基层政府范文10篇

基层政府范文篇1

近年来，陕西各地基层政府加快改革，提升服务水平，对为推动陕西经济发展和社会和谐做了大量工作，但也还存在一些较为突出的问题。

(一)重视经济指标轻视发展质量，在发展问题上的认识误区影响和谐

改革开放尤其是实施西部大开发战略以来，陕西各地基层政府为发展本地经济，保持经济增长速度使出了浑身解数，但在发展问题上却产生了很大的认识误区，许多基层干部把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，把经济发展简单化为GDP决定一切。由于以经济数据、经济指标论英雄的片面政绩观的引导驱使，为追求一时的增长速度，盲目上项目、办企业、引投资，大搞“形象工程”、“亮丽工程”、“夜景工程”，看起来经济增长了，但老百姓却没有得到实惠。2007年陕西榆林市GDP达到635亿元，财政收入突破50亿。但该市仍有贫困人口50.2万人，其中仍有13.8万人未能解决温饱问题。榆林很富，但老百姓却没钱。而陕西一线职工收入也并未能随着经济发展有较大增长。据陕西省总工会的调查资料显示，2006年陕西省一线职工人均年收入为13135元，比社会平均工资16918元低3783元。在调查的50户企事业单位中，职工人均年收入低于当地在岗职工年平均收入的企业有41户，占调查职工总数的80.7％。大部分企业一线职工的月收入在800～1000元，有的不足800元。一线职工收入不仅偏低，而且增长缓慢，与企业效益增长不同步。

据问卷调查统计，西安市、渭南市的财贸、建筑行业的10家企业，2001—2006年企业利润年均增长20％，而职工收入增长13.9％。5年来未增加过工资的职工占22，2％。工人工资中扣除交纳社会保险金等外，实际没有增加多少，再扣除物价、房价、子女学费上涨等因素，相当一部分职工感受不到收入的增加。基层政府如何使经济又好又快发展，让绝大多数人民群众从经济发展中普遍受益，得到更多的实惠，急需创新治理模式，调整发展思路，走出发展的误区。

(二)重视经济发展，忽视环境保护。日趋严重的环境污染问题困扰和谐

一些地方基层政府对经济发展极为重视，但却对环境污染问题视而不见，一些地方在招商引资过程中不注重环境保护，有的甚至以牺牲环境为代价，一些干部甚至抱着先把经济搞上去，再去解决环境问题的想法。政府环保部门每年都说关停了多少污染企业，解决了环境污染问题，但许多地方环境污染依然呈加剧趋势。据媒体报道，位于陕西子长县城内的子长供热公司，高大的烟囱每天排放出大量浓浓黑烟，让整个县城笼罩在“黑云”之下。附近村民种的蔬菜，在市场上无人问津。供热公司附近居民不能在外晒衣物，白色小尾寒羊在黑烟的熏染下变成褐色。类似这些问题许多地方也存在，严重威胁到人民群众的生产生活，如不能采取切实有效措施加以解决，将引发群众对政府的不满，同时也影响到经济社会可持续发展。

(三)看重发展速度，宏观调控乏力。地区行业收入差距拉大妨碍和谐

西部大开发以来，陕西经济有了长足的发展。“十五”期间，陕西生产总值以年均11.5％的速度增长，高于全国8.8％的速度；“十一五”开局之年更以12.7％的速度递增，高于全国10.7％的速度。但陕西的经济发展很不平衡。一是与其他省份相比，差距较大。陕西人口占全国近3％，但生产总值和财政收入仅占2％左右，人均GDP相当于全国平均水平的76％左右，人均财政收入相当于全国平均水平的72％左右。2007年陕西城镇居民可支配收入10763元，居全国26位。二是收入差距拉大，从最低和最高收入户的资料看，2006年陕西省城镇居民最低收入户的人均可支配收入为4140元，最高收入户的人均可支配收入为18479元，相差14339元。三是区域间、行业间差异较大。2007年陕西省十市一区中，最高的杨凌示范区13200元与最低的安康市8051元差距达5149元。陕西省19个行业门类从业人员收入最高的行业报酬为最低行业的3.7倍。在一些地方，西部大开发以来差距不仅没有缩小，反而在扩大。经济发展的不平衡，折射出政府宏观调控的乏力，也反映出政府管理能力有待提高，缩小地区行业收入差距，实现经济又好又快发展，需要各级政府提高管理能力，加大经济调控力度。

(四)一些干部作风官僚甚至腐败。干群关系受损干扰和谐

一些基层组织软弱涣散，衙门习气严重，对群众反映的生产生活中的实际问题和困难漠不关心，对属于自己份内的工作不作为，行政效率低下。一些政府言而无信，对社会和群众公开承诺的事项，大打折扣，甚至不去兑现。一些政府工作人员违法违规，滥用权力，贪污腐败，失信于民，极大地破坏了干群关系，损害了政府在人民群众中的形象，也影响和谐社会的建设。陕西泾阳县卖1200亩地竟然没有合法手续，明显是基层政府的失职。宝鸡市陈仓区政府的重点招商引资项目“岐星水泥厂县功水泥建设项目”，在征用当地农民土地时，给村民土地补偿太低引发农民抵制。2007年12月21日、22日，县功镇政府和水泥厂人员两次到地里勘界划线，均遭到村民的阻拦。如何转变干部作风，强化政府部门工作人员的服务意识，及时妥善处理这些矛盾和问题，营造和谐社会环境，亟须创新政府治理模式。

(五)政府职能转换滞后。为民服务意识淡薄制约和谐

首先是政府定位没有摆正，政府职能转变滞后，服务意识淡薄。一些掌握审批权的部门管得太多，卡得太死，特别是非行政审批许可事项过多过滥。一些部门对有利益的行政行为大家积极有为，导致政出多门，相互矛盾，效率低下，而对无利益的行政行为大家能推就推，想方设法不为，导致许多与群众密切相关的事情长期难办。其次政府部门职责不清，管理混乱。在政府与企业、政府与市场、政府与社会自主治理关系上，在日常经济活动中，往往既掌舵又划桨，扮演着裁判员和运动员的双重角色，该管的没有管好，不该管的管了许多；一些政府职能部门，对企业的检查多、摊派多、收费罚款多，但对企业发展面临的困难和问题过问少、解决少或久拖不办，影响了经济快速发展。一些乡镇政府对新农村建设不能科学规划引导，对农村出现的各种矛盾和问题不能及时有效处理，导致一些村镇社会矛盾增多甚至激化，影响社会的稳定。切实转变政府职能对陕西各级基层政府既迫切也极为必要。

二、推动政府治理模式和机制创新构建和谐陕西的思路与对策

和谐社会，就是社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调融洽的状态。和谐陕西是社会主义和谐社会的重要组成部分。它应该是以人为本，经济社会全面协调可持续发展，全社会的创造活力得到充分激发、社会财富的创造源泉得到充分涌流、人们能够各尽其能的社会；是民众凝聚力不断增强，团结互助、平等友爱、扶贫济困，人际关系和谐的社会；是生态环境优美，人与自然和谐相处的社会；是法制健全、管理有序、人民安居乐业的社会。治理是人类社会进入民主时代适应社会发展首先在发达国家推行的治国理念和方式。它既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力的合作，共同管理社会公共事务和政治活动。以增进公共利益、积聚社会财富、提升社会和谐、促进人的全面发展为目标。构建和谐社会与基层政府治理具有目标的同一性。基层政府处在直接面对人民群众的最基础地位，因此在构建和谐陕西中其地位和作用至关重要。基层政府治理创新是实现和谐陕西的基本途径。和谐陕西是基层政府治理的基本目标。如何通过基层政府治理创新，建立与陕西经济转轨、社会转型相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府治理模式，提高各级政府管理社会的能力和水平，实现和谐奋进新陕西的奋斗目标?笔者认为有以下对策：

(一)政府职能上由管理型向服务型转变

构建和谐社会，首要的是要加快经济发展，让人民享受发展的成果。陕西省省长袁纯清在谈及经济发展与和谐社会建设之间的关系时说：“只有加快发展，才能消除贫困和差距，才能为陕西构建和谐社会提供物质保证，但加快发展，不是单一地追求GDP的增长，而是要把发展建立在结构优化、提高质量和效益的基础上。在加快经济发展的同时，更加注重加快各项社会事业的发展，使经济与社会协调发展。”这为各级基层政府解决发展问题指明了方向。要求我们必须建立促进经济良性运行、科学发展的政府机制。首先，政府要制定适合本地实际的经济发展规划，明确经济产业发展方向目标。其次要营造良好的投资环境包括政策环境、硬件环境、社会环境，加大招商引资的力度。第三，要加强信息服务，密切本地与外地的经济往来和市场衔接，促进本地与外地的交往。第四，实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。完善支持自主创业，使更多劳动者成为创业者。要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训，为他们充分就业创造条件。要提高一线劳动者的收入，缩小行业地区收入差距。第五，要改革现行的政府绩效考核机制。对干部的考核不以GDP论英雄，不以经济数据、经济指标看结果，关键看人民群众是否得到实惠，经济是否又好又快地发展。

(二)政府决策上由独断型向民主科学型转变

加快发展，建设西部强省，是民众的心愿和要求，如何发展，又需要科学的决策。一些决策失误的发生，根源在于长官个人意志的决定性作用，在于权力的过分集中。因此要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权，形成既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在陕西省十一届人大一次会议上，省长袁纯清宣布未来5年将投入1118亿元，用于教育、就业、公共卫生、社会保障、住房保障等8大民生工程的40个项目建设。宏伟的目标，艰巨的任务，更要求一定要运筹帷幄、科学决策。首先，政府必须以大多数群众的需要作为决策出发点，兼顾各利益群体以及个人的切身利益，与群众建立合作伙伴关系。其次，积极探索公民参与的有效决策模式。在重大问题的决策中，政府可结合当地实际，建立以对话和协商为主的市民参与的公共治理模式，有条件地扩大公民参与决策范围。第三，注重调查研究。决策前要组织相关专家深入搞好调查研究，为政府决策提供充分的依据，确保决策的针对性和有效性。第四，建立民主决策机制。对事关国民经济和社会发展规划、宏观调控、财政预算等重大问题的决策，应在实行集体讨论研究决定的同时，积极采取社会公示、举办听证会等多种形式，广泛听取社会各方面特别是专业机构、专家学者的意见和建议，集思广益，减少决策盲目性。第五，实行决策责任追究。对因决策失误造成重大损失的，应按“谁决策，谁负责”的原则，严肃追究有关责任人责任，以强化决策者的决策压力，使决策者在作决策时更谨慎，考虑问题更全面，以减少人为的主观臆断，使决策更加客观与科学。

(三)政府行政上由随意型向法治规范型转变

市场经济是市场在资源配置中起基础性作用的经济。但同时又是法制经济，必须有法律来引导、规范、保障和约束。政府必须主动适应市场需求，积极创新治理模式，建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。首先，科学界定、合理明确基层政府的职能职责。以转变职能为重点，确立职责定位，建立权责明确、运行高效的基层政府体制。其次，坚持有法必依、执法必严的原则。严格按照法定权限、程度来行使权力，管理经济社会事务。第三，建立健全行政管理的制约激励机制，提高行政效率，降低政府运行成本。严格责任追究，保证行政高效。第四，完善社会矛盾预防调处机制。适应社会结构和利益格局发展，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、应急管理机制。综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，正确处理社会矛盾，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。当前尤其要解决好土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、侵犯农民利益等群众反映强烈的问题，坚决纠正损害群众利益的行为，实现社会有序和谐。

(四)社会事务管理上由政府垄断型向政府主导多元参与型转变

健全的公共服务制度是社会稳定的催化剂和社会危机的化解剂。针对陕西各地城乡社会公共事业相对滞后，服务主体单一的状况，首先要积极培育和发展各类社会组织，充分发挥社团、企业和行业组织以及社会中介组织在社会公共事务中的作用。将单一的政府行政管理转变为多元的社会化管理，逐步形成政府主导、多元参与的公共服务模式，将主要精力用于加强城市管理、社会服务和提供更多更好的公共产品上，切实改善民生上，不断促进陕西社会公共事业发展。其次要积极借助市场主体的优势与能力，充分发挥市场的自我调节、自我完善能力，在政府公共服务领域引入竞争机制，利用社会力量提供公共服务，给民众提供充分的自由选择机会，同时弥补政府财力和服务能力的不足。政府可将一部分公共职能，即管不了、管不好或者不应当去管的事情，交给市场主体和市场中介组织去做，并由此建立起政府与社会组织的合作伙伴关系。再次加快城乡居民社会保障体系建设，构建和谐社会的安全网。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。完善社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，扩大养老、失业、医疗、工伤等范围。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会，减少发展阻力。

(五)公务活动上由封闭型向阳光型转变

基层政府范文篇2

1、自治的单一市镇。作为法国革命成果之一的市镇，最早成立于1884年，是最基层的自治体，它由市镇议会和市镇政府组成。市镇议会任期6年，由选民普选产生，议员人数根据居民人数而定，由9名（居民少于100人）至69名（居民超过30万）不等（巴黎、马赛、里昂例外）。单一的市镇议会每年至少举行4次例会，应共和国专员、市镇长或三分之一市镇议员的请求，可以召开临时会议。市镇长由市镇议会选举产生，是行政首长，但一经选举产生又不对议会负责，其任职期间市镇议会无权罢免。

2、市镇联合体。市镇联合体，是近年来风靡法国的新的基层政府组织形式，目前80%的法国人生活在市镇联合体。成立市镇联合体既有中央政府的因素，也有自治体自身的因素。20世纪70年代，法国所有市镇中有超过一半的市镇人口不足2000，由于人口太少，中央政府以法案形式推动市镇合并，但除少数市镇外，大多数市镇不愿合并。后来市镇之间自行联合，共同解决单个市镇无力解决的某些问题，形成了市镇联合体。

法国基层政府的运行有以下几个特点：

第一，基层政府高度关注城际关系以及与中央政府的关系。法国基层政府强调城际关系的传统，主要来自中央集权时期贯彻国家政策的需要。这一运行方式在中央权力下放以后并没有得到根本改变。一方面市镇要联合处理许多共同事务，需要建立各种协调关系，这使得那些不愿意与其它市镇政府建立某种联系的基层政府有被边缘化的趋势；另一方面，法国中央政府与地方政府的独特关系，使任何地方政府不能不注意与上级政府或中央政府保持良好的关系，以便在财政、行政、司法等活动领域得到上级的支持。良好的城际关系或与中央政府的关系是市镇政府开展工作的前提。

第二，参与式民主不断扩大。参与式民主的扩大一方面体现在公共政策活动中，另一方面体现在民主选举中。在公共政策活动中，各市镇大量成立咨询性组织，如街道咨询委员会，更好地沟通市议会议员、居民和政府的意见。这种机制的推行，对市镇政府产生了很大影响，使基层政府必须面对居民，与地方居民处理好各种关系。2001年，法国总理诺斯潘推动出台了“贴近基层法案”，要求30万以上人口的市镇实行参与式民主，每一个市镇都建立街道咨询委员会，加强与居民的联系与沟通。在中央政府的积极推动下，目前法国不少市镇都在实验参与式民主，重大问题由居民讨论，帮助政府科学决策；在民主选举中，那些政治上和经济上具有重要地位的市镇每到选举年都会面临激烈的政党竞争。这与法国实行的多党体制有关，当然，政党在基层的选情往往影响到全国大选的选情，因而选举年也是公民参与基层政治生活热情旺盛的年份。

基层政府范文篇3

（一）基层政府推进依法行政的成效

就调研情况看，近年来基层政府推进依法行政取得了初步的成效。其主要表现在以下几个方面：

1．从行政观念与意识转变上看，行政机关领导和工作人员行政合法性观念普遍增强，行政管理思想意识方面开始由人治向法治转变。行政机关领导对依法行政认识的相关知识基本得到普及，部分行政机关领导在工作中开始自觉注意行政管理的合法性要求；从形式上看，依法行政已经成为各级行政机关领导讲话、行政管理文件中的要求之一，一些行政机关定期举办法律知识讲座，公开否定依法行政在行政管理中作用的行政机关领导基本没有。在行政机关工作人员中，依法行政的基本知识普遍得到提高，行政行为合法观念和程序观念均较以前有明显增强，违法行政责任观念初步形成，防止因违法行政导致行政诉讼意识逐步增强。

2．从行政管理体制上看，随着社会主义市场经济体制的建立和各项制度的不断完善，以及行政管理体制改革的积极推进，行政权力与利益脱钩，行政权力与责任挂钩，行政权力行使过程中民主性、公开性、便民性正得到积极拓展。各级行政机关普遍认识到传统行政管理体制的弊端，并积极探索适应市场经济发展，适应人民群众要求的一些改革措施，包括组织推行集中行政审批，建立完善各类行政服务中心；在城市管理领域积极推进相对集中的行政处罚权工作，组建统一的城市管理行政执法机构；一些城市按照集中统一、规范监管的原则在有限自然资源出让许可、政府采购、产权交易、招标投标与政府资源拍卖等领域积极进行行政管理体制和方式的改革探索；各级政府通过积极推进公共财政管理体制改革，完善行政执法经费保障制度，实行省级财政对县财政的直管改革和乡财政县管改革。

3．从行政管理机制上看，保证行政决策合法化机制，行政执行规范化机制，行政监督法制化机制，行政效果检验民主化机制不断获得新的进展。一些行政机关开始组织专门的法律顾问队伍，制定相关行政决策合法性审查制度，为行政决策的合法性提供组织与制度保障；部分行政机关积极探索行政执法过程中的激励与监督制约工作机制，以保证各项行政执法规范化要求在工作中的具体落实；一些政府通过提请人大常委会制定地方性法规、自行出台政府规章和规范性文件的方式，不断推进各项行政行为监督的法制化、规范化进程；根据行政管理民主化的要求，一些政府和行政机关主动探索建立行政管理目标考核等行政效果检验制度，并通过向社会公开，接受群众评议的方式，督促所属行政机关执政为民，依法行政。

4．从行政管理具体制度上看，行政管理中各项行政公开制度、行政民主参与制度、行政经费保障与使用监督制度、行政管理程序与层级约束制度、行政管理期限与效能承诺制度等一系列具体行政管理制度得到建立完善。从实践效果看，这些行政管理制度的推出，一方面对行政机关工作人员是具体的行为规范，能够保证法律法规的具体规定在实践中得到落实；另一方面，对行政管理相对人来说，可以保证行政管理相对人在行政过程中的合法权益得到具体维护，对行政机关工作人员依法行政的要求有具体监督标准。

（二）基层政府推进依法行政的效果分析

基层政府在推进依法行政中取得的上述初步成效，其原因可以归结为以下几个方面：

1．依法治国基本方略的确立，为全面推进依法行政创造了有利的社会环境。这主要表现在两个方面：在国家机关方面，依法治国各项决策和政策措施的引导，使依法行政逐渐为行政机关及其领导认识并重视。特别是2004年4月国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》，这一指导行政法治建设的纲领性文件明确提出当前我国推进依法行政的任务是“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。与此同时，中央在国家发展政策上适时推出以人为本、执政为民、依法执政、科学发展、和谐社会等理念，丰富发展了依法治国的思想。在人民群众方面，随着法律意识的普遍增强，人民群众依法维权、依法监督行政机关依法行政的现象日益普遍。特别是在一些关系群众切身利益的问题上，人民群众依法维权的范围和强度都普遍提高，法律正日益成为社会公平正义的象征。

2．社会主义市场经济体制确立及其完善，为全面推进依法行政提供了经济基础。20世纪90年代初，发展社会主义市场经济理念在中国从根本上取代原有计划经济观念，政府行政管理理念也随之发生了深度的转变。这种与市场经济体制相适应的政府管理理念的转变在中国成功加入世界贸易组织之际达到前所未有的深度。一时间，建设有限政府、透明政府、阳光政府、中立政府、服务政府、责任政府、法治政府等行政管理新名词，不仅为理论界广大学者所倡导，而且频频见诸于各级政府领导的讲话及政府有关文件之中。应当说，与市场经济相适应的政府管理理念转变的大的社会氛围，为行政机关依法行政营造了良好的条件。特别是公平、公正、公开、民主、程序等行政管理理念的弘扬，直接推动了依法行政工作的开展。

3．行政管理体制改革的稳步推进，为全面推进依法行政扫除了体制上的障碍。依法行政的发展，与整个国家行政管理体制改革的进程，特别是政府职能转变是紧密联系在一起的。行政管理体制改革和政府职能转变需要通过实施依法行政予以具体制度保障和推进；同时，行政管理体制改革中提出的一些目标和原则，又为行政机关依法行政指明了方向。

4．国家各项行政管理基本法律制度的出台，为全面推进依法行政提供了具体制度保证。实践证明，行政机关依法行政的发展必须依赖于行政管理法制制度的创新，而行政管理法制制度的创新，又为依法行政创造了重大的发展机遇。从制度创新的实际效果看，通过完善科学民主的制度建设，包括对立法制度、行政执法制度和执法监督救济制度等方面的建设，可以从根本上规范行政行为。行政法治道路是“政府推进型”的行政法治道路[1]与“法治推进型”的政府，可以说是相互作用，互为因果。

