基层政权范文10篇

基层政权范文篇1

基层政权重在基层，直接面对群众是基层政权组织的一个个重要特点，它处于“上情下达”和“下情上达”的位置上，是连结国家与群众的桥梁与纽带，发挥着重要的组织与协调作用，它所具备的基层性质和基础地位是显而易见的。但是，近些年来，农村基层政权的弱化现象明显，主要表现在以下方面：财政保障能力弱化，许多乡镇的财政运转非常困难，甚至有的乡镇依靠举债运转；社会整合与控制力弱化，由于基层政权威信在不断降低，因而农村的很多矛盾都无法化解；社会动员能力弱化，政府的号召力在不断降低；提供公共服务的能力弱化，由于财政困难，基层政权在提供义务教育、医疗保障、社会救助等公共服务方面能力较差。

基层政权的弱化问题有正常的原因，也有非正常的原因，对此要作科学分析，不要一听到基层政权的弱化就害怕就批判。基层政权建设要解决三个基本的问题，一是发展方向问题，二是与服务对象的关系问题，三是自身的服务能力问题。方向问题是为谁服务的问题，是基层政权组织的定位问题，就是各方面要体现出来的民主化问题。民主民主，人民做主，这一点需要用体制来保障。搞基层选举，给老百姓以自由，不断给老百姓松绑，这是历史潮流，这是我们改革的一个重要目标，我们改革的方向是正确的，而且取得了很大成绩，这一点要予以充分肯定。但是，从计划体制下的强控制到市场体制下的少控制弱控制，这是一个大趋势，要正确对待，当然基层政权的弱化有一个“度”，超过这个“关节点”，基层政权过度弱化，就会走向另一个极端，政府在国家建设过程中就会丧失对基层政府官员的控制和约束力，中央的政策方针跟本就无法落实到基层。贵州省黔南布依族苗族自治州瓮安县发生的严重打砸抢烧突发事件（简称“6.28”事件），就凸显了基层政权过度弱化所带来的问题。我们要找准基层政权弱化的政策和制度性根源，强化基层政权建设。方向问题决定着与服务对象的关系问题，在正确的改革方向指引下，要用体制来保障基层干部的执政为民问题，而不是为难百姓，有的甚至欺压百姓。发展方向问题和与服务对象的关系问题解决好了，接下来就是基层政权组织自身的服务能力问题，有心无力也是办不好办不成事的，因此我们党提出了要提高执政能力执政水平这个大问题。应当说这三个问题我们都想到了，也提出了明确要求，但是都没有落实好，原因是多方面的，要从政策上制度上体制上找原因，不能一出问题就是百姓的素质问题，是所谓个别人的别有用心，这是解决不了根本问题的，只能成为一些人逃避责任的托辞。

二、基层政权弱化的政策和制度性原因

基层政权弱化的政策和制度性原因体现在多个方面,家庭联产承包责任制的实行、农业税等税费制度的改革、财税体制的改革、社会主义民主政治的发展等等，都会影响到基层政权的控制力。此外，社会流动在一定程度上也弱化了基层政权。

家庭联产承包责任制的影响。家庭联产承包责任制是国家与农民关系的一次重大调整，大大弱化了基层政权。在家庭联产承包责任制下，农民在自己承包的土地上有充分的自主权，种植什么、种植多少等等都充分自主，只需按照国家的规定缴纳相应的税费就可以。农民与国家之家的经济利益关系远不如“”时期紧密，基层政权对农民的控制力大大下降，却大大提高了农民的生产积极性，从此农村面貌焕然一新。

农业税等税费制度改革的影响。现代社会，国家和公民的关系通过法制得到新的确认和稳定。税制的变化会直接影响原有基层政权的能力。2006年1月1日起，国家废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。全面取消农业税，有利于减轻农民负担，增加农民收入，使广大农民更多地分享改革开放和现代化建设的成果，从改革中得到实实在在的利益。但是与此同时，它也进一步弱化了基层政权。税费改革前，有人形象的把基层政权的职能比喻为“要钱要粮要命”（抓计划生育）。税费改革后，基层政权的职能只剩下“要命（抓计划生育）”了，遵守计划生育政策的农民，就基本上可以不与基层政权发生直接联系了。因此，基层政权对农民的控制力大大减弱。在税费改革之前，乡镇政权还能靠多向老百姓收点费(当然很大一部分是不合理的)来保持收支平衡，税费制度改革后，基层政权再也不能任意收取老百姓的钱了，这导致许多乡镇陷入财政困境。传统体制下基层政权的控制力与征收的税费之间成正比。农民需要上缴的税费越多，对政府的依赖性就越强，基层政权对农民的控制力就越强；农民需要上缴的税费越少，对政府的依赖性就越弱，基层政权的控制力就越弱。

财税体制改革的影响。1994年实行分税制改革，目的在于理顺中央和地方之间的财力分配关系，增强中央的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。这次改革使中央和省级政府吸取财税的功能不断强化，比重不断上升。与此同时，农村基层的财力却不断被削弱，承担的责任越来越多。乡镇一级不设立单独财政，需要县乡财政供养的人口却很多。连吃饭都成了问题，更“无钱办事”了。这种财税体制是基层政权制度弱化的重要原因。

基层民主政治发展之影响。党和国家鼓励群众自治。十七大报告指出：要“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。”“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”近些年来，我国农村村委会的成员普遍实行了直选，有的县乡甚至实行了直接选举，农民更加民主自由了。与此同时，一些城市居委会也实行了直接选举。选举是公民自治的重要方式和手段，而公民自治程度是衡量一个国家民主水平的重要标志。选举制度，尤其是直接选举，使的广大的群众在政治上由过去的被动变成了主动，农民有了更多的知情权、参与权。在这个意义上，基层政权控制力与社会主义民主政治发展程度之间成反比。社会主义民主政治发展程度越高，农民对对政府的依赖性就越低，基层政权对农民的控制力就弱；社会主义民主政治发展程度越低，农民对政府的依赖性就越高，基层政权对农民的控制力就强。

社会流动在一定程度上也弱化了基层政权。社会流动是社会进步的重要标志，它是社会成员发展自我潜力、实现向上流动的重要渠道。但另一方面，由于农村剩余劳动力大量流向城镇，流入地和流出地的基层政权组织都难以管理他们，基层政权组织原有的工作模式和方法遇到前所未有的挑战。一些地方甚至一度处于消极、被动局面，基层的工作严重受阻，群众与基层政权组织的关系僵化冷淡。没有外出打工的农民对党中央的政策也有了自己的理解与选择，对于能给自己带来利益的活动就积极参与，不能给自己带来利益的活动就少参与或不参与，政府也无法强行要求他们参与这些公益劳动。因此，现在农村许多公益事业（如修水渠、修筑村道等）说得多，做得少。

三、强化基层政权的几点思考

“基础不牢，地动山摇”，基层政权建设的好坏，直接关系到整个政权建设的稳定。因此，在新的发展条件下加强基层政权建设，防止基层政权弱化非常重要。以下几项工作对于重新认识和加强基层政权建设是非常重要的。

一是方向要坚定，思路要清晰。发展基层民主，保障人民享拥有更多更切实的民主权利，这是方向是目标，要坚定不移。发展基层民主的途径有很多，各个地方的情况又很不一样，但思路一定要清晰，程序一定要科学合理，细节一定要周到严密，这些做到了，不但可以保证有良好的结果，而且可以有效避免黑恶势力、家族宗族势力对基层政权组织的不良影响。一个得民心的、有效率的、强有力的基层政权的改革发展思路，需要上层来定夺，需要中层来细化，需要底层来落实，需要广大民众的真正参与，大家各负其责，齐心协力，就会越来越接近我们所希望的目标。

二是要对基层政权的机构进行改革。要缩减乡镇规模，乡镇政府不能是县级政府的“缩小版”，“麻雀虽小，五脏俱全。”机构庞大，使得本来财政就困难的基层政权“僧多粥少”。近些年来，许多地方都在实施乡镇合并，精简机构，把计划经济遗留的一些部门如农机站、农技站等从乡镇政权编制中裁减出去，把它们投向市场。这些部门的市场化，一方面可以服务社会，另一方面，也能减轻乡镇一级的负担。但要注意的是，在乡镇合并的过程中，要注意保持农村基层政权的稳固，因为这关系到整个农村乃至全社会政治经济的稳定。与此同时，严格核定各部门的人员编制，裁减冗员，减少财政支出；协调好党委、政府、人大之间的关系，形成整体意志和行动，使乡镇政权由原先的刻板的毫无生气的“大政府”转变为目标准确、机构精干、运转协调的“小政府”。运转协调、高效的基层政权是加强控制力的有效组织保障。

基层政权范文篇2

一

据我有限的了解，中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者涉足。他们分别从历史学、社会学、政治学等角度进行观察，其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源，以及国家(或历史中的“帝国”)政权的进入(在农村建立统一管制同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“士绅操纵”(孔飞力，1980)、“经纪体制”(杜赞奇，中译本，1995)等等。孔飞力提出，中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基，这就是由名流(或称“士绅”)操纵的政治生活。名流具有双重身份；社会领导阶层和国家官僚集团，其中没有官职的生活于家乡社会，凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力，补充国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作，使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上，并反映他们的利益。但是在咸丰之后的若干年里，这一社会基础受到削弱。传统名流在20世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农村的利害产生一致联系(孔飞力，1980，中译本237页)。后来农村士绅开始向城市社会单向流动，从而整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱溟、陶行知等学者都观察到了这一现象。

杜赞奇建议用“经纪体制”理解基层社会结构，经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用，它可能是保护性的，也可能是掠夺性的，其角色据组成成分和利益关系而定(杜赞奇，1995)另一种研究是有关“保甲制”的，这种意见认为，士绅“官僚化”(ZhangZhongli，1955)机制的失效，使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸，把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。由于保甲的主要任务是税收和治安，它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾，它代表国家意志的强行进入，人为地破坏了原本完整的社区单位。结果是中央的政令容易下达了，可是地方的公务却僵持了，地方的建设事业无法进行，矛盾增多，基层行政效率反而低下。这些问题的起因，基本上在于保甲是中央政令的执行机关，而非自治团体，因而它堵住了自下而上的政治轨道，形成了基层“单轨政治”的局面(费孝通，1947)。也有学者认为，保甲制事实上并没有想象中的成功；虽然国家把权力延伸进村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机制，保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中“左右为难的牺牲品”，他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作(胡庆钧，1949，黄宗智，1986)。

无论是“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制，它们所针对的都是国家和基层的有效关系问题。在历史经验中，基层的稳定以保障基层的相对自治为成功，但是“自治”又不便于国家行政权力的进入，妨碍了联系的畅达，国家体制和基层民众如何连接的基本困难仍然存在。西方学者用“蜂窝状”(Shue,1985)和“屁护关系”(Oi，1989)概念，说明在中国当代农村，这种联系仍然有着巨大的结构阻力和非正式性。因而，在中外学者的注意中，中国农村的基本问题主要是村民自治和国家行政权力的重突问题。这样，探索国家行政和民众自治的结合形式，使其能够将重突减低至基层稳定的限度，显然是基层政权研究的中心。换句话说，需要设计一个整合农村社会的制度安排，使它既能够保障农村的自主和安居，又有助于国家顺利地征取税收，同时能在国家体制和社会民间建立制度化联系渠道，以集中和上达民意进入决策参考。它必须是“政治一行政的合一体系”(Political-executiveCombinationalism，张静，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益传输)和行政的(自上而下的决策执行)两项功能。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了，费孝通的“单轨政治”，说明了只有行政管制，而无民意吸纳的不健全，没有这两方面的基层政权中的互相包容，基层政权难以有稳固的社会基础，我们的所有讨论就从这里开始。

