国家立法权范文10篇

摘要：内容提要：我国现行宪法和及其相关法明文规定了国家权力机关通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为，即本文所概括的国家立法权提留。此概念和国家立法权分配相结合能够全面描述我国国家立法权的运行机制，反映我国立法体制的本质。

关键词：国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言：宪法和立法法对行政法规制定权的限制

我国现行宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”结合立法法的规定，国家立法权[1]包括：1、全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。3、应当由全国人民代表大会行使的其他立法权。4、立法法第八条规定的十项专属国家立法权中犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；司法制度等事项是绝对专属国家立法权。其余为相对专属国家立法权，此类事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，并且不得将该项权力转授给其他机关。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

现行宪法和立法法通过以上规定，从以下五个方面限制了行政法规制定权：1、保留绝对专属国家立法权，除国家权力机关外，任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规，但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权，且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项，即使在宪法第八十九条规定的十八项职权范围内，也有权将其提取，作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施，有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规，以保护国家立法权不受侵犯。5、最后，也是最根本的，国家权力机关有权通过修改、解释宪法，提取原由国务院行使的行政法规制定权，扩大国家立法权的范围。

通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制，但是，在我国立法体制内，从国家立法权的运行来看，却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。

「摘要」内容提要：我国现行宪法和及其相关法明文规定了国家权力机关通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为，即本文所概括的国家立法权提留。此概念和国家立法权分配相结合能够全面描述我国国家立法权的运行机制，反映我国立法体制的本质。

「关键词」国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言：宪法和立法法对行政法规制定权的限制

我国现行宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”结合立法法的规定，国家立法权[1]包括：1、全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。3、应当由全国人民代表大会行使的其他立法权。4、立法法第八条规定的十项专属国家立法权中犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；司法制度等事项是绝对专属国家立法权。其余为相对专属国家立法权，此类事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，并且不得将该项权力转授给其他机关。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

现行宪法和立法法通过以上规定，从以下五个方面限制了行政法规制定权：1、保留绝对专属国家立法权，除国家权力机关外，任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规，但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权，且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项，即使在宪法第八十九条规定的十八项职权范围内，也有权将其提取，作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施，有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规，以保护国家立法权不受侵犯。5、最后，也是最根本的，国家权力机关有权通过修改、解释宪法，提取原由国务院行使的行政法规制定权，扩大国家立法权的范围。

通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制，但是，在我国立法体制内，从国家立法权的运行来看，却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。

一，现行宪法和立法法通过以上规定，从以下五个方面限制了行政法规制定权：1、保留绝对专属国家立法权，除国家权力机关外，任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规，但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权，且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项，即使在宪法第八十九条规定的十八项职权范围内，也有权将其提取，作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施，有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规，以保护国家立法权不受侵犯。5、最后，也是最根本的，国家权力机关有权通过修改、解释宪法，提取原由国务院行使的行政法规制定权，扩大国家立法权的范围。

通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制，但是，在我国立法体制内，从国家立法权的运行来看，却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。

二、国家立法权提留的涵义

“立法权是立法机关的主要职权：这里所说的立法权。既包括法律的制定、批准、认可、修改、补充、解释、废止、变更或撤销的实体性权力，也包括提案、审议、表决、公布、以及立法调查和听证等程序性的权力。还包括立法自主权、行使权和委托权等为立法机关所享

有的主权性权力。“[2]笔者无意界定立法权是什么，仅参考此广义的立法权说界定国家立法权，认为国家立法权是国家权力机关行使的生成、变更、废止法，决定法的表现形式和法的内容是否有效的国家权力。

国家立法权提留是指国家权力机关根据宪法及其相关法赋予的职权，通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为。国家立法权提留是与国家立法权下行分配相对的保留、提回和提取的行为，它们共同构成我国国家立法权的配置。其中，国家立法权保留是国家权力机关通过法定方式将宪法赋予的立法权明确规定下来，其他立法主体非有法定情形不得行使。国家权力机关通过备案审查而撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；撤销违背宪法和立法法第六十六条第二款的规定而被批准的自治条例和单行条例，这是国家权力机关保障其所保留的立法权的法定方式。