5．随着国家公务员管理制度完善和行政执法人员素质提高，为全面推进依法行政提供了组织保证。特别是与依法行政形势发展相适应，政府法制机构也在恢复建制中不断发展壮大，无论是机构设置，还是人员配备均得到全面加强。与此同时，政府法制机构的定位，也在发展中不断明晰。2004年国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》，进一步明确“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用”。以国务院文件的形式正式将政府法制机构定位为行政机关在依法行政方面的法律顾问，不仅是适应行政机关依法行政形势发展的要求，而且是对政府法制机构提出的新的要求，同时为政府法制机构进一步发挥法律顾问作用创造了空间。

二、基层政府推进依法行政状况的基本认识

认真总结回顾近年来各级基层政府依法行政所取得的成效与经验，我们得出的基本结论是：近年来，各级基层政府在推进依法行政方面，进行了积极的探索，取得了初步的成效，广大人民群众在看到基层政府依法行政进步的同时，也看到基层政府依法行政的要求与现实还有较大的差距。

科学认识依法行政发展轨迹及其状况，需要辩证、动态的思维，应当承认依法行政观念和状况并非总是直线提升或者前进的，或者只前进不倒退的，而是有前进有倒退，不断变化的。就具体领域讲，依法行政并非总是前进的，局部或者裹足不前或者暂时的倒退是客观存在的，既包括制度建设方面的倒退，也包括行政执法和监督体制方面以及政府守法观念的倒退。如一段时期以来，在制度造就的非科学的政绩观影响下，一些地方行政领导将依法行政与地方经济发展对立起来，把依法查处行政违法行为视为破坏地方经济发展环境；在制度建设方面，超越地方政府的职责权限擅自违法设定行政相对人义务，互相攀比冲击法制统一原则的底线；在行政执法领域，行政权力与经济利益在某种程度上“勾结”得更加符合形式法治的要求，行政责任追究以运动方式为主，行政自由裁量严重超越合理限度；在法制监督环节，以行政指令阻止行政复议机构依法受理行政复议申请，堵塞行政救济的正当法律渠道，随着行政复议案件的下降，信访案件不断上升；在政府机构改革中将政府法制机构的设置作为可有可无的机构而予以调整或者撤销，与此同时却不断强化行政机关信访机构的设置等等。

造成一个地区或者部门依法行政状况的变化表面上看来取决于行政领导认识因素，究其实质在于依法行政促进因素和阻碍因素的彼此消长。从实践中所反映的情况看，当前地方政府推进依法行政的原动力基本可以归结为以下方面：一是外来投资者对政府部门违法行政问题的抱怨，特别是投资规模较大的投资者直接对政府领导的抱怨；二是上级政府对若干违法行政责任承担的“高压”，上级“真抓”，下级必然“实干”，如上级政府对重特大安全事故的责任追究等；三是对行政命令不能落实到位的忧虑；四是有广泛影响力的新闻媒介对违法行政问题的曝光；五是群体上访事件促使政府领导对基层依法行政问题的关注。与此相对应，当前地方政府依法行政的阻力主要体现在以下方面：一是地方和部门利益所导致的地方保护和部门保护是依法行政深入推进的机制性障碍；二是政府职能转变和行政管理体制改革的滞后，是阻碍依法行政深入推进的体制性障碍；三是行政程序的不完善、行政公开的不健全、行政责任的不落实、行政腐败的蔓延是依法行政深入推进的制度性障碍；四是权力寻租蔓延造成的行政腐败心理，即违法行政的普遍存在，并因此获得利益，得不到纠正和惩罚所产生的社会行为导向是依法行政深入推进的认识性障碍。从上面简单分析我们得出的结论是，依法行政促进因素以行政领导个人因素为主构成，具有不稳定并且易于转化的特点；而依法行政阻碍因素以行政体制或者制度性因素为主，具有稳定并且不易改变的特征，两者相较量，后者的影响可能更为坚定而深刻。这种制约“不可能形成公共权力服务市民社会或者由市民社会制约公共权力的行政法治概念”。[2]

正是在依法行政促进和阻碍因素的相互作用下，依法行政任重而道远。也正是在促进和阻碍因素的作用下，以行政领导个人为主体构成的促进因素正为阻碍因素所“消解”，出现可怕的“趋同”现象，具体表现为当前地方政府依法行政发展中出现的五种十分值得警惕的倾向，需要从制度上加以克服：一是依法行政“形式化”倾向。其“形式化”的主要目的无非在于应付检查、哄骗舆论、包装形象，近年来各地媒体相继报道的“政府领导怒斥违法”的事例，足以说明问题。二是依法行政“个性化”倾向。过分强调并依赖政府领导对依法行政工作的重视，依法行政完全取决于行政领导个人对法治问题的好恶。三是依法行政“实用化”倾向。在依法治理的问题上，法律工具主义影响根深蒂固。四是依法行政“阶段化”倾向。多以行政发起运动的方式推进依法行政，尚未形成长效监督制约机制。五是依法行政“庸俗化”倾向。上述倾向的出现，既有历史的原因，又是各种阻碍因素综合作用的结果，最终丧失的是社会公众对建设法治政府的信心。正是基于上述判断，从总体上看，当前地方政府依法行政状况与社会公众要求有着较大差距。因此，我们现在还没有理由说政府依法行政取得了决定性的进展。

三、基层政府推进依法行政中存在的问题

在充分肯定基层政府依法行政所取得成效的同时，我们也应当看到当前基层政府依法行政中还存在不少问题，还面临很多困难，需要我们认真加以克服。

（一）在观念和思想意识上，法治观念虽然有所增强，但是人治观念仍根深蒂固。主要表现在以下方面：

1．法律工具主义观念颇为流行。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[3]目前，在相当多的基层行政机关领导思想观念上，“视法为器”，“用法律”的意识已经形成，但是“信法律”的思想尚未确立。“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。一些地方依法行政工作还只是停留在会议上、文件中，流于形式，并没有真正落实到行动当中去。一些地方政府领导对行政管理中积重难返的矛盾和问题，热衷于通过一轮又一轮的运动式的“集中清理”解决问题，而不注重通过建章立制并严格监督执行从根本上解决问题。调查中我们发现，虽然行政机关工作人员，特别是领导干部中越来越多的人认为我国社会管理最终要走向依法治国，建设法治国家，实现国家的长治久安。但是，在目前情况下，相当多的人普遍认同我国社会管理仍是人治占主导地位，甚至认为目前情况下，只有人治手段才能有效管理好社会。其理由主要包括：国家政治生活中很多现象体现人治主导；人治手段管理社会切合当前中国社会实际状况，并且在实践中已经证明比讲法治行之有效；人治符合我国目前社会主义初级阶段经济发展水平和国民生活富裕程度；长期封建社会的习俗影响不可能在短时间内完全消除，人治也不可避免等。正是由于国家强调法律要发挥在社会管理中的作用，同时社会管理观念中人治又占主导地位，法律工具主义流行也就有了社会基础。

2．行政特权思想意识仍旧根深蒂固。与法律工具主义思想观念相适应的是部分行政机关领导行政特权意识仍旧存在，“法律是管人的，不是管自己”的思想仍较为普遍。依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未认识到依法行政的本质是“治官”和“治权”。[4]很多基层行政机关领导在行政管理实践中“有选择”地运用法律：当需要用法律手段进行打击、整治、规范社会上存在的违法行为时，运用法律的意识和能力较强，而当遇到法律就是规范行政机关自身行为的时候，往往抱有抵触情绪，带有即使违法也不会受到追究的心理，自觉认真遵守执行法律的意识和能力不强。部分行政机关及其领导干部对涉及其他单位、他人利益的事情，较能够依法处理；对涉及自己单位及其自身利益，或者自身因利益牵涉其中的事情，便希望通过行政关系“协调”、私下“利益协商”等方式处理。法律工具观和行政特权思想体现在行政执法方面，调查数据显示，有31.4％的企业和36.5％的公民认为执法不公现象严重，在具体执法过程中没有做到相同情况相同对待。调查中，我们发现基层行政执法部门秉公执法的阻力，主要来自地方政府领导层和相关行政执法部门的干预以及以亲友为纽带的“说情风”的影响。“前现代化中国最大的特点就是裙带风盛行，人情化力量起很大的作用，这份历史遗产几乎被当前完全承袭下来，使中国的法律徒有虚名，政府有时也无可奈何地承认自己必须不懈地和这种人情化力量作斗争。”[5]总之，在行政系统内部，“政府守法”带有选择性，法治“以吏为师”离人民群众期望仍差距较大，严重违背了行政法治的三方面基本要求：即政府的一切活动必须遵守法律；所遵守的法律必须符合正义的标准；在政府与公民之间实行平等保护。[6]

（二）在行政管理体制上，权与利交易没有从根本上得到遏制，权与责挂钩没有真正实现，依法行政推进工作组织力量薄弱。主要表现在以下方面：

1．行政机关在具体行政管理过程中对地方、部门、集体利益的维护超越于对公共利益的维护。“行政决策是以公共利益为出发点，为社会提供更多、更好的公共服务”。[7]由于现行行政管理体制的影响，特别是现行组织、人事、监督体制的缺陷，政府部门行政首长对地方党委、地方人大负责的意识强于对地方政府负责的意识；对本部门、本系统利益负责的意识和愿望远远强于其对政府工作大局、对“组阁”政府行政首长负责的意识。特别是在具体行政管理中，对本地方、部门、集体利益的维护与对公共利益的维护发生矛盾和冲突时，行政机关往往选择对本地方、部门和集体利益的维护，而放弃对公共利益维护的职责要求，甚至通过损害公共利益来实现对本地方、部门、集体利益的维护，如在实践中表现为“屁股指挥脑袋”，总是站在自身利益角度考虑问题，有时被迫“以公共利益为重”只是出于“应付上级机关布置的工作”，“做工作以部门利益为中心，办事情以自身喜好为标准”，对上级布置的工作“有利的就争，麻烦的就推，合口味就办，不合口味就拖”；在行政管理实践中部分行政机关与民争利，产生地方与部门保护主义、本位主义，竭力维护行政垄断；一些行政机关在行政管理中非法收费，以权谋利，“依法”争利，导致“执法打架”，有利可图的事情争着管，吃力不讨好的事情相互推。[8]例如，工商行政管理机关在经费保障上仍实行收支两条线下的收支挂钩体系，以收定支的经费保障方式没有彻底改变。

2．基层政府法制机构设置与依法行政要求极不适应，依法行政组织力量薄弱。《全面推进依法行政实施纲要》赋予地方政府法制机构在推进依法行政中的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职能。但是，目前从政府法制机构的定位到职权划分，都没有使政府法制机构在推进依法行政工作中发挥更大的具体组织实施作用。例如，目前，安徽省县级政府一般都设立了法制机构，但人数普遍偏少，大多数仅有1～2人，有些甚至只有1人，相当数量的机构挂靠在县政府，法制机构建设明显与其承担的过于繁重的工作任务不相适应，处于勉强维持状态。绝大部分县政府的执法部门和所有的乡镇政府，都没有配设法制机构，这就造成乡镇政府和县政府执法部门依法行政时缺乏必要的指导和帮助。有的把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。与此同时，政府法制机构工作人员专业化建设严重滞后，在实践中政府法制机构工作人员被视同“一般干部”，对其专业文凭、知识背景、法律职业资格没有特殊的要求，很多自身没有法律知识、不具有法律工作背景的干部被安排在政府法制工作岗位，《公务员法》对行政执法类公务员的划分迟迟没有明确，客观上也限制了依法行政的组织、推动。

3．乡镇政府权限日益收缩，在行政执法中与县级政府执法部门法律关系不顺。在立法趋势上，呈现出剥夺乡镇人民政府作为重要行政执法主体的法律地位的现象，越来越多的法律、法规、规章将行政执法权限上收于县级以上地方人民政府有关行政主管部门。在具体涉及“三农”事项的行政执法中，乡镇政府只是县政府有关部门执法的“配角”。在乡镇机构设置上，原先隶属于乡镇政府的下设机构，越来越多地划归县政府有关部门直接隶属，乡镇政府的行政管理“动员力”进一步削弱。在乡镇职能配置上，县级政府部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，并将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩。乡镇政府在“胡萝卜＋大棒”的驱使下，在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是县级政府部门“无风险”受益，乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件，乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。乡镇人民政府实际上已经落到“无权有责”的尴尬境地。

4．基层政府行政首长任期制没有得到很好的执行，导致部分行政首长采用非法治手段追求短期“政绩”。具体表现为部分地方行政机关领导干部工作调动过于频繁，一些人大机关选举任命的领导干部任期未满就由上级主管部门宣布工作调动；领导干部工作调动宣布通常较为突然，其选举任命机关通常来不及对其任期内的工作给予民主评价；领导干部工作调动一般只是说明“根据工作需要”，而没有对选举机关就领导干部工作调动的原因和理由给予必要的说明和解释；领导干部工作任期制没有与领导干部退休年限作很好的衔接等等。行政机关领导干部任期制没有得到很好的执行，导致一些地方干部在任期内不安心工作，上任以后就寻思尽快调动工作，甚至发展为“跑官要官”；一些领导干部工作中短期行为突出，热衷于大搞“短、平、快”的“政绩工程”、“形象工程”；由于一些地方行政机关主要领导干部工作调动频繁，导致一些地方发展思路经常调整，一些需要长期坚持的发展方向和基础性工作得不到长期贯彻执行；在行政管理中不重视管理的方式和手段，往往采取非法治的“超长”方式和手段促进发展。

5．上级主管部门非法干预下级政府部门设置情况较为普遍，行政管理体制中出现的一些特殊情况法律地位不清，权责不明确。在机构设置上，特别是在机构改革过程中，上级部门出于部门利益考虑，对下级政府机构设置进行干预，上级部门甚至明确提出要以下级部门是否独立设置、机构级别是否升高、机构人员编制是否增加、经费保障是否到位作为对下级政府工作开展情况的考核标准，极大干扰了下级政府在机构设置上的自主性，为下级政府对机构的裁减、合并增加了人为障碍。同时，在具体行政管理中，地方政府为加强某项工作而成立的“指挥部”、“领导小组”、“联席会议”以及联合执法中的职责权限、责任义务和法律地位不清，甚至引发一些不必要的行政纠纷。此外，由于国家对各级开发区、工业园区管理没有明确统一的管理规范，导致目前地方各类开发区、工业园区中行政管理权限不明确，特别是开发区、工业园区内的管理部门与所在城市管理部门执法上产生纠纷和矛盾，出现扯皮打架现象。

6．行政管理体制调整中不断扩大的垂直管理体制负面影响需要重视。据统计，在县一级有人民银行、国家税务局、银监办、烟草局、地税局、工商局、质监局、气象局、药监局、公路分局、公积金管理中心、国土局等12个垂直或者半垂直管理部门。随着行政管理部门垂直管理的不断扩大，上级部门的权限越来越大，地方责权越来越小。看似重视了，实际是剥夺了地方政府的管理责任，使其管理失去依据，更加放任地方政府的不作为。同时，还会增加上级政府与地方的矛盾，易使管理混乱。正如某地方政府领导戏称，“如果上级政府部门再拿走一些县政府对所属部门的行政领导权力，就可以考虑撤销县级政府的建制问题了”。因此，正确处理行政管理“条”与“块”关系，应当以属地政府“块”为基础，以垂直部门“条”为补充，通过职责、权限的科学划分，在此基础上强化地方政府的违法责任承担，才是解决行政执法地方保护，推进地方政府依法行政的根本办法。

7．由于事业机构改革的滞后，一些由财政全额拨款供给、比照公务员管理的事业单位，根据法律、法规授权长期从事行政执法活动。这类授权执法组织虽然与行政机关一样从事执法活动，在法律地位上没有太大的区别，但是由于对其是作为事业单位进行管理，在人员“进口”管理、执法人员素质提高、行政执法监督方面都与行政机关存在较大差距，特别是在其与归口管理的行政主管部门之间的监督关系上不明确。如目前江苏省交通行政主管部门所属的港航监督管理机构，根据国务院行政法规的授权长期单独从事行政执法活动，而改革中又一直没有将其纳入行政机关序列。此外，在事业单位设置上，也还存在一些财政差额拨款的单位根据法规授权从事行政执法活动的情况，其执法的公正性也必然受到质疑。

（三）在行政管理机制上，促进基层政府依法行政的激励机制和惩戒机制均没有完全建立，导致基层政府没有将依法行政真正摆上重要地位。主要表现在以下方面：

1．全国统一的对地方政府依法行政监督考核“平台”没有建立。全面推进依法行政，责任在政府，关键在领导。国务院很多文件都明确要求中央加强对地方政府依法行政的监督检查，但是，中央如何实施对地方政府依法行政的监督检查，通过什么组织形式，运用什么手段，如何调动地方政府积极参与的积极性与责任感，国务院以及国务院法制办均没有一个完整的计划和组织安排，即缺少一个对地方政府依法行政监督考核的“平台”。由于缺少这个有效“平台”，导致地方政府对依法行政的重视程度大都处于“自发”状态，地方政府有组织、有计划、有安排地推进依法行政的“自觉性”不足。而在行政管理激励机制方面，由于我们现在还未建立能够有效整合地方政府推进依法行政积极性与动力支撑的地方政府“依法行政监督考核平台”，监督考核工作没有能够“硬性”为年度考核具体指标体系，导致国务院推进依法行政的全面部署在地方政府及其部门实践中大打折扣，甚至认为依法行政是“装点门面”的“软任务”，不必下大气力具体抓落实，这一点远远落后于诸如信访的监督考核、计划生育的监督考核，甚至后来居上的环境保护监督考核。

2．由于权力与责任直接有效的联系机制没有完善，行政系统内部的惩罚机制均存在较大漏洞，导致整个行政管理机制对依法行政缺乏有效运转的“动力支持”。在基层政府依法行政中，实体上最主要的目标是实现行政管理合法与合理，而这两个目标的实现都离不开责任的要求，具体表现为对违法行政的责任追究与对不适当行政的法律控制。在对违法行政的责任追究方面，目前在抽象行政行为违法和具体行政行为违法两个方面均存在不同程度的责任追究缺失的问题。不仅“老三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）没有完全控制，“新三乱”（乱检查、乱评比、乱培训）又开始出现。抽象行政行为违法，签发文件的行政领导责任不明确；具体行政行为违法，对作出行政决定的人员的责任同样不完善。违法行政被确认后，行政行为可以被上级机关撤销或者变更，但是对责任人的个人责任追究机制很少启动，即使少数因媒体曝光而被问责的行政机关领导，也多是以承担政治责任方式处理，依照法律途径，遵循法律规定，通过法律责任追究机制追究责任的很少。

3.“一票否决制”适用范围呈现扩大趋势，行政监督能力建设经受考验。所谓“一票否决制”是指在上级行政机关对下级行政机关，特别是上级政府对下级政府监督考核过程中，只要被考核的下级行政机关在行政管理中出现事先划定的某一单项工作考核不合格，即被考核行政机关其他所有工作成绩均被整体否决，单项工作不合格就会影响全局工作的整体评价。目前基层政府行政管理中的“一票否决制”适用范围已经扩大到计划生育、社会治安综合治理、安全生产、环境保护、政府节能减排、城市卫生创建、水土保持、禁毒、优化经济发展环境、招商引资、信访、减轻农民负担等。行政管理中的“一票否决制”本意是强调极少数单项工作的重要性，要求下级行政机关给予特别重视。但是，由于涉及“一票”的单项工作范围不断扩大，导致被考核的下级行政机关无所适从，实质是上级行政机关监督能力不强、工作简单片面化的一种表现。实践执行中也容易出现以偏概全、“逼人作假”的现象，为防止出现被“一票否决”，而下级行政机关会不惜采取一切手段和方法，其中必然包括一些不合法的手段。

4．公务员“出口”机制不畅，导致一些基层行政机关公务员年龄结构日趋老化，“新鲜血液”由于编制控制无法及时补充，或者临时聘用编外人员从事行政管理活动。由于《公务员法》在立法中没有充分考虑到公务员“出口”机制问题，对申请提前退休的公务员没有规定给予适当的安排和经济待遇，导致很多基层行政机关年龄偏大的公务员不愿意提前退休，同时限于行政编制的控制，行政机关普遍随着公务员年龄的增长而使年龄结构日益老化，对新人无法及时吸纳。行政机关出现越来越多的老同志，导致行政机关工作开拓创新能力不足，“守摊子”现象严重，公务员知识更新匮乏，习惯于用老办法、依据上级文件要求从事行政管理，依法行政能力和水平得不到较快提高。同时，在一些行政管理任务较重的部门，又不得不在行政公务员编制之外临时聘用一些人员从事行政管理活动，行政执法人员的素质无法得到保证，行政机关工作人员良性循环机制没有能够建立起来。