二

首先一个问题是，目前基层政权是否能够将上述两项功能合并起来?它的合并动力是什幺?行政体现的是管制权，代表国家，吸收民意体现的是自主权，代表村民；行政的权威来自国家的委任，而使行政权威有效的合法性又来自村民。村干部如何认定这种双重角色呢?如果发生了角色重突他们的选择是什幺呢?《现状》提供的基层调查说明，这些重突不仅确有、而且广泛地存在(页281—282)。一个实验性的解决的办法是通过“村民代表大会”集中意见、并产生村级管理人员，由“民选”人员国家行政的职能，让“政治”和“行政”通过村民委员会统一起来。对基层政治人物进行“行政吸纳”(金耀基，1988)，这在行政主导的社会结构下，不失为一种可能的实践。但是，在实际操作上我们看到，这个目的在于基层自治的制度，不仅是依靠行政力量自上而下推行的——因而不少村民感到与己无关(《选举制度》，93页)，村民会议难以召开(《会议制度》，15页)；而且组织者还要求村民代表会议的决策符合下列原则：(1)保证上级方针、路线、政策和法规的贯彻执行；(2)保证政府行政任务的完成；(3)符合多数村民利益，不损害友邻集体和个人利益；(4)决议多数通过(《会议制度》，83页)。这些规定赋予了村民会议明显的行政性质，而它的“吸收民意”内容虽然受到绝对的重视，但难以享有结构上的保证，因为重行政而轻政治的程序，很方便受到行政的操纵，而吸收民意的不畅，往往是基层政权卷进重突的原因。除了来自上面的行政动力之外，村民作为行动者主体实际上处于“被组织”(被动)状态，“被动”意味着利益上无涉，那幺，第二轨道“吸收民意”的政治性功能还是没有真正建立起来。80年代以来的农村基层政权建设，是在“政社分开”的背景下开始的，原因是政社统一的体制已经不能适应分散经营的农业生产方式。政社分开意味着政府取消了原有的生产组织职能，专事管理。政府退出生产组织者的角色，使得农民的生产活动渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来，随着新政权建立起来的个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中。这个变化的主要趋向是：基层生产资源的控制结构在分化，从一个中心向系属机构、乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化；另一方面，支配性权威的中心在下落，由公社下落到村庄曾级(level)。这个“分化”和“下落”现实带来了利益和权力的重新整合问题，虽然整合困难在《现状》一书中多以行政制肘的面目出现，但它们实质上反映了(行政外衣下的)利益支配权的重突现实。类似“乡镇财政的多头化和条条行政”问题(页34—42)、乡级政府要求对系属单位拥有指挥权的问题(页174)，系派驻乡机构形成独立于乡的“土围子”问题(页216)等等，都反映了多个行动者组织竞争控制范围的现象。而且，这些行动者组织还处于不断的膨胀中，证据是乡镇机构的增长、人员的增加和财政支出的扩大(页16、页24—25)，已经越来越脱离国家控制的标准。这样，1979年以前的一元化领导难以持续，如何处理这种行政(组织)化了的各利益群体之间的关系，至今没有形成新的办法。用联席会议进行决策矛盾更多，这是各地的普遍问题，更重要的是，这些利益竞争将更广泛的群体——农民甩到一旁。通常的经验是，有组织的利益表达有较强的影响力，而分散利益必须相对集中并进入常规的传达渠道，才能产生力量或受到重视。那幺，相对于上述组织化的利益团体而言，农民本身的利益需求是否也被组织起来(还是根本就位于现有的组织形式之外)?农民的利益表达是否仍处于分散状态?他们是否已经进入了利益集中、传输、交换的现有轨道?注意这一点，可以测量农民的需求是否能够、或大多大程度上反映到国家的农业政策中。同时，从基层政权的角度看，也可以测量它在组织分散利益进入国家体制方面的作用。如果乡镇政权的基本角色只是行政的，那幺，以上面说到的标准衡量，只能判定它同国家建立了“单轨”联系

单轨联系的主要问题在于，它对广泛的合作、参与和共治缺乏吸呐能力，因而降低了整合水平，同时难以约束行政权力的越权使用。《选举制度》一书提到的案例能够说明越权使用的经常存在。有一个案例是，福建南平炉下乡田头村1988年选举村委会，30多位村民联合推荐王金等5位组成新班子，乡干部担心“这样下去，谁想当干部就当，还有没有规矩?规定任务还要不要完成?”他们主张不能让步，马上制止自选干部的现象(《选举制度》，页79)。另一个案例发生在湖北谷城县赵湾乡，丁湾村委会1993年原班子到期，乡里的意见是保持稳定，不准备换人，因此派了一个干部下村，按组织意见部署了选举，让村民举手走了过场(《选举制度》，90页)。这两个案例最后的结果，都是在乡民的反映下，由上级介入进行了调查纠正。但纠正的根据是基层的稳定考虑，而不是村民权利的法律规定。更应该引起注意的是，这两个例子反映出乡镇政府不仅没有联系起国家和基层民众，相反还妨碍了这种联系的畅通。这些例子使我想到，由政社合一到基层政权名称的变化，是否真正代表着基层社会政治结构的变化?是否相当数量乡镇政权的行为实际上是妨碍了上下联系呢?是否他们既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益呢?

确有不少例证能够支持这种疑问。一个例证来自乡镇人事和财政不受控制的现象，《现状》一书中的许多调查报告证实，目前乡镇机关人员扩大潮流势不可当，国家核定的“千分之一”标准已经不起约束作用，许多地方实际的人员超过国家编制一倍以上(页216)。政社分开后机关不管生产了，但人员不是减少而是增加了。增加的部分不是从国家领薪，而是由乡镇自行筹资解决工资，这种做法事实上是人事权和财政权的逆集中化(decentralization)发展。不少地方乡镇机关自己选聘的人员已达干部总数的三分之一(页63)，这些人不愿意转为国家干部，因为国家财政支出工资变化较慢，依赖国家已经没有油水。逆集中化的另一证据是镇有资金的普遍增长，无锡洛社镇90年已达85年的25倍(页81)，辽宁中固镇1989年的自控资金已经达到上交总数的50%(页129)。资金来源非国家部分的增长，鼓励了地方政府远离对国家财政的依赖，人事和财政自主权的增加，增强了乡镇控制资源的能力，乡镇可以在国家之外做很多事情，不再听命于国家。同时，国家领薪人员比例减少，给予了地方势力以扩张地区网络的机会，家族关系、私人关系纷纷进入体制，出现了“老子坐车，儿子开车，女儿倒水，女婿管文件的滑稽现象”(页33)。这正是地方主义的组织基础，它表明国家基层政权建设——旨在地方精英官僚化的努力还未完成。这样的乡镇政府能否代表国家当然也构成了问题。

四

综合这些发展，我们看到的趋向是国家行政权力在基层的弱化，这种弱化动摇了基层政权过往的行政组织权力基础。过去，行政组织曾经造就了一类新型的农村政治精英，他们对国家组织的忠诚保证了国家权力稳固地渗入乡村(FSchurmann,1964)。而如今这样的组织正在解体，这样的结构正面临瓦解(VNee,1989)，国家面临着寻找新的机制管理基层，而基层政权面临着寻找新的权力基础、也就是新的生存基础的问题。可以说，逆集中化是解体以来基层政治社会结构的主要变化。问题在于，在基层政权寻找新基础的同时，是否促进了其兴农民利益的结合?还是相反，在国家监督减弱的情况下，给越权牟利、收集财富(附加税、集资摊派)——在国家的名义下私自收税提供了空间?近一年来，中国中央电视一“焦点访谈”节目已经提供了这方面的大量证据。这说明基层政权的这些变化正在造成一个貌似的农民和国家关系，它在很大程度上抵销了国家支持农民政策的实际效益。如果“上达意见”和“下达指令”是同样的不畅通，倘若基层政权谁也不代表——只为自己的利益行动，当然会瓦解国家政权在基层的政治基础。毫无疑问，基层存在的紧张关系与基层政权的角色有关。《现状》一书证实，农民的要求(解决问题办实事，页282)和地方干部的要求(提级，评职，着装，页119)毫无共同之处，在一定程度上，这表明了基层政权的“非农”性质，很多时候国家必须越过他们的障碍才能听到农民的声音。基层政权上下两头的“不着边”，给权力滥用提供了空间，它表明“自主权”的增加并非一定自动提高对农民利益的保障，农民利益和国家利益同时造成损害也是可能的。即对于发展并非只有国家干涉这一个障碍(不少理论持这样的假定)，地方势力与结构的干涉也是因素之一。

如何理解逆集中化过程中的地方主义负面作用的迅速发展呢?我的假设是，传统上对地方主义的抑制力量主要来自国家，当国家的约束力减弱的时候，没有社会性的、有权威的约束力量的替代。《现状》一书中能够找到支持性证据。“宁夏农村千人调查”向我们展示了，社会力量对乡级基层政权的制衡与监督很弱。62%的农民对参政的回答是“少一事好一事”(页289)，社区普遍存在着政民无关的意议(页290)；有50%以上的农民认为对乡政权的监督“不仅不能实现，增加官僚机构反而加重了农民的负担”(页291)；有50%的农民认为，“没有群众的监督压力，乡政府不会主动考虑群众利益”(页195)。因此，约束地方行政权力的过度使用，最有效的办法是建立有权威的制衡力量。而为使这种制衡达到有序，需要对各种权威——包括行政组织的权威做出限定，即所有权利都是有限的，都必须受到监督。权利的限定和监督是社会约束结构的条件，基层政权的根基就在于他们同农民之间双向，(相互的、非一个方向的)结构关系的建立。

五

基层政权范文篇3

所谓农村基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会与乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体（注：参见张厚安主编《中国农村基层政权》，四川人民出版社，1992年版，第3页。）。但必须指出的是，由于中国共产党处于执政地位，故在各级政权组织体系中，它位居政治领导地位，从而也就构成了政权体系内必不可少的要素。农村基层政权组织亦如此。

建国后、特别是党的十一届三中全会以来，我国农村基层政权得到了巩固和加强。然而客观实际表明，现阶段的农村基层政权建设还面临着一系列亟待解决的严重问题。笔者依据对湖北省一些农村区域的社会调查，认为有以下几个主要方面的问题值得我们分析和研究。

（一）权力结构失衡

所谓权力结构失衡，此处主要“是指农村在基层政权组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅的一种无序状态”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。以党政关系而言，则突出地表现为某些乡镇党组织违反国家宪政体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩；以权力机关与行政机关的关系而言，乡镇人大权力“软化”而乡镇政府权力过分“硬化”的现象很普遍。由于上述基层政权组织体系内的部分行为主体超出宪政体制和法律上的规定，使得各行为主体不能各司其职，造成政权非规范化、制度化和法律化的运作，并导致权力结构失衡的不合理的现象产生。

（二）政权功能的削弱和柔弱

农村基层政权功能的削弱表现在权力机关的职能不能落实；而其功能的柔弱则表现在行政机关的管理职能和政治职能失调。就前者而言，其显著特点是：①乡镇人大的立法活动明显地滞后于农村社会主义建设事业的迫切需要，尤其是滞后于农村市场经济迅速发展的迫切需要；②乡镇人大不能有效地履行其领导权和监督权，法定的最高权威往往名不副实；③乡镇人大会议既不经常也不正常。人大会议或常年不开，开了也往往被党委会议或政府会议取代或“挪用”。

再以后者而言，首先应该指出，“权力机关权力的‘软化’并不能导致政府机关功能的‘硬化’”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。这是因为：①在很多的乡镇，政府还没有根据市场经济的客观需要来改革机构、转变职能；②也有些乡镇行政体制改革不配套，不深入，因而机构臃肿，人浮于事，效率低下；③乡镇政府的管理职能和政治职能失调。这主要是指某些乡镇领导在思想观念上跳不出“左”或者右的圈子，在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政治统治职能这两者之间的关系。如某些乡镇还没有把工作的重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，却片面强调“社会稳定”，还在抓“绷紧阶级斗争这根弦”的工作；与此相反，也有些乡镇则以“发展社会生产力、促进经济发展”为借口，对“脏、乱、差”的社会风气熟视无睹，对车匪路霸麻木不仁，对危害农民、集体、国家利益的犯罪分子打击不力。

（三）政权建设缺乏法制化

我国除50年代初颁布过管理乡镇人民代表会议和乡镇人民政府的两个组织通则外，一直没有颁布过明确规定乡镇政权的性质、职权、工作程序的有关法律、法规或行政条例。而现行的宪法和地方组织法虽有关于乡镇政权运作的法律条文，但大都较原则或抽象，可操作性差。改革开放近20年来，国家和一些地方政权虽相继颁布过加强基层政权建设的法令、法规或行政条例，但在农村“有法不依、执法不严、违法不究”的现象依然很严重。

由于农村基层政权建设缺乏法制化、产生了极其严重的不良后果：

一是乡镇建制缺乏规范化和制度化，从而使得“乡镇建设极不稳定，且对其调整随意性强，时而撤乡变镇或撤镇还乡，时而又取消乡镇建制搞‘政社合一’，这实质是缺乏用法制和制度来规范乡镇建制建设的典型表现”（注：刘然：《关于行政区划的几个问题》，《社会主义研究》（具有中国特色社会主义理论研究专集），1995年版，第321页。）。这不仅难以使得乡镇政权形成较稳定状态，而且也难以确保基层政权建设工作的连续性，更谈不上去做好加强基层政权建设的工作。

二是极易诱发民族不团结。我国是一个多民族的国家，几十年来，适合我国国情的、具有中国特色社会主义的民族区域自治制度，对加强民族团结、维护国家统一、推进社会主义民主政治建设的进程方面，起到了重大的作用。但由于还没有相关的、具体的法律制度对民族自治区域内的乡镇政权内的行为主体的权利和义务进行法律上准确而全面的界定，加之政权体系内某些领导者的“大汉族主义”或“狭隘民族主义”的观念或行为严重，从而“给政权的建设带来阻力，诱发民族的不团结，甚至给国家的稳定带来极大的消极影响”（注：周星：《民族政治学》，中国社会科学文献出版社，1993年版，第128页。）。

