基层机构范文10篇

基层机构范文篇1

关键词：新会计制度；基层医疗卫生机构；财务管理；加强

随着我国社会发展的新形势，促使我国不断对医疗改革工作进行深入的实施，导致医疗卫生市场的竞争越来越激烈，以及随着我国对新会计制度进行落实，从而对基层医疗卫生机构的财务管理要求越来越高。但是在新会计制度下，基层医疗卫生机构的财务管理存在大量的问题，从而对基层医疗卫生机构的发展造成极其严重的影响。所以基层医疗卫生机构需要不断对新会计制度进行分析，以及对财务管理中存在的问题进行研究，确保通过对有效的财务管理制度进行建立，对财务管理的水平进行大幅度提升，从而实现基层医疗卫生机构稳定的可持续性发展。

1新会计制度的分析

在社会的新形势下，中央财政部门在2017年10月24日对《政府会计制度———行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号）进行印发，导致目前对《基层医疗卫生机构会计制度》（财会〔2010〕26号）进行执行的基层医疗卫生机构，从2019年1月1日开始对新会计制度进行执行，不再对原有的会计制度进行执行。同时为了确保新旧会计制度能够进行顺利的过渡，我国逐渐对基层医疗卫生机构执行新制度，以及《关于基层医疗卫生机构执行<政府会计制度———行政事业单位会计科目和报表》的规定进行补充，促使在新会计制度下，基层医疗卫生机构需要不断对财务机构的管理进行强化，从而对新会计制度的需求进行充分的满足。

2新会计制度与原有会计制度衔接的要求

因为自我国的基层医疗卫生机构从2019年1月1日开始，必须严格按照新会计制度，以及补充的规定进行会计核算、编制财务报表与预算会计报表等工作。同时基层医疗卫生机构应当按照本规定做好新旧制度衔接的相关工作，主要包括以下几个方面。第一，根据原本的账目对2018年12月31日的科目余额表进行编制，并按照相关的规定要求，对原账的部分科目余额明细表进行编制。第二，按照新新会计制度与补充的规定，对2019年1月1日的新账科目进行设立。第三，按照相关的规定要求，对新账的财务会计科目余额与预算结余科目余额进行登记，包括将原账科目余额转入新账财务会计科目、按照原账科目余额登记新账科目的预算，对科目进行结余，将未入账事项登记为新账科目，以及调整相关新账科目的余额。第四，按照登记及调整后新账的各会计科目余额，对2019年1月1日的科目余额表进行编制，将其作为新账科目的各会计科目的初期余额。第五，根据新账科目的各会计科目的初期余额，以及按照新制度与补充规定，对2019年1月1日资产负债表进行编制。并且基层医疗卫生机构，需要根据新会计制度，以及补充规定要求及时的更新与调试原有的会计信息系统，确保对数据正确的转换进行实现，从而能够保障新旧制度的有序衔接。

3财务会计科目的新旧衔接

3.1资产类。在新会计制度中，对“银行存款”、“库存现金”、“其他货币资金”、“财政应返还额度”、“无形资产”等科目进行设置，其核算内容与原账的科目核算内容大致一样。而且基层医疗卫生机构在进行转账时，需要在新账的相应科目中直接的转入原账的科目余额。而且新会计制度对“应收账款”科目进行设置，此科目主要对原账的“应收医疗款”科目的核算内容进行包含，促使基层医疗卫生机构转账时，可以在新账的“应收账款”科目中，转入原账的“应收医疗款”科目余额。同时新会计制度中，对“库存物品”、“加工物品”科目进行设置，原有的科技制度只对“库存物资”科目进行设置促使基层医疗卫生机构进行转账时，能够在加工存货的金额中，将原账的“库存物资”科目余额，转入新账的“加工物品”科目。并且基层医疗卫生机构在原账的“库存物资”科目中，对了属于新会计制度规定的工程物资、受托物资进行核算，应当将原账的“库存物资”科目余额中属于工程物资、受托物资的金额，分别转入新账的“工程物资”、“受托资产”科目。3.2负债类。在我国所实行的补充规定中对“待结算医疗款”科目进行设置，因为此科目的核算内容与原账的“待结算医疗款”科目核算的内容大致一样，所以基础医疗机构在转账时，需要将原账的“待结算医疗款”科目余额转入新账的“待结算医疗款”科目。而且在新会计制度中，对“应缴财政款”科目进行设置，此科目的核算内容与原账的“应缴款项”科目核算的内容大致一样。促使基层医疗卫生机构在进行转账时，需要在新账的“应缴财政款”科目中，对原账的“应缴款项”科目余额进行转入。

4新会计制度下加强基层医疗卫生机构财务管理的措施

4.1对财务管理制度进行完善。在基层医疗卫生机构的运行过程中，需要对财务管理的相关制度进行完善，确保通过对一套标准的财务管理流程进行建立，以及对精细化财务管理行为进行设计，从而对财务管理工作的质量与效率进行大幅度的提高。而且基层医疗卫生机构需要结合自身的工作特点与财务的实际情况，对具有针对性的财务管理制度进行制定，以及对相应的会计管理岗位进行设计，从而确保对原有的财务管理制度进行完善与优化。同时需要在每一个财务工作人员身上，对精细化的管理制度进行贯彻与落实，促使财务工作人员能够严格的对制度进行遵循，不断对各个工作人员的工作责任进行明确，以及对日常的账目进行规范，对每一笔的收支进行明确的记录，对相应的档案管理进行做好，从而更加利于新会计制度的实施。4.2对财务预算管理进行强化。在基层医疗卫生机构的日常管理工作运行的过程中，财务预算管理的合理性不仅属于关键，也属于机构绩效考核、制度管理的重要依据，所以在新会计制度下，对财务预算管理进行强化，在基层医疗卫生机构完善财务管理工作过程中具有极其重要的作用与意义。同时在财务管理的实际工作过程中，相关的财务工作人员需要合理的分析往年的财务收支，以及根据机构本年度的工作计划，对科学合理的财务预算表进行制定。并且基层医疗卫生机构需要结合政府的考核需求，以及新会计制度的工作内容，对与政府考核相符合的财务考核标准进行制定，确保通过对预算计划进行严格的遵循，从而对全盘的预算进行有效的控制。

5结束语

综上所述，随着我国不断大力推广新会计制度，对我国基层医疗卫生机构的职能定位、绩效管理、资产管理、财务预算等的要求越来越高，为确保基层医疗卫生机构能够对财务管理工作进行做好，以及对基础医疗卫生机构的发展进行实现，必须对基层医疗卫生机构的公益性进行保障。所以基层医疗卫生机构需要越来越重视财务管理工作，不断对财务管理理念与管理方式进行创新，促使对财务的内部控制与预算管理工作进行做好，确保财务管理工作的质量与效率进行大幅度的提高，从而对基层医疗卫生机构稳定的可持续性发展进行实现。

参考文献

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基层机构范文篇2

关键词：医改；基层卫生医疗机构；财务管理；统计策略；改进建议

新医改的实施使现有基层卫生医疗机构的运营与管理更加规范化，使基层卫生医疗机构的经营模式与财务管理和统计理念发生转变，进而要求基层卫生医疗机构从制度上对于人、财合理利用，使财务预算管理和统计策略可以应用到实践中。在当下新医改背景下，基层卫生医疗机构需要强化自身的管理能力，有效避免资金风险，进而提升基层卫生医疗机构的资金使用效率，有效解决群众就医难问题，使社会公众可以获得更好的医疗服务，促进基层医疗卫生事业的健康、有序发展。

一、医改新形势下基层卫生医疗机构的财务管理和统计的意义

医疗体制改革的不断深化，各项惠民医疗卫生政策不断出台，国家也在不断加大对于基层卫生医疗机构的财政投入，为落实新医改工作，保证政府资金投入的安全完整，使惠民政策真正落到实处，基层卫生医疗机构需要不断加强自身的财务管理和统计工作。财务统计对于基层卫生医疗机构的运营提供数据支撑，具体点是科室每月、季度投入及转化率，盈亏从财报中体现，药品销量、诊治情况可以查询，通过财务数据分析认识基层卫生医疗机构的合理性，当出现转化率较低、收治人数突降时，可分析原因，及时制定补救措施弥补漏洞，这些财务统计数据为基层卫生医疗机构的长远发展提供数据支撑，这些数据资料有助于得到多方位信息，对基层卫生医疗机构整体发展有益。

二、医改新形势下基层卫生医疗机构的财务管理和统计中存在的问题

当前医改新形势下，医疗卫生体制改革，对基层卫生医疗机构财务管理和统计工作提出了新要求，既要完善人才培养，同时还需要细化各财务支出等制度，保证基层卫生医疗机构财务管理和统计工作有序进行。但是，各基层卫生医疗机构在实际发展中依然问题不断。

（一）财务管理和统计意识欠缺，目标模糊

基层卫生医疗机构财务统计管理期目标模糊，随着医疗体制改革的深入，基层卫生医疗机构也面临医疗水平提升与财务压力等矛盾，造成其财务统计管理目标制定过于强调市场导向影响。同时，基层卫生医疗机构财务管理和统计意识欠缺，对财务管理和统计重要性认识不足。财务管理和统计工作可以助力基层卫生医疗机构实现长远目标，指导与计划其日常运行。但是新医改后，部分基层卫生医疗机构财务管理和统计意识并没有改进，特别是工作人员对其缺乏认知，没有树立风险与竞争意识。财务管理和统计意识欠缺体现在基层卫生医疗机构对财务分析能力不足，多数基层卫生医疗机构将财务管理和统计当作普通财务工作，基层卫生医疗机构负责人重业务、轻管理，并未真正实施财务管理和统计工作的效用。财务管理和统计人员对财务管理和统计操作规范不够熟练，对基本财务判断不准确。由于其方法上较为单一，对部分财务构成误导，其认为基层卫生医疗机构统计工作只停留在日常收支核算上，并未意识到财务管理和统计工作中潜在的资金风险，造成财务管理和统计落后于服务工作，医保资金的收入、结报等存在走过场的现象。

（二）缺乏完善的统计系统，方法落后

统计需要大量数据处理、分析，巨大的数据处理及易出现错误，想避免错误的几率，要完善统计系统，设计科学的统计复合工作职责，保证统计准确、高效完成。但是，基层卫生医疗机构的财务工作中，缺乏对统计工作的重视。基层卫生医疗机构内部没有建立完善的统计系统。管理的过程中，统计人员依然采用手工核算开展统计工作。陈旧的方法影响了统计工作效率，对基层卫生医疗机构财务统计工作水平的提高产生不利影响，加之统计硬件投入少，影响工作方法更新。部门没有设置统计复合职能，及易造成基层卫生医疗机构统计工作产生问题，影响后续财务管理工作的开展，对其效益提升产生不利的影响。

（三）财务管理与统计制度有待完善

由于制度的制定缺乏重视，造成基层卫生医疗机构内部财务统计方面缺乏完善的管理制度。新医改后，基层卫生医疗机构并没有对现有的内部财务管理和统计制度进行调整，而是沿用原有的管理制度，管理上依然存在欠缺，基层卫生医疗机构技术岗位设置上，有不合理性的情况，工作人员缺乏制度的约束，工作存在随意性。统计制度而言，基层卫生医疗机构的制度内容不全面，执行力不强。基层卫生医疗机构统计工作中忽视风险管理，部分财务管理与统计部门受到传统全额拨款影响，对统计管理风险因素忽略不计。

（四）缺乏财务预算管理机制

基层卫生医疗机构医疗财务预算是结合其发展实情、财务水平、资源分配情况，制定的预算报告，基层卫生医疗机构缺乏对预算重视度，没有完善的预算机制，使基层卫生医疗机构投资管理目的不明确，其作为财务统计的内容，既涉及资金发放、筹集与资金的使用，还承担医疗机构现代化建设的职责。新医改背景下，部分基层卫生医疗机构投资管理过程中，侧重在运营效益上，忽视自身的新设备的投入与使用。尽管部分基层卫生医疗机构筹资购买了新设备，但是缺乏高素质人才，使设备成了摆设，既浪费资金又降低管理方面的现代化标准，也不利于成本费用的科学化管理。尽管国家实施了医保改革，加大了甲类药品覆盖面，但治疗过程还需要支付非医保药品费用，其特点是价格昂贵，使民众的求医难度增加。药品成本控制不严格，采用药品集中招标采购，保证其药品价格与公立基层卫生医疗机构一致，销售模式漏洞、监管不完善，医生加大药品使用量，增加了患者求医负担、医疗机构负面影响，不利于基层卫生医疗机构稳定发展。