「摘要」内容提要：我国现行宪法和及其相关法明文规定了国家权力机关通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为，即本文所概括的国家立法权提留。此概念和国家立法权分配相结合能够全面描述我国国家立法权的运行机制，反映我国立法体制的本质。

「关键词」国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言：宪法和立法法对行政法规制定权的限制

我国现行宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”结合立法法的规定，国家立法权[1]包括：1、全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。3、应当由全国人民代表大会行使的其他立法权。4、立法法第八条规定的十项专属国家立法权中犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；司法制度等事项是绝对专属国家立法权。其余为相对专属国家立法权，此类事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，并且不得将该项权力转授给其他机关。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

现行宪法和立法法通过以上规定，从以下五个方面限制了行政法规制定权：1、保留绝对专属国家立法权，除国家权力机关外，任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规，但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权，且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项，即使在宪法第八十九条规定的十八项职权范围内，也有权将其提取，作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施，有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规，以保护国家立法权不受侵犯。5、最后，也是最根本的，国家权力机关有权通过修改、解释宪法，提取原由国务院行使的行政法规制定权，扩大国家立法权的范围。

通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制，但是，在我国立法体制内，从国家立法权的运行来看，却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。

摘要行政立法权有授权立法权和职权立法权两种类型。在关于授权立法权的理论中，对分权原则的功能主义解释不太适合中国的国情，但其原理对我们有一定的借鉴意义，禁止授权立法原理和立法权说可以适当地借鉴，立法权转移说则不能正确说明授权立法权的来源。授权立法权来源于权力机关的授权，授权立法必须受到严格的控制，以不侵犯公民的权利为原则。我国存在职权立法，并且职权立法不是授权立法。行政职权立法权违背民主和宪政原则，与我国的政体相矛盾，造成行政立法的混乱，应当取消。

关键词行政立法权授权立法权职权立法权立法权来源立法正当性

行政立法包括授权立法和职权立法两种类型，而授权立法权和职权立法权具有不同的来源，因此讨论行政立法权来源的正当性需要将两者分开论述。

一、授权立法权的正当性

本文的研究主题限于行政立法，因此本文所说的授权立法主要是指行政机关根据立法机关的授权而制定行政法规和规章的活动及其结果。这样就排除了下级立法机关根据上级立法机关的授权以及其他组织依据授权而进行的立法活动及其结果。也就是说，授权立法不全是行政立法。虽然英国的韦德爵士将国有企业、行业组织等根据授权制定规章的行为也概括在行政立法之内，王名扬先生将法国的地方议会制定的条例也归于行政立法的范围，[1]（p557-558；p149）但是根据我国目前的情况，最好采取狭义的理解。

关于行政机关行使授权立法权的权力来源的正当性问题，除了从行政立法的必要性的角度即社会发展的需要和立法机关能力有限的角度进行讨论以外，还有专门适用于授权立法权一些理论，当然，在大多数国家行政立法权就是授权立法权，因为在这些国家只有授权立法，没有职权立法。

「关键词」税收立法

税收立法，作为一种国家行为，应该是与国家诞生而相伴相随的。然而在新中国，税法学研究不过是20世纪80年代才真正开始的，[1]而立法学研究还要稍晚，[2]至于将二者结合起来进行专门的、较全面的系统研究则只是进入90年代以后的事了。本文试图在充分借鉴和运用立法学理论的基础上，在重新界定税收立法研究中的基本概念的前提下，积极运用比较的研究方法，对我国税收立法中的基本问题作一分析探讨，以期能为跨世纪进程中的中国税收立法的理论研究与应用实践垫石铺路，愿以抛砖之力收引玉之效。

（一）税收立法基本概念研究

为了能够科学地开展税收立法问题研究，同时也为了明确作为理论研究者正确使用概念和范畴的“自我意识”和“社会责任感”，避免因对概念和范畴理解的不一致而引起无谓的争论，[3]笔者以为，首先应对税收立法研究中有关的基本概念予以“正义”，即“对一定的语言文字所表示的概念的含义以及与其相关的词义、语义作出确当的诠释和表述，包括澄清问题或释疑”。[4]只有这样，才能够与同行“求得共同的出发点或前提”，并为税收立法研究“提供较确定的范围或界限”。[5]

1.税收和税法的概念[6]