三是导致政治腐败。世界各国的政治现代化历程告诉我们，政治权力不受到制度的规范和法制的制约，必将导致政治腐败现象的滋生和蔓延。政治腐败在农村区域的主要表现在三个方面：

第一，官僚主义，衙门作风严重。某些乡镇领导推行政务时不是依据国家的政策和法令，往往搞“人治”，凭“经验”办事。如有的乡镇领导在行政决策时，不顾农民群众的实际情况和根本利益，片面地追求“高速度”、“高指标”、“高积累”，从而给农民群众、集体和国家造成数十万上百万乃至上千万元的损失；也有的乡镇干部为显示其“优异政绩”或向上级表明“有才干”，肆无忌惮地向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。据笔者调查，有的地方的提留公然超过国务院明确规定的“‘不得超过农民上年纯收入5%’的规定，竟达到15%、25%甚至50%以上”（注：刘然：《农村耕地抛荒的原因问题与对策》，载洪威雷：《公务调研》，贵州人民出版社，1994年版，第334页。）。

第二，钻国家政策的空子，榨取农民的血汗。比如由于国家对扶贫款、社会救济款的发放使用还缺乏法律政策的硬性规定，这给一些人非法挪用或鲸吞提供了便利条件；又由于国家对乡镇、村组集体企业资金的使用缺少法律上的规定和限制，也会给某些乡镇的主要领导及其职能部门的负责人非法占有其资金提供可乘之机。有材料表明，一些集体企业每年要向这些权贵提供少则几万、多则几十万、几百万的巨额资金用于盖小洋楼，或用于游山玩水，或豪赌狂嫖，或吃喝玩乐（注：参见项继权：《影响农村基层政权建设的障碍性因素分析》，《社会主义研究》，1993年第2期。）。

第三，乡镇机构臃肿，超编现象严重。超编率几乎达到100%。超编的费用一旦无法解决，就会转嫁到农民头上。由此我们很容易理解为什么有些干部平常工作起来无精打采，但到农村去“开车子、撮谷子、牵猪子、拆房子”就成为“拼命三郎”的真实原因了。

限于篇幅，笔者不能对我国农村基层政权建设过程中存在的问题一一加以分析和研究。但仅就上述问题也足以引起人们注意了，我们必须采取科学的态度对其进行“诊断”和采取有效的措施对其进行“调治”。

二

从我国国情出发并结合现阶段农村基层政权建设中所面临的客观实际，笔者认为，农村基层政权建设应当从如下几个方面着手进行。

（一）坚持和改善党的领导，是加强农村基层政权建设的根本前提

坚持党的领导，坚持社会主义是中国人民的共同愿望，也是把具有中国特色社会主义事业全面推向21世纪的基本保障。党对国家政权机关的领导，在地方是通过各级党委的领导来实现的，在乡镇表现为乡镇党委对乡镇政权机关的领导。但这个领导是政治领导和思想领导，而不是以党组织来取代国家政权组织，正如中共中央和国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》所指出，乡镇党委的职责是：抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党组织的思想建设、作风建设和组织建设；加强对共青团、农会、妇联和民兵组织的领导；抓好群众的思想政治教育，促进党风和社会风气的稳定和好转；抓好干部的选择、考核和监督工作。

这就要求乡镇党组织必须在宪法和法律的范围内活动，严格实行党政职能分开，而不是包办人大和政府的具体工作。唯有如此，才能切实加强党的自身建设，也才能为改变基层政权结构不合理的状况并为进一步加强和巩固农村基层政权创造根本前提。

（二）坚持和完善乡镇人民代表大会制度，是加强农村基层政权建设的核心内容

要坚持和巩固我国的人民民主专政，我们在任何时候都要坚持和完善各级人民代表大会制度。根据当前农村的实际情况，要进一步坚持和完善乡镇人民代表大会制度，笔者认为应着重解决好如下几个方面的问题：

一是要树立乡镇人民代表大会的权威。恩格斯指出：“把权威说成是绝对坏的东西，而丝毫看不到树立权威的必要性和重要性，是极其荒谬的。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，第553页。）我们不能把权威等同于专制和独裁。在社会主义条件下，同样需要民主的、法制的权威。在农村现实的社会政治生活中，不少人认为乡镇人大有无权威无关紧要，而乡镇党委或行政部门才是权力的中心。这种观点既违背我国的宪政体制和法理，在实际工作中也会带来不良后果。树立乡镇人大的权威，要求权力机关的工作人员政治素质好，业务能力强，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的权力；要求行政部门自觉地接受人大的领导和监督并自觉地在宪法和法律的范围内活动。

二是要坚持和完善选举制度。我国的选举制度是人民代表大会制度的重要内容和存在方式。因此，不坚持和完善选举制度，也就谈不上坚持和完善人民代表大会制度。这要求任何领导、任何组织、任何部门，都必须按选举法规定的选举制度办事，不搞“人治”，不搞“钦定”，不搞“委派”，以便把那些大公无私、作风正派、密切联系群众且有参政议政能力的人，由选民根据选举程序和规则将其选为人民代表；要花功夫做好选区划分的工作，特别要注意乡镇人大代表的合理性问题。据笔者调查，有些较大的乡镇，特别是居住分散的乡，要好几个自然村或好几个行政村才能分配到一个代表名额，因而使代表的广泛性难以保证。还有些乡镇的人民代表大会，列席人员等于甚至超过正式代表。如浙江嘉兴某乡召开人大代表大会会议时，其直属机关的列席代表与正式代表相等，均为51名（注：参见王崇明、袁瑞方：《中华人民共和国选举制度》，中国法制出版社，1990年版，第61页。）。这是很严重的问题，应高度重视并加以解决。

三是要完善人民代表大会会议制度。人民代表履行其职责、权力机关履行其功能，最主要的方式之一是通过日常工作和代表大会来完成和实施的。因此，完善乡镇人大会议的会议制度，是保证代表更好地依法行使职权、树立乡镇人大权威的重要步骤和得力措施。政府要从人力、物力、财力上给予支持和帮助；会议要把质量和效率统一起来，要把会议开成民主、团结、求实、奋进的大会，切忌借此拉山头搞派系。

（三）进一步发挥基层政权的职能，是加强农村基层政权建设的必要条件

乡镇政权所担负的组织经济建设的职能和政治职能，是国家职能的具体表现。政权职能的变形走样或功能发挥不到位，就会影响国家政权的性质并使其生存和发展的根基受损。因此任何一级国家政权组织，都要根据国家形势发展的客观需要，正确处理经济建设职能和政治职能的关系。以乡镇政权而言，既要领导农民群众大力发展生产力，不断提高和改善农民的生活水平，又要充分发扬社会主义民主，健全社会主义法制，对破坏社会稳定、破坏农村正常的生活、生产和工作秩序以及破坏无产阶级专政的人和集团，予以坚决打击。唯有如此，才能巩固和加强农村基层政权。

（四）切实加强对“人民公仆”为人民服务观念的教育，是维系农村基层政权生存和发展的重要举措

人民群众的根本利益就是无产阶级的最高利益。乡镇领导干部必须时时刻刻把农民群众的利益放在第一位，时刻不忘为人民服务这个根本宗旨。这要求在行政决策中要遵循科学化和民主化的原则，决不能不顾群众的实际承受力来片面追求“高速度”、“高积累”、“高指标”；在实际工作中要求“人民公仆”决不能搞官僚主义、形式主义和衙门作风，更不能以种种借口向农民增加不合理负担。“得道多助，失道寡助”。这个质朴的真理，应当为“人民公仆”所牢牢记取！

（五）切实加强社会主义民主和法制建设，是巩固农村基层政权的根本保障

社会主义民主是社会主义法制的前提和基础，社会主义法制是社会主义民主的表现和保障。我们只有不断地发扬社会主义民主，健全社会主义法制，才能巩固人民民主专政。

我国是一个有几千年封建历史的国家，乡镇政权中的不少领导人受封建主义的影响相当严重，如选干上的任人唯亲，组织上的拉帮结派，生活上的腐化堕落都与封建思想联系密切。在社会主义市场经济条件下，也有些乡镇干部受到市场经济负面因素的影响和刺激，把商品交换原则引入政治生活，不讲组织纪律，不讲党性原则，只讲实惠和物质利益，成了“金钱至上”观念的奴隶，成了商品拜物教的殉葬品。

上述表明，在我国广大农村的基层政权内，用社会主义民主和法制来反对封建主义和资产阶级的思想的影响，仍然是摆在我们面前一项刻不容缓的战略任务。历史的经验和现实证明，只有加强社会主义民主建设，切实贯彻执行民主集中制原则，切实按社会主义法制办事，才能使基层政权内的政治生活有章可循、有法可依，也才能使基层政权健康地运行和稳步地向前发展。

基层政权范文篇4

所谓农村基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会与乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体（注：参见张厚安主编《中国农村基层政权》，四川人民出版社，1992年版，第3页。）。但必须指出的是，由于中国共产党处于执政地位，故在各级政权组织体系中，它位居政治领导地位，从而也就构成了政权体系内必不可少的要素。农村基层政权组织亦如此。

建国后、特别是党的十一届三中全会以来，我国农村基层政权得到了巩固和加强。然而客观实际表明，现阶段的农村基层政权建设还面临着一系列亟待解决的严重问题。笔者依据对湖北省一些农村区域的社会调查，认为有以下几个主要方面的问题值得我们分析和研究。

（一）权力结构失衡

所谓权力结构失衡，此处主要“是指农村在基层政权组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅的一种无序状态”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。以党政关系而言，则突出地表现为某些乡镇党组织违反国家宪政体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩；以权力机关与行政机关的关系而言，乡镇人大权力“软化”而乡镇政府权力过分“硬化”的现象很普遍。由于上述基层政权组织体系内的部分行为主体超出宪政体制和法律上的规定，使得各行为主体不能各司其职，造成政权非规范化、制度化和法律化的运作，并导致权力结构失衡的不合理的现象产生。

（二）政权功能的削弱和柔弱

农村基层政权功能的削弱表现在权力机关的职能不能落实；而其功能的柔弱则表现在行政机关的管理职能和政治职能失调。就前者而言，其显著特点是：①乡镇人大的立法活动明显地滞后于农村社会主义建设事业的迫切需要，尤其是滞后于农村市场经济迅速发展的迫切需要；②乡镇人大不能有效地履行其领导权和监督权，法定的最高权威往往名不副实；③乡镇人大会议既不经常也不正常。人大会议或常年不开，开了也往往被党委会议或政府会议取代或“挪用”。

再以后者而言，首先应该指出，“权力机关权力的‘软化’并不能导致政府机关功能的‘硬化’”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。这是因为：①在很多的乡镇，政府还没有根据市场经济的客观需要来改革机构、转变职能；②也有些乡镇行政体制改革不配套，不深入，因而机构臃肿，人浮于事，效率低下；③乡镇政府的管理职能和政治职能失调。这主要是指某些乡镇领导在思想观念上跳不出“左”或者右的圈子，在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政治统治职能这两者之间的关系。如某些乡镇还没有把工作的重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，却片面强调“社会稳定”，还在抓“绷紧阶级斗争这根弦”的工作；与此相反，也有些乡镇则以“发展社会生产力、促进经济发展”为借口，对“脏、乱、差”的社会风气熟视无睹，对车匪路霸麻木不仁，对危害农民、集体、国家利益的犯罪分子打击不力。

（三）政权建设缺乏法制化

我国除50年代初颁布过管理乡镇人民代表会议和乡镇人民政府的两个组织通则外，一直没有颁布过明确规定乡镇政权的性质、职权、工作程序的有关法律、法规或行政条例。而现行的宪法和地方组织法虽有关于乡镇政权运作的法律条文，但大都较原则或抽象，可操作性差。改革开放近20年来，国家和一些地方政权虽相继颁布过加强基层政权建设的法令、法规或行政条例，但在农村“有法不依、执法不严、违法不究”的现象依然很严重。

由于农村基层政权建设缺乏法制化、产生了极其严重的不良后果：

一是乡镇建制缺乏规范化和制度化，从而使得“乡镇建设极不稳定，且对其调整随意性强，时而撤乡变镇或撤镇还乡，时而又取消乡镇建制搞‘政社合一’，这实质是缺乏用法制和制度来规范乡镇建制建设的典型表现”（注：刘然：《关于行政区划的几个问题》，《社会主义研究》（具有中国特色社会主义理论研究专集），1995年版，第321页。）。这不仅难以使得乡镇政权形成较稳定状态，而且也难以确保基层政权建设工作的连续性，更谈不上去做好加强基层政权建设的工作。