（五）财务统计人员素质有待提升

新医改背景下，基层卫生医疗机构财务统计人员素质需要进一步的提升。高素质人才保证基层卫生医疗机构财务管理和统计得以顺利的实施，而基层卫生医疗机构现有专业人才有限，财务管理和统计队伍新生力量匮乏，对于基层卫生医疗机构财务管理和统计工作产生了制约。基层卫生医疗机构环境差、工资待遇低等，很难吸引人才的流入，同时也很难留住人才，现有人员业务能力落后，基层卫生医疗机构财务管理和统计成效取决于财务素养，多数基层卫生医疗机构财务管理和统计人员专业水平低，导致财务管理流于形式，财务管理和统计混乱、风险较高。同时，部分基层卫生医疗机构管理层对于财务工作认识不足，不重视财务人员的业务培训与学习，影响财务人员专业水平的提升。

三、医改新形势下基层卫生医疗机构的财务管理和统计改进建议

新医改政策下，为基层卫生医疗机构的发展带来了新机遇，同时为基层卫生医疗机构带来了新的挑战，对财务管理和统计工作也提出了更高的要求，加强人才培养、完善管理制度，提升基层卫生医疗机构公共医疗设施服务水平。因此，本文对基层卫生医疗机构财务管理和统计改革提出针对性建议。

（一）增强财务统计管理意识

在新医改背景下，基层卫生医疗机构需要转变原有的财务管理和统计理念，加强财务管理和统计意识，提升基层卫生医疗机构财务统计管理有效性，将工作重点放在完善统计管理目标上，认清市场发展规律，提高统计管理水平。基层卫生医疗机构应不断加强财务管理和统计意识，对相关人员进行专业化培训，提升其财务管理和统计能力。基层卫生医疗机构还需要将所有业务收支、资金往来纳入企业的财务预算管理中，由政府对其具体权责划分，促进基层卫生医疗机构运营更规范与完善，转变观念，使基层卫生医疗机构提升财务统计重视度，基层卫生医疗机构管理者，作为机构各经济事项的首要责任人，应转变观念，将新医改背景下，基层卫生医疗机构财务管理和统计工作作为大事来抓，制定完善的制度，明确职责、权利、义务，且通过内部的专人贯彻落实。

（二）创新统计工作方法

为保证基层卫生医疗机构财务统计工作的有效开展，管理人员应加强财务统计工作的重视，加强对财务统计工作的管理，根据时代的发展变化，创新财务统计方法，利用现代化方法提升以统计工作质效，保证统计服务于基层卫生医疗机构，为基层卫生医疗机构经济效益的提升以及竞争力的提高奠定基础。创新统计方法的同时，基层卫生医疗机构应该加大对于统计资金投入，聘请优秀人才帮助基层卫生医疗机构提升统计水平，提高基层卫生医疗机构的综合财务管理能力，为其更好地发展打下基础。

（三）完善财务管理和统计制度

当下，部分基层卫生医疗机构财务管理和统计上存在不足，医改新形势下，基层卫生医疗机构需要完善财务管理和统计制度，对其内部管理、审计制度加以完善，发挥财务在管理中的作用，以便使基层卫生医疗机构内审对财务实施有效的审计与监督，确保其财务管理和统计的规范性。为提升基层卫生医疗机构财务统计水平，应完善财务统计制度。针对统计制度不全面问题，基层卫生医疗机构管理人员在制定制度时，应采纳底层员工建议，不断完善统计制度，积极学习先进经验，与时俱进，保证统计制度紧跟时代潮流，为基层卫生医疗机构财务统计制度的完善奠定坚实的基础。另外，建立健全统计工作体系，保证基层卫生医疗机构财务统计工作更好地完成，加强对于基层卫生医疗机构统计体系建设。在内部建立制约统计岗位，保证统计工作受到监督与管理，提升基层卫生医疗机构的财务统计工作水平。

（四）完善财务统计风险管理

与其他企业相同，基层卫生医疗机构在成长过程中，财务统计存在风险。那么基层卫生医疗机构需要不断地强化风险意识，加强统计风险管理，完善财务风险管理，定期开展培训，使财务风险管理作为重要的工作，且将其落实到基层卫生医疗机构发展、成长的各个环节。基层卫生医疗机构还需要在发展中，提升预算管控力，结合统计管理中局限性，制定控制、转移风险的方案，使企业的财务管理和统计人员深入分析预算与实际数据间的差异，且分析不足及产生差异的原因，及时调整方案。另外，基层卫生医疗机构还需要完善设备投入管理制度，通过资金的合理使用，实现基层卫生医疗机构设备投入的合理性，结合基层卫生医疗机构实际存量资产、资金，以加大新型设备投资力度，保证新型设备专有人才使用，为基层卫生医疗机构长期稳定发展创造基础。

（五）增强财务统计管理团队整体素质

基层卫生医疗机构要发挥财务管理和统计对业绩提升的作用，则要提高财务管理和统计工作水平，引进专业人才，加强队伍建设，提升自身的整体业务水平。财务工作是保证基层卫生医疗机构发展的基础，加强基层卫生医疗机构财务管理，提高统计团队素质，加大财务人员的培训力度，定期组织财务管理和统计人员培训，提升其财务管理和统计熟练度，使其可以及时掌握新型会计制度，加深对医改的理解及新准则的认知，确保基层卫生医疗机构专项资金利用率的提升，使其可以作出更大的贡献，提升其服务效能。基层卫生医疗机构除了组织财务人员培训学习，还可以组织财务人员定期到优秀单位交流学习，提升团队素质。最后，邀请专业教师培训、财政专家定期开办讲座，促使财务人员掌握行业前沿技能，为医改新形势下改善基层卫生医疗机构的经济状况奠定基础。

结语

随着经济不断发展，基层卫生医疗机构的发展备受关注，其可以在全民医疗卫生体系中发挥出重要的作用。医改新形势全面实施与推进，使基层医疗卫生机构受到了极大的影响，诸多财务管理和统计问题日渐凸显。尽管基层卫生医疗机构财务管理和统计较薄弱，为确保基层卫生医疗机构的顺利发展，各主体间相继实施制度改革，以提升财务管理和统计水平，完善财务管理和统计制度，提升基层医疗服务质量，为患者提供优质服务。另外，各项惠民政策出台、各基层卫生医疗机构素质建设过程中，财务管理和统计需要发挥出关键作用，使基层卫生医疗机构朝着更好的方向发展，完善财务管理和统计，助力基层卫生医疗机构长远发展，为社会提供更加优质的医疗服务。

参考文献：

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基层机构范文篇3

关键词：TOPSIS法；基层医疗机构；服务能力

随着健康理念的深入人心、卫生与健康工作中“以人民健康为核心”的观念转变，医疗体系的服务能力成为了社会关注的焦点。就社会医疗体系而言，基层医疗机构将发挥着网底作用[1]。提升基层医疗机构的服务能力，对于控制费用不合理增长起着关键作用，是实现健康扶贫目标的的重要助力。本文旨在运用TOPSIS法对2008—2018年湖南省基层医疗机构（乡镇卫生院和社区卫生服务中心）的服务能力进行综合评价，结合评价分析结果，为促进基层医疗机构医疗服务能力的提升提出建议。

1资料与方法

1.1资料来源

根据《乡镇卫生院服务能力评价指南（2019年版）》和《社区卫生服务中心服务能力评价指南（2019年版）》，基层医疗机构服务能力评价包括6个维度：功能任务、资源配置、基本医疗、公共卫生服务、业务管理和综合管理。由于本文主要研究医疗服务能力，故选择资源配置、基本医疗、业务管理和综合管理4个维度的指标进行研究。原始数据来自2008—2018年湖南省卫生和计划生育事业发展统计公报、摘要。

1.2研究方法

TOPSIS（TechniqueforOrderPreferencebySimi⁃laritytoanIdealSolution)法是C.L.Hwang和K.Yoon于1981年提出的，利用各待评价方案的指标体系，通过计算各待评价方案与理想解的接近程度，作为评价方案依据的一种多目标决策和多属性评价方法[2-3]。运用TOPSIS法能够根据评价对象对理想解和负理想解之间的相对距离（逼近程度）来对方案或者一个阶段的优劣次序进行排序（理想解表示同类型指标的最优值，负理想解表示被评价指标的最差值）[4]。TOPSIS法一般和熵值法结合使用，评价分析过程包含指标标准化处理、熵值法指标权重设置、计算评价结果3个方面。1.2.1指标标准化处理本次研究评价指标属性分为高优型、低优型。TOPSIS法使用距离尺度来说明样本差距。为避免出现尺度混乱问题，需要对指标属性进行同向化处理。一般情况下，选择把各评价对象的指标正向化。低优型指标需要进行标准化处理。完成指标标准化处理后构建指标构造归一化初始矩阵Z。1.2.2熵值法确定指标权重各指标所含信息的有序程度的差异性，是熵值法确定权重的依据。指标的离散程度越大，意味着不确定性越强，熵值越小，权重更大[5]。权重越大，表示其对综合评价的影响越大。1.2.3计算评价结果（1）确定最优、最劣的评价方案：最优方案Z+由Z中每列元素的最大值构成，最劣方案Z-由Z中每列元素的最小值构成。（2）计算理想解：计算各评价对象与最优方案、最劣方案的接近程度（欧氏距离）。（3）计算贴近度Ci：各评价对象与最优方案贴近程度。（4）根据Ci大小进行排序，给出评价的结果。0Ci1，Ci→1表明评价对象越优[6]。

2结果

将所选取的资源配置、基本医疗、业务管理和综合管理4个维度的数据进行初步的数据分类和整理后，使用Python的Pandas库读取原始数据；再使用Numpy库对各指标数据进行标准化处理，构造归一化标准矩阵。利用熵值法确定各指标的权重，见表1。在维度权重方面（一级指标），资源配置、基本医疗、业务管理和综合管理，权重分别为0.2700、0.5097、0.1968和0.0235，表明在4个维度中，基本医疗是起关键作用的。因此，要提高湖南省基层医疗机构医疗服务能力，基本医疗服务至关重要，几乎起着决定性的作用。在层级指标的权重系数方面（二级指标），服务质量系数最大，为0.3669；其次是医疗质量，权重系数为0.1968；人员配备和服务效率2项指标的权重系数非常接近，分别为0.1455和0.1428。在单个具体指标方面（三级指标），指标权重系数较小的是病床使用率和药师数，分别为0.0012和0.0022，说明这2项指标差异程度相对较小；指标权重系数较大的是门急诊服务人次和住院病人病死率，分别为0.1969和0.1968，说明湖南省基层医疗机构门急诊服务人次增加以及降低病死率，对提高基层卫生医疗机构的医疗服务能力有显著作用。完成评价指标权重设置后，结合归一化标准矩阵，确定计算基层医疗服务能力各项指标的最优、最劣方案。根据前述结果，计算2008—2018年湖南省基层服务能力的正负理想解及贴近度。相对贴近度越大，说明基层医疗服务能力越好。根据相对贴近度的大小，对2008—2018年湖南省医疗机构医疗基层服务能力进行排序，由高到低依次为：2017年、2018年、2015年、2016年、2013年、2012年、2014年、2011年、2010年、2009年、2008年，见表2。根据综合评价结果，对2008—2018年湖南省基层医疗机构医疗服务能力变化情况绘制折线图，见图1。

3讨论

3.12008—2018年基层医疗机构医疗服务能力整体呈良好发展趋势

自推进基层医疗机构建设以来，湖南省各级财政设立专款用于改善县（区）级基层医院的基础设施建设和配套医疗医技设备的条件。同时，基层医疗机构的信息化建设也有序开展起来，医疗服务网络平台逐步构建。此外，湖南省积极推进基层医疗机构的重点建设，发挥了马克思主义哲学重点论的重要作用，组织制定和修订了基层医疗机构的地方标准。基层医疗机构多方面的建设，为医疗服务能力的提升起到了助力作用。

