社会管制范文10篇

社会管制范文篇1

关键词：社会管理以人为本体制创新

党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，第一次提出了要建立健全"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。突出强调要"在服务中实施管理，在管理中体现服务，把管理寓于服务之中"，体现了社会管理理念的深刻变化。这是一种既符合现代治理善治理念、又符合我国国情的具有中国特色的制度创新。社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

回顾这些年来建设中国特色社会主义的历程，可以清楚地看到，在理论上，我们党对社会管理的认识在不断深化。在实践中，不断深化社会管理体制改革，推动了各项社会事业蓬勃发展。同时，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式愈趋多样化，社会问题增加，社会矛盾增多，社会管理的难度加大，社会管理的法规亟待完善，社会管理的体系亟待健全，社会管理的体制亟待创新。因此，面对新形势、新任务对社会管理工作提出的新挑战、新要求，我们必须科学判断、准确把握我国经济社会发展的国际国内环境，科学判断、准确把握我国经济社会发展的阶段性特征，转变社会管理理念，创新社会管理体制机制，整合社会管理资源，完善社会管理法律法规，提高依法管理社会的能力和水平，切实加强和改进社会管理工作，维护和促进社会稳定和谐。

一、坚持以人为本，创新社会管理理念。

目前，社会管理在体制上的不适应首先体现在社会管理理念不够准确。我国社会管理的理念比较陈旧，一些地方领导干部仍然只重视经济增长，对社会民生管理缺乏热情，对当地社会基础设施的基本情况了解甚少，对常规化和科学化的社会管理研究不多。在社会管理过程中没有很好地贯彻落实"在服务中实施管理，在管理中体现服务，把管理寓于服务之中"的理念，仍然存在管控思想严重、服务意识淡薄的问题。

我们国家"以人为本"的执政理念，不仅对我国经济发展有着高屋建瓴的重要指导意义，而且对我国社会发展也有着同样重要的意义。坚持以人为本，是科学发展观的核心和本质要求，也是社会管理必须坚持的根本原则。社会建设和管理，必须以此作为指导思想，真正把最广大人民群众的根本利益作为想问题、办事情、定政策的出发点和落脚点。在全面建设小康社会的过程中，把人与社会、人与自然的高度和谐作为目标，把求得人的彻底解放作为人类最终的发展目标，推进"以人为本"的改革，真正保障"以民为本"。因此，推进社会管理体制创新，加强社会管理，必须要遵循"以人为本"的理念，紧紧抓住促进人的全面发展这个灵魂，突出广大人民群众社会管理的主体地位。在加强和改进社会管理中坚持"以人为本"，必须关注社会困难群体，保障他们的基本生活，维护他们的合法权益，尊重他们的人格尊严，体现社会主义人道主义和人文关怀；必须实现成果共享，使构成我们社会的各个阶层，参与社会发展的不同群体，都能够实现各尽其能、各得其所、共同发展，使不同阶层、不同群体共享经济社会发展的成果。

二、转变政府的社会管理职能。

加强社会建设和管理，首先要实现政府职能转变，把从政为民、服务社会的价值追求内化为一种稳定的制度功能，并在推进改革的过程中牢固树立现代市场经济理念和现代民主政治理念。为此，要理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，把政府的职责和功能限定在有所为、有所不为的合理边界。

转变政府的社会管理职能，首先要完善政府的社会公共管理职能。长期以来，我国偏重于经济发展，忽视社会发展，使经济与社会发展不协调，现在要顺应全球社会公共管理新趋势，加快传统的"经济管理为主"向"社会管理为主"转变，不断完善政府的社会公共管理职能，从实施全面管理的全能政府变为实施公共管理的有限政府，使自身公共管理职能得以强化。其次要改进政府管理社会的方式。一个现代公共服务型的政府必须能够按照科学发展观的要求，站在全局的、整体的高度，找准定位，明确今后发展的战略模式、战略重点、战略目标，在此基础上制定具体的规划，以落实发展的理念和战略；能够按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不断提高行政效能。再次要提高政府的社会综合治理水平，一方面，以切实转换政府职能为抓手，实现真正的"政企分开"和"政社分开"，对工、农、学、商等群众组织和各类社会组织，减少过多的行政干预。另一方面，加强政府的市场化和企业化改革。最后还要形成科学民主的决策机制，加大社会各界参与，构筑民主化、多元化、制度化的科学民主决策机制，全面实现依法决策、科学决策和民主决策。

三、确立多元化的社会管理主体，充分发挥其社会建设与管理的功能。

随着我国社会主义市场经济体制的初步确立以及公民社会的初步发展，社会结构正在发生深刻的变化，社会事务、社会问题、社会需求、利益关系等都出现错综复杂的倾向，政府越来越难以单独承担社会管理的任务，因而，社会管理的主体应尽快从过去的一元化向多元化转变，形成一个以政府为主导、社会组织为中介、基层自治组织为基础、社会成员广泛参与的社会管理主体构成的新格局，充分发挥政府、社会组织、基层自治组织、社会成员各自在社会管理方面的积极作用。

因为只有科学整合各种社会资源，充分调动全社会的力量，探索多元化的社会治理机制，才能有效解决目前复杂的社会矛盾和社会问题。

四、推进社会管理体制创新，加强社会管理。

社会管理体制是影响社会主义和谐社会建设的一个关键性因素，因此，必须依据社会主义和谐社会建设的内在要求，不断改革与完善现行的社会管理制度，使之切实成为社会主义和谐社会建设的制度保障。在推进管理体制创新的过程中，要进一步推进行政体制改革，改进政府管理方式，强化服务意识，推行电子政务，整合行政资源，降低行政成本，提高工作效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理新体制。进一步理顺社会管理各部门的关系，规范它们的职能权限，建立健全各管理部门互相支持、紧密配合、共同促进社会各项事务管理的综合执法新体制。进一步整合社会管理资源，推进公共设施建设和管理的社会化进程。健全和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，努力形成社会管理和社会服务的合力。

社会管制范文篇2

关键词：政府干预社会性管制整体改革

政府管制也称为政府规制，是市场经济条件下国家干预政策的重要组成部分，是政府为实现一定的公共政策目标，由具有法律地位的政府管制机构，依照一定的法律法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制按管制性质和内容一般可分为经济性管制和社会性管制两大类。经济性管制“主要是指政府对企业在价格、产量、进入和退出等方面的决策进行限制。”会性管制是指为保障全体公民的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境及确保教育、文化等社会福利而对社会经济主体各种特定行为进行规范和限制的政府干预。

政府管制体制改革是政治体制改革和经济体制改革的结合点，而社会性管制改革又是管制革的一大重点。目前我国政府社会性管制改革明显滞后，社会性管制本身存在不少严重问题。当前我国日益加剧的环境污染问题，禁而不止的煤矿矿难问题，层出不穷的假酒、假药和有毒食品问题等的存在，反映了我国政府社会性管制职能的缺失和社会性管制能力的不足，不利于社会主义和谐社会的建设。构建和谐社会要求政府转变以GDP为中心、片面追求经济增长速度的传统做法。把注意力更多地转移到解决国民健康、环境保护、社会公平等基本问题上来，这些问题都属于政府社会性管制职能的范畴。这就迫切要求我们加快政府社会性管制改革步伐，完善社会性管制职能政府社会性管制改革事关重大，涉及面广，情况复杂，必须统筹安排，整体推进。在和谐社会构建背景下我国政府社会性管制的整体改革，应从以下七个方面协调推进。

一、完善政府社会性管制的法律体系

政府社会性管制必须以相关的法律法规为基础，法律体系的健全与否直接决定着政府社会性管制职能的有效性。改革开放以来，我国相继颁布了一系列针对健康、环境、安全、教育、文化等领域的社会性管制法律，如《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国安全生产法》等。应当说，经过30年的发展，我国已经初步形成了涵盖健康卫生、安全生产、环境保护、灾害防治、文化教育等各方面内容的政府社会性管制法律体系。然而，随着社会主义市场经济的发展，无论是与市场经济发达国家相比，还是从政府社会性管制职能的现实需要上看，我国政府社会性管制的法律体系还很不完善，与社会性管制的广泛性、深人性和重要性不相适应。因此，必须坚持修法与立法并重，细化相关法律条文，建构系统规范的法律法规群体，增强法律的惩处力度和可操作性，以完善我国政府社会性管制的法律体系。

完善政府社会性管制的法律体系还有利于增进政府管制的合法性。“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。”就是说，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”皖善政府社会性管制的法律体系，依法规范政府在配置社会资源、控制市场冲突、维护公共秩序、增进社会福利等方面的职能和行为，从而维持和强化社会成员对政府社会性管制的认同和支持，这意味着政府管制合法性基础的巩固。因为“合法性的基础是同意”，即社会公众认为政府的管理是合法的和公正的。如果“缺乏同意，政府就只能依靠高压手段。”

二、健全社会性管制的行为主体

管制行为主体状况，直接决定着社会性管制水平。要完善社会性管制职能，必须健全其行为主体。

第一，构建新的社会性管制主体体系。传统上，政府行政机关是唯一的管制主体，其管制内容不分巨细、管制手段单一的特点已不能适应现代社会治理的需要。随着社会日益复杂化，政府压力不断增大，必须考虑政府职能的重新定位。在这种背景下，将部分管制职能由中央政府下放给地方政府，由行政机关转移到社会中介组织，就成为一种必然的选择。要使非政府公共组织同相应的中央政府、地方各级政府、政府各部门一起，构成新的具有合理分工的社会性管制主体体系。

第二，解决好各管制主体之间的工作机制问题。

一是合理安排各主体间的权责分工，根据实际情况确定哪些管制职能由中央政府在全国范围内统一履行，哪些应下放给地方；哪些管制由行政机关保留，哪些交给其他公共组织。二是确定管制主体问的协调沟通机制，特别是当管制权存在交叉时要有明确有效的协调渠道，如定期会议、联合办公等。

第三，建立和完善各管制主体之间的分权制衡制度。在管制活动中，由于政府集准立法权、执行权、自由裁量权、准司法权于一身。管制机构问如果没有合理的制度安排，很可能出现寻租现象，使管制者成为被管制者的俘虏，使社会性管制偏离社会福利目标。为此，可借鉴西方国家行政改革中实行的“行政三分”原则，即将社会性管制的决策、执行和监督三个环节由不同的部门来实施，以实现分权制衡，从而防止某一环节的偏废或腐败。同时，要注意解决好管制体制改革中地方和部门之间的利益之争，维护各管制主体之间关系的和谐稳定。

三、设置社会性管制的合理目标

与其他管制手段一样，社会性管制也存在一定的负面因素：一是管制方法。在社会性管制中，政府多是通过命令和控制来直接配置资源，这导致社会性管制容易严重干预被管制企业的运行，乃至影响到企业的微观管理。二是管制成本。实践中，社会性管制往往是以具有货币价值的产品为代价(成本)，来增加不具有货币价值的产品(收益)。比如法律强制要求更清洁的空气和更安全的工作环境，这必然会提高企业活动的私人成本，或降低生产率的增长速度。除了这些可计算的经济损失之外，社会性管制更大的成本来自对企业自由意志和行为的限制，来自对一般竞争的依法限制。除了被管制方遵守管制政策需要付出成本外。政府管制本身也需要巨额成本。政府社会性管制的成本包括立法成本、司法成本和旧制度的终结成本等，其管制的综合成本相当高昂，并且管制越是浩繁细密，成本就越是高昂。

因此。在设置社会性管制目标时必须权衡各种关系。权衡是政府管制的核心要求。政府管制并不仅仅是尽可能地降低某种风险的发生概率，同时还需要衡量管制过程中的资源配置效率，在资源有限的前提下，尽可能地达到政府管制的目标。应该寻求一种符合社会最佳利益的管制，既要考虑管制有益的一面，也要权衡管制的成本和可能产生的负效应：在注重社会效益的基础上，还应符合经济效益的要求。以实现经济的良眭运行和社会的和谐发展。所以，社会性管制的合理目标，应该使环境、安全、质量、卫生等维持在社会可接受的水平之上。从而既实现资源的有效配置，又达到社会福利的最大化。