二是极易诱发民族不团结。我国是一个多民族的国家，几十年来，适合我国国情的、具有中国特色社会主义的民族区域自治制度，对加强民族团结、维护国家统一、推进社会主义民主政治建设的进程方面，起到了重大的作用。但由于还没有相关的、具体的法律制度对民族自治区域内的乡镇政权内的行为主体的权利和义务进行法律上准确而全面的界定，加之政权体系内某些领导者的“大汉族主义”或“狭隘民族主义”的观念或行为严重，从而“给政权的建设带来阻力，诱发民族的不团结，甚至给国家的稳定带来极大的消极影响”（注：周星：《民族政治学》，中国社会科学文献出版社，1993年版，第128页。）。

三是导致政治腐败。世界各国的政治现代化历程告诉我们，政治权力不受到制度的规范和法制的制约，必将导致政治腐败现象的滋生和蔓延。政治腐败在农村区域的主要表现在三个方面：

第一，官僚主义，衙门作风严重。某些乡镇领导推行政务时不是依据国家的政策和法令，往往搞“人治”，凭“经验”办事。如有的乡镇领导在行政决策时，不顾农民群众的实际情况和根本利益，片面地追求“高速度”、“高指标”、“高积累”，从而给农民群众、集体和国家造成数十万上百万乃至上千万元的损失；也有的乡镇干部为显示其“优异政绩”或向上级表明“有才干”，肆无忌惮地向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。据笔者调查，有的地方的提留公然超过国务院明确规定的“‘不得超过农民上年纯收入5%’的规定，竟达到15%、25%甚至50%以上”（注：刘然：《农村耕地抛荒的原因问题与对策》，载洪威雷：《公务调研》，贵州人民出版社，1994年版，第334页。）。

第二，钻国家政策的空子，榨取农民的血汗。比如由于国家对扶贫款、社会救济款的发放使用还缺乏法律政策的硬性规定，这给一些人非法挪用或鲸吞提供了便利条件；又由于国家对乡镇、村组集体企业资金的使用缺少法律上的规定和限制，也会给某些乡镇的主要领导及其职能部门的负责人非法占有其资金提供可乘之机。有材料表明，一些集体企业每年要向这些权贵提供少则几万、多则几十万、几百万的巨额资金用于盖小洋楼，或用于游山玩水，或豪赌狂嫖，或吃喝玩乐（注：参见项继权：《影响农村基层政权建设的障碍性因素分析》，《社会主义研究》，1993年第2期。）。

第三，乡镇机构臃肿，超编现象严重。超编率几乎达到100%。超编的费用一旦无法解决，就会转嫁到农民头上。由此我们很容易理解为什么有些干部平常工作起来无精打采，但到农村去“开车子、撮谷子、牵猪子、拆房子”就成为“拼命三郎”的真实原因了。

限于篇幅，笔者不能对我国农村基层政权建设过程中存在的问题一一加以分析和研究。但仅就上述问题也足以引起人们注意了，我们必须采取科学的态度对其进行“诊断”和采取有效的措施对其进行“调治”。

二

从我国国情出发并结合现阶段农村基层政权建设中所面临的客观实际，笔者认为，农村基层政权建设应当从如下几个方面着手进行。转

（一）坚持和改善党的领导，是加强农村基层政权建设的根本前提

坚持党的领导，坚持社会主义是中国人民的共同愿望，也是把具有中国特色社会主义事业全面推向21世纪的基本保障。党对国家政权机关的领导，在地方是通过各级党委的领导来实现的，在乡镇表现为乡镇党委对乡镇政权机关的领导。但这个领导是政治领导和思想领导，而不是以党组织来取代国家政权组织，正如中共中央和国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》所指出，乡镇党委的职责是：抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党组织的思想建设、作风建设和组织建设；加强对共青团、农会、妇联和民兵组织的领导；抓好群众的思想政治教育，促进党风和社会风气的稳定和好转；抓好干部的选择、考核和监督工作。

这就要求乡镇党组织必须在宪法和法律的范围内活动，严格实行党政职能分开，而不是包办人大和政府的具体工作。唯有如此，才能切实加强党的自身建设，也才能为改变基层政权结构不合理的状况并为进一步加强和巩固农村基层政权创造根本前提。

（二）坚持和完善乡镇人民代表大会制度，是加强农村基层政权建设的核心内容

要坚持和巩固我国的人民民主专政，我们在任何时候都要坚持和完善各级人民代表大会制度。根据当前农村的实际情况，要进一步坚持和完善乡镇人民代表大会制度，笔者认为应着重解决好如下几个方面的问题：

一是要树立乡镇人民代表大会的权威。恩格斯指出：“把权威说成是绝对坏的东西，而丝毫看不到树立权威的必要性和重要性，是极其荒谬的。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，第553页。）我们不能把权威等同于专制和独裁。在社会主义条件下，同样需要民主的、法制的权威。在农村现实的社会政治生活中，不少人认为乡镇人大有无权威无关紧要，而乡镇党委或行政部门才是权力的中心。这种观点既违背我国的宪政体制和法理，在实际工作中也会带来不良后果。树立乡镇人大的权威，要求权力机关的工作人员政治素质好，业务能力强，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的权力；要求行政部门自觉地接受人大的领导和监督并自觉地在宪法和法律的范围内活动。

二是要坚持和完善选举制度。我国的选举制度是人民代表大会制度的重要内容和存在方式。因此，不坚持和完善选举制度，也就谈不上坚持和完善人民代表大会制度。这要求任何领导、任何组织、任何部门，都必须按选举法规定的选举制度办事，不搞“人治”，不搞“钦定”，不搞“委派”，以便把那些大公无私、作风正派、密切联系群众且有参政议政能力的人，由选民根据选举程序和规则将其选为人民代表；要花功夫做好选区划分的工作，特别要注意乡镇人大代表的合理性问题。据笔者调查，有些较大的乡镇，特别是居住分散的乡，要好几个自然村或好几个行政村才能分配到一个代表名额，因而使代表的广泛性难以保证。还有些乡镇的人民代表大会，列席人员等于甚至超过正式代表。如浙江嘉兴某乡召开人大代表大会会议时，其直属机关的列席代表与正式代表相等，均为51名（注：参见王崇明、袁瑞方：《中华人民共和国选举制度》，中国法制出版社，1990年版，第61页。）。这是很严重的问题，应高度重视并加以解决。

三是要完善人民代表大会会议制度。人民代表履行其职责、权力机关履行其功能，最主要的方式之一是通过日常工作和代表大会来完成和实施的。因此，完善乡镇人大会议的会议制度，是保证代表更好地依法行使职权、树立乡镇人大权威的重要步骤和得力措施。政府要从人力、物力、财力上给予支持和帮助；会议要把质量和效率统一起来，要把会议开成民主、团结、求实、奋进的大会，切忌借此拉山头搞派系。

（三）进一步发挥基层政权的职能，是加强农村基层政权建设的必要条件

乡镇政权所担负的组织经济建设的职能和政治职能，是国家职能的具体表现。政权职能的变形走样或功能发挥不到位，就会影响国家政权的性质并使其生存和发展的根基受损。因此任何一级国家政权组织，都要根据国家形势发展的客观需要，正确处理经济建设职能和政治职能的关系。以乡镇政权而言，既要领导农民群众大力发展生产力，不断提高和改善农民的生活水平，又要充分发扬社会主义民主，健全社会主义法制，对破坏社会稳定、破坏农村正常的生活、生产和工作秩序以及破坏无产阶级专政的人和集团，予以坚决打击。唯有如此，才能巩固和加强农村基层政权。

（四）切实加强对“人民公仆”为人民服务观念的教育，是维系农村基层政权生存和发展的重要举措

人民群众的根本利益就是无产阶级的最高利益。乡镇领导干部必须时时刻刻把农民群众的利益放在第一位，时刻不忘为人民服务这个根本宗旨。这要求在行政决策中要遵循科学化和民主化的原则，决不能不顾群众的实际承受力来片面追求“高速度”、“高积累”、“高指标”；在实际工作中要求“人民公仆”决不能搞官僚主义、形式主义和衙门作风，更不能以种种借口向农民增加不合理负担。“得道多助，失道寡助”。这个质朴的真理，应当为“人民公仆”所牢牢记取！

（五）切实加强社会主义民主和法制建设，是巩固农村基层政权的根本保障

社会主义民主是社会主义法制的前提和基础，社会主义法制是社会主义民主的表现和保障。我们只有不断地发扬社会主义民主，健全社会主义法制，才能巩固人民民主专政。

我国是一个有几千年封建历史的国家，乡镇政权中的不少领导人受封建主义的影响相当严重，如选干上的任人唯亲，组织上的拉帮结派，生活上的腐化堕落都与封建思想联系密切。在社会主义市场经济条件下，也有些乡镇干部受到市场经济负面因素的影响和刺激，把商品交换原则引入政治生活，不讲组织纪律，不讲党性原则，只讲实惠和物质利益，成了“金钱至上”观念的奴隶，成了商品拜物教的殉葬品。

上述表明，在我国广大农村的基层政权内，用社会主义民主和法制来反对封建主义和资产阶级的思想的影响，仍然是摆在我们面前一项刻不容缓的战略任务。历史的经验和现实证明，只有加强社会主义民主建设，切实贯彻执行民主集中制原则，切实按社会主义法制办事，才能使基层政权内的政治生活有章可循、有法可依，也才能使基层政权健康地运行和稳步地向前发展。

基层政权范文篇5

一

据我有限的了解，中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者涉足。他们分别从历史学、社会学、政治学等角度进行观察，其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源，以及国家(或历史中的“帝国”)政权的进入(在农村建立统一管制同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“士绅操纵”(孔飞力，1980)、“经纪体制”(杜赞奇，中译本，1995)等等。孔飞力提出，中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基，这就是由名流(或称“士绅”)操纵的政治生活。名流具有双重身份；社会领导阶层和国家官僚集团，其中没有官职的生活于家乡社会，凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力，补充国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作，使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上，并反映他们的利益。但是在咸丰之后的若干年里，这一社会基础受到削弱。传统名流在20世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农村的利害产生一致联系(孔飞力，1980，中译本237页)。后来农村士绅开始向城市社会单向流动，从而整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱溟、陶行知等学者都观察到了这一现象。

杜赞奇建议用“经纪体制”理解基层社会结构，经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用，它可能是保护性的，也可能是掠夺性的，其角色据组成成分和利益关系而定(杜赞奇，1995)另一种研究是有关“保甲制”的，这种意见认为，士绅“官僚化”(ZhangZhongli，1955)机制的失效，使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸，把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。由于保甲的主要任务是税收和治安，它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾，它代表国家意志的强行进入，人为地破坏了原本完整的社区单位。结果是中央的政令容易下达了，可是地方的公务却僵持了，地方的建设事业无法进行，矛盾增多，基层行政效率反而低下。这些问题的起因，基本上在于保甲是中央政令的执行机关，而非自治团体，因而它堵住了自下而上的政治轨道，形成了基层“单轨政治”的局面(费孝通，1947)。也有学者认为，保甲制事实上并没有想象中的成功；虽然国家把权力延伸进村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机制，保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中“左右为难的牺牲品”，他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作(胡庆钧，1949，黄宗智，1986)。

无论是“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制，它们所针对的都是国家和基层的有效关系问题。在历史经验中，基层的稳定以保障基层的相对自治为成功，但是“自治”又不便于国家行政权力的进入，妨碍了联系的畅达，国家体制和基层民众如何连接的基本困难仍然存在。西方学者用“蜂窝状”(Shue,1985)和“屁护关系”(Oi，1989)概念，说明在中国当代农村，这种联系仍然有着巨大的结构阻力和非正式性。因而，在中外学者的注意中，中国农村的基本问题主要是村民自治和国家行政权力的重突问题。这样，探索国家行政和民众自治的结合形式，使其能够将重突减低至基层稳定的限度，显然是基层政权研究的中心。换句话说，需要设计一个整合农村社会的制度安排，使它既能够保障农村的自主和安居，又有助于国家顺利地征取税收，同时能在国家体制和社会民间建立制度化联系渠道，以集中和上达民意进入决策参考。它必须是“政治一行政的合一体系”(Political-executiveCombinationalism，张静，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益传输)和行政的(自上而下的决策执行)两项功能。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了，费孝通的“单轨政治”，说明了只有行政管制，而无民意吸纳的不健全，没有这两方面的基层政权中的互相包容，基层政权难以有稳固的社会基础，我们的所有讨论就从这里开始。