3.22010年—2011年基层医疗机构医疗服务能力提升速度最快

2019年后，随着新农合制度的实施，农村居民医保覆盖率提高，基层医疗服务需求逐渐释放[7]。同时，一系列涉及“强基层”政策文件的出台，有助于基层医疗机构的发展。2010—2011年，湖南省基层医疗机构（不包括村卫生室）卫生技术人员人数分别增加了6.49%（5240人）、3.55%（3600人），床位数分别增加10.47%（6824张）、12.27%（8834张）。服务需求的增加和医疗资源的丰富，促进了2010—2011年基层医疗服务能力的快速提升。

3.32014年基层医疗机构医疗服务能力先降后升

从图1上看出，2014年基层医疗服务水平贴进度有所下降，这可能是受到了机构调整和社会环境的影响。由于机构合并等原因，2014年湖南省乡镇卫生院减少了4家，村卫生室减少了230家。同时，省内基础设施改善，交通便利性提高，部分患者资源流入了高级别医院。与2013年度相比，2014年基层医疗机构诊疗人次减少245.61万次，医院却增加了795.47万次。2016年，按照“十三五”规划的要求，湖南省加快推进分级诊疗工作和基层医疗卫生服务“三个一工程”、中医药服务网络、基层卫生人才队伍“6151”工程建设。基层医疗资源配置得到优化，可能是2016年后基层医疗服务能力提升的原因。

4建议

4.1强化政府投入责任，提升基层医疗机构基础设施水平

截止到2018年底，湖南省共有2989家基层医疗机构（其中不包括村卫生室），而10万元以上设备只有4444台，50万元以上设备仅有781台。全省只有不到10%的基层医疗机构可以提供X线计算机断层扫描服务。与其他的医疗机构相比，基层医疗机构仍然存在医用设备供应不足的问题[8]。这既制约了基层医疗机构服务能力的提升，也可能带来患者资源的流失。对此，应强化政府投入责任，落实“公益一类财政供给”，确保在基础建设方面能够得到足额补助，改善现有硬件条件，提升患者就医体验和群众就医获得感。

4.2加强基层医疗机构人才工程建设，提升医疗服务水平和能力

2018年，湖南省有卫生技术人员43.76万人，基层医疗机构卫生技术人员占比为28.30%，较2017年下降了1.17%。当年增加的2.2万名卫生技术人员中，88.95%流向了医院。可见，基层医疗机构对人才尚缺乏吸引力。薪酬待遇、职称晋升等问题是重要原因。一方面，应在科学合理核定绩效工资总量和水平的基础上，衔接基层和公立医院同等条件下医务人员的工资水平；另一方面，应完善职称晋升制度，侧重评价工作业绩而非科研成绩。同时，也要抓好定向医学生、本土乡村医生的培养及现有人才的继续教育，提升基层医疗机构医疗服务水平和能力。

4.3整合推进区域内医疗资源共享，完善分级诊疗制度的“守门人”机制

2014—2018年，虽然湖南省基层医疗机构的床位数增加了2.33万张，但出院人数全省占比却下降了近2.00%，说明居民对基层医疗服务的利用率呈下降趋势。一方面，受传统观念及对健康认识的影响，大多数患者一味追求名院名医，涌向大医院；另一方面，受市场机制的影响，优质医疗资源主要集中在高级别医院。在医疗资源稀缺的情况下，建议借助医保的杠杆作用，加强多种形式的医联体建设，推进区域内医疗资源共享，促进基层医疗服务能力的提升，保障基层医疗机构“接得住患者，也留得住患者”。此外，还可通过基层医疗卫生机构之间的兼并、强强联合或以强带弱等方式提高基层医疗卫生机构的服务能力，助力脱贫攻坚，推进湖南省健康事业稳步发展。

参考文献

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[7]蔡冰青.城乡居民医疗保险制度对基层医疗服务管理的影响分析[D].上海：华东政法大学，2016.

基层机构范文篇4

关键词：基层医疗机构；职称制度；存在问题；对策探讨

随着社会市场经济的高速发展，新医药卫生体制的实施，对基层医疗机构需要促进他们自身的发展和改革。但是在基础医疗机构中，现行职称制度所存在的问题也越来越明显，特别是在新医药卫生体制改革这一背景下，就要求基础医疗机构职称制度要顺应新的发展、新的变化，医疗卫生的技术人员及相关的工作人员在业绩上的评价要更加的公平和客观。就现阶段，对卫生医疗机构来说面临着更加精细化的人事管理分类，在基层的医疗机构中，现有的职称制度已经无法顺应社会飞速发展的时代要求，且在基层医疗机构实际的工作中也存在着许许多多的问题。

1基层医疗机构管理现状

在基层医疗机构中，他们对自身的管理认识并不足。在基层医疗机构的管理中往往医务人员或是管理者对管理这一问题并没有足够的重视，没有认识到在基层医疗机构中管理的重要性。而导致大家对基础医疗机构管理不够重视的原因一般由于指导、检查以及相应的监督方面等没有真正地起到作用。同时还缺少有效的监督管理机制，就目前来看人民大众在不断地提高生活水平，对生活质量也是人民大众不断追求的。为了能够满足人们在健康上的需要，医疗机构在安全和质量上也在不断地提升，而基础医疗管理部门也出台了相应的法律法规、标准以及规范等，与此同时，国家也要求各基础医疗机构建立健全相关的管理制度，让医护人员在管理上有法必依、有章可循。而在近年国家基层医疗机构在管理制度上也得到了国家的支持。但是对基层医疗机构而言，资金投入现象严重不足，造成基层医疗机构管理流程不符合要求。最后对基层医疗机构管理，管理人才上的缺乏也尤为严重，对管理除了二甲以上医院配有专业的管理人员外，其他的医院并没有专职的管理人员，且能得到培训的次数和机会也是少之又少，有的基层医疗管理人员甚至没有参加过有关的知识培训。

2基层医疗机构人力资源的基本情况

就现阶段来看，基层医疗机构对医护人员的编制并不合理，在基础医疗机构中人员的配置显然不足，造成这一情况的原因归根到底还是由于基层医疗机构在人员机制上的编制并不合理。对基层医疗机构而言他们对医护人员相当地缺乏，特别是在那些偏远的地方，一些卫生所甚至只有一个医生来担任。且基层医疗机构在建设上也不够完善，水平也相对落后，对老百姓的各种疾病也无法高效地施展救治。由于这些种种的原因，导致这些基层医护人员只能做那些相对来说极其简单的基础性工作，很难有进步提升的空间。所以这就导致基层医疗机构在人力资源上更加的匮乏。与此同时，政府部门对这些基层医疗机构的支持也是有限的，不能对医疗设施进行更新，这就意味着留不住人才。招录相应的基层医疗工作者，也是一件非常困难的事，大多数的卫生医疗机构地处偏远地区，生活条件就会相对来说艰苦。从而造成在招录过程中，考生对基层医疗机构的报考比例极其低。同时伴随着医改的施，对这些基层医疗机构来说并没有自主选择的权利，这就导致这些基层医疗机构对人才上的引进相当吃力。

3基层医疗机构职称制度存在的问题

3．1职称体系不健全

随着社会经济的大发展，医疗机构中又增加了许多新的专业，但医疗职称仍然停留在过去，与现代专业发展的情况相比，已经是滞后。在20世纪80年代我国上海医科大学便设立了卫生事业这一专业，同时全国的各医学院校及综合性的大学也纷纷设立了卫生管理以及相关的专业，从该专业设置到今天，尤其是2001年以后卫生管理专业以及相关的专业都呈现出相对大幅度的增长，就现阶段来看，我国有101所高校设立卫生管理学历教育，为各医疗机构培养出许许多多的复合型的优秀卫生事业管理人才。然而，在卫生系统中该职称的设置明显处于严重滞后状态，且这个专业只能在8个省区市进行职称考试，这些地区分别是江西、江苏、宁夏、西藏、内蒙古、上海、陕西以及甘肃这八个省份，对其他的省市并没有该职称的考试。这就致使大量的该专业毕业生毕业后处于没有职称的状态，这就限制的各医疗机构对卫生管理人才的培养。

3．2职称层级设置比例不合理

以某社区卫生服务中心为例，该卫生服务中心现在有120人现在核定的编制里，其中有115职称评审指标不科学，在这些专业技术的岗位中，其中初级设置了53人，中级设置有45，副高级设有14人及正高级设有3个人。就拿该卫生服务中心来看，目前已有45人被应聘为初级，35人应聘为中级，副高级应聘了7人以及正高级聘用了3人且都属于专业技术人员，这就表明这些岗位目前来看都已经处于饱和的状态。就最近这几年来，该卫生服务中心的职工普遍在学历上得到了提高，平均每一年有8－10人申报更高一级的职称，每年在专业技术人员、招考计划或是中级职称引入中会有7－9个人参与人才引进。不难看出在接下来的几年，在人员编制上会处于饱和状态，而职称指标中紧缺的高级、中级岗位也会越加突出。据目前晋升情况，25岁以上的主治医师可晋升为副主任医师，40岁以上的主治医师可晋升为副主任医师，40岁以上的主治医师可晋升为副主任医师，但这往往与实际情况背道而驰，在实际医疗机构中高级岗位并不多，而且还存在着岗位数量比例过大的问题，导致在实际工作中与职称设置脱节，严重阻碍了专业技术人员的积极性。

3．3评审指标不科学

在我国现在的医疗机构评审指标中，对硬件设施积极地注重，而相对来说软件上的重视程度往往没有想注重硬件设施那样的重视。对相关人员在计算机水平、专著及、外语、学历以及任职的资历等对在硬件上的要求条件极为严格，相反通常忽视了创新能力、素质以及工作质量等不能轻易得出结果的软件指标，这就会造成轻实践重论文的评审情况，评价指标的方向也会偏向资历、学历，而业绩以及能力往往也会被忽视。而挂名科研项目、、在论文方面并列为第一作者等现象，之所以出现这些现象，就是因为相关技术岗位人员想要在数量少赢得优势，这类现象的存在便会导致学术不能健康持续发展，对医疗机构中的评审指标产生腐败和贬值。

3．4职称的管理和监管不力问题

专业技术职务的评审，一般是由评审小组评议，有些评审采用书面材料评审，在评审过程难免会出现评审专家利用专家的个人感情色彩或主观印象，甚至拉帮结派的现象，这样的评审显然不公平、合理，往往是监管不力，这对卫生医疗机构的信誉和公正性也有影响。在评审过后，对参与评职称的人员来说，他们缺乏合理的监管制度进行考核，就目前我国的大部分医疗机构中终身制的职称机制，因此就现阶段来看，卫生医疗机构缺乏监管考核机制。对从事评审工作的人员，一进一出都要升职，没有升职就没有降职的现象，这就导致这些专业的技术人员在评审通过后，缺乏积极上进的心态，职称提高后，没有思想，只会安于现状，长期占用指标。这就造成真正有真才实干的人得不到提升重用，在茫茫的竞争中难以脱颖而出，对医疗机构的技术进步也会受到阻碍，从而导致卫生医疗机构在竞争上就失去了活力。

3．5职称的价值取向出现偏差

就现阶段来看，我国卫生医疗机构的工作人员的工资待遇和职称是在经济利益中挂钩的，这会致使一些相关人员在价值取向中产生扭曲和偏差，只重点追求名誉和利益，这种思想往往会出现明争暗斗、急功近利或是学术不端等的现象存在，之所以会出现这些现象往往就是对这些相关的工作人员而言他们过分地追求个人经济利益，而出现这些偏差现象通常和卫生医疗机构的工作人员在职称评级中的功利化息息相关。

