度的收益是非常小的。而与之相反，信访制度的成本却非常高。其一，信访机构的成本较大。我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。由于公民把信访看成了优于其它行政救济甚至司法救济的一种权利救济方式，所以虽然信访机构没有实权，但承担的社会责任却非常大。信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，信访机构常常超负荷运转。同时，信访者在很大程度上把信访机构当成了解决问题的责任主体，一旦问题得不到解决，少数信访者可能会作出过激行为，工作繁重的信访工作人员有时甚至还面临着生命威胁。其二，信访人的成本较大。由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。上访者一般先在地方转圈，来到北京后，又在各个部门之间转圈，然后，开始在北京和地方之间转圈。转圈的时间如果要以上访者上访的时间来算，从几年到几十年都很常见。从财力消耗上，几万、十万甚至倾家荡产。上访者已谈不上什么生活品质了。他们不洗澡，不换衣服；生病了，只能听天由命，要不然就是去“自首”，让截访的拉回家去。（注：苏永通：《“上访村”的日子》，《南方周末》，2004年11月4日。）其实这些都还不是最大的威胁，最可怕的是一些地方政府在高压下，对信访者进行收买、欺骗甚至打击迫害。其三，中央政府的成本较大。各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚焦。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级反而下降了2.4％。另一个不容忽视的问题是，信访者对中央权威的信任减弱，进京上访成为中央政治权威流失的重要渠道。其四，地方政府的成本较大。为了破除官僚作风，中央曾确立了信访责任追究制，并按信访量给各地排名。这个政策的初衷是想把问题解决在基层，但客观上给地方政府带来了压力。为了彰显政绩，有些地方政府在疲于应付地方信访之外，有的还要到北京“劫访”。社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事。四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全介绍，2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43.9％。“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。”陈双全说，抛开社会稳定等因素不说，从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。（注：赵凌：《信访改革引发争议》，《南方周末》，2004年11月18日。）

由上可见，信访制度的净收益小于零，出现了制度非均衡，制度创新已具备必要条件。但制度经济学认为，制度创新除了必要条件之外，还必须具备充分条件，即该项制度在几种可供选择的制度安排和制度结构中净收益非最大化。以下是对信访制度与行政诉讼和行政复议的比较。

（1）信访制度与行政诉讼的比较。行政诉讼救济在程序正义上相对信访救济而言其优势是非常突出的，完善和加强行政诉讼救济对于建设法治社会所具有的意义是非常巨大的。不过，我们也还应该看到，信访救济仍有诉讼救济所不及的一些优势。其一，信访救济可以节省经济成本或至少让行政相对人感觉成本较低。其二，信访救济更有利于冲破关系网的束缚，增强裁定的相对独立性。其三，信访救济在救济效力上略胜诉讼救济。总之，我们应该认识到，鉴于现行行政诉讼制度本身的诸多缺陷，司法独立尚待实现、司法腐败依然严重，地方关系网的无处不在、神通广大，现行的行政诉讼体系在程序正义中很可能包含有实体不正义的一面。信访救济尽管缺乏规范的程序，尽管有很强的人治色彩和恣意成分，但它反而可能包含了实体正义的一面。尽管要实现这种实体正义不仅仍然是非常艰难的，而且还是非常偶然的，但是，在健全行政诉讼制度、树立法律至上权威的漫长过程中，信访救济无论对于仍对行政诉讼持怀疑态度的行政相对人来说，还是对于在行政诉讼中走投无路的行政相对人来说，都具有重要的意义。（注：应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。）

（2）信访制度与行政复议的比较。信访救济与行政复议救济这两者都是行政主体内部的救济方式，但行政复议救济比信访救济具有更严格的程序性，它又在一定程度上克服了司法救济的程序繁复问题，是一种兼具程序性与简便性的准司法救济。同时，行政复议救济与行政诉讼救济还存在着衔接关系，行政相对人对复议结果不服的，除法律另有规定的外，可以向法院提出起诉。也就是说，我国的行政复议在多数情况下与行政诉讼是前置关系，法院拥有最终的司法审查权。而信访救济则不存在这样一种由正式制度搭建起来的通向司法救济的桥梁。因此，如果仅仅从规则之治的角度来理解法治并据以衡量各种救济方式的话（中国社会无序中的有序），复议救济显然有胜过信访救济的一面；但是，如果从解决纠纷、获得救济的角度来看待问题的话，我们就可以发现信访救济也还存在优于复议救济的另一面。其一，无论是行政复议的一级复议原则还是两级复议原则，无论是行政复议与行政诉讼之间的前置原则还是自由选择原则，对于行政相对人摆脱地方关系网的羁绊、获得有效的救济都是不利的。信访救济则因为存在越级上访的可能性而显出它的某些优势和灵活性。其二，信访救济较之复议救济的另一优势就是它可以广泛地运用调解。总之，信访救济与复议救济、诉讼救济一样是内部解决方式，所以，它通常是行政相对人的权利救济与行政主体的秩序追求之间的平衡结果。这种“常识性的正义衡平”固然无法使行政相对人的权利主张得到完全的实现，但在目前诸多制度性障碍还不曾被克服的情况下，至少可以使行政相对人得到部分有效的救济。（注：应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。）

可见，与行政诉讼、行政复议相比较，信访制度仍具有相对优势，信访制度创新还缺乏充分条件，信访制度创新的动力还不够强大。虽然潜在制度需求能够变成实际制度需求，而潜在制度供给却不能够变成实际制度供给，因而出现了“欲意改变而又尚未改变”状态的制度非均衡。

三、信访制度创新的路径分析

基于我国的现状，从制度经济学的角度，笔者认为，可以从两个方面考虑信访制度的创新。

1.加强信访制度的程序性和规范性。现实情况表明，无论对于公民权利救济，还是对于维护安定团结的局面，信访制度在目前都是不可或缺的。因此我国在一定时期内还不能废除信访制度，而是要针对信访制度的弊端，积极完善，以使信访制度的收益最大化，实现制度均衡。信访制度的根本弊端是不讲程序、缺乏规范、充满恣意，而要克服这一弊端，就必须加强其程序性和规范性。第一种方式，制定《信访法》，提高信访立法的层次。有些人士已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法制化轨道。第二种方式，修改现行的《国务院信访条例》。拟出台的《四川省信访条例》预示着《国务院信访条例》修改的动向。（1）加强信访机构的权力。四川省赋予信访机构交办权和督办权，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。（2）扩大《信访条例》的覆盖面。现行的《国务院信访条例》只规范行政机关的信访工作，对于人大、法院、检察院的信访工作，并未纳入，这样就无法适应目前的形势。因此，可以考虑将人大、法院、检察院的信访工作纳入进来，全面规范我国的信访工作。第三种方式，具体制度的改革。如去年8月，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，这一制度的主要成员单位有中央办公厅、国家信访局、北京市等28个部门和单位。其主要职责是：了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态；针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议；组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件；督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。由于在一定程度上，信访制度是以中国传统社会长期存在的‘人治’思想为基础的，笔者并不主张第一种方式。而第三种方式，只是细枝末节地修改，不能扭转信访制度目前所面临的困境。笔者比较赞同第二种方式，因为它与现状最为吻合，能使信访制度在发挥作用的同时，顺应我国的法治化趋势。