我们在考察税收的起源和税法的本质的基础上，对税收和税法的概念予以界定。

一、正确认识经济法立法权的逻辑起点

如果仅从字面理解，经济法立法权即关于经济法的立法权，但是，倘若进行深入分析，就可发现经济法立法权蕴含着丰富、深刻的内容。而要正确认识经济法立法权，首先应该从经济法立法的概念入手。

由于目前理论界对经济法立法的认识存在一定误区，这在很大程度上影响了人们对经济法立法权的准确把握。

我国理论上至今尚未严格区分“经济立法”、“经济法立法”，把两者直接或间接简单混同，替代使用或模糊使用，而没有注意到两者存在的区别，人们往往在使用本来意义上的“经济法立法”时，也以“经济立法”来替代之（注：如有的学者认为“经济立法是指国家机关根据立法权限依照法定程序制定、颁布，或者修改以及废除经济法律经济法规的全部工作和活动。”参见陶和谦主编：《经济法基础理论》（第二版），法律出版社1992年6月版，第132页。），反之亦然。笔者认为，“经济立法”和“经济法立法”是两个不同的法律概念和术语，两者存在以下几方面的区别：首先，从字面解释上看，“经济立法”既可指为了调整经济关系而进行的一切立法活动，也可与“经济的立法”等同，指关于调整经济关系方面的所有法律、法规。“经济法立法”从动态上看是指把经济法作为独立法律部门而进行的专门性立法活动，从静态上看是指把经济法作为独立法律部门而通过立法活动形成的各种经济法律、法规渊源。简言之，经济法立法指经济法作为独立法律部门而用以调整特定经济关系的立法活动内容和形式的统一。其次，从产生阶段看，经济立法产生时间远远早于经济法立法产生时间。经济立法作为国家关于经济方面的立法，始自于国家和法的产生，即自从有了国家和法之后，就有了国家关于经济关系方面的立法，最早时期的经济立法在内容上只是整个立法内容的一个重要方面，在渊源上与调整其他社会关系的法都处于“诸法合体”状态，并不是特指一个独立的法律部门。在现代，“经济立法”仍泛指调整一切经济关系的所有具有综合性特点的立法表现形式。“经济立法的综合性，是由它包括大量属于不同法律部门的立法，包括调整经济活动的一切规范这种情况所决定的”（注：〔苏〕M.H.彼特罗夫：《经济立法的体系》，载《苏联经济法论文选》，法律出版社1982年版，第206页。转引自宋维义编：《外国经济法理论资料类编》，群众出版社1986年12月版，第259页。）。无论是作为国家根本大法的宪法，还是作为独立部门法的刑法、民法、行政法、劳动法、诉讼法等，只要其中含有调整经济关系的内容的，都应属于“经济立法”的范畴，因此，“作为综合性立法来说，经济立法是各个部门法规范的某种聚合和联合，这些规范仍保持部门法规范的特点和性质。”（注：〔苏〕M.H.彼特罗夫：《经济立法的体系》，载《苏联经济法论文选》，法律出版社1982年版，第206页。转引自宋维义编：《外国经济法理论资料类编》，群众出版社1986年12月版，第259页。）而且经济立法始终伴随着阶级社会的整个进程，只要存在着阶级和国家，就会存在国家用于调整经济关系的经济立法。而经济法立法是在社会发展进入到垄断资本主义和社会主义后，基于国家宏观经济意志化的需要，为了实现国家对社会经济生活的干预、管理的目的，作为国家干预、管理社会经济生活的重要法律手段逐渐形成为一个独立法律部门。因此，经济法立法就是在特定的社会阶段国家把经济法作为独立法律部门而进行的立法活动的总称。再次，从调整对象和逻辑上说，经济立法是关于调整一切经济关系的立法体系的总和，而经济法立法是关于调整一定范围经济关系即国家在调控社会经济运行、管理宏观经济活动过程中产生的特定经济关系的部门法立法。故经济立法是包容经济法立法的属概念，经济法立法是包容于经济立法的种概念，后者只是前者的一部分，经济立法具有更为宽广的外延。它除包含经济法立法的内容之外，还包括以其他部门法形式体现的调整有关经济关系的内容。最后，从立法目的上看，经济立法的目的具有多样性。经济立法调整各种经济关系，不同部门法和宪法中基于对相关经济关系进行调整而规定的经济立法内容的目的各不相同。而经济法立法的总体目标是一致的，即为了实现政府对宏观经济关系的干预、管理，以维护社会整体利益。