4基层医疗机构职称制度的探讨

4．1完善职称评审机构

随着医药卫生体制改革的深入，卫生专业技术人员在评审卫生职称制度中结合建设队伍的发展，要贯彻落实好新医改以及《专业技术人才队伍建设中长期的规划》，对卫生医疗机构的职称评审制度进行全面的梳理，按照职业和学科专业的需求，对职称评审制度进行不断的完善，增加需要增设的，对职称管理中的卫生管理职称可进行增设，以及对各个需要细分的岗位进行增设，加强卫生医疗机构的人才队伍建设尤其是卫生医疗机构中的管理人才，让职称评审制度不和现代化发展的社会脱节，紧跟并顺应社会市场下的发展需要。

4．2调整职称层级的比例设置

对现有的职称评级设置进行更加合理化的调整，设置出更为公平公开公正合理职称层级比例，可以适时地增加一些高级层级的比例，或者是对专业技术职务中用人单位要对岗位聘任的自主权进行落实到位，对优秀的相关工作人员，要鼓励他们不断提升自身素质，成为更加多样化的优秀人才，使得医疗机构中的相关工作人员对工地更加的积极，拥有不断地进行向上拼搏的心态，让在基层医疗机构中工作的队伍充满活力和生机。

4．3科学设置评审指标

而评审指标在医疗卫生机构中的职称评审居于中心位置，也是具体评价导向的因此在主体此地医疗机构中就必须制定出完整高效的评价指标。在定性评价和定量评价中不仅要重视软件也要重视硬件，同时处理好它们之间的关系在评审的硬指标中不仅要有科研、学历以及论文，还需要把软指标也纳入考核的标准，比如能力水平、职业道德、人民大众的公认度、业绩贡献等都应纳入评审指标中。在评审指标中还需要对质化评估中的工作业绩引起重视，以及对量化评估的日常工作业绩引起重视，在评审指标中设置相应的权重值，对这些分值进行合计，对被评审者要综合考虑他的各项能力，从而设置出科学合理的评审制度。让我国的评审制度也能和国际接轨，也同时能真正地让基层医疗机构的相关工作人员在工作水平上得到提高、病人对相关基层医疗机构的工作人员的工作也能得到更高的满意度、同时也让这些相关人员在个人素质上得到提高，从而在基础医疗机构中的众多优秀的专业技术人员中脱颖而出。

4．4加强职称评审的监管力度

对专业的技术人员来说，职称评审制度在结果和程序中的理性诉求是他们追求公平的关键点。因此对考试工作和职称评审要进行监督和管理，而且还要完善相关的法律法规，并要求医疗机构合理规范地制定出相应的职称评审制度。首先，不仅要结合考评，还要对各专家组进行完善，参与评审的评审人员不仅需要专家化还需要社会化，做到对评审程序的优化。打消传统医疗机构中职称评审时，评审办法中存在的主观感情或是利益上的因素，要把诚信这一制度建立健全，对评审所产生结果的公信力要进行提升。其次，还需要不断地加强对职称评审进行连续性的管理，建立合理化的考核管理制度尤其是在聘任后，对以往的职称终身制这一制度可以进行解除，对已经聘用的医疗机构专用技术人员进行动态化的管理，增加淘汰、竞争、激励等的机制，这样可以有效地对那些已经取得高级职称的医务人员不上进只安于现状，霸占着本就不多的名额，导致人才的流失，使那些真正有实力的人员得不到聘任，所以要加强职称评审的监管力度。

4．5树立正确的价值取向

对已经评审上的专业技术人员，要树立正确的价值取向。对职称的晋升，不应把它看作是经济利益上的得到，最终目的也不应该仅仅放在经济利益上。不然会导致在晋升的这个过程中会出现一些弄虚作假、收受礼物、急功近利、买卖学术等不正确的价值取向的存在。因此要把卫生人才队伍建设与专业的技术评审相结合起来，从源头上防止不正确的价值取向存在，同时还需把工作质量与医疗技术水平相结合并不断的进行提升，打造出一个较为合理、公正、公平的基层医疗机构竞争环境。只有医疗机构中的专业技术人员树立了正确的价值取向，才能让更多的医疗机构得到更长远的发展，让这些医疗机构中的专业人员在职称评级上更加顺利，因此对每一个基础医疗机构中的专业技术人员来说，都需要树立正确的价值取向。

5思考与总结

综上对基层医疗机构中现行的职称制度来看，我国医疗机构中的职称制度在目前还处于一个不完善，也不合理的阶段，存在着需要进一步完善的地方，这是我国现行职称制度存在的弊端。且现阶段的职称评审指标存在着不符合现实意义和量化的情况，与此同时对医疗机构中的专业技术人员来说，在价值取向上也存在着一定的偏差。所以，这就需要我们的各管理部门和用人单位在职称评审制度中要制定出更高一级的制度，按照基层医疗机构对人才队伍的培养情况来进行合理的职称评审，从更加合理、公平、公正的角度对待职称评选，以职称评审制度来选择出更加符合基层医疗机构的专业技术人员，让他们能更好地服务于人民群众，更好更高效地做到让人民满意的高质量工作。在我国基层医疗机构现行职称制度中，就需要完善职称评审机构，调整合理的职称层级比例，设置科学的评审指标，不断加强职称评选制度的监督力度以及树立正确的价值取向。

参考文献

［1］徐旭辉．浅析基层医疗机构现行职称制度存在问题及对策［J］．糖尿病天地·教育（上旬），2018，15（05）：111．

基层机构范文篇5

关键词：基层医疗机构；投入产出分析；绩效管理成本分析

基层医疗机构是我国公共卫生服务和医疗服务的双重网底，在保障广大人民身心健康上有着非常重要的作用，同时也是为广大人民群众提供方便、经济、安全、有效卫生保健的基础环节[1]。绩效管理是当前非常重要的新型分配制度，同时也是医疗机构卫生服务供求双方相互融合的重要桥梁，是带动医务人员积极性和推动基层医疗机构公益性发展的重要方式。但由于基层医疗机构有着一定的特殊性，不少研究者表示，绩效管理对基层医疗卫生机构和村卫生室的效用并不大，一方面是由于这部分机构负责人认为绩效管理会占据卫生室大量的时间，造成不必要的考核成本;另一方面基层医疗机构本身人手有限，过度的考核不利于人员稳定性[2]。为此，从经济学角度来评价绩效管理对基层医疗机构的影响非常有必要。本研究尝试从投入产出的角度，针对基层医疗机构的绩效管理情况实施评价，以便给予更好的管理建议，保证其健康稳定运转。

一、对象与方法

（一）研究对象

本项目以四川省南充市某县的18所基层医疗机构为研究对象，其中一般卫生院11所，中心卫生院4所，社区卫生服务中心3所。对这些机构的相关数据资料信息进行收集，对比机构实施绩效管理前后，绩效水平以及成本耗费支出情况。

（二）研究方法

1.调查工具：（1）调查问卷：根据《农村乡镇卫生院基于绩效评价的激励机制研究》开展干预评估调查。在调查期间主要采取座谈会、深入访谈的方式进行，采用《与机构绩效管理相关的乡镇卫生院成本调查表》对绩效管理各方面情况、内部活动改进情况、绩效改进相关费用支出情况、绩效管理影响程度评分等情况，所有问卷均由笔者与医疗机构院长，或者分管副院长进行面对面沟通完成。（2）绩效评价指标：本研究经由2次函询与1次专家座谈会设计出了一套12项指标的关键绩效指标体系，同时经由实证研究得出了该套指标体系有着较高的效度。2.分析方法。（1）综合指数法：根据关键绩效指标体系，配合综合指数法，对本研究18所基层医疗机构绩效管理实施前后的绩效情况进行测算，具体计算公式为[3]：Ij=ΣWj×Xij，其中Ij主要是第j个基层医疗机构的综合指数值；Wj则表示第i个绩效指标的权重情况，Xij主要表示第j个医疗机构的第i个指标的指数值。（2）成本效果分析：主要是经由效果—成本比率来实现对评价项目的经济效率进行展现。该方法主要指标包括单位产出所耗费的增量投入以及单位产出所需要的成本投入。

二、研究结果

（一）基层医疗机构与绩效管理相关的成本投入

本次所调查的18所基层医疗机构，可以发现其用于绩效管理的总成本投入达到了6960629元，而其中显性成本为2476533元，占比为35.58%，而人力时间成本为4484096元，占比达到了64.42%。根据四个与绩效管理相关的成本指标进行分析，见表1。就总体情况来看，一般卫生院、中等职工规模、低水平收支结余和低水平周转率医院的绩效管理投入成本往往更大，并且人力时间成本耗费最大。

（二）基层医疗机构与绩效管理的绩效产出分析

根据表2来看，2020年一般卫生院绩效出现了显著上升，中水平职工规模机构的绩效排名增长最多，收支结余水平较低的机构其排名迅速提升，而中等水平周转率的机构排名提升最多。

三、结论

根据本次研究结果来看，基层医疗机构用于绩效管理的成本非常高，但其中人力时间成本占据了较大比例，不难发现，绩效管理的实施对基层医疗机构的主要影响在于人力时间沉没成本的耗费，导致这种情况多与管理模式落后有关。另外，根据投入成本的差异情况来看，一般卫生院、中等职工规模、低水平收支结余和低水平周转率医院的绩效管理投入成本往往更大，但同时根据产出结果来看，一般卫生院、中水平职工规模机构、收支结余水平较低的机构其绩效增长速度最快，但周转率却与之有所不同，其中等水平机构排名提升最多。这就表明，基于基本公共卫生服务考核标准下，投入大量的管理成本，能够在一定程度上提升绩效管理水平。结合上述结果，针对基层医疗机构，加强绩效管理模式的创新优化，推动基层医疗机构信息化建设，对提升绩效管理效率有着非常积极的意义[4]。同时，卫生局可以借助绩效管理来实现对公共卫生服务和基层医疗机构服务的均衡，帮助基层医疗机构实现快速发展，从而提升绩效管理水平。

参考文献：

[1]张丽芳，秦江梅，张艳春，等.基层医疗卫生机构实行“公益一类财政供给、公益二类绩效管理”的实践与成效研究[J].中国全科医学，2020，23(01)：1-6，13.

[2]余薇佳.公立医院绩效管理与运营成本控制探微[J].经济研究导刊，2021(04)：97-99.

[3]王明丽，吴丹.公立医院绩效管理与成本核算综合体系构建的研究与分析[J].中国医药导报，2020，17(24)：126-129.

基层机构范文篇6

一、健全基层金融机构内部控制机制的必要性

金融机构内部控制作为对金融业务进程进行环环相扣、监督制约的动态控制机制，对防范和化解各种金融风险都发挥着重要作用。一是有利于正确贯彻执行国家各个时期方针政策、法律法规以及中央银行监管的规章，使金融机构经营不偏离方向，减少金融机构经营风险；二是有利于防止金融资产流失，原创：确保金融资产安全、完整与增值；三是有利于实现金融业务操作的规范化、科学化和程序化，有效抵制来自各方面干扰性因素的影响，提高金融工作效率，增强金融业务运作的透明度；四是有利于金融机构及时发现自身问题的症结并及时采取措施给予纠正，将金融风险有效控制在合理的预期范围内；五是有利于明确金融机构内部各职能部门及其员工的职责范围，实行金融决策、具体执行、事后监督三方分离，增强金融机构自我约束、自律管理的能力，减少金融管理风险；六是有利于严格执行各项规章制度，堵塞金融业务漏洞，不给金融犯罪分子可乘之机，以达到防范金融风险的目的。总之，面对此起彼伏、肆意冲击的金融风险，只有积极稳妥地建立、健全金融机构内部控制机制，才能有效地防范金融风险。

二、基层金融机构内部控制现状及成因

内部控制机制作为基层金融机构对各职能部门及其工作人员，从事业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施与程序。在防范经营风险，维护资金安全，确保稳健经营中起着不可替代的作用。近年来，各基层金融机构在强化内控控制机制方面进行了不懈的努力和探索，健全了内部控制机制体系，但由于受多种不良因素影响，内部控制机制还存在诸多不容忽视的问题，具体表现在以下几方面：