（四）在行政管理制度上，有些制度要么虚置不被执行，要么制度本身不健全、不完善，存在很大漏洞，给滥用权力提供了条件。主要表现在以下方面：

1．由于制度本身设计上的问题、制度执行者的组织和人员配备方面的问题、制度违法纠正处理上的问题等，制度虚置情况严重。如在对“红头文件”的各项监督制度当中，包括文件备案审查制度、行政复议一并提起审查制度、人民群众主动要求审查制度等，几乎没有一项制度能够真正起到监督作用、发挥监督效果。导致制度虚置的原因一般可以归结为以下方面：制度设计没有赋予人民群众监督启动权，或者即使赋予，也只是作为行政机关决策时的参考，无须对启动监督者给予法定的答复；负责监督制度执行的主体在行政体系中的地位、作用不高于被监督者，导致制度监督无力推行；制度本身设计不科学、不合理，执行程序过于繁琐，认真执行制度必然损害行政效能，最终导致制度在实践中不被执行；由于制度建设质量不高，受部门、地方利益驱使，制度建设中上级与下级、政府与部门、部门与部门之间“制度打架”，导致实践中制度必然无法严格执行。

2．制度不完善突出体现在执法解释制度、监督制度、程序制度等方面，特别是公开制度、说明理由制度、举报投诉受理、处理制度、救济制度等需要予以重点强化。如在行政审批制度改革中，《行政许可法》虽然对行政许可事项作出了明确规定，但对非行政许可审批事项没有作出规定，导致实践中对行政许可与非行政许可界线认识不清，大量的非行政许可审批事项游离于法律监管之外，很多行政许可项目在清理后往往又以非行政许可审批形式出现，大量存在甚至超过行政许可事项的非行政许可审批事项，或者是自行规定许可审批的条件、程序，改头换面地实施行政许可活动。对此，由于没有明确统一的监督制度标准，导致各地在清理过程中标准五花八门，成为行政审批清理过程中的重大缺陷。有人戏称，机关办事，“群众跑来跑去，领导批来批去，开会议来议去，问题是哪里来哪里去”。

3．行政管理中一些事关依法行政全局的重要制度，国家没有统一的要求和具体规定，影响了依法行政推进进程。具体包括：一是政府向人大、下级政府向上级政府定期专题报告依法行政工作制度没有落实。《全面推进依法行政实施纲要》虽然对此提出了要求，但是此项工作在基层一直没有得到贯彻落实。二是全国行政执法人员行政执法资格和行政执法证件统一制度没有建立起来。由于国务院对此没有明确统一规定，导致各地、各部门行政执法资格管理和证件发放分散、不规范，很多基层行政执法人员一人多证现象普遍，既不利于行政执法行为规范，也增加了不必要的行政成本，甚至形成“证件打架”。三是行政决策合法性审查论证制度没有建立。如行政决策合法性审查制度，在基层有些地方根本没有建立，或者是“一事一议”，没有制度化的程序约束。四是国家赔偿资金支付和行政追偿制度没有落实。据调查，目前有关国家赔偿案件中，仍有相当多的国家赔偿没有按照法律、行政法规规定向本级政府财政部门申请核拨，而是由赔偿义务机关通过“私了”方式，动用机关其他经费予以赔付，赔付以后也没有按照规定依法向故意或者重大过失的责任人员进行行政追偿。在此过程中，国家赔偿瞒案不报现象较为常见。五是下位法限期对上位法配套制度没有及时出台。立法中原则规定过多，授权下级立法机关或者地方政府作出具体规定的，由于缺乏明确的配套立法要求和有效督察制度，导致相关具体规定迟迟没有出台，由于立法滞后的原因，很多法律颁布后，国务院行政法规没有及时公布；行政法规后，特别是行政法规授权地方立法的事项，地方性法规和规章没有及时出台，“粗看有法可依，细看无章可行”，这种现象的长期存在，必然损害立法的权威，使上位法的执行大打折扣。六是法规、规章和规范性文件的定期清理制度没有执行。虽然《全面推进依法行政实施纲要》对此提出了明确要求，但是我们现在实际执行的仍是集中清理制度，如近年来国务院就组织开展了限制非公有制发展文件清理、行政审批项目清理、招标投标文件清理、过期失效文件清理等运动式的集中清理，而对常态化的法规、规章、规范性文件定期清理至今没有明确要求。七是行政法规、规章立法情况“四公开”制度有待加强。根据《立法法》和《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的要求，目前已经的行政法规和规章全文已经公开，但是，行政法规草案和规章草案说明、审查报告尚未全部公开，立法草案征求意见情况和立法论证会、听证会情况很少公开，这种状况已经妨碍了人民群众对立法文本和立法精神的了解和把握，不符合政务公开的要求。

四、基层政府推进依法行政中存在问题之成因

从调查情况看，当前基层政府依法行政难以令人满意的占前三位的原因依次排列为：对行政机关及其工作人员的监督制约不到位、不够有力；行政管理体制上存在一定障碍；行政机关工作人员包括各级领导干部的法律素质不高。从更广的意义上分析当前我国依法行政存在的问题与困难，主要可以归为以下原因：

一是行政权力的行使受制于市场经济体制完善和政府职能转变的进程。“行政机关随时会为了贯彻改革开放政策的需要，抛开旧有的、不合时宜的法律，解放思想从有利于经济发展的高度出发，理直气壮地违法行政”。[9]当前我国社会主义市场经济体制正处于建立和完善过程中，虽然市场经济体制基本框架已经确立，但是市场经济各项制度的发育完善却是一个长期的过程，行政权力应当如何对市场经济活动进行监管，处于不断的调整和改革完善过程中。行政权力对市场调节活动的放权也是一个循序渐进的过程，与此同时，政府与国有企业、政府与事业单位的分离也需要一个过程，这些都决定了行政权力还不能完全按照市场经济体制的法则对市场活动进行监管，行政权力在一定历史阶段还必须管理一些不该管、管不好的事情。与市场经济体制相适应的政府职能转变是一个长期的历史过程，在管理手段上也不可能完全依照市场经济体制的要求规范行政监管手段和方式，如近年来政府组织对施工企业拖欠农民工工资问题进行集中清欠等本不属于行政权力干预的领域。“管制行政在社会秩序的要求中总是把行政管理体系及其运行体系作为基本的关注点，行政权和行政行为被置于整个社会的中心位置”。[10]我国现阶段依法行政的历史性特征决定了行政权力不可能完全依照成熟市场经济体制下的规范化要求来运作，由此必然导致在具体行政活动中的乱作为。同时，由于我国不同地域经济发展水平差异较大，而国家法律政策的执行讲究“一刀切”，以至部分地方政府领导认为“一刀切”会“切掉发达地区的尾巴，切中欠发达地区的头”，因此这种情况下，如果完全按照国家法律政策办，就会限制地方发展的机遇。

二是行政权力的行使直接依赖于行政管理体制改革的进程。“依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命”。[11]目前我国行政管理体制改革仍处于探索发展阶段，行政管理体制中的责、权、利划分仍在不断进行调整，行政管理体制中还存在一些不利于依法行政的制约因素，导致上级行政机关与下级行政机关、政府与所属行政部门、垂直行政部门与属地行政部门、政府首长与部门领导之间责、权、利尚未完全统一，由此导致在具体行政管理中推诿扯皮、相互打架现象发生，而重复执法现象也比较严重。行政执法财政经费、人事编制管理中还存在一些制约因素，如调查中行政机关工作人员认为行政执法体制存在的问题主要表现在执法经费缺乏充分保障、执法力量过于分散、基层执法权不足等方面。特别是行政管理体制调整中不断扩大的垂直管理倾向，尽管从近期效果看，会对某些行政管理领域的违法行政和地方保护具有一定的遏制作用，但是从加强行政执法监管、保障行政执法机关依法行政的根本角度看，仍属于治标不治本的权宜之计。因为上级政府与地方政府都有法定的管理职责，上级政府通过各部门的工作，对社会实施宏观管理和监督，地方政府全权负责当地社会事务和各项管理，两者责权相对，构成了对整个社会的全面管理。只有当行政改革以提高政府效能、增进社会公益、提高国际竞争力为目标，尝试用新的理念（如民主、分权、服务、经营）对行政管理进行根本性或方向性调整，才能实现“政府再造”。[12]

三是对行政机关，特别是对领导干部的考核机制和监督制度不健全、不完善，导致行政机关、领导干部依法行政积极性不足。这主要体现在：行政机关领导干部政绩考核一段时间以来偏重于经济发展指标，尤其是对招商引资任务的考核，对涉及人民群众合法权益保护的考核也多反映于社会稳定和信访数量方面，甚至出现由于上级政府加强对下级政府信访数量的考核，导致下级政府不得不违法迁就少数行政相对人“小理大访、无理上访、越级上访、没理缠访、蓄意闹访”等要求，以求做到息事宁人。上级政府对行政机关依法行政的考核，如行政行为行政复议、行政诉讼案件发生率、行政机关红头文件合法情况等“硬性”指标，一般都没有纳入监督考核的具体指标体系；在政务公开方面，重行政结果的公开，轻行政过程的公开；重行政成绩的公开，轻行政失误的公开；重抽象文件的公开，轻具体行政行为的公开均在各地有不同程度的存在；在一些地方甚至出现行政直接干预新闻媒体正常采访监督活动的现象。在行政机关内部，由于行政民主集中制在具体执行过程中强调行政首长负责制，忽视行政机关内部民主制度建设，导致行政机关行政首长权力过于集中，而党内监督、上级监督、人大监督、法院监督等作用发挥不够，容易造成行政首长滥用行政权力的问题。目前对领导干部的监督考核与激励机制主要是由上而下的，是单方面的。所以，造成了我们的地方执法官员，特别是一些领导干部，只唯上，只对上级负责，出现了诸如形式主义、官僚主义，甚至是铺张浪费，跑官卖官这一系列的违法现象。究其根源是，我们没能以实际执法的实施效果和成绩来判断地方官员的政绩。

四是部分行政管理法律制度设计不合理，难以切合我国现实国情，导致实践中难以做到依法行政。如在调查中我们发现，当前行政复议机关和政府法制机构在办理行政复议案件过程中，普遍采用行政调解方式来处理行政复议案件，如安徽省青阳县2004年以来70％以上的行政复议案件是通过行政复议机关调解方式结案的，实践证明它能够有效促进“案结事了”，也有利于处理结果的执行和社会的和谐稳定。但是，《行政复议法》却没有对此予以规定。在行政处罚案件中，由于部分法律、法规和规章中对行政处罚的种类、幅度设定不合理，导致行政执法机关不得不在法定行政处罚种类和幅度范围之外具体实施行政处罚，即使严格在法定处罚种类、幅度内作出行政处罚决定，实践中也无法执行到位。此外，立法中存在的职能交叉重叠，也导致执法中扯皮打架，如国务院《医疗器械标准管理办法》规定，医疗器械注册产品标准由食品药品监管部门负责；但《标准化法》则规定，医疗器械标准管理职能由产品质量监管部门负责。在国务院与地方政府权限与职责划分问题上，立法使得本来地方政府就可以自主采取措施解决的问题与矛盾，直接上升到中央政府层面上才能研究解决，地方政府行政管理的自主性受到影响，如在法律、行政法规中有关需要“国务院作出具体规定”或者“国务院行政管理部门”作出具体规定的比较普遍，而较少授权“地方政府作出具体规定”。而由于全国情况较为复杂，国务院及其行政管理部门又难以及时作出具体规定。同时中央政府与地方政府权限与职责划分不清，将本该自己管辖处理的矛盾下移，给地方政府依法行政带来很多矛盾和困难。在财政管理体制上，很多需要地方政府配套相应资金才能争取到的国家资金支持项目，本意是为了调动地方政府的积极性和责任感，但在实践中存在地方政府虚假出资配套问题，形成所谓“钓鱼工程”。总之，“或因无明晰的法律规定可循使执法者不能有效的操作从而致法律束之高阁，或因法律规定的艰深不明或模糊而使执法者不能正确、有效的适用法律，或因法律规定相互之间发生冲突而不知该如何适用法律，或因法律与现实生活之间出现裂缝和脱节而致法律的适用活动陷入窘境，所有这些都会弱化法律效力的实现”。[13]

注释：

[1]有关“政府推进型”法治发展道路的详细内容，参见蒋立山：《中国法治道路讨论》，载《中外法学》1998年第3期。

[2]金国坤：《依法行政的现实基础》，中国政法大学出版社2001年版，第49页。

[3][美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1991年版，第28页。

[4]参见袁曙宏、肖义舜主编：《依法治理概论》，法律出版社2003年版，第190页以下。

[5]何清涟：《现代化的陷阱》，今日中国出版社1998年版，第282页。

[6]参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第11页。

[7]谢明编著：《行政透视—细微之处见行政》，机械工业出版社2002年版，第157页。

[8]典型事例参见中国道路交通管理体制改革研究课题组：《是依法行政，还是依法打架？》，载《国家行政学院学报》2000年第2期。

[9]前引[2]，第53页。

[10]张康之：《论“新公共管理”》，载《新华文摘》2000年第10期。

[11]袁曙宏：《社会变革中的行政法制》，法律出版社2001年版，第20页。

[12]参见中国行政管理学会深化行政改革课题组：《深化行政管理体制改革的理论与实践》，载中国行政管理研究网：/cpas.[13]杨解君：《法律漏洞略论》，载《法律科学》1997年第3期。

基层政府范文篇4

关键词：农村地方治理基层政府体制政社合一行为方式变革

一、近50年中国基层政府农村治理体制及行为方式回溯

新中国成立后，中国社会发生了重大变革，农村发生了翻天覆地的变化。党领导人民对存在了几千年的土地私有制实行了彻底改造，从而奠定了人民当家作主的社会主义政权的重要的所有制的基础，并构建了新型的基层政府农村地方治理体制，政府对农村的作用得到了空前的加强。这一新型体制的建构和运行随着我国农业管理体制的逐步建立和改革，经历了几个不同的时期，进行过几次重大的调整。

(一)农村社会主义改造时期基层政府体制

建国初期，人民政府迅速地在地方确立起了农村地方治理行政体制。这一时期由于农村在大规模地发动和推进，基层政府组织形式仍保留着县、乡的格局，只是运作机制和所辖范围与旧中国不同。“人民政府对所采取的制度与(即费孝通)早先描述的体制相仿，但有重大区别，单位的大小很不一样，甚至单位的范围限定也不那么死板。”[1]“首先是省，省分成若干个县，相当于旧体制中的县。每县有若干乡，这些乡一般来说，比旧体制中的乡大一些。”[2]乡之下为村，乡和村分别建立了委员会，实行直接选举制。“每一级有一个委员会和一个选出的领导人。乡委员会包含从每个村里推选出来的两名或两名以上的代表，人数根据村的大小而定。”[3]从查证的资料看，以上叙述基本反映了当时的历史状况。1950年12月8日政务院第62次会议通过了《乡（行政村）人民政府组织通则》明确了乡级政府为我国基层政权组织。《通则》规定乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡级人民政府为基层行使政权的机关。在乡级人民代表会议闭会期间，乡人民政府即为乡的行政政权的机关。农民开始行使真正意义上的选举行政治理人员的自主权。1953年底，全国绝大部分地区相继完成了任务，农民的积极性被有效调动起来。为了克服农民在分散经营中遇到的困难，有必要在农村建立起自愿互利的合作组织，于是许多地方相继出现了产生于革命根据地时期的“互助组”。随着爱国生产运动的兴起，农业生产互助组织也更加广泛地发展起来，逐步发展成为农业合作社。合作社初期为初级农业合作社，也叫初级社，不久发展为高级农业合作社，称高级社。1956年底，全国绝大多数农村基本实现了高级社。合作社设有社长，负责社的经营事务。这一时期，基层政府农村治理体制正处于彻底变革前夜的宁静状态。基层政府运作机制和方式开始随着社会主义性质的农业体制（以下改称传统农业体制）的逐步建立在积极地进行着变革。1953年10月11日，中共中央发出“命令”和“决定”，对粮食、油料实行计划收购和计划供应。随后又在54年至57年间又陆续决定将棉花、棉布、生猪、烤烟、麻类、甘蔗、茶叶、蚕茧、羊毛以及经济作物和药材纳入统一收购、统销和派购。从而在农业生产、供应和销售环节中建构起了统购、统销体制。奠定了传统农业的微观经济基础。与此同时，农村生产经营单位也在由分散的个体向集中过渡。农业合作化的全面推行正在从根本上改变基层政府对农村的治理手段。有资料表明，实行合作化以后，国家对农村统购统销的对象，由一亿几千万户简化为几十万个合作社。因为，国家已不在直接向农户统购粮食、油料等，而直接面向合作社。政府干预经济的手段由市场向计划过渡。基层政府的行政行为方式由多样性向单一过渡。这样就空前地强化了政府支配农村经济活动的力量。中央政府支配农产品及生产资料政策和调整，促使了基层政府治理农村手段的变化。这时期基层政府体制与行为方式的突出特点，在宁静体制下行政行为方式悄然变革。

（二）政社合一的化体制

如前所述，随着我国社会主义传统农业体制的兴起，基层政府行政手段的变革，传统的或称之为沿袭旧中国基层农村治理外壳的乡（镇）村体制面临着被彻底改造的可能。凭心而论，即使不是“制”（特指名称）取而代之，也会被其他形式所取代。因为基层政府依存的经济管理基础及其运作机制已完全向计划经济过渡了。与此同时，基层政府行为方式又先于体制进行了适时的变革。一种新的基层政府农村治理体制呼之欲出了。

随着传统农业管理体制在法制上和实践上的巩固，自1958年4月河南省遂平县查岈山成为了第一个“”，制在全国范围内很快取代了乡（镇）体制。资料显示，截止1958年11月，全国各族农民的99.1％，共计12692万户，组成26572个“又大又公”的，平均每个公社4777户。

制的产生经历了特定的过程，在此无须赘述。但从其体制完整成熟的形式看大体是这样的：县、、生产大队、生产小队。制建立的微观经济基础是大规模农村集体经济的迅速建立。农村中农民对土地生产经营权由分散向集中的过渡即由互助组向初级社向高级社过渡。土地由分散向集中，形成一个特定的生产组织统一经营管理，共同进行生产劳动。生产工具、生产资料由生产组织成员集体享有。劳动产品实行计划分配。这是一种缘自于理想化了的社会主义大家庭思想倾向下产生的一种集体所有制形式。实行政社合一、集中管理的体制。它的生产运作方式与分散的土地经营方式有明显的不同，突出之点就是生产经营、分配等一系列活动的集中统一。统一由生产组织单位如生产队（或者更高一层级）计划进行。排斥任何形式的个人自己经营活动。随着农村所有制关系变革和经济调节方式在实践中的确立和巩固，传统社会主义农业管理体制也开始被强化。中央政府进一步强化和细化了统购、派购政策，使之形成体系，互相衔接，从而逐步地完成了农产品实行计划经济排斥市场经济的改革。市场的因素在农业生产经营管理中被锁定在“历史”中。必然地基层政府管理农村，尤其是管理农业的手段就被行政手段所垄断。行政指令成为农村治理中最有效、最具刚性、最灵验、最普遍的方式。在这一体制下，经济指标服从政治需要，逐渐丧失了反映农村经济发展实际的真实性。生产经营中的瞎指挥，各种浮夸风开始抬头、盛行、风起云涌就不会显得可笑了！基层政府行为的价值取向明显地偏离了正轨，向政治倾斜。排斥经济手段、法律手段、思想工作手段，青睐行政手段就是其明显的特征。这一时期政府的政治统治职能被大大强化了、突出了。撇开制对错问题，来考察这种行政治理体制的行为方式产生的效果的问题，不难看到，这种指令性的行为方式效果是非常明显的。它使得基层政府在农村治理中的主导功能得到空前释放，尤其强化了政治功能。到“”阶段，几乎扼杀了农村生产力的发展。因为这一时期农业生产微观行为主体（农户）生产积极性已降至最低点。“平均主义”、“大锅饭”、“出工不出力”的生产经营体制，已从根本上抑制了农民的生产积极性。制体制下，政府行为方式单一而有效。虽然这一时期农业经济发展处于建国后的低谷，“”期间还一度走向崩溃的边缘。但农村社会总体上却保持着惊人的稳定。这只能归功于政治的力量。政治力量保以有如此大的功效呢？从社会结构变化看这一问题可能会有很大启示。自古以来中国社会一直处于静态型的农业社会状况，社会结构和社会生产关系处在漫长的缓慢变化中。新中国成立后，党领导人民建立了社会主义制度，社会结构和生产关系发生了巨大变化，尤其在农村建立起了集体所有制经济，中国社会从形式上开始摆脱几千年的固有的静止状况向现代农业社会过渡。但事实上直到1979年农村实行土地联产承包责任制前的30年中，这种过渡是极为缓慢的，还未能真正从静态型农业社会的阴影中挣脱出来。因为静态型农业社会最大的一个特征是社会结构的稳定性主要靠政治力量来维持，“使社会诸要求以特定方式结合为一个整体的力量，在近代社会的政治权力，社会组织、市场和舆论，在古代社会主要是靠政治力量，政权以外的社会组织本身就不发展，所能起的中介作用不会很大，自然经济下市场的调节力也有限，而政治权力却很强大，无处不起作用。”[4]在人民公计实行政社合一，集中管理体制下政府治理农村中政治功能过度强化。在阶级斗争一抓就灵的政治氛围里，即使是中国最偏僻的山村，目不识丁的农民也在使用政治斗争的武器，从而使农村社会保持着固有的稳定。这一点足以说明，我国社会实质上还没有真正迈开大步向现代型农业社会过渡。这从一个侧面折射出，在这种社会结构之下基层政府的行政行为又主要的是行政指令了。

