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公共组织范文10篇

时间：2023-04-09 03:47:11

公共组织

公共组织范文篇1

[关键词]信息；信息不对称；信息成本；成本

Abstract:Thispaperprobesthefollowingquestion:whatchallengeswillthecomingofinformationsocietybringtopublicorganizations?Howthesepublicorganizationsshouldrespond?Theauthorsholdthatwiththecomingofinformationsociety,thedistributionofheterogeneityofinformationwillincrease,which,inturn,willincreaseinformationcostandagentcostwhenpublicorganizationsaremakingdecisions.Therefore,publicorganizationsshouldrespondtothechallengesfromtechnology,institutionandculturedimensions.

Keywords:information;informationasymmetry;informationcost;agentcost

随着信息社会的到来，信息在经济、社会生活中变得日益重要，已成为个人、组织，乃至一个国家在竞争日益激烈的国际环境中生存和发展的关键因素，已经并将继续对人类社会发生广泛而重要的影响。对此，各方面的学者均对此进行了研究。未来学家和社会学者主要研究信息社会的到来对人类包括生活和生产在内的个人方面的总体影响。[1]经济学者在宏观上主要研究信息经济产业的问题，在微观上主要研究信息不对称对经济行为的影响。[2]政治与行政学者也对此进行了研究。其主要视角一是研究信息社会对公共行政的影响如对行政职能、行政组织结构、行政决策、行政信息公开、行政监督、政府绩效评估等的广泛影响，[3]二是研究网络对政治的影响，[4]三是集中研究电子政务对政府的影响。[5]以上研究或多或少涉及到了信息社会对公共组织的影响。但是，上述研究只是探讨了信息社会对公共组织的影响的外在表现，而对信息社会影响公共组织发展的内在机理并没有进行深刻的剖析，这将导致我们对未来公共组织的变化趋势缺乏一个理性而准确的把握。本文的主要目的就是分析信息社会影响公共组织发展的内在机理，在此基础上探讨在信息社会的背景下，公共组织将面临什么样的挑战？而公共组织又将怎样应对这些挑战。

一、信息社会中信息与公共组织的特性

信息社会对公共组织的挑战主要来自于信息特性的改变，而这又与公共组织的特性紧密相关。

(一)信息社会中信息的特性

1.分布性广泛。信息的分布性是指信息为不同的信息主体所拥有，即“我们必须使用的背景知识从来不是以集中或整合的形式存在，而是以不完全的，经常是相互矛盾的知识片断，分散地为分开的个人所占有。”分布性主要导源于社会分工。可以说，人类所取得的巨大的进步，都是与分工的发展分不开的。“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”[6](5)随着社会的发展，社会分工越来越发达，“渐渐地成为了社会秩序最重要的基础”。[7](4)公共组织的运行也需要分工，“根据纯粹的技术因素，把任务分配给经过专业训练、在永恒的实践中继续增加其经验的专职人员，在行政中实现劳动分工原则。”[8](350)在信息社会中，社会分工高度发达，每个人都从事不同的工作，每个人也就拥有不同的信息，从而导致分布性增强。

2.异质性增强。信息的异质性是指信息的性质是不一样的。随着信息社会的到来，不同信息之间的异质性越来越强，信息与信息之间的差别越来越大。在这种情况下，每个人所拥有的知识，相对于别人而言，都是“特定时间和地点环境下的知识。”诚如哈耶克所言，这种知识对于决策具有非常重要的意义。“考虑这个因素，实际上每个人都比其他人具有某些优势，因为他具有独特的信息。这种信息的有用之处仅仅体现在，依赖于该信息的决策将由他做出，还是由他的活跃的合作者做出。”[9](30)哈耶克的知识观与西蒙(HerbertA.Simon)的有限理性理论异曲同工。西蒙认为，在知识具有分布性的情况下，每个人的知识尤其是专门信息都是极其有限的。其深层次含义是，知识具有异质性，由此每个人的信息处理能力也是不一样的。由于信息异质性的增强，将导致信息的可传递性减弱，在传递过程中会发生信息内容的改变、模糊或丧失。

(二)信息社会中公共组织的特性

从运行的意义上讲，公共组织就是收集、处理、传递、储存信息的场所。马克斯·韦伯（MaxWeber）在提出官僚制时，就特别重视知识在公共组织中的作用。①在公共组织中，“选举候选人基于技术资格。在最理性的情况下，检验标准是保证了技术培训的测试或文凭证明，或二者兼要。”也就是说，“官僚制的行政管理意味着通过知识进行统治，它的合理性建立在知识的基础上。”[10](214)因此，从信息的观点看，尤其是在信息社会的条件下，公共组织的实质就是构建信息流，收集、处理、传递和储存信息。

公共组织运行的主要功能是面对纷繁复杂的社会作出科学、合理的决策。而获得高质量决策的前提是决策权与信息的合理结合，这在现代组织中特别重要。西蒙等人认为，决策贯彻管理的全过程，是管理的核心和基础。而在“后工业社会”的当今世界里，主要问题不是如何有效地组织生产，而是如何进行决策，也就是如何进行信息处理。这就涉及到信息与决策权的结合，也就是信息和权力的转移。而最优的组织结构能够在既定的环境与信息成本条件下有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构。[11](72)