综上可见，“经济立法”与“经济法立法”是两个不同的概念，为了正确认识经济法立法权，避免产生歧义，应该把两者严格区分开来。这是精确把握经济法立法权概念的前提。

二、经济法立法权的界定及其价值

中央和地方权限的划分是一个国家立法体制中的核心问题，它是国家立法权的纵向配置，是国家结构形式理论在立法层面上的深化，在宪法中占有重要地位。有研究表明，区域性政府分权自治，国家权力行使权重心不断自上而下降低是国家权力纵向配置的基本趋势。这种趋势必然不断对现行的国家权力结构提出挑战，合理划分中央与地方的立法权限就成为一个重要问题。

中央和地方立法权限划分的适当与否会出现截然不同的结果：如果立法权限划分不清，一、中央可能肆意侵夺地方自治的范围，从而导致国家权力结构不平衡，使地方国家机关职权虚化；二、地方可能过分担心因越权与中央立法相抵触，从而对中央立法照抄照搬，重复立法，浪费立法资源；三、可能出现地方保护主义盛行，条块分割，设置贸易壁垒的现象，影响国内市场统一及国家法制统一。如果立法权限界定清楚。形成中央与地方的互动局面。则会产生巨大的积极作用。首先，由于“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”况且一个大国各地区的经济状况、地理状况、风俗习惯等有很大的差异，再加上成文法固有的涵盖不周延的局限性，单纯的中央立法要想集中调控，只能做抽象、原则的规定，由地方立法依本地具体情况予以补充和具体化后，才能真正得到实施；其次，中央和地方立法权限的适当划分，形成了中央和地方之间以及地方之间相互制衡的局面，有助于保证地方民主，防范专制独裁，同时也防止地方民主及其所形成的多数主义势力侵犯少数人的权利，避免民主制下的“多数人暴政”问题。

一、中央和地方立法主体的划分

立法权限的划分往往反映了一个国家的经济发展、政治的变迁和社会变革，对新中国成立以来中央和地方立法权限主体的划分，学者们普遍认为经历了下述三个不同的发展阶段。

（一）从中华人民共和国成立到1954年宪法颁布期间的分散立法时期。作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中央人民政府和地方人民政府间职权的划分，应接照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。在中央一级，依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法律，颁布法令。但在地方一级，依据《大行政区人民政府委员会组织通则》和《省、市、县人民政府组织通则》的规定，行使地方立法职权的主体相当广泛，大行政区的人民政府，省人民政府，直辖市、大行政区辖市和省辖市人民政府，县人民政府都有权拟定与本行政区域政务有关的暂行法令条例，一般报上级人民政府批准。

这种分散立法是在新国家刚刚成立，百废待兴，政局不稳，各解放区情况千差万别，中央还不可能制定统一法规对社会进行调控的情况下所采取的权宜之计，它使得各地区可以根据不同的实际需要采取相应的措施，当时有其合理性，这种情况持续的时间不长，起过渡作用。

依法治税首先是要”有法可依”；其次是要有“值得尊重的良法”可依，在税收立法、税收执法，税收司法和税法监督四者关系中，税收立法是基础和前提，税收立法是税收法治的核心。我们认为，改革开放以来中国税收制度改革的过程就是中国税法的创制、认可和变更的过程，也就是税收立法的过程。

一、税收立法的主要内容和基本原则

(一)税收立法的主要内容

税收立法主要包括税收立法基本原理、税收立法基本制度和税收立法基本技术三部分内容。

税收立法基本原理是关于税收立法带有普遍性和基本规律性税法事项的理论概括，主要包括税收立法的意图与目的、指导思想、基本原则、调整范围、种类与部门、机构与职能界定等等。税收立法基本制度是指税收立法活动与过程必须遵循的各种实体性准则的总称，主要包括税收立法的体制、主体、权限、程序、监督等基本制度。税收立法技术是指税收立法活动中所遵循的旨在推进税收立法现代化、科学化的方法和操作技巧的总称，主要包括税收立法的运筹技术和结构营造技术等等。