（三）政社分设的乡镇村体制的建立

党的十一届三中全会召开后，我国各条战线都开始了拨乱反正，工作重点转向经济建设。在小平同志倡导和领导下开始了20余年的改革开放。我国农村首先在土地经营方式上作了改革，从1979年起实行了以家庭为单位联产承包、双层经营、统分结合的责任制。从实质上讲，这次改革没有触及土地所有制的基础，土地国有、集体所有仍然没有改变。只是土地使用权或称为经营权的改革。农民在生产经营上获得了真正的自由权。从而再次激发了中国农民的积极性。中国农民长期习惯于自耕方式，他们视土地为生命。正如一位学者所说：“美国农民把土地看作商品，中国农民则把农场看作婴儿。”[5]他们对土地深厚感情是根深蒂固的。“”使农民获得了土地，激发了他们经营土地的积极性。然而以队为基础的集体统一经营方式的实行，在让广大农民品尝了新体制的激动之后，又使他们隐隐感到了那种人人有份，集体所有却缺乏自由支配权的耕作方式，离他们的渴望有了相当的距离。削弱了他们对土地的热情。自然地也就降低了对犹如是抱养的“婴儿”的关心和抚爱。加之，政治运动波及广大农村，人们之间的关系搞成人人自卫，生产积极性的发挥也就丧失了群众基础。此外，这种经营方式还脱离了中国农村生产力发展水平，脱离历史传统习惯。最终由新的生产经营方式取代也属必然。据统计，目前全国实行家庭承包经营的村占总村数的98.2％，承包经营农户占农户数的96.3％，家庭承包经营的土地面积占总土地面积的98.6%。[6]与此同时，国家也同步开始了农业流通体制改革，80年代，中央出台了一系列农业流通体制改革的政策，如提高粮、棉等18种主要农产品收购价，提高部分农副产品销售价；有计划、有步骤地逐步放松和放开农产品的统购、派购和统销政策。放松了农业生产统得过死的局面。1985年国家正式宣布停止了统购统销政策，而代之以合同制。农业计划体制中开始引入了市场机制。传统农业管理体制在微观领域中开始了蜕变。制失去了存在的微观经济基础。这时期的基层政府农村治理体制和行为方式也进行了相应的变革。1983年，中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》，对体制的改革作了明确规定，指出：“的体制，要从两方面进行改革。这就是实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分开。”同年10月，中共中央、国务院发出了关于政社分开建立乡政府的通知。即，实行政社分设，改变政社合一体制，分别建立作为基层政权组织的乡政府和独立自主经营的合作经济组织。自83年10月起到85年春，全国共建立9.2万多个乡（含民族乡）、镇人民政府。除少部分省有以原大队为单位改为“乡”外，其余绝大部分省、自治区、直辖市基本是以原公社为单位建乡。乡所辖区内的农村地区性的经济组织形式也实行了多样化的改革。有的以原生产队为单位，有的以村为单位，有的以“乡”为单位设立了农业合作社、经济联合组织、农工商公司或保留原称生产队等合作社组织。劳动群众集体所有制经济性质不变，土地生产经营实行农户分散经营与集体统一经营相结合的双层经营体制。至此，我国基层政府农村治理体制恢复了乡(镇)建制（与50年代初期有了较大的不同）。实行了县、乡（镇）、村民委员会或村公所（办事处）、社(村、队)的组织体制。随着农村家庭联产承包，双层经营责任制的确立和完善以及国家关于农业流通体制改革的深入，农村经济在逐步引入市场机制后，逐步向市场化取向过渡。进入90年代后，我国农产品综合商品率已达60％以上。这标志着我国农业由传统静态型真正向现代化型农业转变。这一时期基层政府的行为明显地表现出了过渡性的特征，行政手段和经济、法律等手段的混合。由于农村经济体制改革不断地在深化，基层行政体制改革明显地滞后，基层政府职能未进行彻底转变，行政运行机制严重不适应变化着的市场机制的要求。计划经济时期的产、供、销分割的部门设置没有彻底更改，命令、指派等仍旧是乡级政府行为的主要方式，领导方式和工作方法没有大的改变。基层政府行为方式在迅速变化着的管理对象面前显得猝不及防，捉襟见肘，已不适应形势发展的要求。

二、处于压力型体制下的基层政府行为方式考察

我国传统农业体制对农业资源实行计划配置，农业服从国民经济计划总要求，为了尽快建立起工业化体系，农业支援工业成为国民经济发展的总战略，建立在这一基础之上的基层政府体制就带有了高度集权化的特征，是一种典型的“动员体制”[9]，即集中社会资源重点实行某些领域建设。政府农业管理体制和机构设置基本上是按部门、产品设置。部门管理权力高度集中，行政动员能力非常强，各个领域中按行政指令对各项指标进行层层分解、调拨，由政府计划配置资源。国家依托由基层政府为基础的统一严密的组织体系主导国家和社会绝大多数事务。显然，这时期基层政府行为主要依赖于强化了的行政权力，体现出单一行政命令的控制方式。改革开放以后的这种行政体制开始被打破，处于社会转型期的基层政府体制具有了一种明显的“压力型”特征：一方面，政府在主导经济体制在向市场化过渡的同时，又承受着市场经济发展的压力；另一方面，现行体制受到了社会结构大变化产生的诸多方面的压力；此外，它还时刻承受着新生机制对传统窠臼的撞击。总之，生存危机这一动和界的现象明显地在转型时期基层政府体制中体现出来。

压力型体制使基层政府行为的价值取向明显地向经济利益偏移。中央政府下放给地方较大的自治权力，尤其是经济发展权力，大大激发了地方搞经济建设的积极性。地方政府为加快发展向基层政府下达了强硬的经济指标，普遍采用经济领域的合同形式，要求乡级政府与上级部门签订责任书。而地方财政的分锅吃饭，基数包干，结余归当地财政的做法则更强化了基层政府行为偏向经济利益的趋向，在经济利益驱动下，基层政府直接主导和参与农村经济生活，尤其是乡镇企业生产、经营活动。基层政府具有了较强的财力支配权，独立意识较强，利益目标也较明确，由此大大强化了基层政府利益意识，其积极作用是调动起政府部门及公务员抓经济，尤其是上项目、搞投资、内引外联的积极性，掀起了一轮地方经济建设热潮，地方经济有了很大发展。其负面作用是严重削弱了基层政府的公共服务职能。由于管理制度不健全，尤其是行政监督机制缺乏，致使贪污、腐败和不正之风盛行，严重损害了人民政府的形象。压力型基层政府体制的运行模式通常是围绕各种指标，多数为量化的指标层层进行分解、派发、落实、评估。由于农村市场化的取向不可逆转，行政命令的受体多数丧失，基层政府行为通过命令的方式较难取得成效。在政府职能没有完全转向以适就市场经济体制要求，行政体制未彻底进行改革的情况下，基层政府行为选择了“行政承包制”的方式实现行政目标，这实际上是一种“政治承包”的方式，是在行政权力以指令方式失效后的一种替代，是市场领域中普遍存在的“合同契约”关系在国家政治社会中的一种渗透。上级部门将产值、利润、成本、工资奖金以及税收、计划生育、社会治安等等指标确定后，与基层政府以“责任书”的形式进行落实。基层政府以同样的方式又与所辖的村委会（村公所、办事处）及相关的职能部门签订“任务书”，层层责任制使政府目标层层分解，层层落实。这种行为方式力图改变长期以来我国行政制度中权责不明确，大锅饭的状况，在实践中确实收到了一定的成效。尤其是在行政指令方式丧失受体后，农村治理中行政权力形成“真空”的状况下，巩固了基层政府主导农村治理的作用。但是，它的负面作用也很大，尤其是在经济体制改革明确了市场化取向之后，它给农村市场主体的培养、政府职能向服务型的转化等带来了不利的影响，归纳起来有这样一些方面：

其一，“行政承包制”强调目标忽视手段，容易造成对行政相对人利益的损害。通常责任书只规定完成的目标，而不规定完成的“路径”。对未按期完成或达到的指标则实施适应的处罚，主要是经济的处罚。它将责任部门或个人的利益包括提级、晋升、工资、资金、奖励等紧密联系。在许多地方责任人员还须交纳抵押金。这样责任人在完成任务的过程中就极容易采用一些违反行政原则、法律原则的手段。更为严重的是他无法遏制责任人越权行政、违法行政、法外行政，严重损害公民的合法权益。当前，我国农村地方治理中基层公务员存在着为人民服务意识谈漠，滥用、非法动用警力，工作方法粗暴等等各种违法、违纪现象屡禁不止，处在高发期状态，这与基层政府行政行为方式不妥当有着直接的联系。

其二，“行政承包制”强化了基层政府干预农村经济发展的功能，不利于农村市场经济主体的培育。确立市场经济体制的重要之点在于市场主体的培养和发展，政府主导经济的功能应该是通过经济杠杆如价格、税收、利率等进行体现。政府应从直接参与经济活动的状况下逐步退出来，尽量减少对经济生产活动的直接干预，让市场主体自由地在经济活动中从事生产、经营、管理活动。然而，在压力型体制下的政府“行政承包”行为却与农村经济的市场化相背逆。由于经济增长目标的压力，地方财政收支要实现平衡，加上地方利益的驱动，基层政府更进一步加强了对乡镇企业及所辖经济实体的控制。因为企业数目的增加，产值的增长，投资项目的扩大，利润的增长已纳入了基层政府领导人政绩的范畴，并且占了很重的分量。在基层政府的“行政承包”书中也包括了上述目标，在追求增长速度、凭增长指标论政绩氛围中，基层政府大量履行企业家的行为。乡镇主要负责人员大量参与本地企业活动，进行选项目、跑贷款、拉关系、搞生产经营活动。许多乡镇领导实际上就是当地一些乡镇企业的董事长、总经理。传统农业管理体制中存在着的“政企不分”的“体制病”在现实中并没有根治，甚至还一度达到了“高危期”。由于热衷于企业活动，基层政府对构建社会化服务体系，着力培养农村市场主体，解决农村市场经济发展过程中的诸多矛盾如小生产者与大市场的矛盾，农产品流通体制不畅，产、供、销脱节的矛盾等问题重视不够，作用有限。农村社会主义市场经济体制的构建缺乏基层政府有效推动，长此以往势必阻碍市场经济的发展。

综上所述，在社会结构处于重要的转折时期，面临诸多的挑战，基层政府在努力地去适应，在政府行为方式上实行了一些变革，但这种变革远落后于现实的要求。而今，政府管理制度不严格，管理手段落后，工作方法不适应等问题相当突出，其中基层政府行为方式存在的问题尤为突出，严重地影响了政府行政管理质量。当前农村治理中干群关系紧张，恶性事件层出不穷，与基层干部作风漂浮、工作方法欠妥是有直接关系的。党和政府长期以来形成的说服教育、疏导、服务、全心全意为人民服务等优良传统和作风被忽略了，引不起足够的重视。而行政处罚、经济处罚、法律制裁等却成为通行无阻的方法，基层政府行为方式问题应引起党和政府、社会各界关注。基层政府处于政权的基础领域，是党和政府联系广大农村的桥梁和纽带，中央和地方各级组织关于农民、农业、农村的政策最终都要经这一层次落实，基层政府公务员的形象直接反映政府的形象。基层的巩固就是政权的巩固，农村的稳定就是社会的稳定，应当成为世人的共识。

基层政府范文篇5

论文摘要：不断加强基层政权建设，实现乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，是党的十七大的要求，更是一项关系民生民本的系统工程。结合当前社会转型时期基层政府管理与群众自治的实际，从乡镇和农村等不同角度分析了工作实践中存在的问题，并从制度创新等方面提出了实现基层政府管理与群众自治有效衔接和良性互动的思路和对策。

党的十七大报告指出，要不断深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良l生互动it1。十七大为全面推进基层管理方式改革和村级民主政治建设指明了方向。特别是这些年农村基层发生了深刻变化，在转型时期建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接的需要非常迫切。

一、当前基层政府管理与基层群众自治存在的问题

乡镇行政管理以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，村民自治以村民意愿为基础，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政府的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，村民自治制度界定了国家与乡村社会的关系，两者在体现人民当家作主权力这一点上是相通的。但在具体操作中，由于制度规范、观念意识的影响和制约，二者又会产生不协调乃至严重的冲突，制约着乡镇管理职能和村民自治的健康发展。

1．从基层乡镇来看，对如何有效指导村民自治主要存在以下问题：

一是政府直接干预，变指导关系为领导关系村民委员会组织法在我国实施已经有十多年，但有的乡镇政府在工作中仍把村委会当作其行政下级或派出机构，习惯于命令指挥式的管理方式，对村委会的工作和村民自治进行直接干预。这种干预体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中，表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预，如很多地方广泛开展的“村账乡管”制度。

二是间接干预，村党支部或村委成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导，在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的小区治理功能。在具体事项中，往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作，而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动，导致有的村民认为现在农村是党支部自治，而不是村民自治。

三是基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作，或存在一定畏难情绪，不知如何下手，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。

2．从农村来看，对如何实现村民自治主要存在四方面的问题：

一是集体经济自我造血能力薄弱，无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转，严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象，即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。很多农村除了乡政府所在地外，90％以上的村集体经济自我创收能力相当薄弱，有的村从账面上看实力很强，实际上集体经济来源于上级的专项补助，主要用于新农村建设、康庄工程建设等。

二是村委会自主睦不足，无能力领导自治。有的村委干部当选后，不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产，而是热衷于拉关系、谋私利，完全听命于上级部门和乡镇政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等，不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开，完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务恳谈等制度成了摆设。

二、制约基层政府管理与群众自治良性互动的原因分析

1．法制建设还不适应实践的需要

村民自治虽然总体上做到了有法可依，但在村民自治的具体领域还存在着不少无法可依的现象，立法建制的任务还十分繁重。《村组法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式。这就为乡镇政府与村委会仁者见仁、智者见智、各取所需提供了过大的制度裁量权。

2．群众民主法治意识淡薄，不配合自治

主要表现在村民文化水平较低，缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。在农民思想深处隐藏着浓厚的“清官”和小农意识，希望“包公式”清正廉洁的干部为其操持公共事务，而他们自己则可以有更多的时间经营家庭经济、实现发家致富。对农村公共管理，他们认为这是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到损害才会认真对待。

3．基层干部的组织引导能力不强

由于种种原因，乡镇干部调动频繁，许多乡镇干部对村民自治政策法规不熟悉，对如何处理乡村关系不了解。这些年来不少地方由于经费缺乏，放松了对村级干部特别是新任村委会干部、村民代表的学习培训，许多村委会干部不知道怎样做才算正确。税费改革后，许多农村县、乡、村债务问题浮出水面，基层得到的转移支付不仅少，而且不及时，农村“一事一议”难开展。这些也制约了村民自治的发展。

4．基层“过分自治化”

实际上，现在越来越多的村委会采取各种方式弱化、抵制政府的干预。还有个别村委会干部甚至认为：我是本村群众选举出来的，我只对群众负责。在他们看来，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和人，有权决定自己的内部事务，不必必须接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对所承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，有意识地激化乡镇政府与村民之间的矛盾，导致乡镇政府成为“矛盾的焦点”。

三、基层政府管理与群众自治良性互动的路径思考

基层乡镇政府是农村基层政权组织，村委会是农村基层群众性自治组织。乡镇依法行政和村民依法自治是农村基层治理要达到的两个相互联系的重要目标。乡镇的依法行政搞好了，能为村民自治的推行创造良好的条件；村民依法自治搞好了，也有利于乡镇依法行政。因此，必须坚持把乡镇依法行政与村民依法自治结合起来，二者不可偏废，只有如此才能形成以乡带村、以村促乡、乡村良陛互动的新局面。

1．树立现代政府理念，规范行政管理行为，促进政府管理权与群众自治权的有效衔接

一方面，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的现代政府观念和意识，把更多的精力用在提供服务和制定规则上，进一步规范行政管理行为，切实推进“依法治乡治镇”进程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正实现职能的转变。另一方面，提高干部和基层群众的素质，促进行政管理人员与自治理念的有机衔接和良性互动。

2．规范乡镇政府职责和权限，理顺乡镇政府和村民自治组织的关系

凡属于村民群众能够自己办理的事情，就应当放手让群众按照自治的方式去办，并随着社会的发展不断扩大其自治范围。要规范乡镇政府指导村民自治组织的指导方式和帮助的内容、时限，规范村民自治协助乡镇政府工作的内容、方式以及工作经费保障。对于本属于乡镇政府，但村民自治组织做起来更方便、更有效的工作，必须建立委托管理和购买服务制度。一是修改《村民委员会组织法》，制订《村民自治法》。通过立法程序，扩大基层群众自治范围，健全民主管理和公开办事制度，做到群众自己的事情自己管、自己办。二是合理划分职责和权限。无论是乡镇行政管理，还是村民自治，都必须建立相应的法律制度以规范其行为，明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预；村民自治既要维护村民的合法权益，又必须接受正常的乡镇行政管理。通过统一的法律制度，使乡镇行政管理与村民自治有机的衔接起来。在确定村委会的职权时，应该赋予村委会在其合法权益受到乡镇政府非法干涉时的抗辩权，以此来制约乡镇政府的行为。所以，从制度上合理划分乡镇政府和村委会各自的权限是促使乡镇行政管理与村民自治有机衔接的重要环节。

3．着力转变乡镇政府职能，改进和完善乡镇政府社会管理和公共服务方式，促进乡镇政府指导方式与村民民主管理机制上的良性互动

乡镇行政管理除采取必要的行政管理方式外，应当在尊重农民意愿、尊重农民首创精神、尊重农民和村庄自主权的基础上实现有效管理，推进乡镇决策的民主化、科学化、规范化，实行乡村“共同治理”。一是推行乡镇干部“一线工作法”：乡镇干部要在一线服务，问题在一线解决，形象在一线树立，情感在一线培养，政绩在一线体现；二是充分尊重村民和村民自治组织的自主权利，更多地运用法律、经济和教育等管理方式，以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动。在实践中可以尝试签订“自治协议”等方式，由基层乡镇政府与村委签订自治协议，积极推进自治良性互动；三是强调法制宣传教育和法治精神，可以通过“民主法治村”建设等载体，积极指导村民和村民自治组织在实践中学，运用民主，推动基层民主管理的实现；四是对村民自治的运作进行必要的督导。在现阶段，在村民自治组织体系尚不健全，功能尚不完备，村民的参与能力和作用有限等情况下，完全依靠自治的力量实现村民自治的有效运作显然比较困难，乡镇政府对村民自治运作的督导十分重要。如在村务管理中，由于文化水平和专业知识的限制，村民难以实施财务监督，这种情况下就可以实行乡村二级监督管理制度，这样除了可以发挥村民监督作用外，由乡镇政府对村财务实行监督和检查，可以使村民自治通过乡镇政府管理的必要督导得以正常运作。相应地，应该引导村里建立村民监督委员等监督机构，与村党支部、村委会并列，由村民民主选举监督委员会成员，改变以往在村两委领导下实行监督的机制。公务员之家:

4．深化机构改革，培育各种社会组织，增强社会自治功能，促进乡镇政府社会发展职能与村民自治外部环境上的有效衔接与良性生互动

基层政府范文篇6

关键词：基层政府；依法行政；依法治国

依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育等各项社会事务，依法进行有效的管理活动。依法行政的范围，包括行政立法、行政执法、行政司法都要依法进行，其核心是行政执法。

依法行政是依法治国的核心和关键，是发展社会主义民主的必然要求，是建立社会主义市场经济体制的迫切的需要，更是现代社会文明的重要标志。

1.基层政府依法行政的障碍

1.1干部依法行政的能力不高

由于历史原因，造成我国基层政府中工作人员的素质不高，依法行政的意识淡薄，这是我国建立法治政府的一大重要障碍。基层政府工作人员是我国执行行政职能的基本主体，如果不解决基层政府工作人员依法行政的意识，那么依法治国的目标将难以实现。

1.2民众的法律意识淡薄

民众作为行政执法的土壤，他的法律意识的强弱可以直接影响行政执法，意识强则促进依法行政，反之，则放纵违法行政。而在我国，民众的法律意识相当淡薄，在很多百姓的头脑中，还很难找到“法律”两个字。在面对执法时，他们不知道自己拥有什么权利，也不知道将如何补救自己受到侵害的权利，这无疑为违法行政提供了温床。

1.3对行政行为的监督乏力

从理论上讲，我国对行政行为的监督体系是相当完备的，有党委，上级政府、人大、政协、监察部门、新闻媒体等多种监督部门。这些主体中监察部门是专门的监督部门，但监察部门往往又同时是党的监察机关，从某种程度上讲，使得其监察职能弱化。而且，《行政监察法》并没有规定对违法行政监督要承担何种法律责任，给违法行政提供了宽松的环境，再加上行政工作的繁多与违法行政的隐蔽，监督乏力也就在所难免了。