四、构建“适度型”社会性管制模式

在我国当前的社会转型时期，同时面对着计划经济时代“全面管理”、“过度管制”、“管制主宰”的遗留影响和市场经济带来的新问题(既包括由市场机制本身缺陷所造成的市场失灵，也包括由市场经济运行所需的配套制度、机制暂时缺失所造成的市场失灵)。因此，如何在“市场失灵”与“管制失灵”的双重困境中确定管制改革的总体目标模式，显得尤为重要。确定社会性管制改革的总体目标模式，就是要在加强与放松管制之间作出选择。然而，无论是加强还是放松管制的做法，都无法单独达到管制的目标，统领社会性管制改革的方向。啤实上，两者之间是个巨大的连续体，我们要做的便是在其间选择二者的最优配置比例。一方面，基于对社会性管制在行政管理中重大意义的认识，必须积极发挥其应有作用，也就是要加强管制；另一方面，如果管制数量浩繁巨大，内容细致庞杂，超过维持一定监控水平的需要，反而会抑制社会活力，阻碍社会发展，破坏社会和谐，因而必须控制管制水平或者放松管制。权衡以上两个方面，政府社会性管制改革的总体目标模式应是松紧结合，构建“适度型”管制模式，逐步完善其整体结构和运行机制。具体而言，在某些领域、某些层面上适度地加强，在其他领域、其他层面上温和地放松。坚持有所为、有所不为的原则：凡是市场可以解决的，应当尽量引入市场竞争机制：凡是通过中介组织、行业自律能够解决的，政府不应进行干预：凡是可以通过招标、拍卖形式进行分配的事项，政府不再进行审批。对于那些政府应该有所管理、却不需要管制尤其是不必审批的事项，就必须转变管理方式，如降为核准或备案。同时要尽量充实政府的引导、调控、监督、咨询和其他服务职能，防止过度管制倾向的产生，陷入“管制崇拜”的陷阱，这在“官本位”思想根深蒂固的中国要引起特别注意。随着煤矿事故、食品中毒、重大环境污染等恶性事件的不断发生，安全生产、食品卫生、污染防治等成为政府亟待解决的公共问题。这些问题的出现，固然有技术性和偶然性因素，但政府社会性管制的不得力也是重要原因。对那些关系群众生命财产安全和切身利益的社会问题，政府必须有重点地加强管制。在具体管制环节上，也要改变传统的被动检查工作模式，坚持主动预防、关口前移的原则，逐步实现从源头开始的全过程监控。以尽可能地避免危害结果的发生。

五、综合运用强制型和激励型管制方法

政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与政策结果之间的桥梁。社会性管制过程中政策工具的运用是否适宜，直接影响管制绩效，影响社会福利的增进程度。以往为实现社会性管制政策目标经常采用的工具如行政许可、标准设立、监督检查等，基本上都属于强制型的政策工具。而激励型管制政策工具则是放弃强迫企业服从的传统方式，转而利用市场机制，为被管制者提供选择和行动的机会，引导、激励被管制者主动服从管制要求，从而实现管制政策目标，因而又称为市场化的政策工具。

与强制型政策工具相比，市场化政策工具对于被管制者而言具有两个突出的优点：市场化工具使企业和其他被管制主体能以成本最低的方式达到监管目标：市场激励机制鼓励通过创新和技术革新实现这些目标。府通过税收、补贴、排污权交易、押金返还等市场化政策工具。提高或降低从事某种特定活动的成本，从而对被管制者提供充分激励，以鼓励被管制者作出政府所希望的行为或避免出现不合理的行为，进而实现社会性管制的政策目标。与强制型政策工具相比，激励型政策工具还能更好地解决管制者与被管制者之间信息不对称所引发的逆向选择、道德风险、竞争不足以及设租、寻租等问题，在改善企业服务方面效果也比较明显。目前我国社会性管制领域仍然以强制型工具为主，市场化工具的运用尚处于起步和探索阶段。但在国家实行绿色GDP后，节能减排工作进展并不顺利，市场化工具更应引起我们的高度重视。因此，在节能减排等重点领域，有必要加大市场化政策工具的，运用范围和力度，综合运用强制型管制方法和激励型管制方法，增强企业服从管制的责任感和主动性，以确保政府管制政策目标的如期实现。

六、强化安全、健康和环境的管制

随着经济发展水平的提高，人们对于生活质量，不仅仅是物质方面的需求增长，同时对于安全、健康、环境等问题，也有了更多、更高的认识和要求。但对于安全、健康、环境等重大问题，很多情况下公民个人所能承担的责任是非常有限甚至无能为力的，必须依靠政府加以协调和解决。政府是社会公共利益的受托者、代表者和管理者。政府行为的最大目的应是提供公共服务，维护公共利益。政府社会性管制最主要的内容就是安全、健康和环境管制。这种管制正是对社会公共利益的维护，是对和谐社会微观基础的巩固。

安全和健康管制，是“以人为本”的科学发展理念在政府职能中的重要体现。在经济发展中，人是生产中的主体，是市场中的消费者，更是发展的目的。以人为本的经济发展目标是满足人的各种需要和发展人的能力。如果人的各种需要中最基本的安全和健康需要都得不到保障，以人为本就无从谈起。通过安全和健康管制。政府在个人与企业组成的市场交易的双方中，保护处于弱势的个人一方，保障劳动者生产和消费者使用产品的安全与健康，这既是对公民基本权益的维护和尊重，也是和谐社会本质内涵中“公平正义”的必然要求。

环境管制以节能减排为中心，以一系列法律、法规、政策、标准等促进环境保护和资源节约，推动人与自然的和谐相处，维护社会的代内公平和代际公‘平，为可持续发展奠定基础。构建和谐社会，必须树立人与人，人与自然和谐相处的自然观、社会观和发展观。要实现人与自然和谐相处，政府必须对人们的社会活动进行必要干预与合理调节，将经济发展、社会生活、生态环境作为统一的整体加以规划。为此，政府要采取强有力的社会性管制措施，保护生态，治理污染，坚持计划生育、保护资源和环境的基本国策，切实转变经济增长方式，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

七、实现对管制者的有效管制

我国政府社会性管制失灵还普遍存在，严重影响社会的和谐稳定。所谓政府社会性管制失灵，就是社会性管制未能实现资源有效配置和社会福利最大化的预期目标，并且由于管制不当而出现新的社会问题和负面效应，从而导致社会福利净损失的现象。要根治社会性管制失灵，防止管制机构不作为或违反管制规定现象发生，必须强化对管制者的管制，建立一套保证和促使管制者坚持以资源有效配置和社会福最大化为管制目标和行为准则的规范体系。

第一，建立对管制者管制的机构。企业作为一种利益集团，对政府管制有特殊的影响力，而政府管制者也有各种利己的动机。这两者结合会产生“管制俘获”现象。即管制者对被管制者特别关心，允许其规定更高的价格，赚取更高的利润，及降低服务标准和质量，从而偏离和违背公平正义的管制原则。因此，建立对管制者实行管制的机构，以之对作为“法定垄断者”的管制者滥用权力加以限制，监视其是否按照社会福利最大化的要求去行动。是十分必要的。

第二，管制部门要健全信息公开披露制度。信息不对称是永远存在的，但不能过度，要保证法定的、必需的信息正常披露和传阅。管制部门应公开所有业务活动，全盘公布影响决策的有关信息，并在实际决策公布前，提前预示该决策可能实施，接受监督，以避免同利益团体或政府官员达成私下协议。

社会管制范文篇3

进入二十一世纪，中国共产党和中国政府根据社会主义市场经济建设和民主政治建设对社会领域的要求，结合我国当前社会经济发展实际状况，适时地提出了加强和完善政府社会管理，构建社会主义和谐社会的新要求。响应这一趋势，学术界和实务界对社会管理的概念与内涵、范围与领域、目的与途径展开了广泛研究和讨论。作为沧海一粟，本文拟就新时期中国政府社会管理模式进行探讨。

一、社会管理与中国政府社会管理职能的演进

社会管理是一项非常古老的管理实践。自从人类突破家庭生活的界限、进入社会状态开始，为实现社会关系和谐以及社会有序运转而进行调控的管理活动也就随之出现。国家产生之前，社会事务简单有限，对社会公共事务的管理是社会内生的、自发的和依循惯例的。国家从社会中分离出来后，内生性社会结构(如家庭、慈善团体、教会组织)对社会事务的自我管理依然存在并发挥着主要作用，与此同时，国家为了实现和巩固政治统治开始在社会管理中扮演起重要角色，政府设立了专门机构，利用暴力强制、行政规制、法律规范、道德宣教等多种手段显在或潜在地干预社会生活。正如恩格斯所说，“国家的政治统治到处以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。

建国以来，在强国家弱社会的关系格局下，当代中国的社会管理始终以政府为主，社会管理是当代中国政府的一项重要职能。早在建国初期，中国政府就把社会管理纳入其职能体系，设立了以内务部门(后来是民政部门)为代表的专门从事社会管理的组织机构，除此之外，其他政府部门、各生产组织和事业单位也承担着各种具体的社会管理职责。六七十年代，受“以阶级斗争为纲”的路线影响，政府的社会管理职能范围急剧萎缩，且与政治统治职能相互混淆在一起，不能明确区分开来。七十年代末八十年代初，党和国家的工作重心从“阶级斗争”转移到“经济建设”上以来，中国政府的改革和各项工作一直围绕着“刺激经济增长”和“建设与完善社会主义市场经济体制”而展开，政府的社会管理职能在较长的一段时间内被忽略或轻视，处于从属地位和停滞状态。但与此同时，经济体制的深刻变革刺激和带动了中国社会转型，使中国社会发生了深刻变化。一方面，社会形态从传统向现代方向的迅速转变打破了中国既有的社会结构，使社会利益结构和收入分配格局发生了明显分化，社会组织形式由单一走向多元，社会公共事务日趋繁杂，社会公共领域迅速扩展，公共精神和公民社会轮廓初现；另一方面，体制转轨和社会转型过程中也产生了一系列新的社会问题，诸如失业、贫富分化和区域差异、种群歧视和弱势群体、环境污染和资源浪费等，它们与原有的社会问题如社会治安、自然灾害等交织在一起，增加了社会管理的幅度和治理的难度，如果政府不能在此方面有所作为，势必阻碍市场经济进一步发展和民主政治建设进程。2002年，中国共产党根据新形势重新调整了国家和政府的职能，将其确定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个部分，社会管理终于得到决策者的重视，进人纲领性文件获得与经济发展并驾齐驱的地位。2005年3月，总理在提交给十届全国人大三次会议的《政府工作报告》中指出：“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。”2006年党的十六届六中全会进一步指出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”，并明确提出了“社会管理体制改革和创新”的任务。从近年来党和政府针对社会管理做出的系列动作中可以看出，随着经济发展和社会主义市场经济的深入完善，社会公共领域开始受到密切关注，通过改革社会管理体制来加强和改善社会管理将成为未来一段时期党和政府工作的重要任务和主要内容。社会管理体制的改革涉及到法律、财经等很多问题，其中首先要解决是就是创新社会管理模式，形成既顺应时代潮流又符合中国实际的新型社会管理格局。

二、中国原有社会管理模式的特征与不足

反观当代中国的国家——社会关系，一个普遍的共识是经历了两个时期。第一个时期从建国初直到七十年代末，根据后发现代化的客观需要，此阶段我国主要致力于国家建设和政治斗争，这时的国家——社会关系可以用“强国家一弱社会”来概括。二十多年间，以政府为代表的新政权通过一系列努力建立起一个庞大的“全能国家”：国家通过政权建设把政治权力迅速延伸到村社、街区等社会最基层；通过实行计划经济体制、举办农村、确立城市单位制控制了所有生产、生活资料的生产、流通与分配；通过建立城乡户籍制度对社会人员的自由流动进行严格限制；在“以阶段斗争为纲”意识形态的指导下，一切经济和社会活动都上纲上线，被赋予各种政治意义，带有某种政治色彩。在这一国家形态下，国家对社会连续不断地进行强势吸纳和覆盖，导致国家的能量无限膨胀，势力范围几乎无所不极，本就不发达的社会在国家力量的重压下收缩到极限，甚至发生畸变。这种国家——社会关系模式以国家——社会力量对抗为假定，以增强国家能力目标，以国家与社会同构为导向。在此关系下，中国社会极度萎缩，政府的社会管理与政治统治、经济管理不分，社会管理模式呈现出以下主要特征：

一元化。随着国家对社会的接收和覆盖，政府几乎垄断了全部社会权力，成为唯一的社会治理中心，不存在独立自主的社会自我管理组织形式。旧秩序下一直承载着部分社会公共事务管理功能的自治组织(如宗族、村社、行会等)，或者被直接消灭(如宗族)，或者由于利于国家力量加强而被吸纳和收编(如村社变成基层政权机关，行会在改造后成为政府领导下的行业联合会)；新型社会组织如工会、妇联、作家与文艺工作者联合会等虽然规模可观、结构完整、能量强大，但大多数由新政权催生，或者挂靠在某个政府部门下，与政府有千丝万缕的联系，政治性很强，主要负责贯彻国家的社会政策以及根据政府指示执行一些具体的社会管理任务，实质上是作为政府的组织或者“腿”而存在，另外，由于当时政府严重缺乏管理社会组织的经验，因此对由民间发起、不能完全在其掌控之内的社会组织长期采取谨慎、限制和拒斥的态度，加之这一时期中国社会结构整齐僵化，没有形成多元分化的利益格局，所以不可能生成自主自治的社会组织。