二

首先一个问题是，目前基层政权是否能够将上述两项功能合并起来?它的合并动力是什幺?行政体现的是管制权，代表国家，吸收民意体现的是自主权，代表村民；行政的权威来自国家的委任，而使行政权威有效的合法性又来自村民。村干部如何认定这种双重角色呢?如果发生了角色重突他们的选择是什幺呢?《现状》提供的基层调查说明，这些重突不仅确有、而且广泛地存在(页281—282)。一个实验性的解决的办法是通过“村民代表大会”集中意见、并产生村级管理人员，由“民选”人员国家行政的职能，让“政治”和“行政”通过村民委员会统一起来。对基层政治人物进行“行政吸纳”(金耀基，1988)，这在行政主导的社会结构下，不失为一种可能的实践。但是，在实际操作上我们看到，这个目的在于基层自治的制度，不仅是依靠行政力量自上而下推行的——因而不少村民感到与己无关(《选举制度》，93页)，村民会议难以召开(《会议制度》，15页)；而且组织者还要求村民代表会议的决策符合下列原则：(1)保证上级方针、路线、政策和法规的贯彻执行；(2)保证政府行政任务的完成；(3)符合多数村民利益，不损害友邻集体和个人利益；(4)决议多数通过(《会议制度》，83页)。这些规定赋予了村民会议明显的行政性质，而它的“吸收民意”内容虽然受到绝对的重视，但难以享有结构上的保证，因为重行政而轻政治的程序，很方便受到行政的操纵，而吸收民意的不畅，往往是基层政权卷进重突的原因。除了来自上面的行政动力之外，村民作为行动者主体实际上处于“被组织”(被动)状态，“被动”意味着利益上无涉，那幺，第二轨道“吸收民意”的政治性功能还是没有真正建立起来。80年代以来的农村基层政权建设，是在“政社分开”的背景下开始的，原因是政社统一的体制已经不能适应分散经营的农业生产方式。政社分开意味着政府取消了原有的生产组织职能，专事管理。政府退出生产组织者的角色，使得农民的生产活动渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来，随着新政权建立起来的个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中。这个变化的主要趋向是：基层生产资源的控制结构在分化，从一个中心向系属机构、乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化；另一方面，支配性权威的中心在下落，由公社下落到村庄曾级(level)。这个“分化”和“下落”现实带来了利益和权力的重新整合问题，虽然整合困难在《现状》一书中多以行政制肘的面目出现，但它们实质上反映了(行政外衣下的)利益支配权的重突现实。类似“乡镇财政的多头化和条条行政”问题(页34—42)、乡级政府要求对系属单位拥有指挥权的问题(页174)，系派驻乡机构形成独立于乡的“土围子”问题(页216)等等，都反映了多个行动者组织竞争控制范围的现象。而且，这些行动者组织还处于不断的膨胀中，证据是乡镇机构的增长、人员的增加和财政支出的扩大(页16、页24—25)，已经越来越脱离国家控制的标准。这样，1979年以前的一元化领导难以持续，如何处理这种行政(组织)化了的各利益群体之间的关系，至今没有形成新的办法。用联席会议进行决策矛盾更多，这是各地的普遍问题，更重要的是，这些利益竞争将更广泛的群体——农民甩到一旁。通常的经验是，有组织的利益表达有较强的影响力，而分散利益必须相对集中并进入常规的传达渠道，才能产生力量或受到重视。那幺，相对于上述组织化的利益团体而言，农民本身的利益需求是否也被组织起来(还是根本就位于现有的组织形式之外)?农民的利益表达是否仍处于分散状态?他们是否已经进入了利益集中、传输、交换的现有轨道?注意这一点，可以测量农民的需求是否能够、或大多大程度上反映到国家的农业政策中。同时，从基层政权的角度看，也可以测量它在组织分散利益进入国家体制方面的作用。如果乡镇政权的基本角色只是行政的，那幺，以上面说到的标准衡量，只能判定它同国家建立了“单轨”联系。

单轨联系的主要问题在于，它对广泛的合作、参与和共治缺乏吸呐能力，因而降低了整合水平，同时难以约束行政权力的越权使用。《选举制度》一书提到的案例能够说明越权使用的经常存在。有一个案例是，福建南平炉下乡田头村1988年选举村委会，30多位村民联合推荐王金等5位组成新班子，乡干部担心“这样下去，谁想当干部就当，还有没有规矩?规定任务还要不要完成?”他们主张不能让步，马上制止自选干部的现象(《选举制度》，页79)。另一个案例发生在湖北谷城县赵湾乡，丁湾村委会1993年原班子到期，乡里的意见是保持稳定，不准备换人，因此派了一个干部下村，按组织意见部署了选举，让村民举手走了过场(《选举制度》，90页)。这两个案例最后的结果，都是在乡民的反映下，由上级介入进行了调查纠正。但纠正的根据是基层的稳定考虑，而不是村民权利的法律规定。更应该引起注意的是，这两个例子反映出乡镇政府不仅没有联系起国家和基层民众，相反还妨碍了这种联系的畅通。这些例子使我想到，由政社合一到基层政权名称的变化，是否真正代表着基层社会政治结构的变化?是否相当数量乡镇政权的行为实际上是妨碍了上下联系呢?是否他们既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益呢?

确有不少例证能够支持这种疑问。一个例证来自乡镇人事和财政不受控制的现象，《现状》一书中的许多调查报告证实，目前乡镇机关人员扩大潮流势不可当，国家核定的“千分之一”标准已经不起约束作用，许多地方实际的人员超过国家编制一倍以上(页216)。政社分开后机关不管生产了，但人员不是减少而是增加了。增加的部分不是从国家领薪，而是由乡镇自行筹资解决工资，这种做法事实上是人事权和财政权的逆集中化(decentralization)发展。不少地方乡镇机关自己选聘的人员已达干部总数的三分之一(页63)，这些人不愿意转为国家干部，因为国家财政支出工资变化较慢，依赖国家已经没有油水。逆集中化的另一证据是镇有资金的普遍增长，无锡洛社镇90年已达85年的25倍(页81)，辽宁中固镇1989年的自控资金已经达到上交总数的50%(页129)。资金来源非国家部分的增长，鼓励了地方政府远离对国家财政的依赖，人事和财政自主权的增加，增强了乡镇控制资源的能力，乡镇可以在国家之外做很多事情，不再听命于国家。同时，国家领薪人员比例减少，给予了地方势力以扩张地区网络的机会，家族关系、私人关系纷纷进入体制，出现了“老子坐车，儿子开车，女儿倒水，女婿管文件的滑稽现象”(页33)。这正是地方主义的组织基础，它表明国家基层政权建设——旨在地方精英官僚化的努力还未完成。这样的乡镇政府能否代表国家当然也构成了问题。

四

综合这些发展，我们看到的趋向是国家行政权力在基层的弱化，这种弱化动摇了基层政权过往的行政组织权力基础。过去，行政组织曾经造就了一类新型的农村政治精英，他们对国家组织的忠诚保证了国家权力稳固地渗入乡村(FSchurmann,1964)。而如今这样的组织正在解体，这样的结构正面临瓦解(VNee,1989)，国家面临着寻找新的机制管理基层，而基层政权面临着寻找新的权力基础、也就是新的生存基础的问题。可以说，逆集中化是解体以来基层政治社会结构的主要变化。问题在于，在基层政权寻找新基础的同时，是否促进了其兴农民利益的结合?还是相反，在国家监督减弱的情况下，给越权牟利、收集财富(附加税、集资摊派)——在国家的名义下私自收税提供了空间?近一年来，中国中央电视一“焦点访谈”节目已经提供了这方面的大量证据。这说明基层政权的这些变化正在造成一个貌似的农民和国家关系，它在很大程度上抵销了国家支持农民政策的实际效益。如果“上达意见”和“下达指令”是同样的不畅通，倘若基层政权谁也不代表——只为自己的利益行动，当然会瓦解国家政权在基层的政治基础。毫无疑问，基层存在的紧张关系与基层政权的角色有关。《现状》一书证实，农民的要求(解决问题办实事，页282)和地方干部的要求(提级，评职，着装，页119)毫无共同之处，在一定程度上，这表明了基层政权的“非农”性质，很多时候国家必须越过他们的障碍才能听到农民的声音。基层政权上下两头的“不着边”，给权力滥用提供了空间，它表明“自主权”的增加并非一定自动提高对农民利益的保障，农民利益和国家利益同时造成损害也是可能的。即对于发展并非只有国家干涉这一个障碍(不少理论持这样的假定)，地方势力与结构的干涉也是因素之一。

如何理解逆集中化过程中的地方主义负面作用的迅速发展呢?我的假设是，传统上对地方主义的抑制力量主要来自国家，当国家的约束力减弱的时候，没有社会性的、有权威的约束力量的替代。《现状》一书中能够找到支持性证据。“宁夏农村千人调查”向我们展示了，社会力量对乡级基层政权的制衡与监督很弱。62%的农民对参政的回答是“少一事好一事”(页289)，社区普遍存在着政民无关的意议(页290)；有50%以上的农民认为对乡政权的监督“不仅不能实现，增加官僚机构反而加重了农民的负担”(页291)；有50%的农民认为，“没有群众的监督压力，乡政府不会主动考虑群众利益”(页195)。因此，约束地方行政权力的过度使用，最有效的办法是建立有权威的制衡力量。而为使这种制衡达到有序，需要对各种权威——包括行政组织的权威做出限定，即所有权利都是有限的，都必须受到监督。权利的限定和监督是社会约束结构的条件，基层政权的根基就在于他们同农民之间双向，(相互的、非一个方向的)结构关系的建立。

五

基层政权范文篇6

所谓农村基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会与乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体（注：参见张厚安主编《中国农村基层政权》，四川人民出版社，1992年版，第3页。）。但必须指出的是，由于中国共产党处于执政地位，故在各级政权组织体系中，它位居政治领导地位，从而也就构成了政权体系内必不可少的要素。农村基层政权组织亦如此。

建国后、特别是党的十一届三中全会以来，我国农村基层政权得到了巩固和加强。然而客观实际表明，现阶段的农村基层政权建设还面临着一系列亟待解决的严重问题。笔者依据对湖北省一些农村区域的社会调查，认为有以下几个主要方面的问题值得我们分析和研究。

（一）权力结构失衡

所谓权力结构失衡，此处主要“是指农村在基层政权组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅的一种无序状态”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。以党政关系而言，则突出地表现为某些乡镇党组织违反国家宪政体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩；以权力机关与行政机关的关系而言，乡镇人大权力“软化”而乡镇政府权力过分“硬化”的现象很普遍。由于上述基层政权组织体系内的部分行为主体超出宪政体制和法律上的规定，使得各行为主体不能各司其职，造成政权非规范化、制度化和法律化的运作，并导致权力结构失衡的不合理的现象产生。

（二）政权功能的削弱和柔弱

农村基层政权功能的削弱表现在权力机关的职能不能落实；而其功能的柔弱则表现在行政机关的管理职能和政治职能失调。就前者而言，其显著特点是：①乡镇人大的立法活动明显地滞后于农村社会主义建设事业的迫切需要，尤其是滞后于农村市场经济迅速发展的迫切需要；②乡镇人大不能有效地履行其领导权和监督权，法定的最高权威往往名不副实；③乡镇人大会议既不经常也不正常。人大会议或常年不开，开了也往往被党委会议或政府会议取代或“挪用”。

再以后者而言，首先应该指出，“权力机关权力的‘软化’并不能导致政府机关功能的‘硬化’”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。这是因为：①在很多的乡镇，政府还没有根据市场经济的客观需要来改革机构、转变职能；②也有些乡镇行政体制改革不配套，不深入，因而机构臃肿，人浮于事，效率低下；③乡镇政府的管理职能和政治职能失调。这主要是指某些乡镇领导在思想观念上跳不出“左”或者右的圈子，在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政治统治职能这两者之间的关系。如某些乡镇还没有把工作的重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，却片面强调“社会稳定”，还在抓“绷紧阶级斗争这根弦”的工作；与此相反，也有些乡镇则以“发展社会生产力、促进经济发展”为借口，对“脏、乱、差”的社会风气熟视无睹，对车匪路霸麻木不仁，对危害农民、集体、国家利益的犯罪分子打击不力。

（三）政权建设缺乏法制化

我国除50年代初颁布过管理乡镇人民代表会议和乡镇人民政府的两个组织通则外，一直没有颁布过明确规定乡镇政权的性质、职权、工作程序的有关法律、法规或行政条例。而现行的宪法和地方组织法虽有关于乡镇政权运作的法律条文，但大都较原则或抽象，可操作性差。改革开放近20年来，国家和一些地方政权虽相继颁布过加强基层政权建设的法令、法规或行政条例，但在农村“有法不依、执法不严、违法不究”的现象依然很严重。

由于农村基层政权建设缺乏法制化、产生了极其严重的不良后果：

一是乡镇建制缺乏规范化和制度化，从而使得“乡镇建设极不稳定，且对其调整随意性强，时而撤乡变镇或撤镇还乡，时而又取消乡镇建制搞‘政社合一’，这实质是缺乏用法制和制度来规范乡镇建制建设的典型表现”（注：刘然：《关于行政区划的几个问题》，《社会主义研究》（具有中国特色社会主义理论研究专集），1995年版，第321页。）。这不仅难以使得乡镇政权形成较稳定状态，而且也难以确保基层政权建设工作的连续性，更谈不上去做好加强基层政权建设的工作。