（一）思想教育薄弱，工作不到位。随着金融业的蓬勃发展，银行业间的竞争日趋激烈，为了扩大生存空间，提高经济效益，基层金融机构“重业务发展，轻思想教育”现象日益明显，忽视对干部职工的职业道德和遵纪守法教育，“两手抓，两手都要硬”的工作方针没有落到实处，思想教育工作流于形式，放松了对干部职工的世界观、人生观、价值观的改造。从近年来基层金融机构所发生的违法违纪案件分析可以看出，犯罪分子往往是放松了学习和思想上的改造，在资产阶级腐朽思想的侵蚀下，政治信念发生了动摇，一味追求金钱，追求享乐，私欲膨胀，人生观、价值观被扭曲，直至见利忘义，以身试法。如农行冠县支行袁葆华金融诈骗案即为典型一例。冠县斜店农业银行所曾是农行冠县支行的一面旗帜，经营业绩多年居于全县农业银行所之首，在突出经营业绩的掩盖下，有关领导放松了对该所主任袁葆华思想品德、人生价值观等方面的教育。袁某利用职务之便，大肆开具假存单，于济南、济宁等地套取银行信贷资金，然后高息放贷，赚取高额利息之差，从中谋取非正当利益，之后大肆挥霍，最终走向犯罪的深渊。

（二）内控意识薄弱。目前，基层金融机构对内部控制缺乏系统性认识，错误地认为建立健全内部控制机制就是建章立制，有了规章制度就有了内部控制机制，忽视了内部控制是一种业务过程中环环相扣的动态监督机制。更有甚者将内部控制与业务发展对立起来，认为内部控制禁锢思想、束缚手脚，影响金融业务发展，于是有意无意地突破内部控制的限制，盲目开展各项业务活动，参与无序竞争，从事违规经营。

（三）有章不循，制度不落实。金融系统的违规违法事件，虽然有犯罪分子自身放松思想改造等方面的原因，但内部控制制度失控和职能部门监管不严是使犯罪分子屡屡得逞的主要原因，尤其是各业务岗位之间责任不明，相互监督、相互制约机制形同虚设，部分从业人员对待工作敷衍了事，使各项内控制度得不到落实。如某县中行信用卡业务部会计韩某挪用银行巨额资金案件，就是因为犯罪分子利用内部控制的失控，在长达一年多的时间里，采取制作假传票，总记总帐不记分户帐，协助他人恶意透支等手段，先后挪用银行资金28笔，金额高达206万多元，给国家财产造成了巨大损失。

（四）内部控制目的不明确。一些基层金融机构贯彻执行内部控制措施，不是为了防范化解金融风险、堵塞漏洞、杜绝违规违法行为发生，而是为了装潢门面，做给别人看，应付上级行检查的。日常工作中，不能拿出时间和精力检查内部控制落实情况，不积极自觉履行内部控制制度，每逢内部控制检查来临，大肆舞弊，欲盖弥彰，抓紧时间补办内部控制手续，甚至在空白的检查记录上签字，检查内容由经办人员填写等。

（五）处罚措施乏力。尽管各金融机构不同程度地制定了一些相关的内控制度，也取得了一定成效，但责任事故和经济案件仍不时发生，其主要原因是正面要求多，寄希望于人们责任意识的增强和思想觉悟的提高，对越权行事、违规操作及弄虚作假者没有具体而强有力的处罚措施，处理问题往往批评教育多，或罚款了事，使一些人在执行内控制度上始终缺乏紧迫感、危机感，更使一些人挺而走险，走上犯罪的道路。

三、改革新形势下，基层金融机构内部控制薄弱，容易形成新的金融风险源，削弱了基层金融机构的竞争力。

近年来，随着金融体制改革的不断深入，引起金融机构内部控制发生了较大变化，主要表现在：一是基层金融机构的机构撤并、人员买断与内退等各项金融改革措施逐渐出台，引起各方利益的变化，容易产生新的风险源；二是目前正处于改革过渡期，金融机构新旧体制处于前后衔接时期，基层金融机构内部往往是一个人员兼职数个岗位；三是改革利益分配不平衡，引发各种利益矛盾，常常使基层金融机构内部控制流于形式；四是外资银行的涌入，基层金融机构面临的竞争形势将更加严峻。上述综合因素导致基层金融机构内部控制机能弱化，基层金融机构的金融风险不断涌现，削弱了基层金融机构的竞争能力。为此，研究基层金融机构内部控制问题，对于防范金融风险具有重要的现实意义。

（一）内部控制机制薄弱形成道德风险

金融机构的内部控制是一种自律行为，它是指金融机构为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对金融风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程的运行机制。然而，基层金融机构内部控制机制运作中，“重事后监督、轻事前事中风险防范”，“重经营、轻管理”的思想倾向比较严重，忽视了对可能产生的风险隐患进行防范和分析。更为值得注意的是，近年来，部分基层金融机构为加强所谓“金融服务”而抛弃了内部控制机制。时间久已，容易形成金融机构的道德风险。

（二）内控机制建设带有明显的“亡羊补牢”性质，缺乏金融创新业务控制的前瞻性

我国现已加入世界贸易组织，国内金融业务与国际金融迅速接轨，加上现代科技手段的引入，进一步促进了金融业务的创新，原有的传统内部控制监督制约机制已不能适应新兴业务特别是金融创新业务的需要，而相应的新兴业务内部控制措施没有及时加以配套，容易形成内部控制领域的盲点。同时，部分基层金融机构现有的内部控制机制，无论是管理方式、设计内容还是运作效能都带有明显的滞后性与补救性。主要表现在：有的内控制度已经不适应业务营运需要，特别是新办业务，原有的制度不足以覆盖所有的风险源，急需完善充实；管理监控制度明显滞后，有的先办业务，后建立内控制度，甚至长期没有相应的规章制度，往往待出现风险后，再以“血的教训与巨额金融资产的损失”为代价，做“亡羊补牢”式的补充完善工作。在对金融创新业务风险的防范方面，内控机制建设呈现出明显的时间滞后性与机制效能滞后性。

（三）内部控制机制“控人”与“用人”存在着误区

金融机构内部控制中的决策、执行与监督都是人的行为，人员内部控制认识与道德品质的好坏直接影响着金融机构内部控制机制运行效果。部分基层金融机构人员综合素质相对较低，对金融机构内部控制缺乏系统性认识，在内部控制机制执行过程中，“控人”失度与“用人”失察并存，大大降低了金融机构内部控制效果。如部分基层金融机构在内部控制执行中，往往采用“重罚”等“控人”形式来达到内部控制防范金融风险的目的，但结果往往适得其反。如部分金融机构在信贷风险控制中，采用严厉的“追究第一责任人”制度，即风险一旦形成，信贷第一责任人将面临被开除公职的危险，致使信贷人员谈贷色变，影响了信贷业务的正常开展。另一方面，面对日趋激烈的金融竞争形势，基层金融机构对一线负责人的任命和测评、一线业务员的录用和考核，往往把社会关系或揽存量作为任用的重要依据，而疏于对道德品质的考察，这就为一些品行不端者趁机把持关键岗位提供了可能，给业务经营带来了巨大的金融风险。

（四）内部监督流于形式，导致监督效能低下

金融机构内部监督部门是对各岗位、部门业务工作进行全面监督与反馈的最后屏障。内部控制运作中的所有问题、差错、隐患均在此发现。但从运行情况看,现行的基层金融机构内部监督部门，既要接受机构主管的领导，又要监督机构主管的工作。尽管基层金融机构普遍建立了内部控制监督制约机构与规章制度，但个别金融机构领导人特别是基层领导人游离于内部控制监督之外，隐含着较大的风险隐患。在上级重业绩考核与本单位领导的双重压力下，金融机构内部监督部门往往不敢严格履行监督职责，对审查出的问题更不敢上报，这种自己监督自己的行为，由于缺乏独立性和权威性，大大降低了内部控制监督的效能。

四、强化基层金融机构内部控制的对策建议

对于基层金融机构内控管理机制方面存在的问题，应当引起重视。正确的做法是，正视这些问题，县级人民银行和金融机构都要从维护本辖区金融体系稳健发展的高度出发，共同采取积极有力的措施，逐步加以克服解决。

(一)加强思想教育，增强遵纪守法意识。深入开展思想教育和法律培训工作，利用典型案例，使干部职工看到多少蛇吞大象心不足者纷纷落马沦为阶下囚，以警世启蒙，引以为戒，从而树立起干部职工遵纪守法、敬业爱岗、恪尽职守的精神，增强遵纪守法意识和自觉地遵守内部规章制度。还要教育干部职工珍惜幸福的家庭和美好的生活，提高“免疫力”，以严格的制度来约束自己的行为。在加强教育的同时，各级领导要多与干部职工交流，掌握思想动态，做好转化工作，使之牢固树立依法办事、依法经营的思想，克服有法不依、有章不循的不良倾向。

(二)正确灌输，提高对内控机制的认识。正确认识内控机制的重要性是建立健全内控机制的根本保证，基层金融机构各级领导要认真组织员工学习《加强金融机构内部控制的指导原则》，通过学习，纠正对内控机制的对立思想和片面认识，使大家认识到内控机制的重要性，并把自己的行为与内控管理融为一体，从而提高员工遵章守纪的自觉性和加强内控建设的积极性。

三、强化管理，确保内控制度落实。为了保证内控制度的严格执行，必须要加强内部管理。一是各金融机构在开展业务时，必须严格按照《指导原则》以及相关的“岗位手册”和“业务指导”规定程序操作，不准许反程序操作或省略程序运作，要避免任何人独立完成一个交易活动的全过程而不受到监控和制约。二是充分发挥监管、纪检、监察等职能部门防范风险的效能。这些部门要具有相对的独立性和权威性，通过他们可以对本系统的内部控制制度和管理层的权力制衡机制的执行情况进行全面监督。三是确立科学严格的业务考核制度，制定合理可行的考核办法，量化指标，讲求实效，完善奖优罚劣的激励机制。四是加强对要害部门和重要岗位的制约和监督，必须严格实行重要业务岗位的干部轮换和离任稽核制度。总之，在严密的内控管理机制下，每一个部门和职务，每一项工作和程序，每一个环节和步骤都严格按照规章制度执行，从而真正树立起金融系统“三铁”信誉。

四、采取措施，加强内控制度建设。积极清理整顿现有的内控制度，按照金融法规和《加强金融机构内部控制的指导原则》的要求，对各项内控控制制度和业务规章、机构和岗位设置、决策和管理议事规则及操作程序进行一次全面检查，找出问题和漏洞，在此基础上，该建立的建立、该完善的完善。各基层金融机构在制定、完善内控制度时，要注意适应性、有效性、协调性，不能盲目地采用其行的工作方法，而应根据自身的条件和特点，采用相适应的内部控制制度，制度不能过于复杂和烦琐，以致难于执行，也不能过于粗糙和简单，原创：缺乏严密性和制约性，要具有明确的目标，衔接的体系和预期要达到的目的。此外，还应制定出防止系统失控的管理控制措施，从而形成一套环环相扣、科学严密的内部控制体系。

五、强化责任追究制。从实践效果看，“一级抓一级，层层抓落实”的内控责任制模式值得推广。其主要的做法是：明确各部门、各岗位和下属分支机构的内控职责。一级对一级负责，各相关人员必须切实履行所负职责，杜绝经济案件及差错事故的发生，防范与化解金融风险。对越权行事、违规操作及弄虚作假的，即使不出问题也要一查到底，坚决追究责任；如果造成资金损失，要追究经济和行政责任，甚至刑事责任，从而增强执行内控制度的紧迫感、危机感。

六、县级人民银行要做好基层金融机构内控建设的指导和监督。县级人行要采取多种形式，对基层金融机构负责人就内部控制的内容和要求进行培训，使其增强防范和化解金融风险的意识和能力。同时，要全面评价金融机构内部控制的总体有效性。对金融机构内部控制环节上存在的问题和漏洞，有针对性地提出解决办法和措施。要进一步加强对金融机构内部稽核工作的检查和监督，基层人行实施监管时，要将被监管单位内部稽核工作的开展情况作为监管的内容，对于内部稽核工作开展不力的金融机构，要加大监管和处罚力度。基层金融机构在内部控制机制中存在的各种问题，若不及时加以解决，将直接影响金融机构经营目标的实现，甚至影响其生存。为此，基层人民银行及各金融机构要正视问题的存在，找出问题的症结，从维护辖区金融稳健发展的高度出发，以创建金融安全区为契机，采取积极有效措施，逐步加以解决，增强利用内部控制机制防范风险的能力,完善金融内部控制体系，防范金融风险源的产生。