全面化。作为唯一的社会管理主体，政府全面而深刻地进入社会领域，事实上包办了社会生活的方方面面。所有社会公共物品，大到公共安全与秩序，小到社区托儿所养老院，都由政府直接生产提供。受社会主义制度优越感的激励，政府在国民经济水平落后的情况下，建立起无所不包无所不管的社会福利体系，通过把管理社会经济体分割成千万个社会功能雷同的微型结构——单位来贯彻之。在深度上，政府对社会事务一揽到底，不论巨细，它不仅负责确定社会发展目标、制定相关的社会管理政策法规，更致力于社会事务的微观管理工作，而且对后者倾注了大部分资源和精力。

管制性。这一时期，我国正处于反发现代化的启动阶段，工业化是政府工作第一要务。“现代性意味着稳定，现代化则酝酿着各种不稳定。，政府这一时期社会管理的基本目标是为现代的超速运行和工业化的提前实现提供绝对保证，对社会稳定与秩序的关注压倒对社会活力与和谐的追求，社会控制成为政府社会管理工作的基调。在社会控制诸手段中，管制特别是以处罚性管制成为最常用的社会管理工具。站在政府的角度，管制以国家强制力作后盾，威力强大，效果显著；它由管制者单方控制。政府能够根据事态情形灵活运用之；特别是政府在以往工作中对它最为熟悉，运用成本相对较低，所以被认为是实现社会控制的最有力、快捷、便宜的工具。

静态化和非制度化。在国家对社会的强势控制下，社会空间极度压缩，社会结构长期僵化，社会生活单调呆板，社会发展十分缓慢甚至有时停滞不前，社会公共事务相对简单且变动性不大，在此情况下，政府社会管理的宏观政策布局即使多年不变仍然适用，政府也有可能长期采用有限的方法手段进行社会管理，总之，政府社会管理工作呈现静态化特征。当然，社会管理并非一成不变，自然灾害、意外事件以及政治经济非正常运行都可能造成新的社会问题，面对这些令人棘手的社会矛盾，政府缺乏制度化的化解机制，往往是当其发展到无法忽视地步后通过在短期内动用最大限度的社会资源来解决。

以一元化、全面化、管制性、静态化和非规范化为主要特征的社会管理模式在当时为中国的现代化提供了一个稳定有序的社会环境，也大大促进了社会事业的发展与进步。然而，这种社会管理模式也存在着不能回避的缺陷。国家垄断社会权力，剥夺了社区和社会组织独立自主的生存环境，社会因而缺乏自治能力，同时也丧失了蓬勃生机与活力，变成一潭死水，其运转良否完全依赖政府的社会工作路线是否正确；政府对社会公共事务大包大揽，对社会生活横加干涉，不仅政府财政负担沉重，而且资源浪费现象严重，权力滥用与腐败极易滋生；政府的社会管理方式单一，不能有效应对所有的社会问题，以管制为主的管理手段奉行政府优先，缺少对作为管制对象的理解与关心，更遑论争取社会成员的合作，难免产生工作简单粗暴、伤害政府与社会成员关系的情形；几乎固化的社会政策与管理方法使政府缺乏敏感和前瞻意识，在面对新的、突发性的社会问题时紧张无措或轻视回避，待矛盾激化时又只能采用临时性、运动型的社会管理方式来暂时解决，这常常置政府于被动尴尬的境地。

三、构建新型社会管理模式

上个世纪80年代初开始的体制改革使中国的国家与社会情势发生重大变迁：国家权力边界逐渐收缩，对社会的强势控制放松减弱，社会权力开始回归，社会领域日益扩大，社会独立性渐趋增强，强国家——弱社会的关系模式悄然改变。1982年，农村被正式取消，国家权力上收到乡镇一级，拉开了政社分开的序幕。经济体制改革打破了国家权力对微观经济的种种钳制，社会经济生活因而进发出无比活力，原来呆板僵化的社会结构发生裂变，多元利益格局日趋呈现出来。国企改革和劳动人事制度改革打破了单位制，人们从对单位的人身依附中解放出来，由“单位人”转变为“社会人”，通过社会取得资格认同与发展机会，国家通过单位控制社会个体成员的链条断裂。伴随着城乡户籍制度的放开，社会成员的活动范围不断扩大，社会流动性日益增强。90年代开始进行的市场经济建设加快了强国家——弱社会关系的量变进程。市场经济一方面督促国家权力继续从其过度干预的领域退出，回到正确的位置保持适当的控制，另一方面促使中国社会更加迅猛地成长壮大，同时呼唤一个强大而成熟的社会为其提供支持与保护。展望新世纪中国的国家与社会，二者之间将会是强国家——强社会的关系：市场经济对成熟市民社会的呼唤以及社会的自我良性运转使得强大社会发展趋势不可逆转；国家的绝对强势不复存在，但根据我国特殊国情及后发现代化的要求，仍需保留相当力量以便能够对社会经济的保持适当控制；国家和社会各有其特定的活动领域和行动方式，但在面对共同的问题时共同努力、通力合作。

尽管改革开放后中国的国家——社会关系发生了变化，中国社会管理却基本沿循原有模式很少变化，这种社会管理模式与“全能国家”形态相适应，当强国家——弱社会的关系格局出现裂变、国家权力形式与社会生活境况发生重大变化时。该模式的缺陷和弊病便暴露出来，导致政府面对错综复杂的社会事务和层出不穷的社会问题左右支绌、力不从心，社会不和谐加剧，威胁着市场经济的健康发展和政府权威。中国必须改变原来的社会管理模式，着眼于强国家——强社会关系发展前景，依据当前政府能力与社会需求，打造既能保证政府控制又能促进社会和谐，国家社会共存共强赢的新时期社会管理模式。

2005年，中国共产党根据社会主义和谐社会的目标要求，在十六届三中全会指出，中国社会管理管理体制改革的目标是建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。这一新模式意味着新时期中国的社会管理将是以中国共产党和政府为核心的“多中心主体”的社会治理模式。在这一模式下，执政党、政府、非政府组织乃至公民个人在社会管理中既各得其所、各有其责，又彼此襄助、通力合作，构成一个容纳了多元主体的复杂网络系统。

第一，当前中国特定的政治制度决定了中国共产党是社会管理的当然主体，是社会管理的核心和领导力量。中国共产党利用自己掌握的执政资源领导社会建设事业，引导社会生活以及社会发展进程，确保国家对社会形成适度威慑和控制。作为社会管理的领导力量，中国共产党的职责主要包括：了解的把握社会的动态变化，把握和预见社会发展趋势，规定中国社会发展的总体目标和阶段性任务，制定指导社会管理的路线方针，以此对社会管理进行政治领导，例如中国共产党根据转型期中国社会的特征和需求，把和谐社会确定为当前和未来一段时间的社会发展目标，要求以科学发展观作指导，加强政府社会管理职能，改革社会管理体制；综合协调各项社会事业和社会管理工作，调节各社会管理主体间关系，对各种社会组织的社会管理活动进行监督；运用其掌握的各种资源组织动员社会，使各种社会力量投入到社会治理中去，例如通过党员模范带头和开展广泛宣传号召社会上下共同抗击自然灾害，再比如利用权力资源、经济资源和组织资源把非政府组织“吸纳”进中共倡导的社会活动中。

第二，保障社会稳定与良性运转是现代政府不可推卸的职责，政府作为社会管理主体积极介入社会生活干预社会事务，这一点在任何国家都不例外。在当前中国，社会转型期诸多问题与矛盾错综交织在一起亟待解决，社会虽有所发育但自我组织与自我管理能力仍然不足，相对而言政府社会管理经验丰富且掌握着绝大部分管理资源，因此，相对于社会发育成熟的西方国家，中国政府在社会管理中作用更为显著，承担着更多更大的责任，是主导性的社会管理力量。当然，在新的国家——社会关系模式下，政府不能再像从前那样管理社会，政府的社会管理职能必须转变。首先，政府的社会管理角色需要重新定位，在新时期社会管理中，政府更主要地作为社会问题发现者、社会公共议程发动者、社会管理制度供给者而存在，有鉴于社会发育内在动力不足，政府还要在将来一段时间扮演社会力量培育者和社会事业主要建设者的角色，另外，鉴于中国现代化对秩序与和谐的双重要求，政府作为社会控制者和社会协调者的角色将同时存在。其次，需要调整政府社会管理的职能范围与、职能层次。政府不能再对社会事务大包大揽，它应该从具体而微的社会经济生活中脱身出来，交由市场经济主体和社会组织运作管理，转而集中精力和资源负责市场和社会管不了、管不好的社会事务，包括规范社会秩序、调整社会利益结构、协调社会关系、保障社会公平、促进社会自治、整合社会管理资源、制定社会政策与社会管理制度等；政府政社会管理的重心应该下移，中央政府在统筹全局、协调监督的基础上，赋予地方政府社会管理自主权，允许其根据本地社会经济实际状况采取相宜的政策与措施，灵活管理社会事务。再者，转变社会管理职能方式与职能手段：把对社会进行微观管理转向主要宏观调控，改变非规范化、临时性、运动型的管理方式，通过建立健全社会管理法律法规以及建立完善社会包括社会社会利益协调机制、社会关系整合机制、社会保障机制、社会矛盾化解机制、社会危机应急预警与处理机制在内的各种社会机制，使社会管理制度化；改变一直单纯通过行政管制干预社会的局面，灵活运用法律规制、经济激励、行政引导等多种手段进行管理，注重手段创新，开发运用诸如民营化、契约合作、产权交易等新型社会管理工具。

第三，在开放式、多元化的社会治理格局中，非政府组织是不可或缺的社会管理主体。近年来，我国的非政府组织发展迅猛，充实和壮大着社会力量。根据民政部统计快报，到2003年，我国共有各种社会团体13.7万个，民办非企业单位12.1万个，比2002年增加0.4万个。我国非政府组织中的大部分是政府体制改革的产物，还有一部分基于社会的某种共同旨趣而建立，其活动涉及社会生活的各个领域，通过各种途径和方式对社会事务产生着影响。在大多数西方国家，非政府组织是社会管理的主力军，但在中国的当前时期，非政府组织在社会管理中的协同性力量。这一方面与中国特定的政治体制有关，中国共产党的领导地位决定了非政府组织不可能成为社会管理的主导力量；另一方面也与中国社会发育尚不成熟有关。非政府组织虽有所发展，但相对于庞大的社会人群数量还是较少，而且结构不够完善，在地域分布、行业分布、年龄结构、知识结构、资源结构以及活动领域等方面的发展很不平衡，独立程度和自觉程度较低，难以完全依凭自身能力处理社会事务。作为协同性力量，非政府组织的社会管理功能主要体现在：在党和政府的领导与监督下贯彻落实社会政策；受政府委托，协助政府进行社会管理工作。承担政府转移出来的部分职能，受政府委托或在政府帮助下处理社会事务提供公共服务；以社群利益为导向组织社会，发掘、整合分散的社会资源；反映和表达同类社会组织成员的共同问题与利益要求；监督政府、市场与社会；在政府、企业、社会之间发挥沟通、协调作用，为缓解诸多的社会矛盾、建构和维护社会秩序提供现实基础。需要说明的是，非政府组织既是社会管理主体又是社会管理客体，特别考虑到我国非政府组织发育不足、容易出现功能异化(如村委会选举中的“贿选”现象、“”组织的反科学、反政府、反人类活动)，政府要加强对非政府组织的监督和管理。

第四，市场经济使国人的公民意识和公共精神得到开发与增强，人们开始积极参与管理社会公共事务。主要表现在：参加社区生活，以社区为平台进行自我管理；对公共政策和社会问题表示关注，发表意见进行评议影响舆论；参加志愿性社团，提供公共服务等。由于公民个体力量有限，公民一般通过社团组织参与社会管理，信息网络为公民提供了另一个更加便捷的参与平台。鉴于中国市民社会的现状，政府应该在组织公民参与和保证参与效果方面承担起责任。

社会管制范文篇4

关键词：煤炭产业；垄断租金；制度设置

一、在煤炭资源开采方面，政府的资源垄断置换为企业的产品垄断

根据市场经济发达国家的经验以及我国《反垄断法》规定的内容，非公用事业的垄断形成于市场的进入障碍和经营者集中。然而，我国煤炭产业的垄断却来自于政府的进入障碍和经营者集中。

1、将公有资源视作公用资源的政府垄断成为市场进入障碍

煤炭开采，既是高危行业又是影响生态环境的典型行业，如果自由进入，会给社会造成难以挽救的后果。为此，进入开采市场时实行严格的市场准入制。只有在资金、技术、设备、开采计划、生态恢复方案、健康安全措施等各方面均符合开采要求的申请者，经相应政府职能部门审查批准并进行登记后，才能具备煤炭开采权。一般将这种严格批准的许可授权称为“特许权”，属于政府对于市场的社会管制内容。矿业开发设立特许权是政府的事先管制，其目的是防止有害的经济外部效果损害社会公众利益，这是世界矿业发达国家的通常作法。如《法国矿业法》第22条规定：即使地表主人的开采也只能是依特许权而进行。特许权设置，普遍地禁止一切私人擅自进入的严格性，确实属于设置了进入障碍。但是，这种设置并没有排除、限制竞争。政府的社会管制与经济管制的主要不同点是：社会管制对象没有数量限制。政府特许时所运用的标准和条件是公平竞争的内容，平等地适用一切竞争者。凡符合法定资质要求的，则可跨进市场准入的竞争行列。但前提是必须具备非社会性管制条件，方能进入开发市场。这就是说，严格的特许制度不是进入障碍，关键是符合法定开采资质的竞争者，能否在市场获取开采对象是进入市场的前提。