二是极易诱发民族不团结。我国是一个多民族的国家，几十年来，适合我国国情的、具有中国特色社会主义的民族区域自治制度，对加强民族团结、维护国家统一、推进社会主义民主政治建设的进程方面，起到了重大的作用。但由于还没有相关的、具体的法律制度对民族自治区域内的乡镇政权内的行为主体的权利和义务进行法律上准确而全面的界定，加之政权体系内某些领导者的“大汉族主义”或“狭隘民族主义”的观念或行为严重，从而“给政权的建设带来阻力，诱发民族的不团结，甚至给国家的稳定带来极大的消极影响”（注：周星：《民族政治学》，中国社会科学文献出版社，1993年版，第128页。）。

三是导致政治腐败。世界各国的政治现代化历程告诉我们，政治权力不受到制度的规范和法制的制约，必将导致政治腐败现象的滋生和蔓延。政治腐败在农村区域的主要表现在三个方面：

第一，官僚主义，衙门作风严重。某些乡镇领导推行政务时不是依据国家的政策和法令，往往搞“人治”，凭“经验”办事。如有的乡镇领导在行政决策时，不顾农民群众的实际情况和根本利益，片面地追求“高速度”、“高指标”、“高积累”，从而给农民群众、集体和国家造成数十万上百万乃至上千万元的损失；也有的乡镇干部为显示其“优异政绩”或向上级表明“有才干”，肆无忌惮地向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。据笔者调查，有的地方的提留公然超过国务院明确规定的“‘不得超过农民上年纯收入5%’的规定，竟达到15%、25%甚至50%以上”（注：刘然：《农村耕地抛荒的原因问题与对策》，载洪威雷：《公务调研》，贵州人民出版社，1994年版，第334页。）。

第二，钻国家政策的空子，榨取农民的血汗。比如由于国家对扶贫款、社会救济款的发放使用还缺乏法律政策的硬性规定，这给一些人非法挪用或鲸吞提供了便利条件；又由于国家对乡镇、村组集体企业资金的使用缺少法律上的规定和限制，也会给某些乡镇的主要领导及其职能部门的负责人非法占有其资金提供可乘之机。有材料表明，一些集体企业每年要向这些权贵提供少则几万、多则几十万、几百万的巨额资金用于盖小洋楼，或用于游山玩水，或豪赌狂嫖，或吃喝玩乐（注：参见项继权：《影响农村基层政权建设的障碍性因素分析》，《社会主义研究》，1993年第2期。）。

第三，乡镇机构臃肿，超编现象严重。超编率几乎达到100%。超编的费用一旦无法解决，就会转嫁到农民头上。由此我们很容易理解为什么有些干部平常工作起来无精打采，但到农村去“开车子、撮谷子、牵猪子、拆房子”就成为“拼命三郎”的真实原因了。

限于篇幅，笔者不能对我国农村基层政权建设过程中存在的问题一一加以分析和研究。但仅就上述问题也足以引起人们注意了，我们必须采取科学的态度对其进行“诊断”和采取有效的措施对其进行“调治”。

二

从我国国情出发并结合现阶段农村基层政权建设中所面临的客观实际，笔者认为，农村基层政权建设应当从如下几个方面着手进行。

（一）坚持和改善党的领导，是加强农村基层政权建设的根本前提

坚持党的领导，坚持社会主义是中国人民的共同愿望，也是把具有中国特色社会主义事业全面推向21世纪的基本保障。党对国家政权机关的领导，在地方是通过各级党委的领导来实现的，在乡镇表现为乡镇党委对乡镇政权机关的领导。但这个领导是政治领导和思想领导，而不是以党组织来取代国家政权组织，正如中共中央和国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》所指出，乡镇党委的职责是：抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党组织的思想建设、作风建设和组织建设；加强对共青团、农会、妇联和民兵组织的领导；抓好群众的思想政治教育，促进党风和社会风气的稳定和好转；抓好干部的选择、考核和监督工作。

这就要求乡镇党组织必须在宪法和法律的范围内活动，严格实行党政职能分开，而不是包办人大和政府的具体工作。唯有如此，才能切实加强党的自身建设，也才能为改变基层政权结构不合理的状况并为进一步加强和巩固农村基层政权创造根本前提。

（二）坚持和完善乡镇人民代表大会制度，是加强农村基层政权建设的核心内容

要坚持和巩固我国的人民民主专政，我们在任何时候都要坚持和完善各级人民代表大会制度。根据当前农村的实际情况，要进一步坚持和完善乡镇人民代表大会制度，笔者认为应着重解决好如下几个方面的问题：

一是要树立乡镇人民代表大会的权威。恩格斯指出：“把权威说成是绝对坏的东西，而丝毫看不到树立权威的必要性和重要性，是极其荒谬的。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，第553页。）我们不能把权威等同于专制和独裁。在社会主义条件下，同样需要民主的、法制的权威。在农村现实的社会政治生活中，不少人认为乡镇人大有无权威无关紧要，而乡镇党委或行政部门才是权力的中心。这种观点既违背我国的宪政体制和法理，在实际工作中也会带来不良后果。树立乡镇人大的权威，要求权力机关的工作人员政治素质好，业务能力强，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的权力；要求行政部门自觉地接受人大的领导和监督并自觉地在宪法和法律的范围内活动。

二是要坚持和完善选举制度。我国的选举制度是人民代表大会制度的重要内容和存在方式。因此，不坚持和完善选举制度，也就谈不上坚持和完善人民代表大会制度。这要求任何领导、任何组织、任何部门，都必须按选举法规定的选举制度办事，不搞“人治”，不搞“钦定”，不搞“委派”，以便把那些大公无私、作风正派、密切联系群众且有参政议政能力的人，由选民根据选举程序和规则将其选为人民代表；要花功夫做好选区划分的工作，特别要注意乡镇人大代表的合理性问题。据笔者调查，有些较大的乡镇，特别是居住分散的乡，要好几个自然村或好几个行政村才能分配到一个代表名额，因而使代表的广泛性难以保证。还有些乡镇的人民代表大会，列席人员等于甚至超过正式代表。如浙江嘉兴某乡召开人大代表大会会议时，其直属机关的列席代表与正式代表相等，均为51名（注：参见王崇明、袁瑞方：《中华人民共和国选举制度》，中国法制出版社，1990年版，第61页。）。这是很严重的问题，应高度重视并加以解决。

三是要完善人民代表大会会议制度。人民代表履行其职责、权力机关履行其功能，最主要的方式之一是通过日常工作和代表大会来完成和实施的。因此，完善乡镇人大会议的会议制度，是保证代表更好地依法行使职权、树立乡镇人大权威的重要步骤和得力措施。政府要从人力、物力、财力上给予支持和帮助；会议要把质量和效率统一起来，要把会议开成民主、团结、求实、奋进的大会，切忌借此拉山头搞派系。

（三）进一步发挥基层政权的职能，是加强农村基层政权建设的必要条件

乡镇政权所担负的组织经济建设的职能和政治职能，是国家职能的具体表现。政权职能的变形走样或功能发挥不到位，就会影响国家政权的性质并使其生存和发展的根基受损。因此任何一级国家政权组织，都要根据国家形势发展的客观需要，正确处理经济建设职能和政治职能的关系。以乡镇政权而言，既要领导农民群众大力发展生产力，不断提高和改善农民的生活水平，又要充分发扬社会主义民主，健全社会主义法制，对破坏社会稳定、破坏农村正常的生活、生产和工作秩序以及破坏无产阶级专政的人和集团，予以坚决打击。唯有如此，才能巩固和加强农村基层政权。

（四）切实加强对“人民公仆”为人民服务观念的教育，是维系农村基层政权生存和发展的重要举措

人民群众的根本利益就是无产阶级的最高利益。乡镇领导干部必须时时刻刻把农民群众的利益放在第一位，时刻不忘为人民服务这个根本宗旨。这要求在行政决策中要遵循科学化和民主化的原则，决不能不顾群众的实际承受力来片面追求“高速度”、“高积累”、“高指标”；在实际工作中要求“人民公仆”决不能搞官僚主义、形式主义和衙门作风，更不能以种种借口向农民增加不合理负担。“得道多助，失道寡助”。这个质朴的真理，应当为“人民公仆”所牢牢记取！

（五）切实加强社会主义民主和法制建设，是巩固农村基层政权的根本保障

社会主义民主是社会主义法制的前提和基础，社会主义法制是社会主义民主的表现和保障。我们只有不断地发扬社会主义民主，健全社会主义法制，才能巩固人民民主专政。

我国是一个有几千年封建历史的国家，乡镇政权中的不少领导人受封建主义的影响相当严重，如选干上的任人唯亲，组织上的拉帮结派，生活上的腐化堕落都与封建思想联系密切。在社会主义市场经济条件下，也有些乡镇干部受到市场经济负面因素的影响和刺激，把商品交换原则引入政治生活，不讲组织纪律，不讲党性原则，只讲实惠和物质利益，成了“金钱至上”观念的奴隶，成了商品拜物教的殉葬品。

上述表明，在我国广大农村的基层政权内，用社会主义民主和法制来反对封建主义和资产阶级的思想的影响，仍然是摆在我们面前一项刻不容缓的战略任务。历史的经验和现实证明，只有加强社会主义民主建设，切实贯彻执行民主集中制原则，切实按社会主义法制办事，才能使基层政权内的政治生活有章可循、有法可依，也才能使基层政权健康地运行和稳步地向前发展。

基层政权范文篇7

一、加强政治理论学习，不断提高自身素质

认真履行好工作职责，必须不断加强理论学习和党性锻炼，坚定理想信念，打好思想基础，筑牢思想防线。一年来，我能认真学习邓小平理论、“三个代表”重要思想，党的十七届五中、六中全会精神，以及党纪条规，不断提高自己的政治理论素质和思想道德水平，，树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观，能摆正个人利益和群众利益的关系，不断加强党性锻炼，始终保持清醒的头脑，用科学的发展观指导开展本职工作，树立大局意识，自觉地做到把群众的呼声当作第一信号，把群众的需要当作第一选择，把群众的利益当作第一考虑，把群众的满意当作第一标准，诚心诚意为人民群众办实事、办好事，经常听取群众的意见，主动接受群众的监督。

二、勤政务实，扎实做好本职工作

（一）基层政权工作稳步推进

1、村（居）委会换届工作依法圆满完成。根据《中华人民共和国城市居民组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，按照省、市统一部署，我区应依法进行第八届村委会换届选举工作。在选举工作中，本人直接参与起草换届选举工作指导小组文件、制订了村（居）委会换届选举工作意见、实施方案，对镇办的换届选举工作人员进行了专题培训。本次换届选举工作涉及到31个村，19个社区，虽涉及面广，任务重，矛盾复杂，但各村（社区）换届工作仍然平稳、有序、依法进行。截止10月15日，我区村（居）委会换届选举工作已全面结束，是全市唯一一家全面完成换届选举的的单位。

2、农民电子书屋建设健康发展。为深入推进基层政权建设。上半年积极向上级争取资金为全区的46个村居和三镇四办民政室配备了电脑，建立了区、镇、村三级信息化服务网络体系，

3、加强村居干部的培训。为进一步提升全区村居干部队伍素质，提高村居干部为民服务意识和服务质量，2012年为全区300多名村居干部、下派村书记、大学生村官组织举办了2期为期6天的脱产培训班。通过现场授课和实地警示教育，大大提高了村干部的素质。

（二）、五保供养工作五保供养工作水平进一步提高

结合市区民生工程考核的目标，及时足额发放五保供养经费345万元，对五保户实施了动态管理，做到应保尽保，规范了敬老院的各项管理制度，建立了企事业单位帮扶敬老院他的长效机制，健全了全区敬老院的考核体系。高标准完成改扩建赵集敬老院200个床位的民生工程指标任务，进一步提高了集中供养率，达到40%的目标，争取了上级资金补助350万元用于我区养老基础设施建设，五保供养水平进一步提升。

（三）孤儿保障日趋完善孤儿保障工作是今年新增加的一项工作，通过摸底排查，筛选出29名符合条件的孤儿纳入保障范围，补发孤儿生活保障费42万元，做到动态管理。

（四）社会化居家养老工作试点推进。指导推进全区247名80岁以上的低保空巢老人的居家养老服务试点工作，在杨庄街道办事处搭建居家养老服务平台。加强杨庄街道办事处居家养老服务中心（站）建设，规范居家养老服务站点的服务内容和收费标准，督促居家养老服务中心为低保空巢老人提供日间照料、上门服务、家务料理等方便、快捷、全方位的贴心服务。

（五）社会事务工作进一步规范继续加大绿色殡葬的宣传力度，清明节前夕，通过刷帖标语。动用宣传车、媒体广告等方式大力宣传，同时与各镇办层层制定《殡葬目标责任书》，做到奖惩分明。全年共火化尸体具，火化率达99%。