1.4用人制度的缺陷为违法行政提供了温床

我国的用人制度主要是“选举制”和“任命制”，而选举制也带有“任命制”的精神内核。在具体操作中，往往是领导者个人以组织的名义决定个人的政治前途。这种用人制度就容易促使执法者为迎合领导意愿违法办理“人情案”和“关系案”，从而为基层政府工作人员依法行政带来了诸多障碍。

1.5宗派及黑恶势力的干扰与基层政府权威的弱化

近些年来，宗派及黑恶势力的发展较为猖獗。这些势力将触角伸向党、政、军等国家机关，织结成一个个错综复杂的关系网。宗派等黑恶势力称霸一方，欺压百姓，藐视政府，干扰政府的工作。在宗派等黑恶势力发展的同时，其背后往往有某些政府部门人员的支持，使得基层政府工作人员执法的力度得不到加强，政府部门的威信受损。在宗派等黑恶势力强化和政府权威弱化的情况下，行政执法人员往往不敢依法行政，近些年来派出所等政府机关被冲击，公安干警被黑恶势力殴打等事例便是明证。

除了以上几个依法行政的主要障碍之外，还存在着一些不利于依法行政的因素，如基层政府领导对依法行政的重要性及紧迫性认识不够，各部门将自我利益看得高于全局和长远利益等。

2.对策

针对这些问题，我认为应该采用如下措施推进依法行政。2.1提高干部依法行政的能力

首先，对新进入国家行政执法队伍的人员严把“进口关”，除严格按照《公务员法》的规定招考外，还需要进一步强化专业法律知识的学习。其次，对在职的行政执法人员要加强系统培训，建立起以组织人事部门和党校为主体的依法行政培训体系，并建立相应的培训制度。再次，严格施行执法资格证制度，没有执法资格证的人员不得上岗执法。最后，要畅通“出口关”，对不愿留在行政执法队伍中的和经过两次以上培训仍拿不到执法资格证的人员则可以采取自愿和强制的方法使其离开行政执法队伍。

2.2提高民众的法律意识

应该说，随着经济社会和教育事业的发展，我国民众的整体素质包括法律意识相应地提高了。但是，我国民众的法律意识与依法治国、依法行政的要求相比还有较大差距，这就需要我们的政府及法律工作者要进一步想方设法来提高民众的法律意识，为依法行政创造外部环境。如何提高民众的法律意识，我认为有如下几种办法：

2.2.1把普法教育落到实处。对基本的法律知识，我们可以采用黑板报、墙报、广告牌、横幅、条幅的形式像做广告一样进行宣传，做到家喻户晓。成立专业法律知识宣讲团，通过电视或面对面地进行法律知识讲座，并解决群众遇到的法律问题。政府每年组织几次村民代表和居民代表进行法律知识培训及竞赛，其产生的影响绝不是培训本身学员学到了多少东西，而是政府在倡导什么。

2.2.2成立专业的面向百姓的法律援助与咨询中心，对百姓遇到的法律问题给予经常的免费援助，设立热线电话。

2.3完善监督制度

多头监督导致监督不力，需要我们重新审视这一制度。除原来可以进行监督的主体仍可进行监督外，我们必须明确专职的监督部门——监察部门要切实履行自己的职责，要对依法行政的情况进行经常性的检查监督，并做到奖惩分明。鉴于对依法行政的监督存在责权脱节现象，可以考虑在《监察法》中增加对依法行政监督不力应负的法律责任。

另外，要建立依法行政定期汇报制度，各单位和部门要将依法行政情况定期向上级和监察部门汇报。将行政执法人员的行政执法情况在年终作出总结和鉴定，并有相应的奖惩。

2.4改革用人制度

现行用人制度容易形成下级盲从上级，甚至违法乱纪以博取领导欢心的局面。改革用人制度就是主要让老百姓来决定官员的去留升降，让服务对象来给服务者打分。具体做法可以是：党委或政府决定提拔或任命人员时，提出较多符合条件的候选人，后由老百姓和服务对象决定人员，对于老百姓和服务对象选出的人员，只要不存在明显的问题，就可以放心使用。西文资本主义国家的公职人员能够相对勤政廉洁与他们奉行的由服务对象决定人选的制度是直接相关的，其成功经验我们当然可以借鉴。2.5加强政府权威，肃清宗派等地方黑恶势力

近些年来，从中央到地方查处贪污腐败的力度加大了，效果也较为明显，但仍需要继续加大查处和惩戒力度。对于比较盛行的官僚主义和衙门作风，应下大力气惩治，对问题存在多、反映强烈的单位及人员要进行坚决的惩处，促使官僚主义和衙门作风不敢冒头，将国家各机关和部门转到亲民爱民的轨道上来，进而回归政府权威。

基层政府范文篇7

*基层债务已经造成部分地区基层政府的瘫痪。湖北一些欠债的基层，镇长、乡长都纷纷外出打工了；河南某镇，除了镇长、副镇长还上班，其余人都已经“罢工”。

*据农村问题的专家估计，县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

如果按照李昌平的定义，把县、乡、村三级行政组织所欠的债务叫基层债务，其中不包括国有企业、集体企业和事业单位所欠的债务。那么具体数字到底有多少，是谁也说不清的。

山东一个3万人的中等镇负债4000多万元，2000年对四川省的100个乡镇政府的抽样调查表明，有82个有明显的债务，46%乡镇政府债务高于100万元，有一些高达120万元。个别乡镇政府甚至已用光了2015年的预算收入。截至2003年底，四川省县级政府债务总额达739.2亿元，平均每个县负债4.11亿元。其中乡镇债务279.73亿元，平均每个乡镇负债552万元。（1）安徽省凤阳县，2003年一年形成的债务是1.13亿。（2）1999年来自湖南省的一份调查表明，大约2000个乡镇政府中的88%有明显的债务；有一些在1999年之前已经用光了2003年的预算收入。

《四川日报》的记者在川、鄂、湘三省采访结果显示，三省县、乡、村普遍存在巨额债务。四川省乡级债务达142亿元，村级负债39亿元。全省负债亿元以上的乡镇7个，负债500万以上的村有5个。部分地市所有乡村都负债，地处该省最富庶的成都平原的德阳市乡镇平均1520万元。同时，不良债务巨大，该省乡村逾期债务达123亿元，占债务总额的68%。湖南省乡镇负债面高达88%，湖北省连“经济十强县（市）”的县、乡、村三级都普遍债务累累，其中“首强”仙桃市光市级财政负债就达1.4亿元，而另一“十强”天门市则已超过4亿元。湖北省天门市现有村级债务总额为3.34亿元，村平近50万元。安徽省和县2002年全县县级负债1.5亿元；乡镇负债8865万元，比上一年增加了700多万元，其中负债最高的乡镇达1784.9万元，乡镇平均负债422.1万元。云南省有乡镇1590个，建立乡镇财政机构的有1578个。2000年全省乡镇赤字4.8亿元，隐性赤字为9.3亿元，乡镇债务为38.2亿元，平均乡镇负债331.4万元（按1578个乡镇计算）。

江汉平原某县的村级债务5.5亿元，乡级债务（含管理区）3亿元，县级债务1.5亿元，三级债务共10亿元。在江汉平原，该县基层债务不是最多的，属中等水平。（3）

江苏省宿迁市截至到2001年底，全市115个乡镇（街道办）都有不同程度的债务负担，负债总额达13．36亿元，乡镇平均负债1161．5万元。

中南大学商学院国贸0203班大二女生曹裕在致总理的信以及《关于湖南省桃江县花果山乡政府负债情况的报告》，》透露：该乡政府负债高达400多万元。（4）

有的地方，欠100多万元高利贷的村都有不少。富饶的江汉平原如此，全国其他基层组织可见一斑。

根据《新闻周刊》记者获取的权威数据，湖南省乡镇负债总额为85.4亿元；浙江省乡镇政府负债36.4亿元。这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务；安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。

剔除2000年以来的债务增长，按照湖南、浙江、安徽三省截至1999年底的负债总额进行匡算，平均每个省60亿元。

1999年，国务院办公厅曾经下发了《国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》。但是清查的结果并没有对外公布，据外界猜测当时乡村两级债务已经达到2000多亿。所谓的彻底清理，也无疾而终。基层政府的债务终于一拖再拖，终成沉疴。

最近北京的农业问题专家开列了这样一组数字：中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。（5）。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

如此巨额的债务，在世界范围内也是罕见的。因为这一数字与1999年整个农业的产值24519.1亿相比，其比例之高令人触目惊心。在外国足以导致政府破产或者执政党下台。那么这些债务到底是何时形成的？债务比例有什么构成？有哪些债权人？农村基层债务到底应该怎么消化？是像国有银行商业化改革一样由中央财政“注资”；还是有地方政府自我消化？还是让那些无法还债的政府破产？回答这些问题，需要的不仅是直面现实的勇气，更需要从当事人政治力量的博弈和该问题在执政党视野中的利害来分析。

一．基层债务的行成过程、特点和原因。

有些研究者认为县级财政之所以有债务，是因为地方政府想出政绩，搞了一些形象工程。那么钱从哪里来？他们只能从国有银行借到钱。所以“县级财政的债务其实也就是银行的不良贷款”。（6）实际情况正好相反，众所周知，1997年中央召开的全国金融工作会议和中发（1997）19号对国有银行改革作了总体部署，国办发（1998）120号文转发了《国务院转发中国人民银行国有独资商业银行分支机构改革方案的通知》，明确要求工农中建在2000年前要撤并10%的县支行。中国银行首先撤销了原省分行所在地的26家市分行，实现省市行人财物资源的重新组合。在1998～2000年3年间，中国银行机构总数减少2284家，下降15%。县及县以下机构网点占中行机构的份额也由1997年底的56.2%下降为41%。四大银行更是严格控制在农村的信贷量，向上收缩信贷权。所以，县级债务银行不可能是最大债权人。

那么债务到底是怎么形成的呢？我们不妨先看一个个案。

请看《一个镇长的自白————农村基层的债务是怎样欠下的》，作者是一名在基层工作多年的镇长，他所在的镇人口4万，负债1300多万元，财政赤字240万元，而2001年同级财政收入只有134万元。他说“据我所知，全县60多个镇乡90％都负债。我镇负债的主要构成，一是原来政府办的农村合作基金会清盘关闭后，为清退农民本金，镇政府把所有的钱全赔进去后，还向中央专贷400多万元；二是基层供销社原来大量吸收农民入股，成为变相的银行，高息揽储。由于经营不善，管理混乱，严重资不抵债，清理整顿后，要退农民的钱，也由政府兜底，已专贷100多万元，而且还有300万元本金无钱退给农民；三是“普九”工程欠款；四是其他工程建设欠款；五是欠上级水费、公路款等。财政赤字是因为发不起工资，县财政超调资金形成。本级收入134万元，而教师和公务员工资一年就320多万元，怎能不赤字？”。甚至为了完成税收任务，确保工资发放，一些镇乡领导个人借钱垫税，因为连预征的对象也没有了。基层政府借钱垫税，加重了债务，却也实出无奈。他说“我们也理解县上的困难，为保工资，上半年已借了几千万元，以收定支也是迫不得已。税收“空转”已经十分严重，有的镇乡一年税收“空转”高达三十四万元。全县去年年底预征和空转的税收应该是个不小的数字。”（7）

再以李昌平所在的湖北监利县为例。该县1995年以前基本不欠债，且有80%乡村有节余，从1996年开始，全县债务每年以2亿元速度增长。农民负担款征收慢，上面追得紧，乡村为了“抢先完成任务”——借债；机构和人员增长快，行政支出不足——借债；抗灾——借债；修房子、买车子——借债；还旧债——借新债。当民间借债有了一定的规模以后，就形成了债务的恶性循环，该县每年支付基层债务的利息在1.7亿元以上，而每年农民合理负担总额也没有1.7亿元。（8）

从宏观环境来讲，1994年的税收改革，影响了地方政府的财政收入。虽然1994年的税收改革本质是建立税收共享体系，然而，这个体系使中央政府享有税收收入的大部分。1980年，地方政府税收收入占整个政府收入的75%，而2001年只占整个政府收入的不到48%。1980年，地方政府开支占整个政府开支的46%，而2001年占整个政府开支的近70%。同时，随着中国经济逐渐走出短缺经济阴影，地方政府拥有的乡镇集体企业的效益下降，导致地方政府财政收入的大大减少。另外，1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，地方政府公共管理职能和经济发展任务并由此造成的开支压力不断增大，而财政集中度反而大幅提高：中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高至2002年的54．9%，省级政府集中的财力也从1994年的16．8%提高到2000年的28．8%。地方政府的财源明显不足，因而不得不举债度日。然而，这仅仅是构成基层政府“债务机制”的因素之一。更多的因素，则表现在基层政府在举债问题上严重缺乏自我约束，甚至违背基本的“借贷规律”。（9）

从1960到1985年的各年，地方政府均有预算盈余。从1986到1993年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。1994年的税收改革完全改变了这一局面。地方政府预算从1993年的61亿元盈余一跃成为1994年的1727亿元赤字。从1994年开始，各省每年均有预算赤字。地方政府的赤字从1994年到2001年以16%的年增长率增加。基于2002年预算，地方政府的债务在2002年将达到3630亿元，比2001年增加了25%！

最近几年，中央政府的财政收入占整个财政收入的约50%，但却仅仅支付了整个政府支出的大约30%。地方政府请求中央政府拨款，中央政府酌情将款项拨回到地方政府。即使是最富有省份也需要大笔的中央返还才可付清其预算赤字。例如，1999年中央政府向广东省返还208.6亿元，占该省预算收入的27%；对上海返还229亿元，占上海预算收入的54%；对江苏省返还203亿元，占江苏预算收入的59%。

在这样一个背景下，从1996年开始，基层债务开始大规模的出现了。

1993年，农产品开始大幅涨价，农民收入有了很大的增长，农业税和各种乱摊派大幅增加，县乡村三级日子好过了：工资大涨；机构和人员膨胀；奢华作风开始盛行，房子、车子、手机、电脑等越配越高级，公费考察从国内发展到国外，从主要领导发展到一般干部，甚至村民办教师、小组长也要出去“考察”。1996年，农产品价格开始下滑，内地乡镇企业也大面积滑坡，中央出台减轻农民负担的13号文件，县乡村的收入增幅减缓，有不少地方出现了负增长。但是，支出却刚性增长。借债成了普遍采用的缓解财政危机的办法。由于国有商业银行退出县域经济，农村信用社实力有限，借债的手伸向了民间，一种方法是成立农村合作基金会，高息揽存，用于政府消费；另一种方法是直接找民间拿月息30‰的高利贷。部分基层干部参与其中。由于高利贷管理混乱，“营运债务”一度发展成为某些干部的生财之道。

为了吸纳更多的钱维持债务的恶性循环，民间借贷的利息从月息15‰增加到了现在的30‰，有的地方达到40‰以上。这样债务规模越来越大，增长速度越来越快，潜在的危机也越来越深重。

一些地方政府大办农村合作基金会和供销社，吸收社会资金入股曾一度火热，信用社高息揽储，年息高达18％甚至20％以上。基层政府和供销社根本没有管理金融的能力（其实基层供销社早已亏损严重，全靠不断增长的股金撑着，加之长期政企不分，体制僵化，早就隐藏着巨大的风险），使这些金融机构严重亏损。由此造成农民的损失，只得由政府来兜底。

再以四川省为例。全国人大代表、原四川省委常委、省纪委书记沈国俊认为，该省的基层债务来源有三：一是清理整顿地方金融问题时，对部分个人债务采用了政府兜底的方式，使政府背上沉重的债务负担；二是基础设施、农田水利等设施建设，社会效益显著但经济效益微弱，还贷资金严重不足；三是政府外债巨大。他说“基层政府的相当一部分负债是为了改善乡村学校、道路、水利、广播、卫生、通讯等公共设施而形成的。”（10）

正如一位乡镇干部所描述的，债务政府通过三个阶段形成了。第一阶段跟银行、信用社、合作基金会借。刚开始想到的当然是银行，借多了，银行惜贷，再找信用社，信用社差不多是‘自己’的嘛。信用社抗不住了，就打合作基金会的点子。这一阶段占总债务的三分之一。

第二阶段跟单位借。银行等金融单位的路子死了，就靠面子找其他单位，或者是好的厂矿公司，或者是县里的其他日子好过的部门，这一阶段的借款占总额也有三分之一。

第三阶段，跟老百姓借，跟私人借。走到这一步委实是不得已，眼看我们的偿还能力萎缩为零。连单位都不借了，只好打起民间资本的主意。我们许诺的利息很高。中国的老百姓，尤其是没见过世面的农民，起初特别相信镇政府，又说是高利息借钱，他们忙不迭地送钱到政府，有的还托人找关系借钱给政府。这个阶段和其他乱七八糟的欠债合在一起，占总额的三分之一。(11)

从我所看到的各种调查报告、媒体报道和在农村的经历看，基层债务具有以下特点：

1.债务面广，数量巨大，利息负担高。浙江丽水的审计部门对该地区194个乡镇赤字情况进行审计发现：有赤字的乡镇多达161个，覆盖面将近90%；内蒙古巴盟地区今年的调查显示，全盟乡级负债面达95%，村级负债面达90%，几乎所有乡村都有负债。（12）湖北乡级负债面在95％以上，村级负债面也在90％以上，几乎是乡乡有债，村村欠钱。（13）乡村两级的债务，很少是按国家规定的金融利率借款，基本上是高息借贷。湖北省监利县棋盘乡从1996年元月到1999年底民间贷款年利率为18%；从2001年元月1日起的民间借贷按年利率10%计算。同年银行的贷款利率是2.86%。

2.债务累积时间长且呈逐年蔓延趋势。再以湖北监利为例，该县县、乡、村各级共负债10亿元，已有很多村因欠债无法向乡镇交帐（包括农业税和“三提五统”），乡镇没有向县财政“结帐”，完不成财政上缴任务（这样的乡镇预计今年达到一半），各级政权组织都靠想方设法继续借债维持“生存”，全县光债务利息一年就要三千万元。湖南省湘潭县射埠镇、石潭镇、中路铺镇近两来年均递增57%，净增债务1865万元。债务象“滚雪球”一样越滚越大，财政危机象火一样自下往上继续蔓延。

3.债务人主体多元。既有政府欠银行和其他金融机构、欠上级政府，也有欠群众（民间借贷）、个私老板，还有大量拖欠干部教师工资。既有内债，也有外债(世行贷款和外国政府借款)。湖北监利县县、乡、村三级十亿元债务比例构成，分别为欠国家债务（包上级政府和国有银行）30%，全县欠发工资20%，民间借贷50%。仙桃市市级财政的内、外债比例是4：3。

4.不良债务占绝对比重，债务人无法主张权利。无法主张权利的情况有两种，一是找不到责任人，继任的基层领导又不愿承担；而是基层政府赖着不还，债权人就算到法院去告，法院也受制于地方，不敢受理或执行。况且在中国诉讼的费用之高昂，足以令很多债务人望而却步

5.债权刚性弱、债务刚性强。政府债权难以收回，减债难度很大。四川省乡村两级106亿元的债权，多为不良债务，其中所属企业、外单位欠款和农户欠“三提五统”资金达65亿元，收回难度相大，要么所属企业倒闭或无力偿还，要么农户以一些历史遗留问题为借口而故意拖欠不交。同时，历史积存下来的其他25亿元应收未收款收回难度更大。然而乡村债务的“债主”主要是国家银行和信用社；农村合作基金会和单位、个人，这些债务具有很强的刚性。照一些乡镇干部的说法，“赖帐”的可能性几乎没有：欠国家银行的钱一分不能少；欠合作基金会的钱是农民的血汗钱，不还不行；欠其他单位和个人的钱不还，乡镇政府机关就难以安宁。

6.从地区分布看，主要分布在中西部和东部省份的贫困地区。

综合起来，基层债务的来源大体有以下几种：

1.财政供养人员太多，冗员充斥，“编外人员”占用了大量支出。

先说在编人员，代中国的财政供养人员比例一直受到社会各界的广泛诟病。从纵向看，我国财政供养人员比例在汉代是1∶7948人，唐代是1∶3927人，明代是1∶2299人，清代是1∶911人，1949年是1∶294人（一说是1∶600人），而今天是1∶30人（一说是1∶28人），有个别地方甚至达到了空前的1∶9人（如陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部）；从横向上看，1999年在中国这个比例是1∶30人，印度尼西亚是1∶98人，日本是1∶150人，法国是1∶164人，美国是1∶187人。(14)以山西省为例，到2002年底，全省财政供养人员已达136.6万人，与全省财政总人口之比为1：24（详细情况见附表一）。（15）