同时，如果企业退出时没有沉没成本，不会在退出市场的过程中落下任何东西，则进入是自由的。煤炭开采属于不完全竞争市场，生产的平均成本高于价格时的退出可能并不自由。采掘煤炭的最初进入的大量投入没有任何收益，直到采出第一吨煤以后的边际成本才能递减。初期的这些成本投入中，除部分设备以外的不变成本以及一些可变成本，都可能成为退出时的沉没成本。退出时不可转换的资本投入及其技改费用是潜在竞争者的进入障碍。但是，根据煤炭市场进入因素的复合性，能够竞争进入特许权资格的人，足以预期进入与退出该市场因成本带来的潜在风险，其盈利能够弥补在沉没成本上的投资。而且，这种预期不会受到来自正在开采的现有企业的威胁，因为煤炭资源属地不同和消费者不固定等因素，现有企业难以实施把价格压低到成本以下的战略以惩罚新的进入者。因此，处于市场大门之外想要进入者不会担忧沉没成本，害怕的倒是进入市场后煤炭资源供给的可持续性。因为可确定的长期契约能提供风险分摊并允许非转换资本的增加，那么，只要煤炭资源不会断供或枯竭，就不会在退出时落下任何东西。这就继续说明，能否进入市场的关键是不断地获得长期补偿投资成本的开采对象。

然而，我国民事物权属性的煤炭资源并非来源市场而是被政府垄断，即由政府以强制性行政许可决定方式直接配置。《矿产资源开采登记管理办法》第13条规定：采矿权，可以通过招标的方式有偿取得，由行政登记管理机关组织评标并确定中标人。该规定关于由公权力机关确定中标人和发给行政许可证的行政确认方式，被《行政许可法》上升为行政决定方式。《行政许可法》第12条第2项规定：有限自然资源的开发利用需要赋予特定权利的，可以设定行政许可；该法第53条规定：“实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定……确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件”。从法律规定可以看出，采矿许可证属于行业特许权授予，认可了特许权人市场准入的资质，有作用于劳动对象的权利，但不是产权证，无法证明取得了直接支配的劳动对象本身，煤炭资源资产权仍然归属于政府支配。《矿产资源法实施细则》第6条规定更具体：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。其中“采矿许可证规定的范围”，是指限制在一定的地域范围内通过劳动将国有公共资源的物态和价值形态转移到私人所有的矿产品上。这是“矿产资源无偿使用的做法，使国家所有权不能实现”。[1]问题的严重性不是国有资产流失，在于限制了市场竞争。开采对象归属于一人所有并由政府垄断供应，全国的煤炭开采行业就像一个独立的特大企业，“采矿许可证规定的范围”相当于企业劳动过程中的车间，各个“车间”联合起来共同作用于同一劳动对象、开采同一所有权的客体——公共煤炭资源。煤炭资源就成了“公共池塘”资源，由各车间共同使用。那么，公共所有物成为公共开采物，可排他性支配的行业因共同使用同一对象而异化成公用事业的性质。公用事业的进入可视为自然垄断。最早制定反垄断法的美国，反垄断的《谢尔曼法》与后来的《克莱顿法》将电力、电话、铁路等公用事业称为自然垄断。[2]由于政府独家垄断煤炭资源供应市场，那么，即使具备开采资质和风险承担能力的竞争者，也因无法从市场自由地藜取开采对象而被阻挡在市场以外。所以，政府的社会管制、矿山退出的沉淀成本没有成为进入障碍，倒是政府阻碍了潜在竞争者的市场进入。

2、整合煤炭资源的产业政策取向限制竞争的经营者集中

上世纪80年代中期以后，乡镇企业经济的迅速发展导致中小型矿山企业也迅速设立，当时的《民法通则》以及《矿产资源法》明确支持乡村矿山企业和个体采矿者。诱致性的法律制度催生了煤炭企业的遍地布点，有煤的地方就建有煤矿。到本世纪初，市场经济体制基本建立，社会开始认同科学发展、统筹发展的重要性，反思经济增长和效率优先的代价，认识到规模小、布点多的煤炭开采对资源、环境、健康安全所具有的负面效应。于是，下决心出台行业政策来整合资源，指令性关闭产能、技术等方面不足的煤矿，全国大约三分之一左右的煤矿被关闭。关闭时，由未被关闭的煤矿给予关闭者一定的补偿，被关闭者的煤炭资源配置给支付补偿费的煤矿。实质上这就是企业的吸收合并，属于《反垄断法》关于经营者集中的行为。经营者集中并不一定构成排除、限制竞争的垄断趋势，而且“我国正处于加快产业结构调整、推进产业升级的关键时期，随着经济体制改革的不断深化，经营者集中作为中国企业改革中资产重组的一个重要方式推广，并日渐形成潮流”。[3]尤其是矿山企业的规模经济，不仅是增强竞争力，更在于有效开发资源、保护公共利益以及经济可持续发展。但是，经营者集中是同一硬币的两面。任何横向合并都将减少提供煤炭产品的竞争者数量，一旦市场本身高度集中、参与集中的企业规模很大时，会导致经济力量过度集中而严重削弱竞争。根据合并的这种双重属性，我国《反垄断法》既保护依法实施的集中，又将有排除、限制竞争后果的集中归入反对范围。

煤炭行业整合资源时关闭中小煤矿的合并有垄断趋势：骤然间关闭大量煤矿，使煤矿企业的市场结构明显改变，一些大煤矿所占市场份额迅速膨胀；依行政手段强制收回所有许可证照和资源，并将收回的资源配置给其他煤矿的集中，不是市场中公平竞争时优胜劣汰的自由选择的结果，在此，行政强制与市场垄断在方式上是孪生兄弟———均属绕过市场的市场外决策；集中后开采煤炭的“车间”大量撤走，合并后的市场结构为保留的“车间”储备了限制竞争的机会。政府为了整合煤炭资源的合并冲突了《反垄断法》，其根源还是在于政府的垄断性“公共池塘”资源与政府的特许批准赋于一身，能够便利地避开市场和绕过法律。

二、在煤炭产品交易方面，企业垄断状态的定价权催生了超额利润

1、以煤炭企业的垄断状态控制了定价权

一般认为，煤炭坑口价格上涨是因为供需关系和物价结构综合引起的。但是，坑口价格中并没有含环境影响，也不是完全的资源成本等,而高于毒成本的煤炭坑口价缘于隐藏在综合原因后面的进入壁垒：垄断状态下的横向协议定价。

虽然各煤炭企业的煤炭资源供给市场由政府垄断，但政府是虚拟的人格，不能实际地利用资源，必须由各企业开采；各企业开采同一客体的公用事业性质的“自然垄断”，阻止了潜在竞争者进入；现有企业通过开采劳动，将公共所有的由政府分配的煤炭资源转化为自己所有的煤炭产品；因而政府对煤炭资源供应市场的垄断，在经过一定的劳动后置换为各“车间”共同对煤炭产品销售市场的垄断；整合资源时使“车间”数大减，更有利于矿山企业之间的横向联合以加强对煤炭产品销售的控制。这一切都顺理成章地使煤矿企业能够避开市场而掌握定价权。同时，因为矿业特许权与划定的范围是绑定的，所固定的“车间”不能挪到其他地方重复使用，那么，所划定的范围基本归于煤矿企业开采，除非继续遇到整合资源的强制政策，一般不必急于开采，反正多生产或少生产都能有好价格，自然性地联合起来防止竞争性的生产而控制产量。为提高价格而限制产量，可以少做而多得，于是，煤矿发现井口排长队等着装煤的车多了，就把信息传递给周围企业，接受信息的企业不但让其排更长的队，而且发出了可能涨价的信息，一旦有企业明确涨价就会一路反馈回来。其中，领头企业的行动影响着市场其他企业，其他人跟着领头企业走，接受领头企业提高价格的邀请。横向的隐性协议催生了联合涨价的隐蔽同谋，导致本应竞争的煤矿企业能顺利地限制、排除竞争。处于联合的企业不愁煤炭生产数量，只要不出现安全事故，就会有超额的垄断租金。

、铁路的支配地位控制煤炭运输的价格

煤炭的坑口价与港口价区别很大，这个差额基本上是运输价格。在煤炭运输方面，铁路有条件滥用支配地位来控制运输价格，这在其他国家也同样存在。在美国，“铁路便和天然气与石油运输管道一样，具有瓶颈性的垄断地位。依赖具有垄断地位的铁路的煤发电厂称为被制约用户”。[4]山西做为全国产煤大省，就是因为瓶颈效应而申请地方修建铁路运输煤炭。

按照《反垄断法》的规定：市场支配地位是指经营者在相关市场控制商品或服务的能力。铁路运输服务是否处于支配地位的关键问题是如何认定“相关市场”，即相关服务市场和相关地域市场。在上世纪初，一般把铁路运输与电力、电话、石油运输等列入网络式自然垄断，后来由于公路、航空、船舶事业的发展，带来一定的相互竞争，铁路很难完全处于市场支配地位。但是，内蒙古的煤炭产品运到广东时，则其他运输方式无法与火车竞争。其一，在相关地域市场，不是短距离而是长距离的全国范围内运输，其他运输方式无法替代。其二，在相关服务市场，没有交叉需求弹性：铁路运煤价格的变动，寻求其他运输方式替代的可能性很少。替代程度低，说明这些运输不属同一服务市场。当然，如果不是煤炭的运输，而是电器产品或者其他价值大的产品，可选用汽车运输。因为需求者考虑的是运输成本在运输标的的总价值中所占的比例，比例太高会吞掉生产者的利润甚至生产的成本价格。汽车长途运输煤炭的成本甚至还要高于煤炭本身的价格，这样，长距离的煤炭运输被迫依赖于铁路。这样一来，当铁路运输价格上升导致运输任务减少时，同样能抵销其损失并可以获取超额利润。因此，铁路运煤价格上升，各个关卡都加价，与煤炭运输并无关联的人也时常掌握车皮运煤计划等等，这些当属于铁路在煤炭运输方面滥用其支配地位的行为，符合《反垄断法》第3章规定的调整对象。

三、在煤炭产业管制方面，应构建反行业垄断的系列制度

《反垄断法》规定了滥用行政权力来支持市场主体排除竞争的行为属于反垄断对象，而对行政主体直接排除竞争的行为没有也不便于规定；反垄断的环节注重在行为实施过程中和实施终了后，没有关于行为实施前进行控制和预防的规定。反垄断立法的局限性制约了煤炭产业反垄断的法律适用。因此，必须从源头上进行改革、治理，以此建立反垄断的长效机制。

1、政府既维持铁路垄断状态又加强经济管制

铁路的自然垄断可以满足帕累托效率。铁路垄断往往是消费者的处境没有变坏而铁路的处境比以前更好；可以有效地配置资源，发挥规模经济效应。因此，尽管在自然垄断的管制方面是从紧还是放松，一些市场经济国家为此经常反复，但政府保护其垄断状态的指导思想始终不曾变化。美国曾经为了解决铁路运输煤炭的瓶颈，内务部长在上世纪70年代初批准了与石油管道类似的水煤浆管道运营项目，终因水、土资源浪费，被最高法院维持了美国地区法院和第八巡回法院关于撤销水煤浆管道运营项目的判决。在我国，《反垄断法》明确规定只反垄断行为不反垄断状态，主要也是为了资源的科学配置。因此，为缓解煤炭运输的现实而另外专修铁路，也是无效率的资源配置。

经济效率上更加优越的方法是加强政府对自然垄断的管制，即实行与社会管制并列存在的经济管制。经济管制的主要目标是保护与控制相结合，防止过度进入以保护有效率的垄断地位，同时控制垄断者的垄断行为能力。经济管制的主要手段是价格的费率管制，强迫铁道部门把服务价格定在合理的水平上，政府根据运输服务的成本和一般的利润核准服务价格，让铁路执行，通过“价格控制用以削减由进入壁垒造成的垄断租金。”[5]费率管制会提高反垄断委员会和反垄断执法机构的行政成本，并需要相关专业人才，但很有利于社会效率和社会公平。经济管制的主要任务是明确自然垄断的边界。并不是所有的铁路运输服务都属于自然垄断，应根据服务替代率来界定自然垄断的范围，尽量将一些应当参与潜在竞争的服务内容放在自然垄断之外。如国内铁路的旅客运输，属于汽车、飞机等相互竞争的服务项目，不应列入自然垄断，可以放松管制；煤炭、农产品、救灾物资以及跨国运输等必要自然垄断应适用严格的经济管制。