基层政权范文篇8

一年来，在市委、市政府的正确领导下，在省民政厅的悉心指导下，在市委各部门、市直各单位和社会各界的关心支持下，局党组坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕市委、市政府的战略部署和省民政厅的工作安排，一手抓干部队伍建设，一手抓民政事业发展，取得了班子和干部队伍建设明显进步、民政事业稳步发展的良好态势。民政局民间组织管理科积极配合各个部门完成各项年度工作任务，我本人也在各项工作的扎实推进中锻炼了素质，增强了以下各个方面的能力：

一、具备了扎实的专业素养和领导水平

作为一名从基层成长起来的党员干部，我能够认真学习各项管理知识，将所学知识运用于工作当中，勤学习、善学习，把学习专业知识作为一种兴趣、一种爱好、一种习惯，持之以恒地坚持下去。采取多种形式，坚持学精管用，重点学习了党的十七大报告和各项文件精神，拟订全省城乡基层群众自治建设和社区建设政策并指导实施，指导社区服务体系建设，提出加强和改进城乡基层政权建设的建议，指导村（居）民委员会开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推动基层民主政治建设。通过各项工作的保质保量完成，使自身的专业素养和领导水平得到了全面的提高。

二、具有爱岗敬业、积极肯干的工作作风

通过几年的工作实践和学习，使得本人养成了爱岗敬业、积极肯干的工作精神，扑下身子深入基层现场，不断的在实际工作中磨砺和充实自己，通过有效的实践在基层管理工作中有所创新、有所作为。不断加强信息管理和各项登记管理工作，全面、优质、高效、安全的完成了各项管理工作。

三、开拓创新，锐意进取的高昂斗志

作为骨干之一，在完成基础工作的同时，我虚心学习组织规划管理、劳效管理、现场管理、计划的编制与落实、统计管理等专业知识，熟悉掌握有关知识，初步具备了一名管理干部所必需的业务知识和政策水平。调整工作思路、转变发展方式，平稳启动、超前运作、精心组织、强化管理。

四、具有诚信和谐、忠于团队的做人品质

我信奉诚实待人，严于律己的处世之道。作为一名基层的领导，我认为必须要有处处带头示范的权威，又要能够和职工群众打成一片。为此，我在日常生活和工作中，不断加强个人修养和素质的锻炼，以“踏踏实实做人、勤勤恳恳做事”为信条，严格要求自己，尊敬领导，团结同志，应该说得到了领导和同事的肯定。

以上是我的几点优势，如果能够得到上级组织领导的认可，那么2011年我的主要工作思路是这样考虑的：

（1）提高管理水平，使管理方面精益化，柔性化！

由于民政局民间组织管理科所属范围较大、流动性大，针对此，我们不断的提高员工的福利待遇，提高专业技能和职业道德素质。提高管理思路、心态和观念，组织管理培训，提高各岗位领导的规范管理能力、工作责任感、思考应变能力、操作管理执行力、部门之间沟通协调能力、现场组织指挥能力、及时解决问题的能力，使得员工和各岗位上的领导沟通变得畅通，从内部整合着手，通过培训强化教育，改变陈旧观念，逐步提升各级领导和员工的服务水平和职业道德素质，爱岗敬业的品格。将个人成长与局党组的发展紧密联系在一起，善于培训教育自己的下属，发挥创造性思维，强化服务意识，懂得用心思考，用正确的方法做正确的事，走“服务质量第一管理效益第一”的路子。坚持推广应用先进的管理理念，为确保我局的工作推进、优质服务、科学管理工作打好基础。

（2）是注重科室内部团结，提高决策的权威性

“相和共管家，齐心干事业”，我将始终把团结和谐作为班子未来建设的生命线，始终坚持团结出凝聚力、团结出战斗力的理念，要求班子成员自觉做到：正确认识自己，摆正位置求团结；正确对待同志，相互真诚育团结；妥善处理矛盾，相互之间护团结；大事讲原则，小事讲风格，顾全大局保团结。在班子内部做到了“尽职”而不“失职”，“分工”而不“争功”，“到位”而不“越位”，“补位”而不“缺位”,使严格自律成为每一位领导干部的自觉行动。从而使得我科室成员间团结诚信互相谅解，顾大局互相支持，营造了团结、和谐、舒畅、向上的氛围。

基层政权范文篇9

一、充分发挥村委会作用，充实后备干部队伍情况

（一）农村基层政权建设。村委会换届选举后，由村民直接选举产生了村委会成员32人，其中主任6人，副主任7人，委员19人。当选的村委会成员中，党员21人，占村委会成员的65.6%，妇女6人，占村委会成员的18.75%，平均年龄43.7岁。文化程度方面，大专文化1人，高中（中专）文化14人，初中文化16人，小学文化1人。村民代表人，村民小组27个，起到连接政府和群众的纽带作用。

首先，提高两委成员整体素质。为进一步提高各村“两委”班子成员的综合素质和管理才能，按照省委组织部的总体部署，区委组织部集中利用5天时间，根据深入了解农民所急需掌握的农牧业知识和今年各村拟发展项目所需要的技术，对123名镇干部和村“两委”班子成员进行了培训。

一是邀请高校名师授课。区委组织部从八一农垦大学请来了副校长赵教授等3名多年从事农牧业的教授，针对我区农村经济发展和农转牧战略的实际需要，为镇村干部和部分种、养殖大户专题讲解了中央一号文件精神、《农村改革和农村经济建设》、《奶牛饲养技术》、《保护地种植》三项内容，并现场解答了群众许多疑难问题。

二是利用本级“专家”讲解。区委充分发挥本级师资力量，从区委党校、区政府信息中心、区法院、镇经科教实验基地等地抽出骨干力量，组成讲师团，为镇村干部和部分种、养殖大户解读了“两会”报告中的“三农”问题、网络基本知识、民主与法制建设、奶牛饲养、中草药及色素万寿菊的种植等内容。

三是活化培训形式。结合《农村基层干部培训教材》的内容，区委利用电化教育、办公网络等形式组织镇村干部和部分种、养殖大户收看了农村党的基层组织建设、市场经济知识和世贸组织规则、政策法规等记录片。

通过这次培训，镇村干部初步具备了运用示范引导和提供服务的方法带领群众调整经济结构、发展农村经济和依法处理农村复杂矛盾的能力。

其次，强化两委干部队伍建设。提高农民收入，加快农村经济不断向前发展，关键是要有一支思想好、作风硬、业务精、有知识、懂经营、会管理的基层干部队伍。为此我们在广泛调查研究的基础上，借鉴外地的先进经验，结合本地的实际，采取机关选派、公开选拔、横向交流和大胆引进等有效措施，选派一批思想好、作风硬、懂经营、会管理的国家干部到农村任职，实行了村党支部书记职业化。并通过农村村委会换届选举，民主选出了农民信赖的、热心为村民服务的带头人，为农村致富奔小康起到了组织上的保证。

第三、完善功能，扩大民主。我镇围绕四个民主进行村民自治的制度化建设，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”为目标，实行真正的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”，从而为我镇农村经济发展提供保障。

镇委和镇政府利用各种宣传媒体，广泛宣传农村实行村民自治重大意义，全镇上下形成了学习贯彻执行《村委会组织法》的良好氛围。通过组织学习和宣传，增强了村民参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自觉性和主动性。

（二）培养村级后备干部。为建设一支与时俱进、堪当重任的农村基层干部队伍，从根本上解决村级班子后继乏人的问题，储备足够的后备人才资源，我镇积极为村级组织“充电造血”。目前共有村级后备干部16人（女1人），党员12人，35岁以下15人，高中以上学历16人，其中正在攻读大学的2人。

一是经考察合格的人员，召开党委会议，从年龄在40岁以下、文化程度在高中以上、有一定组织领导能力和开拓创新精神的对象中确定村后备干部（公式后群众无疑义）。村级后备干部选拔工作结束后，向区委组织部上报村级后备干部登记表。建立村级后备干部档案和“人才储备”制度，对后备干部进行定期培训，定向培养，定向考察，实行动态管理。

二、乡镇政务公开、村务公开情况

首先，年政务公开工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大、十六届三中全会和中央经济工作会议精神，完善以村务公开、民主管理为核心，党组织领导的充满活力的村民自治机制为思路。重点健全完善村级重大事务决策程序，加强民主管理和民主监督，建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。以“给百姓一个明白，还干部一个清白”为目的，强化镇村财务政务公开的监督机制，端正党风、加强廉政建设、让农民充分行使民主权力，密切党群和干群关系，切实减轻农民负担，维护农村社会稳定，壮大集体经济，推动我镇发展。

其次，为了扎实有效地做好全镇镇务村务公开工作和农村税费改革后的调整重点抓了如下几项工作：

1、调整政务公开工作领导小组。成立了以区委常委、镇党委书记焦守桐为组长，镇纪委书记朱同志和副镇长张同志为副组长，各站办主任和各村书记为成员的镇、村财务政务公开工作领导小组，办公室设在政府办。

2、重新确定了公开的内容。增加了转移支付资金支付情况;计划生育照顾生育二胎指标；

征收计划生育社会抚养费；独生子女费发放;粮食补贴金发放等公开内容。

制定下发了《进一步强化镇村财务政务公开工作实施方案》，并召开了专题会议，加以部署。

3、利用以会代训形式对镇政务公开工作领导小组成员和各单位负责人进行了培训，学习政务公开的有关政策，深刻领会村务公开的精神实质，认真学习政务、村务公开的业务知识，尤其是财务知识、国土知识、计生知识。同时，加强村务公开政策、知识的宣传，使之家喻户晓。

4、强化了村务公开的监督机制。一方面加强了村务公开的监督，出台了验收、检查村务公开的管理办法，制定切实可行的管理措施。其次，加强人民群众(尤其是各级人大代表、村民代表)对村务公开的监督。建立村务公开责任追究制。

5、健全村务公开网络机构，强化政务公开的组织协调,镇成立政务、村务公开工作办公室，村配备村务公开信息员，层层成立财务公开领导小组，研究部署村务公开工作，切实做到村务公开有人抓有人管。

三、带领农民脱贫致富奔小康情况

年，为促进农村经济的快速发展，镇委、镇政府和各村“两委”班子从完善服务功能入手，带领农民致富奔小康。年初以来，我镇结合“科普之冬”工作，采取工作组入户宣传调研、开座谈会、典型示范、参观学习与办培训班相结合的办法，帮助农户选定、落实发展项目。在进行全面调查的基础上，根据不同情况，制定了逐步提高带领群众致富能力的计划。

（一）调整优化农业结构，加快农业产业化进程。坚持以产业化为统领，以增加农民收入为核心，以“农转牧”为重点，全力推进农业结构调整。

1、依托龙头企业，强力推进以乳肉牛为主的畜牧业。继续坚持“农转牧”战略，结合我镇资源条件和畜牧业发展的基础，抓住我省实施畜牧强省的机遇，走好“以农养牧、以牧促农、农牧结合、以牧为主”的发展路子，把畜牧业发展成农村经济的支柱产业，把乳业发展成畜牧业的主导产业。一是围绕和集团发展奶牛养殖，建设奶牛小区和1处奶牛繁育站点，改造6处奶牛繁育站点，力争全镇年底奶牛饲养量达到1.5万头。二是围绕金都和皓月集团发展肉牛养殖，在新华牧业小区建设金都肉牛养殖基地，力争全镇年底肉牛饲养量达到0.5万头。三是围绕金锣集团发展生猪养殖，力争全镇年底生猪饲养量达到5万头。四是围绕佳明养殖有限公司发展茸鹿养殖，规划建设繁荣养鹿小区，力争全镇年底鹿存栏达到0.15万只。五是围绕繁荣火鸡养殖基地发展火鸡养殖，力争全镇年底火鸡饲养量达到2万只。六是加大投入，切实抓好防病灭病体系建设。

2、抓好园区和基地建设，增强辐射带动能力。年我们将继续加大对园区和基地的扶持和投入力度，抓好项目建设。一是续建中草药基地，在扩大防风定植面积3000亩，打机电井5眼。二是续建繁荣、温室园区，使温室园区增加高效节能日光温室40栋，棚室二区增加高效节能日光温室100栋。三是色素万寿菊种植及花粉颗粒加工二期工程建设，投资2590万元，定向种植万寿菊5万亩（其中喇镇种植3000亩），收鲜花6万吨，加工万寿菊颗粒6000吨。力争创产值6000万元，利税1800万元。四是新建种植专用肥生产项目，投资300万元，建设年产1万吨的种植专用肥项目，力争创产值1600万元，实现利税600万元。