表一.分税制以来山西财政供养人员及占总人口比重变化情况表

民政部《乡镇论坛》载文称，机构改革还没有完成的乡镇，机构一般都在20个左右，机关人员都在百人以上。河南省新郑县1999年财政收入比上年增长153%，但仅新分配的大中专毕业生等新增人员的工资就支出180万元左右，新增人员吃完新增财政收入还不够。来自安徽省的统计说：乡镇用于支付人员工资的债务为5.21亿元,在乡镇欠债总额中的比重为8.8%。如果加上因为人多而导致的管理费用的欠债，比重立即上升为13.7%。

全国目前吃财政饭的人有4000多万，养着400万辆左右公车，每年耗费都在3000亿元左右，超过了我们的国防费用。目前全国的职务消费已经占到全部财政支出的4成，挤占了其他费用，财力不堪重负。更为关键的是，为支付众多供养人员的工资以及日常的行政管理费，政府财政不堪重负，很多地方尤其是农村社会的基层政府是典型的“吃饭型财政”，其中行政管理费及工资支出占到了当地财政收入的80%～90%，政府没有什么余钱去推动当地的经济发展和社会发展。让人担忧的是，供养队伍的庞大以及各种腐败现象的增多一方面导致了政府机构膨胀、职能转换困难、政府财政支出有增无减，另一方面进一步加剧了“官本位”现象，许多人对当官、做公务员趋之若鹜，是所谓“食之者众，生之者寡”，精简机构与人员难以真正落到实处。论者言之凿凿，让人对当代中国的财政供养人员比例以及由此带来的种种问题忧心不已。

再说编外人员，也叫“超编人员”。顾炎武在《日知录》中这样记载"一邑（县）之中，食利于官者，亡虑（大约）数行人（古军旅一行为25人），恃讼烦刑苛，则得以嚇射人钱。故一役而恒六七人共之。"吴思在他的《血酬定理》中曾经详细讨论了这个现象。明朝开国皇帝朱元璋发现，松江府有一批不务正业的人，专门依附衙门里的役吏皂隶，借官府之威害民。这些人自称小牢子、野牢子、直司、主文、小官、帮虎，仅松江一府就有1350名，苏州府还有1521名。四川巴县的正吏（典吏）不过15名，一等临时工（半正式工）“经书”常有200多人，二等临时工“清书”和“小书”是经书的徒弟，统称白书，数目与师傅相近。朱元璋说，这些人不知农民的艰辛，农忙时下乡生事。芒种正是栽种季节，他们拿着官府批文找到农民，从水车上把人锁下来，或者从农民手里夺下秧苗，锁人出田明朝初年松江一府二县，不过三个衙门，如此平均下来每个衙门就有六七百位白员。明朝一个县的正式官员不过四五位，再加上十几位吏，县级衙门的“经制”名额不过二十左右，此外还有约二百名额设衙役，而“帮闲在官”的人竟然超过这个数字的三倍。（16）

李昌平在他的《我向总理说实话》一书中记述，2000年，湖北监利县容城财政所的正式编制为30多人，实际工作人员140多人，编外人员是编内人员的三四倍。一个省级贫困县的财政所就有110多不在编册，却吃拿卡要的“白员”，全国有多少更不用说了。这些人的开支，数目惊人。（17）

基层政府中供养的财政人员首先要吃饭，而在获取财政分配方面他们往往有背景，有能耐，能够在财政亏空的情况下，照样予取予求。同时乡村教学的教师的工资却被拖欠克扣。据安徽省凤阳县财政局会计中心主任席文珍介绍，2003年凤阳县财政收入1.67亿元，吃财政饭的1．3万人，按人均5000元～8000元计算共需8000万元左右；再加上政策性转移支付、专项转移支付，去年实际支出2．8亿元。安徽省和县2002年全县财政供养人员12566人，全县县级负债1.5亿元。郴州市乡镇机关事业单位实际在职人员12708人，超员3201人，财政安排给乡镇人员包干经费人均5000元，实际人均超过1万元。这就意味着：仅乡镇机关事业单位“人头费”形成的预算内赤字就达786亿元。（18）

在这种情况下，一个自然的趋势就是借债和乱收费。这恰恰是中央政府明令禁止的，我称为“基层政府的非法生存”。如果基层政府财力充裕，他们就没有冒违法的风险去乱收费，借债的倾向；如果没有那么多冗员，基层政府也不会如此亏空。简言之，借债已成为基层政府（包括它巨量的人员）延续生存的方式。

我们可以算一笔帐，据测算，全国乡级每年至少需要3700亿才能维持合法的生存。（1）乡镇吃财政饭大约有1600万人，这需1600亿元左右。（2）约80万个行政村，460万个自然村，有村级干部、公共品维护员、军烈属、五保户约1500万人，这需600亿元左右。（3）乡镇债务约2000亿元，每年支付利息300亿元左右。（4）全国有近5万个乡镇，每个乡有15个部门，平均每个部门年运转3万元，这需200多亿元。（5）广大农村地区公共品安排每年至少需要1000亿元。这5笔总计需要3700亿元，如果按7折算（考虑地域的不平衡），大约需要农村支付2590亿元。而乡镇从农民身上合法征收400亿，从工商税收收入中分成的约250亿元，每年的资源补偿收入约100亿元。收支相差1840亿元。所有的支出都是刚性的。在这种情况下，乡镇只有非法“创收”才能维持生存。

2.承担基层政府责任的公共支出。

包括基础设施，如农田水利、乡村公路、中小学校舍、“普六”、“普九”的教育工程及乡镇企业的建设、教师等公务人员的工资、福利、医疗补助。中央政府现在给农村的补贴每年在700亿左右，但其中60%多是平抑粮价的补贴，是通过粮食购销系统发放的。这样算来，基层政府从上级政府中每年获得的补贴实不足以履行其公共职能。

郴州市某县1998年各乡镇用于教育、城建、道路、水利等建设形成的负债高达3159.34万元，占全县乡镇财政赤字和负债额的78%。（19）

湖南省乡镇负担和补贴的人员46万人，益阳市赫山区仅教师就有万余名，而该区可用财力只有6000万元，全部用来支付教师工资都不够。郴州市乡镇机关在编人员有1.2万人,按现行的工资标准和必须的公务费来开支计算,仅乡镇机关事业单位人头经费形成的预算内赤字就达7000万元。河南省90%的乡镇拖欠干部职工工资，有的拖欠一年以上。湖南中部一乡镇2000年只发了3个月的基本工资。一位全国人大代表说：发不出教员工资的乡镇达到60%—70%。在湖南，至2002年年底，教育负债达到31.75亿元，其中农村中小学负债25.3亿元。这么大的一笔债务，主要欠的是当年“普九”的基建债。苏北一个县拖欠教师工资2500多万。为了老师们能在他们的节日里有一点安慰，该县拍卖了部分乡镇的小轿车。在这种窘况下，怎么还能奢求基层政府去修路、盖学校、义务教育呢？在广大的农村地区，农村公社时期的水渠，灌溉设施还是使用；许多乡村学校的教室都是危房，乃至露出天来；乡村的公路也是村民自己整修；义务教育更使以“教育费附加”的形式，实际上承担在农民自己头上，义务教育成了“自我教育”。种种现象的根源在于基层政府已经丧失了继续行使公共职能的财力。许多地方的基层政府在公共投资这方面基本瘫痪。

3.清理整顿农村经济秩序的“后遗症”。

四川中江县为清理整顿农村合作基金会光县级财政就新增了3亿元的债务，乡镇更是因此而普遍负债上千万元，这个“明星县”因此而危机四伏。据该省财政厅同志介绍，中江县这样的情况在四川省180多个县是普遍现象，“这是为稳定付出的代价”。湖南“财政第一强县”浏阳市北盛镇党委书记对记者说，为了使基金会能顺利并入农村信用社，镇财政因此负债900万元，与周边县市的兄弟乡镇相比，自己的情况还算是好的。

4.为完成上级下达的各项指标各种任务举债。

指标正是指令的延续，也是集中领导的最简单的办法。为了出政绩，上级指定出各种指标层层下达，基层政府不管死活只有贯彻执行的份。这些指标五花八门，如教育达标建校舍，公路达标修建柏油路，治安达标建公安派出所，司法达标建法庭，计划生育达标建服务站，城镇规划达标搞整齐划一。为了应付达标升级活动的检查考核，乡镇和村只好四处借债搞建设，以便通过验收。如四川各地近年围绕“小康”指标，下达各种达标任务，全省乡村仅教育“普九”达标一项就举债23.8亿元。

5.基层干部的吃喝和迎送各类上级人员的招待费用。

四川省每个村年招待费大多1至2万元，每个乡镇10至15万元，一些县乡吃喝用车铺张浪费、工资发不出“奖金”却高得离谱的怪现象在川、鄂、湘三省各地都不鲜见。益阳市赫山区沧水铺镇原是“全国乡镇500强”的明星镇。在原党委书记和镇长的带领下，不到两年的时间，沧水铺镇以各种名义滥发奖金144万元。镇干部吃喝成风，吃喝招待费高达183万元。吃喝花费最多的一天，按当地物价标准可摆20多桌。

不少乡镇领导花钱大手大脚，挥霍无度。据张家界市人大常委会财经工委调查，1998年，该市乡镇开支招待费512.25万元，每个乡镇平均为5.12万元。一些乡镇还违规修建宿舍楼，超额发放各种名目的奖金、津贴、补助，不顾财力地购买小车，超额报销医疗费、差旅费等。腐败给乡镇造成的债务，在一些省市的乡镇债务统计中，被称作“非生产性支出”或者“其他原因”。一个中部省份在一份材料中说：在乡村债务中，属于各种吃喝招待的费用，占21.4%。(20)

6.乡镇企业的乱投资。

乡镇企业是集体性质的，凡是集体的就无法保证有决策权力的人在决策时不违背委托人的意愿。同时有几户没有任何对错误投资的惩罚、追究措施。没有风险的投资必然是不负责任的投资，必然使集体背负沉重的债务负担。

90年代初，在市场经济大潮的裹挟下，许多乡镇从发展经济的美好愿望出发，不允许出现企业“空白点”，一些乡镇四处借贷、集资、联合办厂,大办乡镇企业。但由于缺乏资金技术，产品没有市场，经营管理又不善，企业未见效益即倒闭，或者因为效益不佳而无法清偿债务。安徽省淮南市凤台县丁集乡、潘集区泥河镇两乡镇共欠千万元以上的债务。来源正是当初在丁集乡洗衣粉厂，泥河镇麻纺厂、硫酸厂、磷肥厂匆匆上马的投资。一位在乡镇企业管理部门工作多年的官员说，一些乡镇对有些项目未经充分论证，就大举投资，岂能不倒？如东县洋口镇南港渔网厂前几年投资兴办三信公司搞鳗鱼养殖，结果本利无收，背上沉重债务，资不抵债3241万元。（21）

新华网记者沈锡权、段羡菊在湖北曾做过调查，湖北省天门市光造轮毂厂、开发芒硝矿两个项目（都是有头没尾的“半拉子工程”），就给政府留下了一亿二千万元的巨额债务，光向群众发行债券就5000万元。至今谁也没有对决策失误负任何责任，谁也没有办法还清这笔债。湖南省长沙市乡镇财政因兴办企业举债3.8亿元，占乡镇债务的54%；村集体经济为企担保债务债2.4亿元,占村级担保债务的99%。（22）

二.基层债务对农村政治、经济生态的影响

首要的影响当然是政府公信力和权威的降低乃至丧失。因为恰恰应该是作为法律履行者的政府不但不承担公共责任，却在违法。一个不承担责任的政府不会得到民众的信任；一个言而无信，不履行诺言的政府不会受到民众的拥戴；一个超越于法律之上，凭借公权力损坏民众利益的政府只会得到民众的唾弃。

一个政府的权威，有三重的意义。第一，这个政府必须是合法的。对基层政府来说，必须是农民可以选举出来，也可以弹劾出去的政府；第二，这个政府必须是是守法的。政府没有超越于法律的权力。在借贷这种民事行为中，政府和任何一个公民都是平等的。政府没有权力欠债不还。第三，这个政府必须是遵守承诺的。任何朝令夕改，言而无信的政府都没有权威可言。借贷行为是一种契约行为，政府作为合同的一方，必须尽力履行合同。

从长远来看，基层债务造成的基层政府公信力和权威的降低，将使得农村的政治生态更加恶化。农村的干群关系已经处于高度紧张的状态。农民上访，干部逼税，上小黑屋，用私刑的事情时有耳闻。（22）

其次，仅从经济层面来考虑，正如李昌平所说的，沉重的基层债务负担最后还是落到农民头上的。这种“干部拉屎，农民擦腚”的情况几乎是可以预料的。对农民来说，这意味着：

1，债务使农民“减负”难以实现。如果说农民负担过重起初是因为机构和人员膨胀引起的，那么现在，农民负担虽有中央三令五申，但仍有增无减，则是债务危机所致。湖北某乡1997年因提早征收农民负担，导致一农民服毒自杀，中央领导严令查处责任人，乡党委书记、乡长被撤销党内外一切职务，直接责任人被判刑三年。但1997～1999年，该乡仍无视中央减轻农民负担的政策，基层债务依然有增无减。高利贷、利滚利让农民难有出头之日。

2，债务促使一些乡村干部作恶。为了偿还债务，乡村干部胡作非为。内地某乡的一个农民，因时欠村里的190元，现在要还1800元，该农民无力偿还，竟拉去关在乡里的“小黑屋”里给活活冻死了。另一农民因1995年欠集体3500元，利滚利后竟要还1.9万元，该农民答应还1.4万元，乡村干部不同意，竟把他拉到乡里关“小黑屋”……数天后，该农民在送往医院的途中死亡。

3，疾病流行危及人畜生存人畜的传染病，过去是靠政府和集体拿钱救治和消灭，现在县乡村无财力了。各种畜禽传染病一经发现就必须迅速捕杀，严控传播，但现在谁出钱、谁来管？在一些农村，血吸虫病、传染性肝病等患者很少有人去住院救治。这都是十分危险的。

4，义务教育成为画饼乡村对教育的投入越来越少，学校对学生的收费越来越高，学生流失呈上升趋势。在不少城市，你都会遇到一群群跪在地上给人擦皮鞋的小孩。这样下去，义务教育在一些地方永远是一个画饼。

5，水利工程日趋老化。很多人都认为解决十几亿中国人吃饭的大难题仅是“分田单干”——责任制的功劳，这种认识十分片面。水利建设和种子、肥料的技术革命是粮食增产至关重要的因素。不少农村已有十年没有组织农民兴修水利工程了。农民每年上缴的以资代劳资金都还了债或发了工资，国家下拨的农业工程建设资金也常常被挪用，农业抗旱涝灾害的能力日趋衰退。十年后必须对原有的水利工程进行修复，预计需要几万亿的投入。水利建设资金的缺乏将严重制约农业的发展。

6，贫富差别越来越大。农村市场进一步萎缩当财富向少数发达地区、少数产业、少数人集中，大多数地方、大多数行业、大多数人将相对贫困化；而从微观而言，少数人将又通过高利贷和权力的结合，再次集中财富，使更多的人陷入绝对贫困，连最后的保障——土地也将失去。在农村，相当部分农户的现金收入不够缴税费和学生的学费，有不少农民一件衣服穿几年、几代人。农民没有钱消费，再好的“拉动内需”措施都是有问题的。（23）

对基层政府来说:

1.县级政权面临危机。在内陆的县一级地方，财政收入的70%以上来自农民负担，由于基层债务的影响，县级财政的预算收入根本不可能实现。县级政府也不得不靠借债和挪用度日。内陆许多县级政府为保证运转，挪用社保资金、专项基金、项目专款，变卖国有资产是十分普遍的现象。乡村为维持生计，截留县级财政收入，导致本不堪重负的工业企业雪上加霜，进一步加剧了县域经济的萎缩，财政进一步恶化，失业进一步上升，形成经济和社会的恶性循环。

2，沉重的政府债务使许多农村地区的发展成为一句空话。减轻农民负担，没门；增加农民收入，没路；调整农业结构、发展农村经济，没钱。许多乡镇的领导忙于处理各种债权债务关系，根本没有时间和精力琢磨如何发展地方经济。旧债未消，上面下达的财税上缴任务又象泰山压顶一样压下来，完不成任务，乡镇主要领导就要被扣奖金、挨批评、“一票否决”。一些乡镇领导为了还债、上缴、保“乌纱帽”，钻山打洞高息借贷、“拆东墙补西墙”，债务和利息越滚越大，陷入一种恶性循环。少数乡镇到了“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停餐”的程度，濒临倒闭。新华社记者在三个省基层采访时，不少乡镇甚至县级领导居然对记者说出这样的话：如果政府也可以象企业一样破产的话，我们完全可以破产了。有的乡镇几乎要面对上千个债主，有的村要面对上百个债主，乡干部每天都要给债主说好话，债务就像背在他们背上的一块大石头，永远让乡村干部直不起腰杆；债务就像挂在他们腰间的一颗炸弹，永远让乡村干部提心吊胆。有的债主是拿着刀找乡村干部去讨债的，因基层债务逼死村长、书记的事已发生多起了，因讨债无果自杀于乡村机关的事件也有发生。

3，债务导致一些基层政府濒临崩溃，面临瘫痪。债务沉重使基层政府根本无法正常运转。债主盈门，在是很多乡镇屡见不鲜。1998年，张家界武陵源区索壑镇108个债主齐上门讨债，政府机关一片混乱。永定区大溶溪镇因债务缠身被债权人起诉，镇政府大院被法院查封，政府威信扫地。在益阳市，一位乡镇党委书记在大会上作报告，被一个债主叫下台来大骂一通。而在郴州市，有的乡镇一天上门催讨债务的多达28起。由于债务危机使乡村两级组织失去了存在的经济基础，其职能也在萎缩。一些村找不到像样的人当村长、村支书，很多乡干部提出辞职，县长的“含金量”也大大降低了。内陆地区的很多村没有积累只有债务，村长选出来后，许多人不愿干。一些有水平、有头脑、有能力的乡干部或要求调出或宁为“凤尾”不为“鸡头”，或纷纷下海自谋出路。

4，“私有化”倾向已经出现。基层债务的债主70%是县乡村干部和干部的亲友。由于乡村欠债主的钱，不少乡村值钱的东西被打着产权改革的旗号卖光，剩下的就只有土地、泵站、学校了。种地挣不了钱，农民都不愿要地，正好债主要不到钱，也只有打土地的主意。现在，在农村大片大片的土地发包给债主，30～50年不变，债主种地不交税费，只用高利贷的利息抵扣就行了，债主变成了不交税的“地主”。为了完成上面的税费任务，乡村干部便把农田的税费强加到人头上，农业税变成了人头税。现在学校、泵站也是债主争夺的目标。这种权力作用下的变相的私有化值得高度关注。

三.债务化解的思路

目前各地区对基层债务化解的思路和做法主要有：

第一，锁定历史债务，防止新的不良债务的发生。首先从完善制度入手，锁定村级债务，制止新的不良债务发生；二是严肃化债纪律，对村级财务预算和决策增加透明度，通过制度约束达到锁定老债，不发生新债的目的。尤其要注意节减村社开支，不必要的或不合理的开支要坚决杜绝，防止任何变相的“私费公报”。成立村民理财小组，实行民主理财。

第二，直接清理债务、回收债权化解。这种办法当然是最好的，但是大部分债务都是陈年旧账，债权人都找不到了。因为只能先对各项负债需进行清理，摸清底数，分类处理，逐步化解。

第三，核销降息化解。在审核乡镇债务过程中，追根求源，把那些不良债务和虚假债务通过相关程序进行剔除。

第四，多渠道盘活集体资产来化解。一方面需因地制宜的兴办集体企业，另一方面可通过拍卖荒山使用权、发包渔塘等方式来盘活村社集体闲置资产。加快村社集体经济的发展仍是化解村社债务的关键。

第五，降息减债。部分村社债务的债权人是村社干部，利息相对于银行要高，高息一定要降下来，最好是和银行利率同步。

第六，转账抵账化解。在债务化解过程中，利用乡镇与单位、单位与个人、乡镇与个人之间存在的三角甚至是多角的债权债务关系，通过不同债务、债权人之间的转账、抵账，化繁为简，使乡镇从债务网中脱离出来。

第七，增加税收和税基化解。通过农民增收、企业增效、财政增税，调整农业结构，大力发展私营个体经济，加快推进农村城镇化进程，繁荣和发展农村二、三产业，夯实乡镇经济基础，培植新兴财源和替代财源，以增加收入来偿还债务。

以上的一些措施，从长远看来是可行的。但是基层的债务问题已经刻不容缓。许多地区已经导致了基层政府的瘫痪，这些地方连镇长都找不到了，还谈什么盘活集体资产、增加农民收入，这是其一；其二，集体的资产，基层政府是否有权力拿来还债，是令一个问题。集体的资产是集体所有成员的，基层政府至多作为一个人“保值增值”，现在却变卖它来还政府欠的债，而这些债又不能保证这些支出全部是公共支出。凭什么要让集体来承担？法律上绕不过去；第三，就算这一切都是可行的，那么盘活集体资产、增加农民收入这些招数也仅对那些短期内能够发展经济的地方来说的。在一些中西部的贫困乡村，让基层政府自我化解几千万几百万的债务，几十年它也还不清。况且高额的利息在那里年年“利滚利”，增加的收入还不够来还利息。到何时才能还完？