2、政府退出煤炭资源的垄断市场

学者认为：政府垄断矿产资源，致使市场价格体系的激励功能弱、配置效率低。[6]深入分析可知，功能和效率只是一个侧面，更重要的是政府的垄断排除矿业市场竞争和阻碍矿业市场建立。如果“要有效地制约政府这种垄断性质的决定权，就要求政府适当地退出对矿业权的直接经营”。[7]政府退出煤炭资源市场的直接配置，归位到纯粹的社会管制职能上来。矫正政府职能的首要问题是：国家的民事和行政主体地位明确分开。

宪法和法律规定煤炭资源属国家所有，国家所有者是民事主体性质。我国《物权法》明确国有物权、企业物权与个人物权平等地受保护。这就要求包括煤炭资源在内的国有自然资源资产与国有经营性资产一样，由平等的民事主体性质的国有资产民事管理组织而不是公权力主体性质的管制机关，将规划开采的特定煤炭资源资产推向市场公平交易，依据价格信号确定资源去向。由市场价格机制而不是政府公权力决定的国有公共产权出让，是受让人获取排他性支配权的前提，也是排他性私人物品在市场自由流转的基础。因摆脱了公权力束缚的单一物权可以自由让渡，使具备开采资质并预期潜在风险的竞争者能在市场上获取劳动对象，则潜在竞争者可以依靠市场能力进入；现有的“车间”上升为独立的矿山企业后则能够挪动而重复利用，以此防止“一矿一企业”的企业资源闲置。

在市场公平交易后受让的特定煤炭资源，明确了排他性归属权并进行民事物权登记，依此设立的纯财产性“矿产权”，是法定采矿权中“采矿许可证规定的范围”所暗含的资源产权的明晰。法定“采矿权”分离出以“矿”为主的矿产权以后，剩下的是以“采”为主的开采权。开采权就是公权力社会管制的内容，也是独立存在的、标示出市场准入的、完成了行政登记的特许授权。就像国有土地使用权与建筑开发准入资格分立一样，特定煤炭资源的矿产权与对该煤炭的开采特许授权分不同程序设立，政府公权力管制不再涉及煤炭资源的直接配置。创新矿产权与开采权分别独立，构建排他且可转让的完整产权加政府管制的矿业制度，是政府退出煤炭资源垄断市场的长效机制，也是政府职能归位的关键。

3、科学构建煤炭产业的法律体系

首先，形成行业政策服从于竞争政策的制度习惯。产业政策的目的是提高自身的竞争力，然而，任何产业政策都会导致市场现存结构的改变，影响和制约整体性市场竞争。[8]所以，除了农业政策以外，应当是整体竞争制度优于产业政策。煤炭生产行业通过产业调整和资源整合以提高行业竞争力的产业政策，必须在《反垄断法》规定的原则范围内行为，以此维护整体的市场竞争，维护《反垄断法》的小宪法地位。

其次，多层次界定煤炭资源的法律地位。煤炭的法律身份十分复杂，受到不同层级的法律调整，明晰法律地位和理顺法律关系，是煤炭产业法治建设的当务之急。煤炭资源属于矿产资源已纳入《物权法》，该法的法律层级决定其只能做出原则性的规定；煤炭资源归于自然资源资产应纳入《国有资产法》的范围，与其他国有资产并列明确归属和发挥效用；因煤炭资源的重要能源属性，其开发、规划、战略储备、节约利用等内容应属于《能源法》的调整对象；产业循环利用、空气清洁、生产的健康安全等方面立法都应分别考虑煤炭立法。

最后，煤炭产业法律化。在煤炭法律身份理顺以后，应当专门制订一部《煤炭产业法》作为特别法：一是以“煤”为主要对象的财产性规定。根据《物权法》、《国有资产法》，《矿产资源法》等，明确煤炭资源的物权属性、物权归属、物权流转、国有产权价值实现以及配置资源的市场建立。二是以“业”为主要对象的社会性规定。规范政府对煤炭产业的经济管制与社会管制内容，明确政府的职权和职责；突出煤炭的产业地位，防止成为下游产业的附庸；注重内部化煤炭生产的社会成本。财产性和社会性规定分开，从制度上保障政府职能的根本转变。

四、小结

煤炭产业的反垄断应视为受管制市场中当事人之间的博弈，政府是博弈过程中的仲裁者而非参与者。博弈中的市场失灵时才是政府干预的依据和理由，政府可以直接干预市场的资源配置机制，但不可以直接决定资源配置的归属。政府在博弈中的根本目标是维护市场的整体性竞争格局，为了效率与公平的统一，既要保护一定的垄断状态，又要反对泡沫价格挤占了真实成本价格的垄断行为。

参考文献：

[1]朱学义.矿产资源权益理论与应用研究[M]．北京：社会科学文献出版社.2008，13

[2]（美）伯吉斯.管制和反垄断经济学[M].冯金华译.上海：财经大学出版社，2003，30—33

[3]曹康泰.反垄断法解读[M].北京：法制出版社，2007，125

[4]（美）托梅因，卡达希.美国能源法[M]．万少廷译.北京：法律出版社，2008，203

[5]（美）史普博.管制与市场[M].余晖等译.上海：人民出版社，1999，51

[6]薄俊丽.提高矿产资源利用效率的市场激励机制[J].矿冶2005（4）：101—106

社会管制范文篇5

关键词：行政管理；改革；社会组织

在我国，社会组织的蓬勃发展既是经济高速增长、社会深刻变迁的结果，也是政府主动进行行政管理体制改革，不断为社会组织提供生长机会与发展空间的结果。因此，从行政管理体制改革的视角分析社会组织何以生长、怎么发展，以期获得有利于促进社会组织发展的有益经验与启示，对新时代继续推进我国社会组织健康发展，实现国家治理体系和治理能力现代化不无裨益。

一、行政管理体制改革释放社会组织发展空间

改革开放以来，为更好解决一些阻碍国民经济和社会发展的体制性问题，我国在行政管理体制方面进行了多次改革。行政管理体制改革的总方向是通过不断调整政府权力结构，转变政府职能，建设权力与责任相一致、决策与执行均科学、监督与服务都到位的现代服务型政府。行政管理体制改革为社会组织发展释放了巨大空间。改革开放前，我国行政管理体制与计划经济体制相适应，政府权力高度集中统一，有利于集中力量办大事，使我国在很短时间内打破了国际敌对势力封锁，恢复了国民经济发展，保障了人民基本生活需求，巩固了社会主义制度。但“全能型”政府权力过度集中，管理机制不灵活，且政府管理行为几乎触及社会每一个角落，很大程度上抑制了经济社会发展活力，社会自主活动空间狭小，社会组织发展缓慢，规模有限。改革开放后，随着经济体制改革加速，国民经济出现了高速发展的繁荣局面，行政管理体制也必须适时改革才能有效服务于急剧变化了的经济形势。因此，我国几乎每五年就要进行一次行政管理体制改革，这些改革极大解放了生产力，释放了社会活力。如1993年改革撤销了10个专业经济部门以让市场充分发挥资源配置的基础性作用，让社会组织承担一定的公共服务职能。再如1998年，行政管理体制改革力度更大，撤销了几乎所有的行业经济管理部门，并将其职能转移给了各类行业协会，至此政府也实现了对企业生产经营的直接管理向间接管理转变。不仅如此，1998年行政管理体制改革还明确要求“党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务”。〔1〕进入21世纪，我国行政管理体制改革更加注重借助社会力量提高社会管理水平和公共服务质量。2006年党的十六届六中全会不仅提出要“培育发展各类社会组织”，而且还从改革行政管理体制、提升公共服务质量的角度强调要“支持各类社会组织参与社会管理”。随着“全能型”政府色彩褪去，以前一些由政府承担的社会管理职能和公共服务供给需要新的合适的主体予以承接，这事实上是一种双赢的结局。一方面，政府实现了合理“瘦身”，降低了行政成本，减少了对社会的过多干预；另一方面，社会组织得到了迅速发展，社会更加充满活力和生气。根据民政部门的数据显示，2007年登记注册的社会组织数量为38169万家，比1999年增长了171%。〔2〕2008年汶川地震时社会组织积极参与救灾和重建，给人们留下了深刻印象。与此同时，政府行政管理体制改革也因势利导，积极改革双重登记管理制为四类社会组织直接登记制度，这无疑有助于实现社会组织井喷式发展。随着社会组织数量不断增长，规模不断壮大，社会组织在社会管理和公共服务中充当了越来越重要的角色，原本许多由政府负责的职能现在更多由社会组织予以承担，反过来又促进了行政管理体制在简政放权方面进一步深化改革。2013年行政管理体制改革被赋予了新的意义和重任，即应当服务于国家治理体系和治理能力现代化。为此，实践中更可行的做法是行政管理体制改革在社会管理机制方面趋向于“放松管制”，从而更有利于社会组织、人民团体、社会力量等参与国家治理，实现协同共治。2014年国务院了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，为公益、慈善类社会组织大发展提供了重要机遇。

二、当前“放管服”改革为社会组织健康发展提供新机遇

为进一步激发市场活力，培育社会创造力，更好服务于国民经济和社会发展，2015年国务院启动了“放管服”改革，即“简政放权、放管结合、优化服务”。显然，“放管服”改革是十八大以来我国行政管理体制改革的重头戏，也客观上为社会组织高质量发展提供了新机遇。（一）“放管服”改革简政放权，改革登记管理制度，为社会组织健康发展营造了良好环境。减少行政审批和减少政府对经济社会微观领域的过多干涉是“放管服”改革的重要目的。“放管服”简政放权思路在社会组织管理体制改革方面的具体运用是，改革登记管理制度，将社会组织年检制改为年报制，并对行业协会商会、科技、公益慈善、城乡社区服务四类社会组织实际直接登记。年报制取代年检制体现了服务型政府原则，减少了以往对社会组织进行年度检查的诸多干扰行为。不仅如此，各地从实际出发，具体问题具体分析，在掌握本辖区社会组织发展状况的基础上还非常重视创新工作方式方法，积极运用便捷的现代信息技术，允许社会组织通过网络提供相应检查材料，这大大节约了政府和社会组织双方的时间、人力和精力成本，提高了办事效率，使社会组织不再疲于应对政府检查，而是将更多精力用到公共服务上来。（二）“放管服”改革释放财政资源，倡导向社会组织购买服务，改变了政府直接向社会提供公共服务的传统方式，有利于培育和支持社会组织健康发展。当前，受困于慈善文化、捐赠机制、公信力等问题，我国社会组织发展一直存在着资源匮乏、财力不足的困境。但在“放管服”改革下，政府积极转变职能，向社会组织释放财政资源，倡导向其购买服务，这无疑有助于改善社会组织发展困境。“放管服”改革要求将以前由政府承担的部分公共服务职能转移给专业的社会组织承担，就必须通过委托、承包、采购等政府购买服务的方式实现，这样就可以保证那些服务水平高、竞争力强的社会组织获得稳定的财政资源支持，从而实现更好发展。不仅如此，为转变政府职能，让专业的组织做专业的事，为社会提供更好公共服务，有些地方政府还通过公益创投、产业孵化等项目对符合要求的社会组织进行精准培育、支持，这也有利于促进社会组织健康发展。（三）“放管服”改革本着“政社分开”原则，“自上而下”的推动社会组织去“行政化”，并在公共服务供给、社会协同治理等方面与政府建立新型合作关系，有利于促进社会组织高质量发展。“政社分开”是行政管理体制改革解决政府与社会组织错位关系的重要思路与方法，它要求政府从人事、财政、业务等方面放开对社会组织的控制，使其回归独立、自主、公益或互益之应有属性。换言之，以往那种背靠政府的官办社会组织在职能上不能继续以“二政府”身份行使行政职能；在资产上实行独立，无服务不得占用财政资源；在人员管理和使用方面与政府脱离关系，严禁现任职公务员在社会组织中任职，退休公务员一般也不得任职社会组织。不仅如此，“放管服”改革也积极引入竞争机制,鼓励符合条件的社会组织与政府合作提供公共服务、参与社会治理，客观上有利于激励更多社会组织通过提高自我治理水平、服务质量和专业能力，走内涵式高质量发展之路。（四）“放管服”改革既“放”又“管”还“服”，为新时代社会组织发展提供了系统性支持条件。“放管服”改革不是简单的要求政府放松对社会组织发展的管理与控制，而是适当放权后再通过事中、事后依法监管，同时优化服务，使社会组织在法律范围内以对社会主义国家有益的方式存在。为此，党和国家采取了诸多行之有效的办法，如加强社会组织党建工作，通过党建引领其沿着正确的政治方向发展，敦促其遵纪守法。再如建立健全社会组织负责人审计制度，敦促负责人切实肩负社会组织健康发展的责任，推动社会组织运行公开透明，保证社会财富用之于民、服务公益。又如政府引入第三方独立机构对社会组织进行质量评估，进而以评估结果为依据确定是否与其开展社会管理和公共服务供给合作。还如政府有关执法机构通过涉企收费监督、财务审计、信息披露检查等方式对社会组织依法监管等。当然，此轮“放管服”改革打的是一套组合拳，在社会组织管理方面强调放松管制和依法监管的同时也十分重视优化服务工作。如简化社会组织登记程序，解决其注销难问题，改革政府向社会组织购买服务的资格审查制度等。