七、转变观念，重新构建金融机构内部控制机制

金融从业人员，尤其是高级管理人员，要转变传统的内部控制观念，深刻认知“内部控制机制”范畴，改变过去“重事后、轻事前、事中”的内部控制做法，重新构建全方位的内部控制机制。将内部控制建设作为一项重要的基础工作来抓，按照防范和化解金融风险的要求，对现行的各项内部控制机制进行全面、系统、科学的整理、修改和充实，提高内部控制机制的效能。

八、提高金融从业人员内部控制意识，增强“人控”观念，提高“用人”水平

所谓“人控”，就是金融从业人员的自我控制观念与能力。加强内部控制队伍建设，提高金融从业人员内部控制能力，关键在于增强“人控”观念。要加强对金融从业人员的“爱岗敬业”教育，增强金融从业人员的内部控制意识，使他们能够自觉执行各项内部控制制度，从严约束自己的行为，从而达到直接控制的目的。在人员任用方面，要做到“知人善任”，提高“用人”水平。管理职能部门要配备政治思想素质较高，又具有一定理论水平和丰富实践经验的人才，同时，要不断提高其自身的业务知识和业务技能，适时更新知识结构，使之与不断发展的金融业务需要相适应，这是保证内部控制机制得以畅通运行的重要基础。

基层机构范文篇7

关键词：全面预算管理；基层医疗机构；财务内控

随着医疗卫生体制改革的深入，基层医疗机构在战略发展方面要求越来越高，传统的财务管理模式已经不再适应处于高强度市场竞争下的基层医疗机构，越来越多的基层医疗机构在寻找先进、科学的财务管理模式。全面预算管理融入基层医疗机构的财务内控，无论对医药卫生体制改革，还是医院自身发展，都具有十分重要的意义。

全面预算管理的意义

基层医疗机构将全面预算管理引入到财务内控，具体作用如下：第一，有利于医院持续优化内控机制。通常情况下，基层医疗机构在财务内控中引入全面的预算管理，可促使职能部门及时了解财务现状及不足之处，从而针对不足之处提出可行性的措施予以修缮或解决，以此提高基层医疗机构财务内控体系及机制的规范性，最终形成具有鲜明特征的现代化基层医疗机构的财务管理模式。另外，这一举措还有助于完善预算管理相关机制和制度，保障财务管理每处环节的合理性、高效性，继而降低财务风险发生概率。第二，有助于规范医院的管理决策日常行为。基层医疗医院深度融合全面预算管理和财务内控，不仅完善且健全医院内部相关制度，还促使医院的决策信息更加准确、更加有效。无论是加强全面预算管理，还是强化财务内控，以及二者相辅相成、相互协助，对收集、整合医院各类经济活动产生的信息而言，都是一种保障措施，也由此促进医院决策信息精准且有效。第三，有利于医院各科室通力合作。基层医疗机构基于全面预算管理开展财务内控工作，可通过细化财务内控工作，确定相关责任与权利。一方面提高各部门、科室参与度，加强各部门、科室之间的沟通与交流，另一方面也便于全面预算管理和财务内控管理具体落到实处。

基层医疗机构全面预算管理现状

1.管理理念陈旧通常，企事业财务管理的基本原则是以收定支、量入为出，对于隶属差额事业性质的基层医疗机构而言，庞大繁琐的运营活动加大了财务管控工作的难度，基于此医院要想实现开源节流、优化资金配置的目标，势必要对医院的资金及资源进行科学合理化的宏观预算，否则，就会大大增加机构资金运行的风险。然而，现实中大部分基层医疗机构由于预算的管理理念过于陈旧，缺乏创新性与主动性，比如有些医院没有对以往款项进行合理细致的预算管理，其中以往款项管理包括医疗保险、住院预付款、房屋修建、采购、结算等，很容易造成医院手续不全、责任不清、账目不实等现象出现，势必会影响医院经济效益和财产管理效果。2.内部控制不健全基层医疗机构预算管理内部控制不健全，主要体现在两方面：其一，三年预算滚动编制流于表面形式，基层医疗机构对外缺乏经济市场形势的分析，对内缺少各项物资、设备实际情况的了解，造成项目重复申报、预算资金闲置或者浪费等现象时有发生。其二，预算编制缺乏合理性，基层医疗机构的预算往往是临床科室申报、归口管理科室汇总到财务科，但是在这个过程中由于临床科室对预算知识知道的较少，常常会出现预算申报数与实际情况相差甚远的现象。3.约束力不强就目前我国基层医疗机构全面预算管理现状来看，普遍存在一种“重编制、轻执行”的事实。如有些医院在预算控制与调整过程中，职能部门及科室较为随意，既不上报可预见的预算超支项目予以预算调增，也不对难以执行的项目进行预算调减；还有些医院的绩效考核机制与奖惩机制流于形式，对职能科室无法真正做到严格扣罚分配绩效，从而出现工作人员滥竽充数、管理赏罚不明等现象，造成预算执行进度和质量大打折扣，甚至出现资金沉淀结余等不良现象，无法实现资金及资源配置合理化和应用高效化。

全面预算管理在财务内控中的应用策略

基层机构范文篇8

一

本文所说的“权力机构”，是指实际上而非法定的政权机构。按清朝的制度，最基层的政权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914年11月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”[1]，就是民国初年仍把县作为法定的最基层政权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构——“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不一，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为10区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县10团的防区[2]。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。

在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上革命党人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911年11月9日，广东“和平独立”，建立了由同盟会员领导的广东军政府。在辛亥革命高潮到来的时候，革命党人在广东发动了数量巨大的民军。这些民军，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”[3](p46)，其人数曾达到148400人[4]，还不算那些没有在军政府领取军饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民军的广泛发动，使乡村的士绅在革命高潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿革命党人和绿林好汉，1911年11月初，几百名民军开到乐从，“向团保局驻扎，遍树党旗，各局绅逃去无踪”[5]。1912年5月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。”[6]

革命党人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取政权，尽管孙中山的革命程序论在1902年已初步形成，他曾设想收复各地后，“则以军政府约地方自治。地方有人任之，则受军政府节制；无则由军政府简人任之”[7](p278)。孙中山在1906年主持制定的《同盟会革命方略》中，关于革命时期之地方政权，规定了每县设立一个“安民局”，有局长一人、局员10人、顾问10人，“局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”[8](p304—305)，对县以下地区则没有提及。对珠江三角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东军政府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。革命党在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会党、绿林。当革命高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助革命党把影响真正深入到乡村。当革命高潮过后，广东军政府由于军饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民军，这些民军不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于动乱之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长三次[9](总p618—619)，可见，广东军政府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东军政府共发行了约1800万元没有准备金的纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：《近代广东对外贸易史料》，《广东文史资料》第70辑；关于纸币低折，参看邱捷：《1912—1913年广东的纸币低折问题》，《中山大学孙中山研究论文集》第10—11集.中山大学学报论集，1994年。)广东军政府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪，但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，革命党人并没有取得成功(注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：《1912—1913年广东的社会治安问题与广东军政府的清乡》，《近代史研究》，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大程度是因为革命党人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。

革命党人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”[10]。不过，革命党人所设想的乡治，一直到二次革命失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在政府无力监管和控制的情况下进行的。

接替革命党人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了《广东筹办保甲团练暂行章程》，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”[11]。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千军队)，而且要全力防范革命党，不可能为章程的实行提供多少军事或财政的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县政府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保[12]，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。

1921年8月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂军等外省军队第三次在广东建立政权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。革命政府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各军擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定《修正广东省保甲条例》，计划建立由县市行政长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的《保甲暂行办法》则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”[13](p374—375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。

尽管政府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡[14](p95—99、p106—117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻军，以及“通告各社约”[15]。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国《番禺县续志》所记载清末的建置相同)，“警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行政区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为十六，旧名为团”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”[17](p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”[18](p52)；梅县“民国元年至19年(1912——1930年)，县以下基层政区仍沿用清代的保甲约制”[19](p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”[20](p247)；信宜县“民国初，县的行政区划为区、堡、乡、里”[21](p91)。可见，民国初年治理广东的历届政府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。

二

辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级政府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用政府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥革命开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。

在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥革命高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡的重任[22]；1913年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”[23]。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征政见”[24]，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。

除了旧日的绅士之外，参加过革命党或充当过民军军官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民军官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍军人要当乡绅需经过县长选委[25]。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋枪，行前者喇叭铜鼓，手持五色国旗”[26]。从报道的描述看，这支队伍当也是民军，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥革命高潮中，民军首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民军一队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周四党羽数十人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序[27]。

不过，民国初年，广东乡村的士绅、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1912年，东莞县的李炳华等人以民团正副团长的名义，“招土匪数百，占据团所”，以武力抗拒来清乡的军队[28]。东莞县厚街的民团局“开台拜会”[29]。同年，潮汕地区“各县土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清乡时就下令解散各地擅自组织的武装[30]。

一些商业城镇，商人也成为基层权力机构的重要角色。商业、手工业发达的佛山，在清末民初是南海县境内的一个镇，原设有士绅管理的团防局，下领16团局，是佛山镇各街区和附近乡村实际上的基层权力机构。民国元年，“废所属乡局及绅士名称，官衔、匾额、旗杆等类皆除去，另图规制。俄而盗贼蜂起，各乡乏士绅主持，乃令各属设保安局，取合议制……遂由商会主办，举定办事人员”，“(民国)二年，(镇)议会散，团局复更名保卫局”，“得设团兵以保卫地方，辅官力所不隶，教育、慈善、风教、卫生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城镇在民国初年纷纷成立商团，在其中起主导作用的是兼有绅、商身份的人物[32]。有的商团团长出而掌管了地方权力机构，如曾任商会会长的彭础立(注：彭础立是廖仲恺的亲戚，1924年指使凶手暗杀农民协会执行委员长林宝宸，廖仲恺具函要求胡汉民将彭扣押。)，1924年任南海县崇文两堡联团局局长[33](p728)。东莞县茶山乡袁敬义，出身于“富甲一乡”的旧士绅家庭，长兄袁敬仁毕业于北京国立法政专门学校，历任广州、中山等地的审判官；袁敬义出任了商团团长、五十六乡联团局局长，后来还任东莞第六区公所所长[34]。从1924年5月广州商团联团大会的报道看，出席的多数是珠江三角洲县城以及商业发达的乡镇商团的代表[35]。这些商团的团首，无论是否兼有乡镇自治机关职务，都是在地方说了算的人物。而且，在县以下，商团、乡团往往很难划出界限，如东莞县龙溪附近乡团联防总局，就设立在石龙商团团部，并借用该商团印信[36]。

在基层社会，有军事经历的人更容易在权力机构中崭露头角。

在1924年商团事变中大出风头的陈恭受，清朝时是秀才，后又“警察学校毕业”，民国后任过警官、当过警察厅长魏邦平的秘书，“曾代行第三师师长及市政公所所长事”[37]，后出任莲华佛山四十七乡镇联团保卫局局长、佛山商团团长。东莞县龙溪附近乡团联防总局局长姚洪阶是“前清武进士，久供军职者”[38]。何江是清末绿林头目，后来加入同盟会，民国初年是民军首领之一，此后同国民党要人如李福林、胡毅生等一直保持密切关系。1922年后出任佛山忠义乡乡团总局团长[39]。

尽管有些县划分了区、乡，也可能在乡、镇建立了警察局，但乡村地区真正的权力机构乃是这些商、乡团，而主要是后者。控制这些机构的人物，通常像清朝时那样也被称为“绅”。

民国初年广东乡绅控制下的乡村基层权力机构，较之清朝士绅的公局更少关心公益事务，对乡村居民的剥夺和压迫也更严重和粗暴。1926年广东省农民协会的宣言指出了“土豪劣绅”的祸害：“平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗匪，盘踞团局，把持乡政，侵吞公款，鱼肉良民”。[40](p578)这些话，让人回忆起清末广东舆论对劣绅的抨击。可见，民国后“绅”的构成虽有变化，但“绅”的社会形象却仍与清末时差不多。