因此，现实的问题是如何在尽短的时间内，完全的化解基层债务，防止危机进一步演化。最终酿成步伐控制的后果。我的观点如下：

银行有不良资产，政府也有不良资产。国有银行承担政策性贷款的亏损，造成的不良资产，政府可以成立资产管理公司剥离，可以用外汇注资；基层政府作为中央政府的“子公司”，为什么不可以从中央政府获取专项资金的支持，化解债务？公务员之家版权所有

基层政府范文篇8

《决定》现实地表明，要落实依法治国基本方略，要实现国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的用10年左右的时间基本建成法治政府的目标，基层政府的行为规范至关重要。是依法行政还是任意行事，是考验基层政府执政能力的试金石，是衡量基层政府素质高低的分水岭。

基层政府依法行政的自觉，很大程度上决定着中国政府依法行政进程的快慢时速。

市县政府，是国家法律法规和政策的重要执行者，是地方经济、社会事务的主要管理者，大量直接与广大老百姓切身利益相牵连的行政行为，都是由市县行政机关作出的，因而各种社会矛盾往往也聚焦在基层，多发在基层。国务院法制办2007年全国行政复议案件统计显示，85.77%的被申请人是基层行政机关，包括县、乡两级政府和市、县级政府部门。据河南、四川两省对2007年全省行政复议案件的统计，被申请人是县、乡两级政府和市、县两级政府部门的，更是占到94.09%和95.2%。基层政府及其部门同样还是行政应诉案件的集中被告。

当前，随着社会的发展，市县政府面临的改革和发展的任务越来越重。他们既要面对最现实复杂的矛盾冲突和问题交织，又要克服自身行政能力长期偏弱的缺陷，责任与压力都是巨大的。

这些年来，随着国家依法治国、依法行政整体进程的推进，尽管我国市县政府依法行政取得了重要进展，但与建设法治政府的要求相比还有不小差距，主要表现为：一些基层政府具有强烈的管理复杂事物的爱好，热衷充当“万能政府”；有法不依、执法不严、违法不究的问题仍然比较突出，侵害人民群众合法权益的行为时有发生；一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在，执法扰民与执法缺位并存；推进依法行政工作进展不平衡，工作力度呈自上而下明显递减的趋势；一些行政机关工作人员依法办事的意识淡薄，能力和水平不高，特别是一些领导干部把依法行政与发展经济对立起来，一谈经济发展，就不顾法律约束、擅闯法律“禁区”对基层政府来说，活动地域不大，到处都是熟人，是按规则办事还是按情感办事、是按关系办事还是按法律办事，的确是大考验。《决定》非常现实地提供了现阶段依法行政的指引，强调要突出制度建设，用制度来管权、管事、管人，用制度来规范、约束和引导行政机关的行为，防止滥权专断。要建立健全重大行政决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定、实施情况后评价制度，确保行政决策科学、民主、合法；要建立健全规范性文件、备案和定期清理制度，切实纠正各种滥发“红头文件”损害法律权威、侵害人民群众合法权益的行为；要建立行政裁量基准制度，健全行政执法主体资格合法性审查和行政执法人员资格制度，规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。

加强行政监督，强化责任追究，决不搞“官官相护”，同样是市县政府依法行政的关键内容。

权力失去监督意味着腐败拥有温床。《决定》要求市县政府要自觉接受人大、政协、司法、舆论监督，积极推进政务公开，让权力在阳光下运行，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。同时要加强行政复议工作，建立并严格执行依法行政考核制度，完善依法行政报告制度，尤其加强对行政决策、行政执法等行政管理环节违法行为的责任追究，加快实行以行政首长为重点的行政问责制，以增强政府的公信力和执行力。

如何提高市县政府依法行政的意识和能力，《决定》要求领导带头，对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，在任职前考查时，要考查其是否掌握相关法律知识以及依法行政情况，必要时还要对其进行相关法律知识测试，考查和测试结果应当作为是否任职的依据；对公务员的考试，应当增加法律知识在相关考试科目中的比重。市县政府要实行政府常务会议学法制度，建立健全专题法制讲座制度，展开集中法制培训制度，尤其强化对行政执法人员的培训，培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一。

基层政府范文篇9

我市始终高度重视基层信访工作，将其作为信访工作的“前哨”，不断创新工作方法，丰富工作形式，努力构建大信访工作格局，使全市信访工作迈上了新台阶，促进了社会和谐和经济发展。

一、抓好网络建设，不断延伸信访工作触角

一是建立并完善村、社区级基层信访工作网络体系。一方面，村一级由村党支部书记全面负责信访工作，重点对村级单位的各种矛盾纠纷进行调解，努力做到“小事不出村、大事不出镇”，并向镇一级负责。另一方面，各街道在所有社区设立了社区主任负责制，由社区主任具体负责社区的矛盾纠纷化解工作，努力做到“小事不出社区，大事不出街道”，并向街道负责。各村、社区结合工作实际，充分发挥信访信息员的作用。

二是做好各镇人民调解工作。各镇信访工作领导小组在镇党委、政府的正确领导下，健全了以村支部书记为主任，支部委员和村委会委员组成的村级人民调解委员会，建立了由镇社会治安综合治理办公室牵头，派出所、司法所、民政办、劳动保障事务所、信访等有关部门人员组成的综合治理工作中心和人民内部矛盾调处中心，实行了“一套班子，两块牌子”体制，镇党委副书记负责日常工作。就此，形成镇党委、政府统一领导，有关部门齐抓共管，相互配合的工作机制。认真开展辖区内治安、矛盾纠纷和信访等问题的排查工作，全面掌握群众信访动态，做好超前化解工作，切实加强了各镇的社会稳定。

三是做好街道人民内部矛盾调处工作。各街道从实际情况出发，在社区内设立社区信访信息员和社区人民调解员，并制定相应的工作制度，每周定时向街道主管信访工作的主任进行工作汇报。对本街道内有关治安、矛盾纠纷和信访等问题实行统一排查、统一接待、集中受理，在每周的上访案件排查日召开专题会议，对信访案件进行调查，抓好预防，确保了街道、社区的稳定，也为和龙市的社会稳定夯实了基础。

二、抓好制度落实，努力健全信访工作机制

信访工作各项制度是做好信访工作的重要保证措施，全面落实各项制度是推动信访工作整体上水平的关键。新《信访条例》实施两年多以来，和龙市各级各部门建立健全了与《信访条例》相适应的配套制度，《信访条例》逐步深入人心。

一是把握基本原则，坚持重大决策研究机制。按照《信访条例》“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”和“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，市委、市政府对重大事项的决策坚持常委会和常务会研究制度，坚持科学决策、依法行政，努力杜绝或减少信访问题。

二是建立健全矛盾排查和责任追究制度。我市进一步建立健全了信访工作综合协调机制、信访预警机制，坚持排查调处制度，坚持定期排查与经常性排查相结合，对信访问题抓早、抓小、抓苗头，防患于未然。进一步扩大排查工作视野，使排查工作横向到边、纵向到底，排查工作延伸到村、到户、到人、到角落，通过排查，对群众信访问题和动态做到情况清、底数明。对排查出来的问题进行梳理，分类处置，建立台账，逐一落实责任包保。落实信访工作奖惩制度，建立有效的激励约束机制，将信访工作纳入目标考核，建立健全信访事项责任追究制。

三是坚持领导下访制度，营造信访工作新秩序。我市转变信访工作理念，由群众上访向领导下访延伸，实施了领导带案下基层解决信访问题。我市对历史遗留和重大信访案件落实了市级领导包保，实行“三明确一限期”，即明确责任单位、明确责任人、明确具体工作人员，限期结案。全部包保领导均带案下访，亲自调查，亲自研究解决方法。各镇、各街道党政领导也亲自抓基层信访工作，及时化解信访问题，做好初信初访工作。同时，通过及时妥善解决群众反映的各种实际问题，不断增强群众在解决自身问题过程中依法信访的意识，努力减少无序信访带来的不和谐因素，在不断改进我们的工作的同时，强化对群众的教育，把办信接访的每一个环节作为宣传《信访条例》的最佳时机，教育信访群众依法规范自己的行为，依法表达自己的诉求，维护正常的社会秩序和信访秩序。

四是建立“两代表一委员”进社区制度，充分发挥“两代表一委员”参政议政，服务基层的作用。近年，我市尝试实施了请党代表、人大代表和政协委员进社区理事活动，各社区将本社区内的“两代表一委员”请进社区，安排信访接待日，定期定时接访，全面、深入地参与百姓生活。“两代表一委员”利用自身优势，积极发挥协调作用，保持了与政府和相关部门的良好沟通，直接解决了大量社会矛盾，创造了社区和谐，维护了社会稳定。

三、抓好方法创新，切实提高矛盾化解能力

我市针对基层信访工作特点，健全事前、事中、事后工作机制，不断创新工作方法，努力提高人民内部矛盾化解能力，有效推进了基层信访工作的开展。

一是理苗头。根据基层信访工作需要，配齐配强信访专（兼）职工作人员，围绕信访热点找问题，充分发挥基层信访工作人员的作用，结合各镇（村）和街道（社区）实际，定期不定期地开展矛盾排查工作，及时掌握信访苗头，通过领导干部下基层接访和机关干部下社区活动，把一些有信访苗头的因素消除在各镇（村）和街道（社区），消除在萌芽状态。

二是解民忧。利用建立的市、镇(街道)、村(社区)三级民情信息网络，及时掌握信访动态，对已形成的信访问题，由分管领导直接挂帅，接待群众来信来访，使群众上访反映的问题有人调查、有人接访、有人具体落实。

三是解难题。对于情况复杂、处理难度大的信访问题，特别是全局性和政策性较强的信访难题，及时提交市信访联席会议，在开展专题调研的基础上，通过组织相关职能部门召开协调会议，共同协商提出对策建议，达到“清理一批、解决一批、息访一批”。

基层政府范文篇10

这次全区农村工作暨农村基层组织建设工作会议的主要任务是，认真贯彻中央1号文件和中央、省市农村工作会议精神，分析我区农业和农村工作面临的新形势，研究部署加快推进新农村建设的重大问题。今天上午，大家分别现场参观了伯阳镇曹石村，花牛镇花牛村、高家湾村和赵崖村等几个先进典型村，使大家切身感受到了全区新农村建设的蓬勃发展势头。前面，克强同志代表区委、区政府对今年全区农业和农村工作作了全面部署，晓东、应珍、晓琴、筱会同志分别就农业和农村几项重点工作讲了非常具体的意见，我完全赞同。会议还表彰命名了“五个好”乡镇党委、“五个好”村党支部、农村单项工作先进村和区级农业龙头企业，签订了20*年农村重点工作责任书。可以说，这次会议既是一次工作会，又是一次新农村建设的动员会。通过这次会议，必将为开创全区社会主义新农村建设的良好开局产生重大而深远的影响。

过去的一年，是我区农业和农村工作取得突出成效的一年，通过落实一系列强农、惠农、支农措施，全区农民收入持续稳定增加，农村面貌发生了新的变化，农业和农村经济发展呈现出许多亮点。一年来，全区上下坚持以增加农民收入为主要着力点，积极发展壮大优势农业产业，以南山花牛苹果基地等为代表的农产品基地和养殖小区建设取得明显成效，全区农业产业化经营实现了重大突破。坚持把农村基础设施建设放在重要位置，积极争取并认真组织实施农村能源、扶贫开发、农业综合开发、农田水利、人畜饮水、农村道路建设等重点项目，使农村生产生活条件得到了进一步改善。坚持不懈地巩固和扩大农村党员先进性教育成果，超前规划建设社会主义新农村，曹石、花牛等村新农村建设的先进成果创出了特色，得到了省市的充分认可。大力发展农村教育、卫生等社会事业，倍受全区关注的新型农村合作医疗试点工作已全面启动。总体来看，去年全区农业生产局面稳、农村经济发展速度快、农民享受实惠多。这些成绩的取得，不外乎有三个主要因素，这就是政策好、天时顺、人心齐，其中更多的凝结着乡村两级干部尤其是广大村党支部书记的心血与汗水。一年来，大家不计报酬低，不怨工作苦，求富思变，克难攻坚，积极带领广大群众强基础、兴产业、抓项目、促发展，干成了一件件实事，解决了一个个难题，为全区农村经济的持续健康发展作出了积极贡献。区委、区政府对你们一年来的工作是充分肯定的，也是十分满意的。借此机会，我代表区委、区政府向辛辛苦苦、默默无闻工作在农村第一线的村党支部书记以及所有农村基层干部和农业战线上的干部职工表示崇高的敬意和衷心的感谢！向今天受到表彰命名的先进乡镇、先进村和农业龙头企业表示热烈的祝贺！

关今年农业和农村工作的重点，前面几位领导已讲得非常详细，非常具体。这里，我再着重强调三个方面的问题。

一、正确分析农村发展面临的新形势，切实增强建设社会主义新农村的信心

党的*届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，今年中央1号文件也对新农村建设作出了全面部署。这是党中央在全面总结经济社会发展经验、深刻分析农村改革发展形势的基础上，总揽全局、着眼长远作出的重大战略决策，顺应了当前农业和农村经济进入新阶段的客观要求，代表了广大农民的根本利益和强烈愿望。我区作为农业大区，能否按照中央的要求加快推进新农村建设，既关系到农村发展、农民富裕和社会和谐，也关系到全区经济社会能否实现持续全面提速发展。全面分析我区农业和农村工作面临的形势，可以说是机遇千载难逢，基础非常坚实。

第一，国家和省市一系列支农惠农政策的相继出台为新农村建设带来了千载难逢的机遇。

“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。重视“三农”问题，是我们党的一贯战略思想。中央在不同的历史时期对农业和农村发展实行了一系列强有力的政策措施，有力地推动了农业和农村经济的持续健康发展。从1982年至1986年，中央连续出台了五个关于农村工作的“1号文件”。20*年和20*年，又连续下发了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》和《关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》，成为第六个和第七个“1号文件”。继去年11月党的*届五中全会首次提出建设社会主义新农村的重大历史任务之后，今年中央专门出台了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，成为改革开放以来中央指导农村工作的第八个“1号文件”。同以往相比，今年的1号文件抓住了“三农”问题的关键，制定了更加广泛有力的支农惠农政策，具有更高的含金量。总理在今年的《政府工作报告》中将建设社会主义新农村摆在十分重要的战略位置，提出要发展现代农业，促进粮食生产稳定发展和农民持续增收，继续坚持“多予、少取、放活”的方针，稳定、完善和强化行之有效的支农政策。20*年中央财政用于“三农”的支出将达到3397亿元，比上年增加422亿元，国家对基础设施建设投入的重点将转向农村，加强以小型水利设施为重点的农田基本建设，加强农村道路、饮水、沼气、电网、通信等基础设施和人居环境建设。与此同时，为保证基层政权正常运转和农村义务教育的需要，国家从今年起每年将安排1000多亿元的转移支付用以巩固税费改革成果。我们可以明显看出，中央更加注重对农业的支持和投入，更加注重农民的减负增收，更加注重农村的发展。可以说，农业和农村工作正面临着千载难逢的重大战略机遇，我们迎来了“三农”工作的又一个春天。

第二，全区经济社会的持续全面提速发展为新农村建设奠定了更加坚实的基础。

从全国的大形势看，总体上已到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持的能力。就我区而言，近年来，由于全区上下的团结拼搏、真抓实干，使经济社会发展持续全面提速，综合实力得到显著增强，人民生活水平有了明显提升。三年来全区生产总值一直以两位数的速度快速增长，去年增速达13.79%，高于全市1.29个百分点，高于秦州区0.49个百分点，位居全市七县（区）之首；大口径财政收入首次跨过2亿元大关，达到2.012亿元，增长12.34%，实现了历史性突破；财政支出首次突破3亿元大关，达到3.53亿元，其中对农业和农村发展投入1.34亿元，占总支出的38%，比上年增长21.5%；固定资产投资达到22.5亿元，增长72.07%，创下了历史新高。我区已进入了一个经济发展速度由慢到快、经济运行效益由低到高的新阶段，特别是工业强区步伐的不断加快和城市建设的超常发展，为我区实现“统筹城乡经济发展”、“以工促农、以城带乡”奠定了较为坚实的基础，为我们加大对“三农”的投入，切实解决影响制约农村发展的一系列问题创造了有利条件。20*年在全省提前一年全面取消农业税的大好形势下，我区农民彻底结束了缴纳“皇粮国税”的历史，全年免交税收966万元，人均22.18元，从根本上减轻了农民负担。我们还高兴地看到，全区新型农村合作医疗试点工作正在稳步实施，农民付出10元钱就可享受人均近40元的补助；国家“免除农村义务教育阶段贫困家庭学生书本费、学杂费，并补助住校生生活费”的“两免一补”政策，使全区3.6万名贫困家庭学生去年获得了免费课本，中央及省市共划拨专项资金375.5万元。今年春季开始又为全区九年义务教育阶段农村中小学生免除学杂费659.3万元，中央及省市划拨免学杂费和公用经费专项资金全年将达到1521万元，比去年增加1145.5万元，免费课本覆盖面由去年的36%提高到80%，达5.3万套；去年全区还新修、整修通乡通村公路56条211公里；建成和启动人畜饮水工程5处，等等。正是由于国家和省市这一系列惠民政策的落实和区级财政的有力支持，使与农民群众生产生活息息相关的行路难、上学难、吃水难、看病难等“四难”问题得到了一定程度的解决，群众无不拍手称快。这些，已为我区推进新农村建设奠定了更加坚实的基础。

第三，全区不同发展类型小康示范村的迅速崛起为新农村建设探索和积累了有益经验。

从我区的实际情况看，经过近几年的提速发展，特别是通过开展农村党员先进性教育试点活动，全区已在不同地域培育和发展了一批极具代表性的农村小康示范村。今天我们看到的花牛镇花牛、赵崖等村，通过短短几年的努力，不但基础条件有了很大改观，村容村貌发生了显著变化，同时也培育了促进农民增收的特色支柱产业。尤其值得指出的是，地处干旱山区的伯阳镇曹石村，尽管自然条件差，经济基础弱，但他们通过党员先进性教育活动，立足优势，发奋图强，探索出了一条脱贫致富的有效路子，实现了政治、经济、文化、社会和党的建设共同繁荣进步，在全省、全市创出了特色，树立了典型。当然我们这些典型示范村用中央提出的新农村建设“二十字”目标衡量，还有一定差距，但他们已经具备了社会主义新农村的雏形，为全区新农村建设开了好头，其先进经验值得全区各乡各村学习、借鉴和推广。我们完全有理由相信，只要我们把这些小康示范村的成功经验发挥好，把广大农民群众的积极性引导好，建设规格更高、数量更多的示范村，典型引路，整体推进，就一定能够取得新农村建设的重大突破。

面对解决“三农”问题的各种有利政策和良好机遇，全区上下一定要站在全局和战略的高度，深刻认识建设社会主义新农村的重大历史意义，切实增强紧迫感和责任感，坚定不移地坚持以建设新农村这个主题统揽“三农”工作全局，把新农村建设的各项措施贯穿于“三农”工作的方方面面，敏锐捕捉农业发展的每一个机遇，善于用好促进农民增收的每一项政策，充分发挥推进新农村建设的每一点优势，以实实在在的工作推进社会主义新农村建设，决不能在大好形势面前等待观望、裹足不前，更没有理由坐而论道、隔岸观火。各级党组织和广大基层干部要继续坚持解决“三农”的决心不动摇、扶持“三农”的力度不减弱、强化“三农”的措施不松懈，促进全区农村经济社会更快更好发展。

二、坚持以新农村建设为主线，努力开创农业和农村工作新局面。

今年是“*”规划的开局年，区委、区政府已制定了“*”规划纲要，绘就了宏伟发展蓝图。根据规划，全区在“*”末国内生产总值要达到70亿元，较“十五”末增加31.45亿元；大口径财政收入达到3.5亿元，净增1.5亿元；固定资产投资达到53亿元，增加30.6亿元。这些目标令人鼓舞，催人奋进。但要实现既定的发展目标，更要求我们首先要做好今年的各项工作，为“*”发展开好头、起好步。面对今年农业和农村工作的繁重任务，全区各级党政组织必须认真贯彻落实中央1号文件精神，把农业和农村各项工作同新农村建设有机地统一起来，统筹协调，突出重点，克难攻坚，整体推进，促进农业和农村工作持续健康发展。

（一）以农民增收为目标，在加强产业建设上下功夫。

建设社会主义新农村的根本目标是促进农村经济和社会事业共同繁荣进步，只有不断壮大农村经济实力，才能提高农民生产水平和生活质量。我们必须要大力培植农村支柱产业，加快推进产业化经营，依靠产业支撑，使农民收入实现持续较快增长，为新农村建设奠定坚实的经济基础。