三、行政管理体制改革推动社会组织发展的经验与启示

纵观改革开放以来，我国行政管理体制改革对社会组织发展的影响整体上是积极的、促进的，这其中有许多值得借鉴的经验与方法给我们带来诸多启示。（一）简政放权，放松对社会组织管制的同时也依法规范监管。改革开放四十多年来行政管理体制改革的实践表明，政府只有与时俱进，适时根据变化发展了的国民经济和社会发展情况简政放权、转变职能，建设高效廉洁、权责一致的服务型政府，并不断有序的从传统管制领域退出，才能为培育市场主体、发展市场经济创造宽松环境，激发市场竞争力；才能给社会发展释放有效空间，增强社会活力。也只有在此基础上，社会组织才能受益于行政管理体制改革带来的发展机会不断发展壮大。但是政府下放权力，并不意味着放任社会组织自由发展不管，相反，政府需要以更加规范、科学、可控的方式对社会组织依法监管。毕竟，任何事物都具有两面性。实践表明，社会组织发展作为政府、市场的有益补充，在满足了人民群众多样性、特殊性需求的同时也不可避免的会产生一些异化现象。有些所谓社会组织并不是出于服务公众利益的目的，而是打着慈善、公益的幌子追逐过分的私利，甚至有些社会组织还可能违法犯罪、侵害公民和社会利益。因此，将适度放松管制与依法监管有效结合起来，是任何时候对社会组织都应采取的必然之举，现在和未来也不例外。（二）转变政府职能，向社会组织转移相关公共服务职能的同时也做好服务保障工作。我国行政管理体制改革几乎每五年进行一次，不是随意的改，而是根据经济社会发展状况适时转变政府职能。改革开放前，我国政府具有“全能型”特征，几乎包办管理了经济社会发展的每个方面，但政府能力事实上是有限的，不可能将经济社会发展的每个方面都管理好。改革开放后，为提高社会管理水平和公共服务质量，政府逐渐转变职能，从以前管不好、管不了、也不应管的领域逐渐退出，并把这些职能转移给了符合要求的社会组织承接。一方面，政府实现了精兵简政、职能转变，另一方面，也为社会组织大力发展提供了机会和空间。逐渐发展起了的社会组织承接了相当份量的社会服务职能，但这并不是说政府将一些社会管理职能扔给社会组织就不管了。事实上，政府为了更好地促进优质公共服务的供给，在服务保障方面做了大量工作。如政府启动一些特定的孵化培育项目，帮助社会组织成长、发展，促进其实现专业化、特色化、品牌化优势；政府积极加强平台机制建设，不断创造良好条件引导社会组织参与社会治理；政府不断创新监督管理方式，通过年报制取代年检制、网络办公等方式为社会组织创造高效、便捷的发展氛围和条件等。（三）重视发挥社会组织作用的同时也采取各种措施和办法加强社会组织建设。政府通过行政管理体制改革，转变政府职能，将归政府管理的事务高效管理起来，将归社会自我管理的事务转交给社会组织去承担，注重发挥它们提供公共服务和社会管理职能。同时，为广泛倾听来自不同群体的声音和意见，群策群力，提高社会治理水平，更好服务人民群众，政府也非常注重发挥社会组织协商民主作用，吸纳其共同参与公共事务治理，为此有些地方在政治协商会议中特别设置了社会组织界别。当然，政府在重视发挥社会组织作用的同时也注意加强建设工作，如加强社会组织党建，并由政府牵头对其开展人事、财务、业务等培训。总之，改革开放以来，政府在行政管理体制改革中对社会组织放松管制的同时注意依法规范监管、转移相关职能的同时做好服务保障工作、重视发挥社会组织作用的同时也加强对其建设，这些构成了行政管理体制改革有效促进社会组织发展的重要经验与启示。未来，珍视这些经验与启示，对继续推进我国社会组织健康发展不无裨益。

〔参考文献〕

〔1〕马庆钰.论“政社分开”与社会组织管理改革〔J〕.行政管理改革，2010，（07）.

社会管制范文篇6

关键词：政府社会管理能力

政府社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。总理指出：要进一步完善社会管理体制，建立健全新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，加强社会事务管理。所谓政府社会管理能力，是指政府科学地整合和运用各种社会资源和管理手段，履行自身职能，有效地实现公共管理目标的本领和力量。政府的社会管理能力是公务员应该掌握的最基本的能力，目标是通过管理理论、规律和行为、技能方面的学习和训练，提高政府管理工作效率，降低行政成本。

构建社会主义和谐社会是一项长期、艰巨而复杂的系统工程，需要党和政府以及全社会各方面的共同努力。政府必须继续承担引领经济变革和社会变革的责任。政府的作用能否得到充分发挥，政府的社会管理活动是否有效，在一定意义上说，直接取决于政府能力的高低，政府能力的高低决定着政府职能的实现程度。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。加强政府能力建设，使政府能力与政府承担的社会管理职能相适应，已经成为构建社会主义和谐社会无法回避的重要理论问题和重大实践问题。

实施有效的政府社会管理，需要我们明确政府管理的主要内容和能力要求，需要广泛借鉴国际社会政府社会管理经验，进行政府社会管理理论创新，提高政府公务员社会管理能力。

一、政府社会管理的能力要求和西方社会政府社会管理的特点与经验

现代政府社会管理的主要内容是：社会公共安全管理、生态环境管理、就业管理食品药品管理、人口管理、社会保障体系管理、社会组织管理、公共交通管理。

有效的政府社会管理工作对政府机构及其人员提出了较高的能力要求，这些政府社会管理通用能力要求主要有：

(一)社会决策设计能力，即政府审时度势、科学合理地设计和有效实施社会政策的能力。社会政策是解决或应付社会问题的基本原则和工具，社会政策能力的高低在很大程度上决定政府社会管理效能的高低。

(二)政府财政增长能力。社会经济学家熊彼特认为：政府所有的功能都需要财政的支撑，政府的所有行为都会反映到财政上。政府意志的表达和行政的执行必须以相应的物质基础为前提。只有以政府财政强大的增长能力作为后盾，才能从容构筑经济安全体系、社会保障体系、社会危机快速反应体系。

(三)社会资源整合能力。社会资源整合的目的是通过使各种社会组织、社会群体及社会力量协调一致，分工合作、和谐共处，形成社会发展和进步的合力，以实现全社会共同的价值目标。社会资源整合是政府的当然之责，是凝心聚力的过程，是进行广泛的社会动员，实现管理最优和效益最大的过程。

(四)社会局面掌控能力。主要包括社会利益平衡能力、社会秩序控制能力和依法行政能力。社会利益平衡能力指政府有效协调和表达不同社会阶层利益关系、在不同社会集团间公平合理调配社会财富、维护社会公平与公正的能力。社会秩序控制能力指政府有效解决社会问题，化解社会矛盾、维护社会治安、打击违法犯罪、处理突发性公共事件和维护社会和谐稳定的能力。依法行政能力是政府执法部门严格依照宪法和法律规定的范围和程序管理社会事务，运用法律手段调节利益关系，依法保障不同利益主体的合法利益的能力。

(五)公共产品供给能力。指以政府为主的社会公共组织为社会提供公共产品和服务满足日益增长的社会公共需求的能力。公共产品供给容易出现的问题主要是公共服务产品产出总量不足、投入不足、质量不高、分配不均衡、成本过大等等，需要及时调适，统筹安排。

当代国际社会政府管理的主要特点：一是以人力资本投资为核心，将消极的消耗型的福利国家转变为积极的投资型的福利国家。二是以充分就业政策为核心，将福利转化为工作，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展的目标。三是以公民社会为核心，积极利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。四是以社区文化建设为核心，重视社会资本，重视社区建设与社区发展，推进社会社区化与社会人文化。

西方发达国家政府社会管理的主要经验很丰富，但最为重要的一点，是较为科学合理的组织设计，而且在组织设计方面充分注意因地制宜和因地制宜。如美国政府的社会管理在联邦层次上是通过50多个独立的管制机构来实现的，这些社会管理机构的内部设置和下属分支机构的设置充分考虑管理领域的实际情况和资源预算约束，几乎没有统一的组织设计模式。相关管理部门之间都有法定的或管理实践中约定俗成的协同规范，很少出现多头管理、管理真空、扯皮或者争着管等现象，管理效率较高。近一二十年来，发达国家为了提高社会管理绩效，在特定管理领域设置了许多执行局，形成议会和制度中心的政治领导人负责政治，政府中的高级行政官员或者政策法规司负责治理或者政策制定，执行局负责行政或者执行的现代公共部门的新格局。

二、我国政府社会管理存在的主要问题及加强政府社会管理能力建设的基本途径

我国政府社会管理存在的主要问题：一是政府社会管理职能界定不清，政府角色定位存在误区，政府越位和缺位现象突出。二是政府社会管理体制不顺，公民意识发展不够，非政府组织发展不够，社会管理参与度与开发度不够。三是政府社会管理运行机制不完善，管理手段单一、落后，部门分割、多头管理，缺乏有效的社会监测及危机预警。四是政府社会管理配套的制度建设相对滞后，立法与执法水平不高，财政体制不合理，投资性财政制约了公共财政目标的实现，社会管理事权不清，事权与财权不对等，干部考核制度不科学。

加强政府社会管理能力建设的基本途径：

(一)政府社会管理战略创新：积极研究政府究竟应该怎么发挥社会管理的职能，管什么、怎么管、管到什么程度。由国家本位渐变到社会本位，由重经济发展到重经济社会和人的全面发展，高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把和谐社会摆在重要位置，建立并壮大公民社会，以社会制衡国家和限制政府权力。

(二)政府社会管理体制创新：由单中心过渡到多中心，创建政府、市场、社会三维框架下的多中心治理体制。在这种体制下，公共部门、私人部门和第三部门(非政府非赢利部门)基于法定性规则既相互独立，又相互合作，形成“党委领导、政府推动、社会组织主导、社区居民参与”的社会管理模式，对社会公共事务同治共管。

(三)政府社会管理方式与风格创新：由行政管制型向公共服务型转变，提高政府宏观、间接、动态的管理能力。彻底摒除计划经济条件下形成的政府全能主义、权力本位主义和对社会经济生活大一统式的管理方式。避免社会管理事务方面党政不分、政企不分、政事不分、政社不分，避免造成公民社会功能萎缩和社会自管功能发育不良，也避免社会和公众对政府过高的预期和过多的依赖。

社会管制范文篇7

关键词：政府社会管理能力

政府社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。总理指出：要进一步完善社会管理体制，建立健全新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，加强社会事务管理。所谓政府社会管理能力，是指政府科学地整合和运用各种社会资源和管理手段，履行自身职能，有效地实现公共管理目标的本领和力量。政府的社会管理能力是公务员应该掌握的最基本的能力，目标是通过管理理论、规律和行为、技能方面的学习和训练，提高政府管理工作效率，降低行政成本。

构建社会主义和谐社会是一项长期、艰巨而复杂的系统工程，需要党和政府以及全社会各方面的共同努力。政府必须继续承担引领经济变革和社会变革的责任。政府的作用能否得到充分发挥，政府的社会管理活动是否有效，在一定意义上说，直接取决于政府能力的高低，政府能力的高低决定着政府职能的实现程度。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。加强政府能力建设，使政府能力与政府承担的社会管理职能相适应，已经成为构建社会主义和谐社会无法回避的重要理论问题和重大实践问题。

实施有效的政府社会管理，需要我们明确政府管理的主要内容和能力要求，需要广泛借鉴国际社会政府社会管理经验，进行政府社会管理理论创新，提高政府公务员社会管理能力。

一、政府社会管理的能力要求和西方社会政府社会管理的特点与经验

现代政府社会管理的主要内容是：社会公共安全管理、生态环境管理、就业管理食品药品管理、人口管理、社会保障体系管理、社会组织管理、公共交通管理。

有效的政府社会管理工作对政府机构及其人员提出了较高的能力要求，这些政府社会管理通用能力要求主要有：

(一)社会决策设计能力，即政府审时度势、科学合理地设计和有效实施社会政策的能力。社会政策是解决或应付社会问题的基本原则和工具，社会政策能力的高低在很大程度上决定政府社会管理效能的高低。

(二)政府财政增长能力。社会经济学家熊彼特认为：政府所有的功能都需要财政的支撑，政府的所有行为都会反映到财政上。政府意志的表达和行政的执行必须以相应的物质基础为前提。只有以政府财政强大的增长能力作为后盾，才能从容构筑经济安全体系、社会保障体系、社会危机快速反应体系。

(三)社会资源整合能力。社会资源整合的目的是通过使各种社会组织、社会群体及社会力量协调一致，分工合作、和谐共处，形成社会发展和进步的合力，以实现全社会共同的价值目标。社会资源整合是政府的当然之责，是凝心聚力的过程，是进行广泛的社会动员，实现管理最优和效益最大的过程。