(二)税收立法的基本原则

［摘要］2019年10月26日，全国人大常委会《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，将监察法规制定权授予国家监察委员会，产生了立法权、监察权的子权力———监察立法权。作为新生事物，监察立法权的基本内涵、运行逻辑、规范监督亟待阐明。对监察立法权概念的界定需要从行权主体、行权依据和行权结果三个角度来分析，对监察立法权授予之必要性需要从国家权力结构完善、法律体系健全、监察效能发挥三个视角来探讨。权力会产生恣意，因此需要建立科学有效的监察立法权规范体系以监督权力的运行。要形成以党的全面监督为引领、人大监督为主导、司法监督建议协同、社会公众参与兜底的自上而下的立体化监督体系，以推进权力的法治化、规范化运行。

［关键词］监察立法权;行权范围;运行逻辑;规范体系

一、监察立法权概念之界定

黑格尔认为，某一事物以非哲学的、形式的方法展现时，第一反映即为这一事物寻求本身所蕴含的定义［1］。按照人认识的一般逻辑，对新生事物的理解需要从这一事物的衍生体或母体出发，在同一次序事物的比较过程中，形成对该新生事物的基本认识。在法学领域内，对监察立法权内在机理的厘清须对其母体权力———立法权、监察权，同一次序权力———行政立法权、司法解释权进行本质探究。在我国一元立法体制中，对本源性、母体性权力的认知即对立法权的认知。立法权是其他一切权力的渊源，社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力，都是从它获得和隶属于它的［2］。从此角度看，行政权、司法权、监察权都属于经过立法权确认与授权的国家权力。因此，行政机关享有的行政立法权、执法权、管理权，司法机关享有的司法解释权、审判权、执行权都是立法权的子权力。监察立法权是立法权派生的附属立法权，不是独立的、完整的立法权，不具有最高性［3］。在监察权领域，由于其较行政权、司法权起步晚，尚未对其权力体系形成系统性、整体性架构，随着实践与认识的逐步深入，监察机关在行使监督、调查、处置三项职权时逐步暴露出法律依据不完整、授权不充分的弊端，因此，需要由国家立法机关以授权的方式，赋予国家监察委员会监察立法权。2019年10月26日，全国人大常委会《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下简称《决定》)授予国家监察机关监察立法权，即监察法规制定权。监察立法权在目前并非法律术语，其是学者对行政立法权、司法解释权等进行观察比较后得出的概括与总结。同时，随着全国人大常委会的授权，监察立法权将长期存在，逐渐成为现代法治国家立法的一种类型。在《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修改之前，尚未出现关于监察立法权的相关论述，笔者以行政立法权、司法解释权为参考，在对监察立法权基本含义进行分析的基础上，试图从立监察之法与监察之立法二者之间的区别入手厘清监察立法权之定义。立监察之法，与立行政之法、立司法之法相对应，是对所立之法种属的确认，是一种广义的监察立法权，主要包括国家立法机关制定法律以及国家职能机关制定监察法规的行为。监察之立法是在确定监察领域法或监察部门法之后，由监察权行权主体———国家监察委员会所立之法，与行政机关之立法、司法机关之司法解释相对应，意指国家监察机关依法律规定或依职权进行的监察法规立法行为，是狭义的监察立法权，是对所立之法位阶、效力的确认。根据《决定》的内容，笔者认为，需要对监察立法权的定义进行限缩，即从监察之立法角度进行界定。