一是要建设产业基地。近年来，各乡镇在农业结构调整中，因地制宜，狠抓产业基地建设，使林果、畜牧、蔬菜三大农业支柱产业得到了较快发展，尤其是社棠的葡萄、花牛的苹果、城郊和三阳川的蔬菜以及中路畜牧养殖等产业已成气候，为促进农民增收发挥了重要作用。但从全市来看，我们*区的产业化水平仍不高，蔬菜没有武山的规模，林果没有秦安的档次，畜牧没有张川的品牌，全区农村经济发展的产业基础还很薄弱。基于此，乡村两级尤其是村一级必须立足自身实际，按照“一村一业”和“一村一品”的要求，围绕龙头企业的原料需求，选择一两个方面实施重点突破，把分布比较分散、规模比较小的种植项目以及一些传统家庭养殖项目进行整合，将资源优势转化为产业优势和规模优势，转化为农民实实在在的经济收入，产生更大效益。

二是要扶持产业龙头。各乡镇、农口各部门要按照发展一个龙头、带动一个产业的要求，广泛吸纳民间资本和外来资本投入农业，积极引进和创办一批果品、蔬菜及畜禽产品贮藏、加工企业，既要解决农产品滞销卖难问题，又要让农民实现就近务工创收。特别对于三发椒业、长城果汁、众兴菌业等一批规模较大、实力较强、发展前景好的龙头企业，要从财政、税收、信贷等方面给予大力扶持，落实好各项优惠政策，支持其改造升级、做大做强。

三是要打好品牌战略。对我区而言，农业产业建设滞后的一个重要原因不是缺少优势农产品品牌，而是这些品牌没有发挥应有作用。近几年，全区先后有10多个农产品通过国家绿色食品认证或名牌商标注册，“花牛苹果”、“*葡萄”等曾荣获多个奖项，但这些品牌仍然没有带动相应产业的较快发展。因此，我们一方面要按照现代农业的要求，加快农业先进实用技术推广，严格进行标准化生产，大力发展无公害、绿色、有机农产品，不能自砸品牌。另一方面，更要注重加强包装、宣传和推介，提高知名度，增强竞争力，通过名牌产品带动壮大农业产业。

四是要培育新型产业。在农村产业建设上，我们既要发展壮大传统优势产业，更要因地制宜地培育新型产业，培植更多的经济增长点。天宝高速公路沿线乡村要依托独特的生态环境优势和旅游资源优势，积极探索休闲旅游主导型的新农村建设模式，大力发展“农家乐”旅游，着力提升档次，扩大规模；党川、利桥、三岔等乡镇要在巩固中药材现有发展规模的基础上，进一步扩大种植面积，增加科技含量，提高药材品质，加强市场营销，倾力打造“药材之乡”；五龙、新阳等乡镇要突出区域特色，深入开发挖掘农业资源潜力，集中连片，形成规模，切实把马铃薯、杏、胡萝卜等产业发展壮大起来；三阳川片区乡镇和马跑泉、甘泉等城郊乡镇要充分发挥无公害蔬菜和双孢菇、黑木耳等新兴食用菌种植基地的示范带动作用，继续扩大基地建设规模，使之发挥更大效益。不管怎么说，只要能增加农民收入，我们能发展什么就要发展什么，有什么优势就要发挥什么优势，不强求，不雷同，对村上而言，民间传统工艺品等都可以作为一个产业来培育。

（二）抢抓有利机遇，在改善农村生产生活条

中央决定财政性建设资金向农村倾斜，省市也将加大对“三农”的投入力度。我们要抓住这一机遇，积极争项目、争投资，加大农业基础设施建设力度，加快农村公共事业建设步伐，不断改善新农村建设的基础条件。

一要力争农村基础设施建设实现新跨越。广大基层干部要切实负起责任，积极争取实施以节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路、草场围栏等“六小”工程为重点的农村基础设施建设项目。要引导组织农民集中投工投劳，落实自筹资金和自备物资，兴建一批小型水利工程，重点加强对渭惠渠、泽民渠等水利工程的维修改造，尽快改变农田水利设施薄弱的状况。要从解决农民生产生活中最紧迫的实际问题入手，在彻底解决农村人畜饮水困难问题的同时，加大农村安全饮水工程建设力度，确保新建饮水工程水质全部达到国家标准。大力实施乡村道路通达工程，再掀农路建设高潮，进一步解决群众行路难的问题。要积极推广近几年来农村沼气“一池三改”的成功经验，加快农村能源建设步伐，以沼气建设带动农村改圈、改厕、改厨、改院、改水、改路等，推动边远山区新农村建设。

二要推动农村各项公益事业再上新台阶。按照农村社会事业与经济发展水平相适应的原则，集中财力，量力而行，做到既立足实际，又满足群众需要。要深入实施教育优先战略，巩固发展农村义务教育，严格落实“两免一补”政策，完成剩余的68所农村中小学校2.3万平方米危房改造任务，不断改善农村办学条件。要进一步加强农村广播电视、图书馆、党员活动室等文化体育设施建设，巩固农村文化体育活动阵地，积极开展文化下乡活动和农民喜闻乐见的群众性文体活动，满足广大农民群众的精神文化需求。

三要确保新型农村合作医疗试点工作取得新成效。我区新型农村合作医疗试点工作起步较快，运行基本平稳，但也存在着一些突出问题，主要表现在群众思想认识跟不上，心存疑虑，部分乡村工作还没有完全到位，等等。对此，乡村两级组织一定要以高度的责任感和事业心，认真解决好工作中存在的突出问题，帮助困难群众落实好合作医疗资金，使之良好运行，收到实效。当前，尤其要进一步加强思想宣传工作，采取不同形式，利用各种办法，多宣传典型事例，让群众切身感受到新型合作医疗的好处，充分了解权益和义务，明白看病报销的办法和程序，真正消除疑虑和担心，自觉参加并积极支持新型农村合作医疗。卫生、财政、监察、审计、广电等各有关部门要高度重视，密切配合，依据各自职责，主动承担任务，落实相应措施，形成强大的工作合力。区委、区政府将把新型农村合作医疗试点工作作为检验全区各级党政组织和领导干部执政能力的一个重要依据，同时也作为衡量各乡镇新农村建设是否取得成效的一个重要方面，定期进行督查评比。面对中央、省、市、区四级财政补助的大好机遇，我们没有理由讲困难，更没有理由找退路。这里我特别强调，试点必须成功，哪个环节出了问题，就追究相关责任人的责任，决不姑息迁就。

（三）强化农民技能培训，在发展劳务经济上寻求新突破。

一是要提高农民综合素质。要以劳动、教育、农业部门为主，动员全社会力量，开展农民职业技术培训，认真实施好“新型农民科技培训工程”、“绿色证书工程”、“阳光工程”和“科技入户工程”，帮助农民掌握先进实用技术，实现由劳力型向技能型的重大转变，逐步改变农村外出务工人员卖力气、打苦工、低收入的现状。要增强培训的针对性和适用性，市场需要什么就培训什么，农民想干什么就培训什么，什么见效快就培训什么，围绕我区产业发展和劳务市场之所需，建立一批骨干专业和主导产业培训基地，从区直部门和事业单位选聘一批科技人员和专家，通过多层次、多形式的教育和培训，努力培育一支有文化、懂技术、会经营的新型农民队伍。

二是要发展壮大劳务经济。去年全区共输转农村富余劳动力6.38万人次，创劳务收入1.57亿元，已成为农民人均纯收入的重要构成部分。但相对我区十分丰富的劳动力资源而言，还是没有组织好、利用好。去年全区有组织输转农村务工人数仅占总输转人数的三分之一多，大部分农村务工人员仍是自发外出，劳务收入低且不稳定。乡村两级组织和劳务、妇联等相关部门要进一步加大信息沟通和内引外联力度，加强劳动力转移的组织协调，建立和扩大劳务基地，提高劳务输出的组织化程度。村级组织要充分发挥引导作用，扎实做好组织动员工作，摸清底子，建立台帐，制定计划，积极帮助务工人员联系就业单位。同时要给予外出务工人员家庭特别的关心，在农忙季节组织互帮互助活动，帮助有困难的外出务工人员家庭抢种抢收，解决其后顾之忧。

三要拓宽农民就业领域。要积极发展农产品加工和与之相关的包装、储藏和运销业，形成从田间到餐桌的完整产业链条，在农业内部创造更多的就业机会。要坚持就地转移和异地转移并举，拓宽就业领域，扩大输出规模。特别面对当前天宝高速公路全线建设、310国道大中修等重大项目建设的大好机遇，乡村两级一定要精心谋划、深入思考，在积极鼓励群众发展餐饮、服务、运输等第三产业，为工程建设提供吃、住、行等各项保障服务的同时，切实加强与项目实施单位的联系，多投入一份感情，多送去一份温暖，用我们的真心去感动施工单位，建立更加良好的合作关系，从而有组织地输送富余劳动力参与工程建设务工赚钱。同时，要借这些大项目的力量扶持我们办一些小项目，特别要在农路整修、村庄道路硬化、河堤治理等方面尽力争取，帮助村上解决一些实实在在的问题。

（四）科学制定村镇规划，在典型示范上做文章。

一是要坚持规划先行。坚持“科学谋划、合理布局、因地制宜、体现特色、适度超前”的原则，认真做好新农村建设规划的编制工作，对每个村庄的村容村貌、主导产业、形态布局都要尽可能体现出特色和个性，切忌百村一面。要充分尊重群众的意见，保证群众的认可度，确保规划的科学性和可行性，减少村庄规划建设中的随意性。

二是要抓好示范引导。为了充分发挥先进典型的示范带动作用，全面加快全区新农村建设步伐，区委、区政府及早部署，去年就制定下发了《关于在全区开展学习曹石精神，加快推进社会主义新农村建设的决定》，号召全区各级党政组织认真学习曹石经验，加快农村经济发展。今年又决定启动实施新农村建设“十村示范，百村带动”工程，目前已在各乡镇筛选确定了30个经济实力强、基础条件好的村庄先行试点，着力培育不同类型的新农村典型。各乡镇一定要立足实际，选择2至3个村开展试点，力求在主导产业培育、小康住宅建设、农村沼气开发、水电路配套、生态环境保护、精神文明建设、民主管理等方面取得重大突破，使每个示范点都呈现出“农民富、村庄美、风尚好”的新景象，真正达到新农村建设的“二十字”目标。要通过示范引导，让区级示范点更具辐射带动能力，乡镇示范点创出特色亮点，以此推动全区新农村建设步伐进一步加快。

三要加强重点扶持。有关部门在制订工作计划、安排建设项目时要向新农村建设示范村倾斜，对新农村建设的重点项目要优先规划、优先立项、优先实施，确保起步良好、试点成功。区新农村建设领导小组办公室要充分发挥职能作用，按照“项目捆绑，资金整合，统筹规划，集中实施”的原则，会同区直各部门认真研究农业项目、资金、人才、科技的整合问题，对财政资金、基本建设资金和农业综合开发、以工代赈、扶贫开发、农村社会事业专项资金等统筹管理使用，加强协调监督，保证建设重点，提高资金使用效益。

四是要加强环境整治。当前，全区农村村庄环境卫生普遍较差，这与“乡风文明、村容整洁”的要求存在很大差距。因此，乡村两级必须把环境整治工作作为新农村建设的重要切入点，通过大力开展农村爱国卫生运动，三年内使全区所有村庄基本上改变“脏乱差”现象。要重点解决村庄道路、给排水设施、垃圾处理等突出问题，做到厕所干净、庭院整洁、道路平整，使乡村面貌发生根本性的改观。

三、全面加强农村基层组织建设，为新农村建设提供坚强保证

（一）巩固和扩大先进性教育成果，切实加强村级班子建设。

建设社会主义新农村，必须着力加强农村基层组织建设。当前，要以巩固和扩大先进性教育成果为契机，以创建“五个好”乡镇党委和“五个好”村党支部为重点，切实提高基层党组织建设水平，增强党组织的凝聚力、战斗力和向心力。

一是要切实加强村级班子建设。要进一步健全和完善“两推一选”制度，真正把那些肯干事、能干事、能带领群众致富的人选进村级领导班子。要着眼于村级班子的长远建设，扎扎实实抓好村级后备干部队伍建设，从那些政治素质强、文化水平高、致富能力好的回乡退伍军人、高初中生、务工经商人员、乡村企业负责人中选好苗子，重点培养，逐步使每个村有3—5名素质优良的后备人选，切实解决村干部“断档”的问题。

二是要充分调动村干部的工作积极性。各级组织和领导干部都要充分理解、热情关心和爱护村干部，切实为他们解决工作和生活中的具体困难和问题，解决他们的后顾之忧。安排工作、布置任务要从实际出发，既交任务又讲政策、教方法，多鼓励、少指责，多帮助、少埋怨，为他们创造良好的工作环境。要合理确定村干部在职期间的经济待遇，适当提高村干部的工资标准，不断增强村干部岗位吸引力，使他们干有想头。要建立激励机制，建立起目标、考核、奖惩相统一的长效机制，真正使他们干有劲头。为了有效调动村干部的工作积极性，这次会议不仅对“五个好”村党支部和农村单项工作先进村进行了现金奖励，而且印发了《*区村级干部奖励、保障办法（讨论稿）》，区委、区政府准备每年对工作实绩突出的村干部进行奖励，对长期任职并作出突出贡献的退休离任村干部进行必要的生活补助，这个办法待进一步修订完善后将下发实施。应当说，这是一个导向，今年区委、区政府将继续对全区农业和农村各项工作进行评比，并加大奖励力度。面对区委、区政府的殷切期望，面对全区“争一保二”的目标，各位村支书不仅要想干事、敢干事、能干事，更要树立“争第一、创一流”的精神，干出特色，干出亮点。只要大家不耍滑、不偷懒，扎实工作，干出成绩，区委、区政府决不会亏待大家。

三是要不断发展壮大农村集体经济。目前我区大部分村的集体经济还十分薄弱，尤其是税费改革后，村干部待遇不能完全落实，村级组织无钱办事的问题相当突出，在一定程度上影响了村党支部作用的有效发挥和村级政权的正常运转。因此，各乡镇、村都要因地制宜，扬长避短，积极探索发展村级集体经济的新路子，通过盘活村集体资产、开发优势资源、发展新型农村合作经济组织、招商引资兴办企业等多种形式，千方百计增加集体经济收入，不断增强村级集体经济实力，从而为更好地服务群众、办更多的实事提供坚实的物质基础。

四是要认真开展好“双培双带”工程。乡村两级党组织要紧紧围绕新农村建设，全面巩固和扩大“双培双带”成果，努力把“培”向提高素质、注重效果、增强能力上转变，把“带”向建立经济利益纽带、提高农民组织化程度、开拓终端市场、减少流通中间环节上转变，着力培养帮带型党员，建设发展型党支部，确保“双培双带”工程取得更大成效。要充分发挥“培”的作用，紧紧围绕省委提出的万名党员干部培训工程的全面启动，对农村党员进行分层次、分类型培养，使大多数党员干部都能掌握一技之长，为带头致富和带领群众共同致富打下坚实基础。要积极创新“带”的载体，大力推广“支部+协会”的有效模式。村支部要紧紧围绕本村产业布局，创办、领办各类专业协会，进一步推进农业产业化经营，不断增加农民收入。

（二）积极推进乡镇职能转变，着力建设服务型乡镇政府。

乡镇职能转变是一项涉及农村大局稳定的重大改革措施，是解决农村一系列深层次矛盾的关键所在，也是推进新农村建设的重要保障。去年，我们在花牛、社棠、元龙、渭南、新阳五镇精心组织试点，取得了明显成效，有力地促进了试点镇各项工作的圆满完成。按照市委、市政府统一部署，今年要在各乡镇全面推进。各级党政组织和领导干部一定要从推进新农村建设的政治高度出发，精心组织，全力实施，务必使职能转变工作取得实效。

一是必须严格按照程序稳步推进。要紧密结合各自实际，制定出切实可行的操作细则，特别是在机构调整、人员精减、定岗分流等关键环节上，必须遵照区委、区政府制定的《实施方案》，坚持做到“严格程序不走样、执行政策不变调”。同时要注意预测、研究工作中出现的新情况、新问题，及时采取相应措施予以妥善处理，确保乡镇职能转变工作顺利开展。

二是必须以建设服务型乡镇政府为目标。转变政府职能、整合事业站所、精简机构人员，其最终目的就是要进一步提高乡镇政府的社会管理和公共服务水平，把乡镇政府的职能转移到为农民提供科技、信息、文化、法律等服务上来。为此，区委、区政府紧密结合全区农村实际，组织相关部门联合编撰了针对性、实用性和操作性较强的《乡镇干部实用技术手册》。各乡镇要紧抓提高干部服务技能这个关键，按照《全区培养技能服务型乡镇干部，建设技能服务型乡镇政府实施办法》的具体要求，组织乡镇干部认真学习《实用技术手册》，努力掀起学科技、用科技的热潮，切实把乡镇干部培养成一支懂经济、会管理、多技能、高素质的全心全意为群众服务的队伍，把乡镇政府建设成为效能型、开拓型、服务型的人民满意政府。

三是必须合理调动和保护干部职工的积极性。乡镇职能转变的核心和落脚点是更好地落实发展第一要务。各乡镇必须以有利于农村经济社会全面发展、有利于最大限度地调动乡镇干部的积极性为目标，尽可能地把工作做细致，尤其要把人员的分流安置工作做好，决不能因推进职能转变而影响干部职工的工作情绪和工作热情，进而影响区、乡重点工作任务的全面落实。要有效地将乡镇职能转变与建设新农村结合起来，以新农村建设的成果来检验职能转变的成效，以职能转变推动新农村建设扎实开展。

（三）主动适应新形势，争做建设新农村的好村官。

现在“三农”工作的形势越来越好，基层干部的工作环境也越来越有利。区委、区政府衷心地希望，全体乡村干部特别是各位村支部书记一定要顺应发展形势的变化，珍惜参加这次会议的机遇，认真贯彻落实区委、区政府的决策部署，继续发扬吃苦耐劳、顽强拼搏的优良作风，放手大胆工作，积极开拓创新，争做建设社会主义新农村的好村官。

一要加强学习，争做开拓创新的带头者。村支部书记是群众的贴心人、引路人，是老百姓的主心骨，是定调揽总的人。村里的工作能不能搞好，经济发展快不快，主要取决于村支书的素质和能力。大家一定要按照总书记提出的培养建设新农村“五能”干部（即“执行政策的能力、加快发展的能力、服务群众的能力、化解矛盾的能力、解决自身问题的能力”）的要求，不断加强学习，努力提高自己的综合素质和工作能力。要认真学习领会政策，准确理解把握政策，全面传达贯彻政策，做政治上的“明白人”；要加强农业和农村有关法律法规知识的学习，增强民主意识和法制观念，提高依法处理农村事务的能力，做依法办事的“明白人”；要加强市场经济和农业科技知识的学习，增强带领农民发展经济的本领，做学用科技的“明白人”。同时大家一定要创新进取，树立不畏艰难的勇气、敢闯敢干的精神和坚韧不拔的意志，对区上及乡镇安排部署的工作，对大局和群众有利的事，要想得到、看得准、抓得实，真正把群众的事情办好。

二要依章办事，争做公正守法的模范者。村支部书记在处事时一定要一碗水端平，以心正求公正，以公正服群众，决不能因照应亲友而丧失原则，更不能因为自己手中的权小事小影响小，而随意拍板、任意定夺，影响在群众中的形象。要一张脸抹黑，敢于管事，遇到责任不推诿，碰到困难不退缩，见到难事不躲避，敢于同村霸、地痞作斗争，把该管的事管好，取信于民。要严格按规章制度办事，特别对宅基地划分、计划生育指标分配等群众关注的热点问题，必须张榜公布，让群众明白、还干部清白，真正管理好群众、约束好自己。

三要严于律己，争做务实清廉的表率者。俗话说，村看村，户看户，群众看干部。村支书的一言一行，无论是正面的还是负面的，对党员群众影响都很大。我们村支部书记一定要牢固树立“爱民、乐民、亲民”的思想，诚心诚意办实事、尽心尽力解难事、坚持不懈做好事，这样才算是一个称职的支部书记。实事求是地讲，全区绝大部分村干部多年来始终如一地恪守自己的职责，勤勤恳恳，任劳任怨，为群众办了许多实实在在的事情，在群众中口碑很好，同时也赢得了群众的拥护和支持。但是也有极少数村支书在位不作为、乱作为，占着位子不办实事，损害了党组织在群众心目中的形象，这既违背了党性，也违背了良心。我们每一位村干部必须深刻反思，引以为诫，要多谋事、勤做事、干实事，尽己所能地为群众每年办成几件看得见、摸得着、得实惠的事，情系乡邻，造福于民。当前我们解决群众行路难、看病难、吃水难、上学难的有利条件很多，这更加需要我们每一位村支书动脑筋、想办法，按照农村工作“123”的思路做工作，即为本村解决至少1个突出问题，办2—3件实事，这样我们就一定能够改善村容村貌，促进农村各项事业更快发展。与此同时，广大村支书要严格要求自己，务必做到手不沾、心不贪、嘴不馋，真正以廉洁的行为赢得群众的拥护和爱戴，在群众中树立起威信，这一点尤为重要。