政府对这些地方豪绅武装的态度和政策是矛盾的：一方面鼓励各地建立民团以防御盗匪，另一方面也担心这些商、乡团演变为破坏其统治秩序的力量。民国初年陈炯明的一个命令曾指出，“各属设立民团，漫无限制”，“入为乡团，出为劫匪，抢掳勒索，无所不至者，比比皆是”；于是规定“嗣后各属乡团，必须呈县委派团董，发给任用状，方许成立。责成该团董慎选本乡殷实良民，取具保证，方准充当团勇”[41]。1921年陈炯明曾“通饬绅民整顿团练”，希望改革“军队不良、民团腐败”的情况，“养成地方自卫之力”[42]。次年，他却以各地公安局已经成立，打算裁撤保卫团，因为“各县保卫团、局，多为地方上有势力之绅士所主持，其潜势力非常雄厚”，乃决定把这些保卫团解散[43]。但不久陈炯明就同孙中山发生冲突，他自然没有可能把解散全省各地保卫团的决定付诸实施。

乡村地区的实力人物本身就有办团的积极性，民国以后广东社会治安更加混乱、兵匪横行的局面，进一步促使各地乡团恢复、创办和联团。1916年底有人提出，“今日急务，首在恢复自治机关，使乡与乡联络办团，而后内匪可清，外匪不得而入”[44]。东莞、番禺等县一些乡村在清末实行过联乡办团，在民国初年停办，1918年，该处乡民“以时事多故，特欲实行自卫，援照前清成案，再行举办”[45]。1921年，南海、番禺、顺德三县团保局绅董，筹商联团自卫办法，决定将三县的团额再加扩充，未办之乡镇一律拨款筹办[46]。1923年，有人批评省长徐绍桢招抚绿林的政策，认为“盖今日吾粤各属，实已变为庄严璀璨之贼世界，亦即变为光怪陆离之兵世界”；要求“先清乡，后办团”，“当先驱与民拼命之兵，驱与民争命之贼，清一乡，则民团办一乡，清一县，则民团办一县，对于已办民团地方，复不容军队驻扎”；办团的次序是“先市镇，后乡村”，先办商团，在此基础上再办四乡的乡团[47]。到了20年代，商团、乡团几乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、镇、乡。

这些地方武力不仅常常挤压政府的权威，而且还会同政府发生权力和利益的冲突。民国初年珠江三角洲的“护沙”机构的变化，就是政府与基层权力机构、军队与民团争夺缉捕权和征税权的典型事例。

位于珠江口的“东海十六沙、西海十八沙，膏田万顷，向为盗匪出没之所”[48]。清朝咸丰年间，顺德县豪绅罗dūn@①衍、龙元僖建立东海十六沙护沙公约，又称护沙局。顺德士绅控制的东海护沙局主要靠向农民抽收经费维持，成为顺德士绅维持其特权地位的武力。东海护沙局，号称有勇丁千人，超过清朝驻守顺德的巡防营兵额。但到了清末民初，护沙局被指责苛抽捕费、欺压居民、捕务废弛、包庇贼匪。在防御盗匪方面完全失去了作用[49](p524)。

因为东海十六沙大部分沙田地处香山，所以发生顺德、香山两县争夺护沙权的问题。民国初年，革命党人掌权的广东军政府为了削弱士绅的势力，下令裁撤东海护沙局，严禁顺德士绅继续征收护沙费，把护沙权收归政府[50]。因为护沙费数额巨大，所以，日后政权虽有更迭，但官办官管的局面继续下来。官府派出护沙营驻扎沙田区负责维持治安及清剿盗匪事宜。

到了1919年10月，香山籍港商陈赓虞向督军莫荣新上书要求改变护沙制度，在香山废除护沙营制，规复沙田自卫团练。他指责护沙营不能防盗，而且勒收行水、抢劫居民。在上书中，他提出一个香山沙田自卫章程，内容包括设立香山全县沙田自卫总局，由督军派出督办，以县长为会办，但真正掌握实权的护沙局正副长由香山自行选举[51]。莫荣新虽然表示会考虑陈的意见，但这一改变触及护沙处官员的利益，遭到很大阻力。实际上陈赓虞的建议并没有被采纳。在陈炯明回粤驱逐桂系之后，东莞、顺德、香山、新会四县的沙田“业户”在1921年5月以政府的护沙统领部“护沙害沙”为理由，要求政府取消官方的护沙机构[52]。1922年初，东莞、香山、新会、顺德、番禺五属沙田公会甚至表示愿意每亩抽4角共缴交56万元作为护沙军队收束费，“此后五县沙田照旧归各该县原有自卫机关自筹自卫，所有官办之护沙营队即行裁撤”[53]。沙田“业户”的要求被接受，广东省长公署训令：东、顺、香、新沙田另外设法筹卫，护沙营队“亟应从事收缩”[54]。然而，所谓沙田自卫，只是反映了这几个县士绅的利益和要求。各种军队都想染指巨额的护沙费。1924年，桂军严兆丰在东莞县征收护沙费，被指责为有越权限[55]。另外一些桂军部队在宝安县委任护沙局长和清佃局长，目的也是要争对沙捐的征收权[56]。孙中山的政府曾考虑撤销沙田自卫，“组织党军，改编团勇以扶助劳农”[57]。到在平息了商团事变之后，孙中山颁布大元帅训令，指出“查沙田自卫办理不善，实缘土豪劣绅藉充自卫局长、董，抽收捕费，图饱私囊。于沙所治安转至不顾，以致沙匪充斥，劫掠频闻。农民不能获益，转受其害”；决定撤销各属沙田自卫局，改组成农民协会，经费由护沙费中拨给，会长、会董由农民选举，将所有护沙自卫团甄别收编，由政府派出军队保护沙田[58]。农民协会虽然建立了，但士绅掌握的护沙武装看来并没有撤销。据曾经担任东莞明伦堂总董的叶少华回忆，在1924年后由他经办，支出了一笔开拔费使驻守沙田的桂军严兆丰部撤出，而自卫局长就由李福林部下的一名旅长兼任[59](p15—17)。

乡村地区的商团、民团成为政府难以控制、人数众多的武装，同军队、政府之间经常发生冲突。各地的乡团在广东的战事中，根据自身的利益决定对交战双方军队的态度，有时表现出相当强的战斗力。1923年4—5月间，沿粤汉铁路的乡团协助孙中山的军队对沈鸿英作战，受到孙中山的表彰[60]。新丰县西区的乡团将率部偷袭英德的陈炯明部团长颜国华俘虏，并缴获机枪一挺[61]。而仁化县的团防，则以武力拦阻听命于孙中山的湘军谭延kǎi@②部[62]。在1924年的商团事变中，在陈恭受直接指挥下各县、镇、乡(主要是珠江三角洲地区)的商、乡团，表现出较广州商团更为嚣张的气焰，甚至公开提出以武力“实行驱孙运动”[63]。当年7月到9月，南海九江，东莞莞城、石龙等地的乡团、商团，与“客军”中实力最强的滇军、桂军冲突，双方都有严重的伤亡(注：对两地的军、团冲突，当时的报纸如《申报》、《广州民国日报》、《香港华字日报》等都有详细的连续报道和评论。)。广州商团事变被平定后，广州和一些重要商业城镇的商团受到打击和限制，但在广大乡村地区，革命政府无力一一处置豪绅控制的乡团，例如，滇军朱世贵部到清远收缴当地商团枪械，附近乡团闻讯，集合数万人与滇军对敌[64]。事实上，在商团事变后，多数乡团并没有被触动(注：平定商团事变后，孙中山曾下令“乡团更无关涉”，“毋得擅缴团械”(《禁擅缴乡团枪械》，《香港华字日报》1924年10月27日)。实际上有不少乡团卷入事变，不缴乡团枪械当是出于策略的考虑。)，仍是乡村士绅掌握权力的武力支柱，多数团局实际上仍是乡村基层权力机构。

三

清末广东的公局，不仅拥有武装，而且在乡村基层社会行使立法(往往以乡规等形式)、征税(以捐、费名义)、缉捕、审判、仲裁等权力，如同基层政权。民国初年广东的乡村基层权力机构名称或许变化，但运作与职能同清末的公局相近。不过，两者又不可视作等同。在清朝时期，局绅的遴选需要得到县令的认可，至少在表面上，他们对朝廷是效忠的。但民国最初十余年，广东对北京的中央政府在多数时间是独立或半独立的，且有数年广东全省实际上并未能统一在一个政权之下，省政府对各县也不能充分行使权力。广东这种特殊的政局，使地方基层权力机构的头面人物无需也无法向某个中央政府效忠，他们地位的“合法性”主要不是靠各级政府的任命(尽管政府有此要求)，而是利用各级政府权力的失坠，完全凭借自己的实力而来。传统士绅通过纲常理念，通过同年、同门、同僚等关系，从住省城的大绅到各地的乡绅，构成一个人际的网络，官府大体可以利用这个网络对基层权力机构实施一定的控制。但民国初年，广东是传统士绅受打击较重的省份，清朝时期的大绅很少有机会在省一级政权中任职，省、县政府也未能重建一个可供利用的士绅人际网络。各地乡绅自行建立范围较小的联系，后来则企图依靠乡团、商团的武力建立一个维护自身利益的网络。这样，民国初年广东各地乡村基层权力机构较之清末有更多的独立性。从商团事变前后的史料反映出，县政府对乡村基层权力机构已基本上失控，省政府、大元帅府对此也无可奈何。

民国初年广东土地赋税征收的情况，多少可以反映出省、县对乡村基层社会的控制程度。按民国3年规定，广东应征田赋额(地丁加民米)每年为4214016.3元，但从民国元年度到15年度，15年间田赋实际收入平均每年只有2498174.7元，还不到民国3年规定数的60%[65](p11—12、102—107)。沙捐征收的情况更能说明问题。清末在广东的沙田开办沙捐，原定征额是每亩2钱银，考虑到各种阻力，原设想每年的征额为40万两，但第一年只收到13万多两，“嗣后岁有增加，亦未能尽合原估之数”[66]。民国以后，沙捐的实际征收额更远少于清末，民国3年度到民国14年度，广东省政府实际收到的沙捐平均每年只有区区89355.4元，而据1928年已清丈南海、中山、顺德等8个县的沙田(南海、东莞尚有部分沙田未列入)就达29735顷[67](p162—163、195—199)。即使按这个不完全统计的沙田亩数，12年间省政府每年从1亩沙田收到的沙捐只有大约0.03元。而且，无论是军阀还是革命党人的政府，征收田赋、沙捐往往还得直接依靠军队。农民所交纳的田赋、沙捐，不会少于清朝时期，不过，除部分被县一级政权染指外，大部分都落到了基层权力机构的实力派人物手中。珠江三角洲的沙田区，这类人物特别多，所以，他们所征收到的款项远超过政府。例如，1912年晚造，顺德县的盗匪和兵匪难分的机构，规定每亩交1元始准收割，据说该造就收入六七十万元[68]。东莞县道乡刘伦、刘苏，原为盗匪，1925年时归属陈炯明，“向就势力范围以内向各区征收田亩捐，每造收入约可得款二十万元”[69]。

广东基层权力机构，也同民国初年广东社会的进一步军事化有密切联系。晚清广东团练与地方军事化的问题早已引起学者关注。(注：参看孔飞力著、谢亮生等译：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人(修订版)》。北京：中国社会科学出版社1990年版。近年的还有杨念群：《论十九世纪岭南乡约的军事化》，北京：《清史研究》，1993年第3期。)在清朝文官统率武官的政治环境下，有传统功名的士绅只需要间接控制地方武装。民国初年以后，从中央到地方都是直接掌握武力的人物作主导，有枪才有发言权。没有军事能力的士绅，有时只能让位于那些有军事经验的回乡军官、绿林与土豪。乡村基层权力机构的士绅主要靠直接掌握的武力而不是靠功名、声望取得地方的权力。盗匪和乡团人数众多，且互相流动。1915年，中国机器总会估计“广东绿林约三十万”[70]。与此对应的是乡团、商团的人数，1924年仅卷入商团事变的商团、乡团就达十几万人[71]。有人估计，广东在1927年有民团30万人[72]。清末民初广东民间武器之多更是令人惊异。1924年，孙中山估计，他的家乡香山“有2万支枪掌握在农民手中”[73](p517)。顺德县的商团竟“置有七升半大炮两尊，水机关枪多架”[74]。同年，有人引用某外国人的估计：“中国枪械以广东为最多，合商、乡团各种自卫枪械，与现役军队并土匪等等，共有四百万”[75]。上引民国初年广东的盗匪民团人数、枪械数目，不可能是认真统计得出的实数，但无论如何反映了大致的情况，以及时人对这个问题的看法和关注。