因此，监察立法权应当是指国家监察机关依法律或国家权力机关授权，在法定程序内制定监察法规的过程和结果。其内在机理如下。一是从行权主体来看。其行政主体是国家职能机关即国家监察机关，排除了国家权力机关———全国人民代表大会及其常务委员会。对制定主体的严格限定，是为了将国家立法权与监察立法权进行区分，二者在本质上存在根本区别。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)明确了国家立法权的行权主体乃全国人民代表大会及其常务委员会。这是对行使国家立法权主体的明确限定，即国家立法权只能由国家最高权力机关及其常设机构行使，由其制定的法律在效力位阶上仅次于《宪法》。监察立法权，是由国家权力机关常设机构依照国家监察机关申请批准授权而形成的权力。《决定》第一款载明:国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。据此可知，监察立法权由国家监察委员会行使，由其制定监察法规以及配套实施的其他规范性文件。区分国家立法权、监察立法权的行权主体，重点在于不同语境下分析监察立法权的含义，对于厘清监察立法权概念具有基础性作用。二是从行权依据分析。形成于美国司法判例之中的禁止授权立法原理，以社会契约论为理论基础对授权立法进行了严格限制［4］。禁止授权立法，基本内涵是国家机关决定对社会秩序进行调整或对私人自由进行控制、制裁性剥夺时，必须以立法机关授权作为其限制或剥夺行为合法性的保障，授权方式必须可以有效制约国家权力的成文的形式开展［5］，即立法机关需要用规则、法律或令人信服的原则，来指引经授权产生的权力的行使［6］。其目的是为了保证人民自由参与国家治理以及合法权益不受限制或侵害，本质上拒绝国家立法机关擅自授权国家行政机关、司法机关、监察机关行使立法权。关于国家监察机关行使监察立法权的行权依据，笔者认为主要包括以下几个方面。首先，《宪法》第一百二十四条规定监察委员会的组织和职权由法律规定，第一百二十五条规定中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。此是从《宪法》角度对国家监察机关监察立法权的授权性规定，为监察立法权提供了合宪性支撑。其次，《决定》虽然授予国家监察机关制定监察法规的权力，但是现阶段《立法法》尚未修改，对国家监察机关制定监察法规的具体职权未作明确规定，随着监察体制改革的深入，由于其极度抽象而在实践中的实施显得困难重重，因此，由《立法法》授予国家监察机关制定监察法规的重要议题必然会被提上议程。根据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第十一条规定，监察机关依照本法和有关法律规定行使监督、调查、处置职权。此款以规定监察机关职权的方式对其监察权行使方式进行了细化，为监察机关行使职权提供了法律授权。《监察法》作为监察领域效力位阶最高的法律，对国家监察工作起统领性和基础性作用。三是从行权过程和结果分析。监察立法权是国家监察机关制定监察法规的动态过程，以及最终出台监察法规的静态结果的综合立法过程的呈现。一方面，制定监察法规，需要经过报请立项—起草—审议—公布—30日内报全国人大常委会备案共五大步骤，是一个动态的立法过程;另一方面，最终呈现的监察法规是一个静态的立法结果，即经过动态的立法过程所形成的监察法规。无论是从动态还是静态来看，监察法规的制定必须按照法定程序进行，其效力位阶仅次于法律，内容上是对《监察法》相关内容的细化与补充，并形成宪法—监察法—监察法规三级规范体系，可有效弥补领域法学体系不强的缺陷。