基层政权范文篇10

一、我县村级班子建设的基本情况

我县1180个行政村（居委），共有村干部4948名，其中35岁以下的891人，占18%。高中、中专以上文化的1179人，占23.8%。调查表明，近年来，我县在加强村级班子建设方面卓有成效。一是班子整体结构不断优化。各乡镇党委在选拔和任用村级干部时能坚持“以人为本”，勇于打破论资排辈、求全责备的选人用人观念，全方位启用人才，及时将优秀人才充实到村级领导班子。近3年来，全县先后调整村支两委成员1984人，其中村党支部书记548人，村主任492人。村级班子整体结构逐步得到了优化。二是班子凝聚力和战斗力明显增强。大多数两委班子建立健全了各项工作制度，做到了按章理事。特别是近年通过加强农村民主政治建设，促进了村干部们的廉洁自律，拉近了干部、群众的感情距离，改善了干群关系，强化了村干部的民主意识和群众观念，也促进了村干部作风转变。大部分村干部能勤政务实，兢兢业业地工作，实实在在地为群众谋利益，村级班子在群众中的凝聚力、向心力和战斗力明显增强。三是村干部队伍综合素质不断提高。县、乡两级将村干部的培训教育纳入了干部教育规划。近3年来，全县共举办村级干部各类培训班386期，受训的村级干部达26840人次。特别是通过村级“三个代表”学习教育活动，全县村干部普遍受到了一次党性党风和政治理论教育，政治思想素质明显提高。四是村干部工作积极性和主动性不断提升。大多乡镇对村级班子实行了岗位任期目标管理责任制，对村干部报酬全面实行了统筹，推行了“基础+职务+工龄+村类别+绩效”的结构工资制度，并严格按规定兑现奖惩，使村干部干有目标，管有依据，评有尺码。同时，大部分乡镇党委政府能做到用真诚与亲情联络村级干部，在感情上与村干部真心交朋友，工作上及时为村干部撑腰壮胆，生活上尽力为村干部排忧解难，村干部不安心的思想不断淡化，工作积极性普遍高涨。五是后备干部队伍不断壮大。近3年来，全县共培养和发展优秀青年农民党员750名，其中已任村干部的164名，已作为村级后备干部储备的达415名。

调查也表明，随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，农村的社会关系和利益格局发生了深刻变化，村级班子建设中出现和存在一些新情况和新问题，与新形势新任务不相适应，影响了村级组织作用的发挥。一是年龄老化、文化程度偏低。全县4948名村干部中56岁以上的达756名，占15.3%。有的乡镇56岁以上村干部的比例高达30%以上。江南镇老屋村和百花村支部书记年龄已满70岁。全县小学以下文化程度的有1503名，占30.4%。有的村干部连自己的名字、同意开支等简单的字都不会写。由于文化程度不高，部分村干部独立分析解决问题的能力不强，对党和国家的方针政策往往理解不透，认识不深，贯彻不力，严重影响了村级组织作用的发挥。二是干部综合素质和工作能力仍然不够。部分村干部思想观念陈旧，工作方法简单，缺乏依法行政、按章理事的自觉性。墨守成规，不求改革创新。一些村级班子缺乏驾驭市场经济的能力，在带领群众调整产业结构、发展农村经济、增强收入方面办法不多、能力不强。发展经济的思路不清、路子不明。据各乡镇党委评定，全县村干部能力一般和较弱的达2696名，占54.4%；村级班子能力一般和较弱的673个，占59.3%。三是部分村两委班子关系不协调，工作合力不强。部分村党支部书记、村委会主任不能互相配合共同开展工作，存在拉山头，闹派性的现象。有的支书与村长各唱各的调，各吹各的号，班子不协调，思想不统一，无法发挥出村级班子应有的工作合力。工作无法开展，群众无所事从，经济无从发展，基本失去了村级组织的战斗力和凝集力。四是村级干部队伍难稳定。农村工作环境艰苦，任务繁重，村干部待遇低、难落实，不少村干部不安心本职工作，人心思动现象较普遍，甚至干脆“撂担子”。东山乡高星、下茶两个村共有党员51名，曾任村组干部的22人，近三年来辞官不做的12人，现任村干部中外出打工的10人。五是部分村干部队伍青黄不接。近年来，随着经济、文化、社会的转型，青年新生力量处于分散、流动状态，村级组织难于对他们开展有效的教育和培养。部分地方对村干部后备人选的培养选拔缺乏硬性措施，真正有文化、有素质、有培养前途的人才很难选拔，后备干部队伍出现青黄不接、后继无人的局面，有的村甚至找不到合适人选出来担任村干部。

二、当前农村基层班子建设不到位的原因分析

第一，个别乡镇对加强村级组织的建设重视不够。有的乡镇只把经济工作视为主要任务，使基层班子建设与经济建设脱节。忽视基层组织和基层政权建设，忽视对基层干部和党员管理与教育，不注重后备力量的培养与发展。有的村甚至近10年没有发展一名党员和后备干部，组织生活基本没有正常开展。

第二，缺乏健全的村级干部培养、选拔、任用机制。党委、政府对于村干部的培养、选拔和任用上缺乏完善健全的工作机制。靠家族、帮派势力当选村干部的现象仍然存在，那些觉悟高、观念新、能力强，善于促进农村稳定、农业发展和农民增收的优秀人才难以被选拔到村级班子领导岗位上来。有的乡镇对村干部重使用轻培养，对于村干部的教育和培养抓得不力，资金和精力投入不够，村干部出现思想问题时，主要采取调整的办法而很少采取教育的办法解决，客观上难以建起高素质的干部队伍。

第三，村级集体经济薄弱，弱化了村级班子作用的发挥。实行家庭联产承包责任制后，多数村级集体经济实力弱化。据调查，安化县80%的村年集体经济收入不足万元，60%的村年集体经济收入几乎是空白，村级集体经济可支配收入少。特别是税费改革后，“三提五统”等收费项目取消，乡(镇)、村两级财力进一步减弱，村级组织“无钱办事”的矛盾更加突出，村级组织为群众办实事的条件受限。群众长期得不到实惠，对干部缺乏认同感和信任感，导致不少村班子软弱涣散，在群众中没有威信。村干部的工作积极性和主动性受到很大的抑制，出现基层干部难选、难当、难留的“三难”问题。

第四，待遇偏低难保障，抑制了村干部的工作积极性和主动性。农村基层干部承担着促进农村改革发展稳定的重任，但许多情况下他们的责权利并不明确，也不平衡，存在着对基层干部责任上严格要求，但权力上无相应保障，经济待遇上又不够关心的情况。这使农村基层干部难以把全部精力投入到自己的工作任务上，对应该承担的责任和任务只是采取被动应付的态度，影响了村级班子的创造力、凝聚力和战斗力。一是责权不一，心理难平衡。计划经济时期，村干部手中掌管着生产的领导权、劳力的调配权、收入的分配权、实物的支配权、资金的使用权等，“说话有人听，办事有人找，当地有威信”。随着农村改革的不断深入，生产关系和生产力的不断调整和发展，村级干部原有的工作权力实际上变空或大部分丧失，而责任却越来越重，计划生育工作以村为主、“三收”任务完成情况与村干部报酬挂钩等等，责任与权力的不统一，使部分村干部心理上难平衡。部分村干部认为，有本事外出打工赚钱，当村干部是“要蠢不化的人”搞的。许多村干部存在一种经济上的“危机感”、感情上的“遗弃感”、政治上的“压力感”。二是经济待遇低、难兑现。据调查，目前我县村支书年平均误工在200天左右，最多的达300天以上，村主任、文书和计生专干年平均误工180天左右。而年平均报酬收入为：村支书1180元、村主任1120元、村文书1038元、村计生专干854元。全县60%的村干部年报酬收入在1000元以下。这样的工资待遇使许多村干部无法养家糊口，村干部普遍认为不划算，即亏了自己，又亏了家庭。即使按这样的标准许多村也不能及时足额兑现。全县有40%的村因无法完成乡镇的工作任务，村干部领不到足额的工资数。有的村干部的工资完全用于填补上交缺口，最多的村一年用村干部工资垫补达5000多元。三是政治待遇上无奔头。以前，优秀的村干部可以招聘为乡镇合同制干部，甚至还可以考录国家公务员，对村干部鼓励很大。政策取消后，一些有能力的农村青年认为村干部在村任职，最多干到村支书，既不能进事业单位，又不能进入公务员序列，感到当村干部政治上没有奔头，不愿当村干部。有的在职村干部则认为“劳多，酬少，前无出路，后无退路”，工作上得过且过，有的甚至干脆“撂挑子”。四是卸任后生活难保障。卸任村干部生活贫困的现象较为普遍，全县6413名卸任村干部中，生活处于特困状况的达1308人，占20.4%。为探求解决村干部老有所养的问题，我县曾于1996年制定并实施了《村干部养老保险办法》，但由于保险体制变化和存款利息大幅下调，不得不于2000年将已收的保险金连本息退还给乡镇。县每年下拨6万元专项经费到各乡镇，由乡镇根据财力状况适当解决。各乡镇虽然根据卸任村干部的任职长短，每年给予了适当补贴，但仅仅是表示意思而已。目前，卸任村干部的待遇不如农村五保户、残疾人、复员军人和特困企业下岗职工。

三、加强村级班子建设的对策与建议

第一，进一步加强对村级班子建设的重视和领导。各级党委要从全局和战略的高度，充分认识加强村干部队伍建设的重要性和紧迫性，按照“三个代表”的要求，切实抓好村干部队伍建设。一是切实加强对村干部队伍建设的领导和指导。要认真落实好党建工作责任制，强化乡镇党委的责任。党委书记要履行好第一责任人的职责，党委成员要齐心协力抓。二是出台有关加强村干部队伍建设的政策文件。县委要根据上级的精神，结合本地实际，制定有关优惠政策，特别是鼓励村干部建功立业的倾斜性政策，吸引优秀年青人才从事村干部工作。三是营造有利于村干部工作的良好环境。乡镇党委政府要大力支持村干部的工作，执纪执法部门要强化措施，确保村干部正当权益不受侵害，新闻媒体要加大村干部的正面宣传，在全社会推介一批优秀村干部典型。市县乡三级建立定期评比表彰先进村级组织和村干部的机制，在全社会营造良好的工作环境。

第二，健全村干部选任机制，致力提高队伍素质。坚持德才兼备的原则和干部队伍“四化”的方针，通过全面推行村支部“两推一选”的办法，选拔懂经营、善管理、能带领一方群众共同致富的人进村级班子，并有重点地进行帮带、培养。一是把好政治素质关。要把那些清正廉洁，公道正派，群众拥护，有文化、有本领、真心诚意为群众办事的人，选进村级领导班子。二是优化队伍结构。要围绕支书这个“主角”优化群体结构，配好支部班子，选好行政班子。村干部队伍要形成以40岁左右、初中以上文化为主体的年龄梯次结构，每个村级班子至少配备1名35岁以下的优秀年轻人。三是拓宽村干部的选配渠道。既要注重在致富能手、复员军人、回乡知青中选配，又要动员在外打工或经商的能人返乡任职，还要积极探索和建立国家干部下派任村干部与从回乡下岗职工中选配村干部的用人机制，使村干部的来源渠道不断扩大。四是加强村级后备干部的培养。重点是培养有一定知识水平和专业特长的回乡知青、退伍军人和外出打工返乡的优秀青年在农村创办领办经济实体，并给予相应的优惠政策，为村的干部储备人才。要注重发展优秀青年农民入党，以乡镇为单位建立健全村级后备干部人才库，有计划地选送他们接受各种职业和专业培训，参加实践锻炼，并定期进行考核、考察，能够使用的，尽快进入村干部实职岗位。

第三，创新管理机制，切实加强村干部队伍教育和管理。一是建立目标管理机制。进一步建立和完善村级干部的岗位责任制、村级组织的任期目标责任制和村级干部目标管理责任制，对村干部建立考勤、考绩、考察、考评、学习、请假、会议、财务管理、村务公开等方面的制度，进一步强化村级干部的责任感和事业心。二是建立培训教育机制。充分发挥县乡党校主阵地的优势，强化在职村干部的教育培训。县委党校要分期分批次对村主头进行理论培训，乡镇党校每年对村“四头”培训2次以上，切实帮助基层干部更新观念、增强致富本领。同时，加大典型的培植力度，选树一批素质高、能力强的村级干部典型，发挥示范、辐射、教育、带动作用。充分运用农村“三个代表”学教活动建立起来的经常性教育机制，强化基层干部的责任意识、服务意识和奉献意识。三是建立监督约束机制。强化经济监督，由上级党委组成专门班子，坚持每年对各村财务开支等情况进行一次全面审计。坚持民主集中制，完善集体领导和个人分工负责制，更好地实施对权力的配置和限制。建立上级党委和基层干部谈话制度。深入推进村务公开和民主管理，增强工作透明度。搞好考察和民主评议。全面掌握干部的真实情况，对评议中得不到群众满意和拥护的干部要及时进行调整。