从清末预备立宪开始，清廷计划实行地方自治，其中一个主要目的是想把国家的统治贯彻到县以下的基层社会，但没有成功。在民国初年的广东，除了以胡汉民、陈炯明为首的广东军政府在1912—1913年曾经作过失败的努力外，此后十余年，治理广东的历届政府再也无力顾及乡村基层社会。到了大革命时期，国共合作的广东革命政府，支持、发动农民运动的一个原因，也是希望借助农民的力量，把政府的权威深入到乡村。正因为如此，士绅势力最大的珠江三角洲地区，农民运动的阻力也最大。有学者指出，在1927年国民党反共时期，广东“由土豪劣绅操纵民团土匪、勾结不肖军队制造的摧残农会、迫害农民的事件，以中路各县为最甚”[76](注：“中路”即广东中部珠三角地区。)。

到国民政府成立后，1930年，广东实行《广东区自治条例草案》，规定“县以下为区，区以下为乡镇，乡镇以下为里，里以下为邻”[77](p673)。但这只是名称的改变，乡村基层权力机构的实质不会有根本的改变。地方实力人物出长乡团、兼理乡政以谋求经济、政治利益的情况仍相当普遍，国民政府制定的各项法律，在不少乡村地区被视同具文。民国初年形成的亦官、亦绅、亦团、亦匪的人物控制乡村基层权力机构的格局，在广东，特别在珠江三角洲，一直延续到40年代末(注：笔者在上世纪60年代到70年代末，曾到珠海平沙(民国时属中山)“上山下乡”，陈结波、叶顺、马文、邝修丽等干部和老农曾在“忆苦思甜”报告以及平日闲谈，提到很多关于30—40年代中山大沙田区那些集团、匪、(镇乡)官于一身的人物的故事，以及农民的生活状况，使笔者对民国时期珠江三角洲的基层社会获得不少书本上难以得到的知识。)。

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基层机构范文篇9

1资料与方法

1.1一般资料。选取宜都市的四个医疗机构，这四个医疗机构分别定为A机构、B机构、C机构、D机构，并在这四个医疗机构中随机选取一至两个已经采取基本药物制度的医疗机构作为本研究的研究对象。由于在不同月份，在医疗机构内会出现不同的病谱，为了适应研究的需要，本研究主要在2008年至2015年的2月、5月、8月、11月抽取医疗机构的830份处方作为本研究的研究样本。1.2方法。本研究主要选择定量研究和定性研究两种研究方式。1.2.1定量研究方法。定量研究方法，这里主要是指按照相应的指标展开研究。主要按照合理用药国际网络及WHO开发推荐的药物合理应用的相关指标，除此之外，建立在国内前人研究成果的基础上展开研究。本研究主要的参考指标包括：（1）各个处方应当选取的药物品种；（2）针对不同的病，应当选取的抗生素药物品种；（3）在治疗过程中，注射剂占患者药物治疗的总体比重；（3）在治疗过程中，激素占患者药物治疗的总体比重；（4）患者治疗某一针对性疾病时的药物总花费。1.2.2定性研究方法。为了能够达到研究的效果，本研究主要结合国家基本药物制度的主要内容，对相关的关键人物如专家学者、患者、医疗机构工作人员等展开针对性的访谈。访谈的基本内容主要包括以下几个方面：对国家基本药物制度的理解，关于合理用药的作用与意义，基本药物制度在实行过程中面临的主要问题等。

2结果

2.1每处方用药种数。针对不同的疾病，其处方包括的用药种数是不同的。在2008年，国家基本药物制度制定之前，每个处方用药的种数平均能够达到3.04种，这个数量在现在看来是非常多的。而在2015年，当国家基本药物制度实施6年之后，每个处方用药的种数平均只有1.07种。这说明在采取了基本用药制度后，每处方用药种数开始呈下降趋势，能够对药物的使用起到一个很好的控制作用。前后的资料差异比较，P<0.05，差异显示具有统计学意义。2.2抗生素使用情况。据以往研究发现，抗生素是在治疗疾病过程中使用最为频繁的一类药物。因此，通过观察抗生素的使用情况，能够有效分析出基本药物制度的实际执行情况。在2008年，国家基本药物制度制定之前，抗生素占处方药物的总比例高达53.29%，这个比例在整个用药中所占的比例是非常高的，而在2015年，当国家基本药物制度实施6年之后，抗生素占处方药物的总比例已经降至38.62%。通过研究结果，可以明显发现，当实施了国家基本用药制度后，抗生素的使用情况明显改善。前后的资料差异比较，P<0.05，差异显示具有统计学意义。2.3注射剂使用情况。使用注射剂进行治疗通常也是患者和医院工作人员在治疗疾病过程中经常会选择的疾病治疗方式。通过研究结果，可以明显发现，在2008年，注射剂占处方药物的总比例高达48.16%，在2015年，注射剂占处方药物的总比例降至33.22%。这说明在实施了基本的药物制度后，注射剂的使用情况有明显的改善。前后资料差异比较，P<0.05，差异显示具有统计学意义。

3讨论

国家基本药物制度的重要作用在于促进医疗机构能够根据患者的实际情况合理的用药，改善药物滥用的现象。通过对处方指标的分析，能够总结出国家基本药物制度实施后的实际效果。建立在以往研究的基础上，本研究主要选取目前在宜都市已经开展基本药物制度工作的4医疗机构，并将这4个医疗机构在采取基本药物制度后所开的830张处方作为研究对象，先应用定量的方法对这830张处方进行定量分析，再对本研究有重要作用的人物展开访谈，结合定量分析的结果探讨基本药物制度对基层医疗卫生机构合理用药的影响。通过研究结果，可以明显发现，在采取了基本用药制度后，每处方用药种数开始呈下降趋势，能够对药物的使用起到一个很好的控制作用；当实施了国家基本用药制度后，抗生素的使用情况明显改善；在实施了基本的药物制度后，注射剂的使用情况有明显的改善。

综上所述，国家建立基本的药物制度对于改善基层医疗卫生机构合理用药具有重要作用，可以考虑继续使用。

参考文献

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基层机构范文篇10

一、前期的主要做法

（一）完善体制机制，夯实治理根基。围绕全面加强基层基础工作持续发力，调整优化机构设置，于2022年2月设立社区网格治理服务中心，大力推行党建引领下的网格化治理服务，助力推进社区网格治理工作抓实抓细抓出成效。持续调整优化镇街工作机构，结合镇街经济社会发展特点，为镇街统一优化设置“七办五中心”。“七办”设置注重系统全面，涵盖“党建党政、经济发展、生态保护、应急管理、社会事务、社会治理、规划建设、综合执法”等关键领域。“五中心”设置注重因地制宜，结合本地农业产业化、农村社区化两大优势，在各镇街统一设立三区共建服务中心；结合特色产业，在相应镇设置悦东产业园服务中心、生物科技产业园服务中心、茶叶生产服务中心，为镇域特色产业发展提供服务支持。合理确定街道办事处经济发展职能，将3个街道的经济发展办公室更名为优化营商环境办公室，取消招商引资、协税护税等工作任务，把街道工作重心转到抓党建、抓治理、抓服务上来。扎实推进综合执法改革，在13处镇街统一设立综合行政执法机构，统筹辖区内部门派驻和基层执法力量实行联合执法，实现“一支队伍管执法”。及时调整机构设置，在党群服务中心加挂党员教育中心牌子，增加党员教育、培训等工作；规范乡村振兴工作机构设置，在各镇街农业农村服务中心加挂乡村振兴服务中心牌子，调剂专职人员具体负责乡村振兴工作。（二）盘活优化资源，推动人力下沉。突出抓基层、强基础、固基本的工作导向，统筹编制资源向基层倾斜，近三年为镇街核增行政编制125名、事业编制138名。设立镇街专业人才专项事业编制专户，专项用于超编满编的镇街所属事业单位招聘及引进急需专业人才，助力基层干部队伍结构优化。优先保障镇街机关用编进人需求，近三年为镇街机关下达用编进人计划161名，占近三年全市党政机关用编进人总计划的80%以上。破解镇街基层一线干部队伍年龄、知识结构的断层，通过公费师范生、基层农技生、定向医学生的培养以及高校毕业生“三支一扶”计划多渠道引进人才，推进基层服务与治理“一体两翼”的提升。（三）创新管理方式，夯实干部队伍。赋予镇街更加灵活的用人自主权，实行编制分类管理、人员合理调配，破解编与岗不统一的矛盾。提升基层工作人员上升空间，近三年为镇街累计增设副科级职数70名，解决了镇街综合行政执法办公室、便民服务中心主任等重要岗位及优秀人才的行政待遇，并通过竞争性方式选拔25名“92后”优秀年轻干部到镇街担任副科级职务，为基层治理注入新鲜血液。每年下达镇街机关年度用编进人计划时，明确一定数额的招录计划面向长期在镇街工作人员、优秀村党组织书记等群体，拓宽镇街公务员来源渠道。严肃编外聘用人员纪律规定，凡是适合通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作等，通过合同、委托等方式实行购买，由“花钱养人”向“花钱办事”转变。加大干部交流力度，常态化选派市直部门单位和镇街年轻科级干部双向挂职锻炼，丰富社会经历阅历，提升基层治理能力素质。（四）统筹赋权减负，治理重心下移。依托政务专网建立“乡呼县应”网络平台。全面推行“网格呼叫、部门报到”工作机制，统筹推动市直部门、企事业单位等力量下沉网格，完善工作机制，做到有呼必应、一呼即应，及时解决网格提出的需求诉求。三批次印发《县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单》，将有关领域的125项具体事项纳入清单范围，科学界定每个事项中镇街与部门各自主体责任与配合责任。实行镇街职责任务清单管理，明确“十二个严禁”，严格落实交办事项准入机制，为镇街减负，加快镇街职能由“管理型”向“公共服务型”转变。

二、当前的主要问题

（一）工作机制协同性不高。在基层社会治理领域部门间协同解决问题机制不健全，存在“多头办理”甚至“踢皮球”的问题，社区网格处理群众诉求办理事项时限较长，导致群众“有事不找社区找党委”。社区网格普遍提出亟需建设一体化的社会治理工作平台，实现群众诉求一端受理、多口联办、高效办结，以联动提升治理能力，逐步在基层治理领域建立系统、整体、协同的工作机制。（二）承接权限配套制度不健全。权力下放基层，镇街有了更多、更大的社会治理权限，但在有效承接方面还存在不少问题，大量的配套支撑资源未能同步下放。如在法律法规方面缺少相关衔接配套政策；在权力运行方面制约规范制度不健全；在财政保障方面有效投入不足；在人员队伍方面老龄化严重，影响工作效能提升。（三）基层治理边界划分不够清晰。当前，社区作为基层自治组织，在开展公共服务、维护社会稳定等方面发挥着不可替代的作用。但根据调研情况分析，社区的发展目前需要镇街层面下沉力量和精力予以支持，社区书记往往委派镇街干部担任，日常需社区、镇街两头跑，分别办公，这既造成镇街政府职能越位、人员队伍不足，又干预了基层治理的自主权，不利于为基层培养锻炼本土人才。（四）基层治理社会化力量参与度不高。受传统观念和思想认识的影响，社会、群众行使基层治理权力和履行公共服务义务的意愿普遍偏低。目前能够积极参与到基层治理的社会力量主要为老党员、退伍军人、退休老师等群体，该群体的年龄结构、知识结构、综合素质等与基层治理能力的持续提升存在着一定的矛盾。

三、下步的工作方向