二、不同视角下监察立法权授予必要性之探讨

指出，要制定同监察法配套的法律法规，将《监察法》中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系［7］。随着国家监察体制改革的逐步深入，《监察法》中关于监察机关职责权限的规定逐渐暴露出概括性强、具体适用不便的弊端，而与之配套实施的监察法规的缺失无疑将此问题放大，致使实务部门对于复杂情况难以把握。正是在此背景下，监察立法权应运而生，以弥补法律在适用过程中抽象性、概括性过强的缺陷。依法制定监察法规是国家监察委员会履行宪法规定的法律职责以及进一步深化反腐败工作所需要的职权和手段。笔者认为，监察立法权授权之必要性，可从完善国家权力整体配置、构建独立的监察法律体系以及国家监察委员会职权细化三个视角分析。(一)国家权力整体性视角下的配置结构完善。根据国家权力的属性和职能，对每一种权力的结构配置成为彰显国家治理能力的前提，对权力进行科学的结构配置有助于实现治理体系和治理能力的现代化［8］。治理体系与治理能力现代化最重要的是治国理政方式的制度化、程序化、合法化，形成完整、合理、高效的制度体系，并通过该制度的良性运转提升对国家和社会的治理能力与治理水平［9］。国家监察委员会的成立，使我国国家机构变更为“立法、行政、监察、司法”四足并立的框架体系。授予国家监察委员会监察立法权，也是顺应国家机构改革、完善国家公权力配置的必然结果。事实上，在监察体制改革之前，国务院下属的监察部本身就有立法权，可以制定部门规章，因此，新设成立、职权调整后的国家监察委，当然更应该享有与其职责对应的立法权［10］。监察立法权的授予，不仅符合其他国家权力配置的基本模式与惯例，而且是对监察权内部要素完善与补充、实现权力配置的均衡化的需求，提升了监察权构造体系的科学性。(二)领域法学独立性视角下的监察法体系构建。领域法学，是以问题为导向，形成独特的理论体系、学科体系和话语体系，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，其与传统部门法学同构而又互补。在我国，监察法已然形成了自己独立的研究对象和研究领域，成立了独立的监察法域。监察立法权的授予对于建立完整、科学的监察法律体系具有重大意义。现行监察权大致形成了宪法—监察法两级法律体系以及党内法规配套适用的规范系统。《宪法》是监察体制改革的根本依靠，为国家监察机关设置提供了顶层设计;《监察法》为国家监察机关开展职权活动设计了规范，对监察权行使的对象、程序、范围作了基本性规定。在全国人大常委会未授权之前，国家监察委员会并无监察法规制定权，因此，大多是与中央纪律检查委员会共同相关法规，其效力级别一般属于党内法规。笔者在北大法宝、中国纪检监察网、中国人大网等官网逐一查询，均未查询到与监察法规有关的内容，涉及监察主要是以党内法规的形式呈现，如中央纪委、国家监察委员会于2018年4月16日颁布的《公职人员政务处分暂行规定》，中央纪委、国家监察委于2018年8月24日印发的《国家监察委员会特约监察员工作办法》等。对比与监察权处于同一权力层次的行政权发现，行政权经过长期的发展，形成了宪法—行政法、行政诉讼法—行政法规—部门规章的四级法律体系，其效力位阶逐级递减。反观监察权，由于属于新生权力，国家权力机关在进行授权时持一种谨慎的态度，并未直接授予监察法规制定权，因此形成了监察权的法律效力及法律体系的断层。配套法规要跟上，即其他与监察法配套实施的法规、规章应当以实施监察法为目标，内容体例上形成向监察法聚拢、集中的趋势，而非《监察法》向其他法规靠拢。因此，必须认清《监察法》在反腐败法律体系中的引领性、源头性地位［11］。授权监察立法权，将监察法规纳入监察法律体系对继续深化监察体制改革具有重要作用。首先，弥补现行监察法律体系不完整的弊端，形成合理、优势的法律制度框架。其次，使监察法规制定权明确化、合法化，打消了改革前期对于监察立法权授权的顾虑，完善了监察权配置体系与配置模式。再次，矫正了党内法规与监察法规混用的错误方向，助推监察机关独立行使监察权。(三)监察效能视角下监察功效发挥的必行路径。监察体制改革正在进行，其效能是否完全释放，是否存在监察功效发挥不完整、不深入的问题必须重视。授权监察立法权是发挥国家监察权内在威力、促进监察功效发挥的必行路径。此次监察体制改革将监察权从行政权中剥离，明显提高了监察权在国家权力架构中的等级，使之成为与行政权、司法权并列的国家权力［12］。改革之初，在外观上形成了监察体制改革的宏伟气势，国家各级监察委员会集中力量办了一批轰动全国的“老虎案”“大案”。然而，随着改革的逐步深入，仅依靠《监察法》的概括性规定难以适应复杂的监察实务，逐渐出现在面对复杂问题时发力不足的问题。因此，各地相继出台了一部分规定，但在适用对象、适用程序等方面各有不一，逐步出现了一些问题。授权立法权也为现有监察委员会的良性运行提供了充足的制度供给。授权之前，监察委员会享有的监督、调查、处置三种职权中监督权是最常规的手段，监察委员会通常以派驻监察员、巡察的方式进行监督;调查权是适用范围最广的权力，监察委员会以调查的方式展开对被调查人、问题线索的核实，对于查清监察对象职务违法、犯罪的事实具有重要作用;处置权是终局性权力，监察委员会对于违法、犯罪事实清楚，证据确实充分的被调查人依法给予政务处分或移送检察院审查起诉。但由于之前监察立法权的失位，既不能对《监察法》中的概括性规定进行解释细化，也不能对实务部门反馈的法律漏洞进行弥补，因而三种职权的实施、运行方面呈现窘境。监察立法权的授予明确了监察委员会制定监察法规的正当性与合理性，促进了国家监察职能的细化和落实。