(四)社会局面掌控能力。主要包括社会利益平衡能力、社会秩序控制能力和依法行政能力。社会利益平衡能力指政府有效协调和表达不同社会阶层利益关系、在不同社会集团间公平合理调配社会财富、维护社会公平与公正的能力。社会秩序控制能力指政府有效解决社会问题，化解社会矛盾、维护社会治安、打击违法犯罪、处理突发性公共事件和维护社会和谐稳定的能力。依法行政能力是政府执法部门严格依照宪法和法律规定的范围和程序管理社会事务，运用法律手段调节利益关系，依法保障不同利益主体的合法利益的能力。

(五)公共产品供给能力。指以政府为主的社会公共组织为社会提供公共产品和服务满足日益增长的社会公共需求的能力。公共产品供给容易出现的问题主要是公共服务产品产出总量不足、投入不足、质量不高、分配不均衡、成本过大等等，需要及时调适，统筹安排。

当代国际社会政府管理的主要特点：一是以人力资本投资为核心，将消极的消耗型的福利国家转变为积极的投资型的福利国家。二是以充分就业政策为核心，将福利转化为工作，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展的目标。三是以公民社会为核心，积极利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。四是以社区文化建设为核心，重视社会资本，重视社区建设与社区发展，推进社会社区化与社会人文化。

西方发达国家政府社会管理的主要经验很丰富，但最为重要的一点，是较为科学合理的组织设计，而且在组织设计方面充分注意因地制宜和因地制宜。如美国政府的社会管理在联邦层次上是通过50多个独立的管制机构来实现的，这些社会管理机构的内部设置和下属分支机构的设置充分考虑管理领域的实际情况和资源预算约束，几乎没有统一的组织设计模式。相关管理部门之间都有法定的或管理实践中约定俗成的协同规范，很少出现多头管理、管理真空、扯皮或者争着管等现象，管理效率较高。近一二十年来，发达国家为了提高社会管理绩效，在特定管理领域设置了许多执行局，形成议会和制度中心的政治领导人负责政治，政府中的高级行政官员或者政策法规司负责治理或者政策制定，执行局负责行政或者执行的现代公共部门的新格局。

二、我国政府社会管理存在的主要问题及加强政府社会管理能力建设的基本途径

我国政府社会管理存在的主要问题：一是政府社会管理职能界定不清，政府角色定位存在误区，政府越位和缺位现象突出。二是政府社会管理体制不顺，公民意识发展不够，非政府组织发展不够，社会管理参与度与开发度不够。三是政府社会管理运行机制不完善，管理手段单一、落后，部门分割、多头管理，缺乏有效的社会监测及危机预警。四是政府社会管理配套的制度建设相对滞后，立法与执法水平不高，财政体制不合理，投资性财政制约了公共财政目标的实现，社会管理事权不清，事权与财权不对等，干部考核制度不科学。HTtP//:

加强政府社会管理能力建设的基本途径：

(一)政府社会管理战略创新：积极研究政府究竟应该怎么发挥社会管理的职能，管什么、怎么管、管到什么程度。由国家本位渐变到社会本位，由重经济发展到重经济社会和人的全面发展，高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把和谐社会摆在重要位置，建立并壮大公民社会，以社会制衡国家和限制政府权力。

(二)政府社会管理体制创新：由单中心过渡到多中心，创建政府、市场、社会三维框架下的多中心治理体制。在这种体制下，公共部门、私人部门和第三部门(非政府非赢利部门)基于法定性规则既相互独立，又相互合作，形成“党委领导、政府推动、社会组织主导、社区居民参与”的社会管理模式，对社会公共事务同治共管。

(三)政府社会管理方式与风格创新：由行政管制型向公共服务型转变，提高政府宏观、间接、动态的管理能力。彻底摒除计划经济条件下形成的政府全能主义、权力本位主义和对社会经济生活大一统式的管理方式。避免社会管理事务方面党政不分、政企不分、政事不分、政社不分，避免造成公民社会功能萎缩和社会自管功能发育不良，也避免社会和公众对政府过高的预期和过多的依赖。

社会管制范文篇8

关键词：政府社会管理能力

政府社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。总理指出：要进一步完善社会管理体制，建立健全新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，加强社会事务管理。所谓政府社会管理能力，是指政府科学地整合和运用各种社会资源和管理手段，履行自身职能，有效地实现公共管理目标的本领和力量。政府的社会管理能力是公务员应该掌握的最基本的能力，目标是通过管理理论、规律和行为、技能方面的学习和训练，提高政府管理工作效率，降低行政成本。

构建社会主义和谐社会是一项长期、艰巨而复杂的系统工程，需要党和政府以及全社会各方面的共同努力。政府必须继续承担引领经济变革和社会变革的责任。政府的作用能否得到充分发挥，政府的社会管理活动是否有效，在一定意义上说，直接取决于政府能力的高低，政府能力的高低决定着政府职能的实现程度。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。加强政府能力建设，使政府能力与政府承担的社会管理职能相适应，已经成为构建社会主义和谐社会无法回避的重要理论问题和重大实践问题。

实施有效的政府社会管理，需要我们明确政府管理的主要内容和能力要求，需要广泛借鉴国际社会政府社会管理经验，进行政府社会管理理论创新，提高政府公务员社会管理能力。

一、政府社会管理的能力要求和西方社会政府社会管理的特点与经验

现代政府社会管理的主要内容是：社会公共安全管理、生态环境管理、就业管理食品药品管理、人口管理、社会保障体系管理、社会组织管理、公共交通管理。

有效的政府社会管理工作对政府机构及其人员提出了较高的能力要求，这些政府社会管理通用能力要求主要有：

(一)社会决策设计能力，即政府审时度势、科学合理地设计和有效实施社会政策的能力。社会政策是解决或应付社会问题的基本原则和工具，社会政策能力的高低在很大程度上决定政府社会管理效能的高低。

(二)政府财政增长能力。社会经济学家熊彼特认为：政府所有的功能都需要财政的支撑，政府的所有行为都会反映到财政上。政府意志的表达和行政的执行必须以相应的物质基础为前提。只有以政府财政强大的增长能力作为后盾，才能从容构筑经济安全体系、社会保障体系、社会危机快速反应体系。

(三)社会资源整合能力。社会资源整合的目的是通过使各种社会组织、社会群体及社会力量协调一致，分工合作、和谐共处，形成社会发展和进步的合力，以实现全社会共同的价值目标。社会资源整合是政府的当然之责，是凝心聚力的过程，是进行广泛的社会动员，实现管理最优和效益最大的过程。

(四)社会局面掌控能力。主要包括社会利益平衡能力、社会秩序控制能力和依法行政能力。社会利益平衡能力指政府有效协调和表达不同社会阶层利益关系、在不同社会集团间公平合理调配社会财富、维护社会公平与公正的能力。社会秩序控制能力指政府有效解决社会问题，化解社会矛盾、维护社会治安、打击违法犯罪、处理突发性公共事件和维护社会和谐稳定的能力。依法行政能力是政府执法部门严格依照宪法和法律规定的范围和程序管理社会事务，运用法律手段调节利益关系，依法保障不同利益主体的合法利益的能力。

(五)公共产品供给能力。指以政府为主的社会公共组织为社会提供公共产品和服务满足日益增长的社会公共需求的能力。公共产品供给容易出现的问题主要是公共服务产品产出总量不足、投入不足、质量不高、分配不均衡、成本过大等等，需要及时调适，统筹安排。

当代国际社会政府管理的主要特点：一是以人力资本投资为核心，将消极的消耗型的福利国家转变为积极的投资型的福利国家。二是以充分就业政策为核心，将福利转化为工作，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展的目标。三是以公民社会为核心，积极利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。四是以社区文化建设为核心，重视社会资本，重视社区建设与社区发展，推进社会社区化与社会人文化。

西方发达国家政府社会管理的主要经验很丰富，但最为重要的一点，是较为科学合理的组织设计，而且在组织设计方面充分注意因地制宜和因地制宜。如美国政府的社会管理在联邦层次上是通过50多个独立的管制机构来实现的，这些社会管理机构的内部设置和下属分支机构的设置充分考虑管理领域的实际情况和资源预算约束，几乎没有统一的组织设计模式。相关管理部门之间都有法定的或管理实践中约定俗成的协同规范，很少出现多头管理、管理真空、扯皮或者争着管等现象，管理效率较高。近一二十年来，发达国家为了提高社会管理绩效，在特定管理领域设置了许多执行局，形成议会和制度中心的政治领导人负责政治，政府中的高级行政官员或者政策法规司负责治理或者政策制定，执行局负责行政或者执行的现代公共部门的新格局。

二、我国政府社会管理存在的主要问题及加强政府社会管理能力建设的基本途径

我国政府社会管理存在的主要问题：一是政府社会管理职能界定不清，政府角色定位存在误区，政府越位和缺位现象突出。二是政府社会管理体制不顺，公民意识发展不够，非政府组织发展不够，社会管理参与度与开发度不够。三是政府社会管理运行机制不完善，管理手段单一、落后，部门分割、多头管理，缺乏有效的社会监测及危机预警。四是政府社会管理配套的制度建设相对滞后，立法与执法水平不高，财政体制不合理，投资性财政制约了公共财政目标的实现，社会管理事权不清，事权与财权不对等，干部考核制度不科学。

加强政府社会管理能力建设的基本途径：

(一)政府社会管理战略创新：积极研究政府究竟应该怎么发挥社会管理的职能，管什么、怎么管、管到什么程度。由国家本位渐变到社会本位，由重经济发展到重经济社会和人的全面发展，高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把和谐社会摆在重要位置，建立并壮大公民社会，以社会制衡国家和限制政府权力。

(二)政府社会管理体制创新：由单中心过渡到多中心，创建政府、市场、社会三维框架下的多中心治理体制。在这种体制下，公共部门、私人部门和第三部门(非政府非赢利部门)基于法定性规则既相互独立，又相互合作，形成“党委领导、政府推动、社会组织主导、社区居民参与”的社会管理模式，对社会公共事务同治共管。

(三)政府社会管理方式与风格创新：由行政管制型向公共服务型转变，提高政府宏观、间接、动态的管理能力。彻底摒除计划经济条件下形成的政府全能主义、权力本位主义和对社会经济生活大一统式的管理方式。避免社会管理事务方面党政不分、政企不分、政事不分、政社不分，避免造成公民社会功能萎缩和社会自管功能发育不良，也避免社会和公众对政府过高的预期和过多的依赖。

社会管制范文篇9

关键词：行政管理体制;服务型政府;切入点

改革开放以来，我国行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩。从总体上看，我国行政管理体制与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治的要求是基本相适应的。但是现行行政管理体制依然还存在一些与经济社会发展不相适应的方面，例如,政府职能转变还不到位，政府机构设置还不尽合理等。因此，党的十七届二中全会作出重要战略部署：要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。服务型政府的基本特征是：政府是公共利益的代表，政府的主要职责是实现和保障社会公正，政府的职能主要是提供公共产品与公共服务，政府财政资源主要向公共产品服务领域投入。深化行政管理体制改革，要以服务型政府建设作为切入点，其基本依据如下：

1.服务型政府是社会主义市场经济条件下政府管理的目标模式，推进行政管理体制改革就要着眼于完善这一目标模式。

2.服务型政府建设已经成为我国行政管理体制改革的重要内容，从中央到地方都进行了建设服务型政府的有益探索，理论界和各级政府对建设服务型政府已经达成共识。

3.建设服务型政府是落实科学发展观、统筹经济与社会发展、化解社会矛盾与维护社会稳定的总抓手。

4.建设服务型政府能够很好地解决政府管理中为谁服务、谁来服务、服务什么、怎样服务等关键问题，因而是深化行政管理体制改革的关键环节。

5.以建设服务型政府为切入点，可以统筹行政管理体制改革的各个方面。

一、为什么要建设服务型政府

建设服务型政府要求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和行为方式等方面，实现根本性转变。

(一)管制型政府不适应经济社会发展的需要

由于长期的封建社会的传统、计划经济体制的影响、阶级斗争以及无产阶级专政的观念三个方面构成了政府虽然强调的是服务，但实际上对社会是一种管制，因此是管制型政府。管制型政府的基本特征是：命令行政；一统行政；人情行政；经验行政；弱责行政。管制型政府带来的危害有：政府主导、救世主观念、善权专权，失去监督、全能政府职能无限扩长。管制型政府解决不了这四大问题，所以，建设服务性政府是一个必然选择。

（二）全能型政府的职能模式不适应经济社会发展的需要

全能型政府的职能模式是计划经济的产物，是我国经济体制改革的主要对象。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。事实证明，把经济决策权归还给市场主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，更有利于市场经济的发展。

二、怎样建设服务型政府

服务型政府应该是“阳光政府、创新政府、责任政府、法治政府”等模式交叉、综合渗透的结果。

（一）建设服务型政府，政府及其工作人员的观念必须转变

过去的权本位、官本位现象必须剔除，要树立公民本位、社会本位理念。服务型政府理念要成为政府工作的宗旨，寓管理于服务中，为企业发展创造良好的、公平的竞争环境，为公民提供完善的公共服务。服务型政府要求政府不仅要代表最广大人民群众的根本利益，为经济、社会等事务服务，认真履行“人民”政府的宗旨，还必须适应经济全球化和世贸规则的需要，坚持公开、公正、合法、透明等原则，用市场经济的观点和方法解决机构设置重叠、职能交叉、政出多门、重复管制等问题，努力把政府工作重心转移到加强市场调节、社会监管、依法行政、公共服务等职能上来。

（二）建设服务型政府必须深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能

建设服务型政府，基础是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能，突破口是行政审批制度改革。加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要进一步合理界定和调整政府职能，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要继续推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，坚决把不该由政府管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构。

1.从审批型政府转向服务型政府

在市场经济条件下，政府有必要通过规制市场行为和规范市场秩序，维护市场竞争活动的公平、公正，降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率。但政府规制不应成为维持政府部门利益的手段。政府设置过多过繁的审批或检查项目，有的甚至是乱收费、乱罚款，大大增加微观主体的市场运行成本和制度成本，同深化市场改革的要求背道而驰。因此，应当进一步大幅度削减行政审批，减少行政干预中的随意性，促进生产要素的流动，使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰，优化组合。

2.从高成本政府转向高效率政府

逐步降低政府行政成本，是建设服务型政府的前提。政府运作的高成本与政府服务的低效率是如影随行的。通过行政管理体制改革，合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，明确中央和地方对公共服务方面的管理责权，有利于降低管理成本，从而提高工作效率；社会中介服务组织也是促进政府职能转变，降低市场交易成本特别是信息成本的有效途径。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，减少政府规制范围，也有利于减低行政成本。

在逐步降低政府成本的基础上，增强政府的回应性是提高政府服务效率的又一重要环节。政府的回应性是衡量政府服务质量的重要指标。公共管理人员和机构应当定期地、主动地向公民、企业征询意见、解释政策和回答问题，对公众提出的问题和要求，及时作出处置和负责的反应。具有充分回应性的服务型政府模式，导致政府在权力结构中角色的变化：政府由原来的公共权力统治者，变为市场秩序的监管者和公共服务的提供者。

3.建设服务型政府必须完善公共财政体制，健全公共服务体系

加快公共财政体制改革，把生产投资型财政转变为公共服务型财政，是政府履行公共服务职能的根本基础。要调整财政支出结构，加大对公益性、基础性领域的投入。建立严格、高效的财政支出管理体系，建立政府统一预算，增强预算的透明度和约束力。规范政府投资行为，合理界定政府投资主体和投资领域。规范政府收支管理。完善政府采购制度。改革政府资助体制，提高政府资助的公开性、公正性和经济社会效益。建立规范的转移支付制度，完善社会保障特别是社会救济、社会福利机制。

4.建设服务型政府，办事必须公开化；在政府行政程序上，建设阳光政府

增强政府工作的透明度。提高行政效率，降低行政成本，改进行政质量，全面推行政务公开，政务必须向公众公开，包括政府组织的使命公开、办事程序公开、常用法规公开以及办事结果公开等。在政府行政技术手段上，建设电子型政府。它不仅可以使老百姓能够得到更广泛、更便捷的信息和服务，而且可以大大降低行政成本，提高政府服务效率，进一步规范政府行为方式，改变政府与企业、公民之间的信息不对称，做到透明化、公共化，从而减少滋生腐败现象产生的温床。要建立高效政务服务体系，继续完善各级政府及部门的“政务大厅”，推行“一站式服务”，在基层建立“政务超市”。

5.建设服务型政府贯彻一视同仁的原则；放宽非公有制经济的市场准入

应当进一步大幅度削减行政审批，减少行政干预中的随意性，促进生产要素的流动，使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰，优化组合。

6.建设服务型政府在政府行政机制上建设创新型政府

政府管理制度创新的必要性，首先是为了提高政府的活力和效率。政府是一种自然垄断性组织，只有引入创新、激励和竞争精神，才能提高效率。其次为了适应政治、经济全球化的需要，必须进行管理制度的创新。最后是为了解决国内经济发展的具体问题，要求政府制度不断创新。

7.建设服务型政府在政府行政规则上要依法行政，建设法治型政府

社会管制范文篇10

关键词：农民工社会管理社会和谐

当前影响城乡社会和谐的一个突出问题，是社会管理制度改革滞后，进城农民工的权益受到损害。农民工的社会管理涉及多方面的制度改革、利益关系调整和管理体制、方式的转变，改革进展很不平衡。农民工是产业工人的半壁江山，在一些地区成为主力，对经济发展所做的贡献，与其边缘化的社会地位和权益受损害的状况形成反差。

一、进城农民工社会管理面临的深层矛盾和问题

一是在就业上，对农民进城就业的限制、歧视问题已经基本解决，企业用工市场化，城市公共就业机构开始为农民进城就业服务，但劳动力市场信息不畅通，市场二元分割，劳动合同签约率低，监管失范，尚未建立应有的市场秩序，农民工合法权益受损害的问题较为普遍地发生。

二是在劳资关系上，农民工处于弱势地位，侵犯其劳动权益的现象严重。一些地方工资边清欠，边拖欠，轻视农民工利益，执法不公正，劳资关系难以好转，进一步转化成农民工与政府的矛盾。

三是城市的发展规划并不把农民工的住房、子女教育、医疗卫生等需求纳入公共设施建设的考虑之中；在子女教育、妇幼保健、社会保障等方面，存在着制度性的歧视。义务教育阶段的农民工子女进公办学校，一些地方仍然多收借读费、赞助费，或推向市场，进没有公助的民办简易学校，有的城市向所有企业收取妇幼保健基金，但只对城市户籍女职工提供保障，农民工女性及婴儿得不到共享，产妇、婴儿死亡率数倍于户籍人口，由此积累了转移的困难和问题。

四是一些农民工要求在就业城市定居，一些企业也要求把优秀农民工留下来，但受到二元户籍制度的限制，只容许投资移民、技术（人才）移民，不许在城镇就业多年的农民工迁移定居，成为市民。历史上我國城市的产业工人绝大多数就是由农民转变而来的，他们收入低，居住差，也受到歧视，但不妨碍其成为市民。那些产业工人就是今天所称的农民工。现在农民工转变为稳定的产业工人和市民有着制度的障碍，一些地方提高农民进城的门槛，城市没有低收入农民工的居住区。一些地方讲的城市化，是市场开放、社会封闭的城市发展，只让农民进城打工，把所创造财富的相当部分贡献给企业、城市，却只让他们年轻时干几年就换掉，不许在城里留下来，社会成本由农村背。财富向城市积聚，不许农民向城市迁移、积聚，只能导致城乡差距的扩大，加深城乡二元经济结构的矛盾。同时，城市和发达地区缺乏稳定的产业工人，只有不稳定的缺乏技术积累的农民工，也影响产业提升竞争力。

五是社会保障极少覆盖农民工。农民在进城就业中向稳定产业工人和城镇市民的转变，一个重要条件是社会保障由依托土地向社会保险的转变。但社会保障极少覆盖农民工。农民工需求迫切的工伤保险、医疗保险，目前也仅是覆盖少数农民工。加之户籍制度不许他们定居城市，这就把养老推给了农村。实际上，他们中越来越多的人不可能再回到农村，或是即使回农村，也难以回到农业，孕育着生活保障的潜在危机。推进农民工的社会保险，还要考虑现行制度的改革。

六是农民进城带来发展活力，同时使城市社会治安、稳定面临新的情况和问题。农民工作为城市产业工人和常住人口的重要部分，应得到与户籍人口同样的安全和权利保护，但往往被作为不安定因素和防范、管制的对象，在治安的名义下损害他们的公民权利，形成管理与农民工的对立。把农民工群体从社会管理主体和正规组织中排除出来，恰恰是使之处于要么被管制，要么失去管理的状态。城市社会犯罪率的上升与人口流动的关系是复杂的，有并不属于农民工的流窜犯罪分子作案；有农民工中青年人比例大，缺乏社会经验，处于成长期，离开家庭，离开家乡的社会关系网络，又没有融入城市社区，参与有组织的社会活动，缺乏引导、教育、保护，少数人容易受到欺骗或社会不良习惯势力的影响；更有合法经济权益、社会权益被损害，不能通过正当渠道来解决，就采取非正常手段寻求解决的问题。政府的社会治安管理若不能处理好与农民工的关系，转到尊重、保护其公民权利的轨道上来，农民工若不能融入城市社会，参与管理，并帮助他们组织起来自我管理和教育，就难以将对立转化为协作，也不可能解决活力与稳定的统一。

七是农民工与城市社会融合、向市民转化，是学习、适应和再社会化的过程，存在许多矛盾和障碍。工业化的推进，经济结构的转变，使进城农民工在职业转变中大规模地向城市市民转变成为必然；较高的经济收入、较丰富的文化生活、较多的发展机会也吸引以年轻人为主的农民工向市民转变。但他们与乡村仍有亲属、土地和社会人际关系的联系，从乡村有土地作保障的熟人社会，到城市风险较多的陌生人社会，是大的跨越。实现这一跨越，自身需要克服安土重迁传统的影响；需要适应非农产业生产，有关调查表明，60%的农民工只需要进厂工作半年就能达到香港普通产业工人的水平，但还要学习技能、积累经验，以获得稳定就业的能力；需要学习更多文化、法律、城市社会知识，增加社会交往，适应城市生活方式。对大部分进城农民来说，这个再社会化的过程虽不是轻而易举，却是可以完成的。但是，过度延长劳动时间、疲劳作业、缺乏培训，使之很少有学习的机会；二元分隔、阻碍农民工与市民的沟通；缺乏社会保障；合法权益受损害、权利不平等、迁移制度限制等等，阻碍了农民向市民的转变。

八是社会组织发育不足，城市基层社区尚未完成由封闭到多元开放的进程。农民是依靠传统的血缘、地缘人际关系冲破城乡分割、区域封锁体制实现流动和进城就业的，他们把乡村传统的人际关系带入城市，实行互助，增强自我保护、应对风险的能力。在一个时期里，由于多数城市基层社区受二元户籍制度影响，其社会组织、社会活动、社会服务是不吸纳农民工的，工会组织尚未深入农民工，起到有力维护他们合法权益的作用，所以农民工的乡村人际关系还发挥着作用。消除传统关系、组织的负面影响，利用其自我组织的积极因素，使农民工融入城市基层社区，融入工会组织，是实现社会组织转化、替代，走向规范，发挥服务和联系群众功能，改善社会管理的重要方面。问题是要推进城市基层社区完成由封闭到多元开放的进程，工会组织要有改进，取信于包括农民工在内的职工。

九是基于二元户籍制度，农民工在城市没有参与社会管理的权利，缺乏表达利益要求的渠道，导致在社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视或伤害。公民的选举权与户口相联系，农民工在居住、就业的城市没有选举权、被选举权，不能参与民主选举、民主管理、民主监督。这种状况，使市长、县长对他们的选民负责，客观上形成顺民意、得民心、为民办事的“民”，主要是或只是本地户口、有选举权的居民。政策制定、利益关系协调就自然是个失衡的体系和机制。从而不难解释为什么有些政策、规章制度的出台，是以损害农民工权益为代价，一些行政部门对他们权益受损害置若罔闻，甚至有失公正，他们在城市居住、教育的难题被置之度外。二、把握发展规律，按照机会均等、权利平等、制度一致、身份统一的方向推进社会管理制度改革

当前，进城农民工社会管理中存在的矛盾和问题，其负面影响或危害是多方面的。一是使农民工的就业权益、经济权益、社会权益受损害，影响就业环境改善和社会安定。二是农民工不能留城，不能转变为稳定的产业工人，城里只是暂时流动的农民工，不能积累技术和经验，影响企业、产业上水平，提高竞争力，中断农民变市民的进程，不利城市化发展。三是农民只能进城暂时打工，出卖廉价劳力，年纪大了退回农村，不利于以工业化、城市化发展带动农村富余劳动力彻底转移，带动“三农”问题的解决。

现在推进这方面矛盾的解决已具有一些有利条件，中央提出了“以人为本”的科学发展观、构建和谐社会的理念、城乡统筹的发展方略，制定了有关农民进城就业的方针和一些相关政策，各地推进社会管理改革、改善农民进城就业环境，积累了实践经验，有不少创造。因此有可能把解决农民工社会管理面临的矛盾和问题，按照轻重缓急，及时提到重要议程。

（一）各级领导特别是发达地区和城市政府的领导要进一步更新观念，不仅要肯定农民进城就业，而且要认识农民变市民的必然性，主动做好有关的管理服务工作，改善农民工的就业环境，给农民工在城镇定居的选择权，给企业留下优秀员工的自主权，使城市社会由封闭到开放，保障实现有序转移。