二、信息社会对公共组织的挑战

在信息不对称的情况下，有两种基本方式完成信息和决策权的结合。一种是把相关信息传递给那些拥有决策权的人；另一种是把决策权配置给拥有相关信息的人。因此，在进行组织设计时，人们会面临三种基本的选择。第一，领导在缺少相关信息的情况下做出所有的主要决策。在这种情况下，问题是有限的，因而详细的对人的控制系统并非十分紧要。但这样将导致领导的决策很可能出现失误。第二，决策者通过各种途径收集信息，以便做出更优的决策。这一选择可以提高决策的质量。但是，收集和处理相关信息会耗费大量的资源和时间。第三，领导将决策权力授权给掌握具体信息的下属。然而，下放权力将引起问题的增加。在这种情况下，需要一套严密的控制系统。在信息和决策权结合过程中涉及的信息成本和成本是公共组织内部配置决策权和构建信息流的依据。也就是说，组织的结构是由信息成本和成本决定的。[12](55)

(一)信息成本加大

公共组织的活动建立在信息的基础上，这就涉及信息成本。信息成本包括了收集成本、交流成本、用于决策的使用成本、储存成本以及恢复成本等等。[13](72)信息成本是信息与决策权采取哪种结合方式的重要决定因素。公共组织的演化与信息成本息息相关，随着信息成本的变化进行调整。在某种意义上说，信息成本的变化是组织机构变化的根本原因。在信息分布性和异质性增强的情况下，决策者如果坚持由自己搜集、处理信息作出决策，信息成本必将增加。

(二)成本加大

在决策行为中，由利益冲突所导致的成本，通常称为“成本”。“成本”是组织所有权结构的决定因素。[14](305-360)成本的根源在于管理人员不是公共组织的完全所有者。一方面，当管理者对工作尽了努力时，他可能承担全部成本而只得到收益的一部分；另一方面，当他消费额外收益时，他得到全部好处但只承担一小部分成本。结果，管理者对积极工作不感兴趣，而是热衷于追求额外消费。于是，这两者之间的差异即为“成本”，[15](47)即所谓的“外部问题”。在公共组织中，由于公共组织在本质上是组织，所有权几乎可以忽略，成本问题就成为必须花大力气才能解决的问题。而随着信息异质性的增加，越来越多的决策者将选择转移决策权，而不是自己搜集信息作出决策，这就将导致成本增大。

三、公共组织应对信息社会挑战的途径

综合起来，公共组织可以通过三个途径应对信息不对称：技术性途径、制度性途径以及文化性途径。技术性途径主要解决信息成本问题，制度性途径主要解决成本问题，而文化性途径则通过意识形态解决制度所不能解决的问题。(一)技术途径：降低信息成本

公共组织应对信息不对称的技术性途径有三种，一是减少信息量，二是降低信息转移的成本；三是提高信息处理能力。首先，要想降低处理信息的成本，最通常的方法就是减少信息量。而对于公共组织而言，就是减少自身的职能，将更多的事务交由社会或企业处理。其次，降低信息转移成本与信息技术的发展密切相关，对公共组织的影响主要是电子政府的出现，电子政府决策之前的调查研究、发现问题以及确定问题的症结所在等都可以通过网络轻松地进行，这有利于公共组织决策科学化。最后，信息处理能力“取决于观察单元的信息加工能力、信息加工技术以及信息加工活动的努力水平”。[16](99)其中的信息加工能力与公共组织的吸收能力和转化能力有关。[17](89)“吸收能力”指已有的相关知识赋予公共组织认识新信息的价值以及将其吸收、转化的能力。因此，吸收能力是现有知识结构（已有知识存量）的一个函数。吸收能力讨论的是信息跨越空间的转移，而转化能力则是指信息跨越时间的转移。影响转化的因素包括信息的默会性程度、复杂程度以及系统程度等。提高信息处理能力对于公共组织的要求，就是要构建学习型组织。

(二)制度性途径：公共组织的委托关系

委托理论的主题是研究在信息不对称的情况下，具有理性经济人特征的行为主体之间的相互影响和相互作用，即怎样提供一个激励合同，以使人透露出有利于委托人的信息，从而降低成本。现在看来，重复博弈一般会减少信息不对称，而重复博弈的结果往往以制度的形式表现出来，从而减少信息不对称。公共组织是一个典型的组织，因此我们需要通过制度设计来克服信息不对称。从信息的角度看，新制度经济学所强调的制度，其基础功能就是有效的传递信息，尤其是关于产权的信息。[18](23)通过有效地传递信息，“制度可以降低社会交换的信息成本——这是较为狭窄地专注于经济过程的制度经济学家所称的‘交易成本’。”[19](188-189)这样，通过判断环境的多变性以及信息成本的大小，就可以设计出有效的制度。最优的制度是能够在既定的环境与信息成本条件下，有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构的制度。

在这样的视角下，制度变迁就与信息成本密切相关，随着信息成本的变化而进行。甚至有的学者认为，信息成本的变化是制度变迁的根本原因。[20](72)制度变迁的含义就是新的制度能够更好地传递信息，更准确地传递正确的信息，减少公共组织中的信息不对称，从而降低社会交易成本和监督成本。“一个更好的制度就是一个能够优化处理信息的制度；一个制度的变迁过程，实际上就是不断建立优化处理信息制度的过程。也就是说，博弈论和信息经济学对制度变迁的启发就在于，要从如何使不完全信息变得更加完全的角度来考察制度变迁的内在动机。”[21](53)因此，通过制度变迁，可以降低决策时的信息成本。

(三)文化性途径：意识形态的功用

由于信息不对称在公共组织中的广泛存在，委托人既无法为其人制定出巨细倍致的、严格意义上的羁束性行为规范，也无法制定出一套严密的、高灵敏度的奖惩制，应对信息不对称的制度性途径有时会失败。这时，就需要通过文化性途径应对信息不对称。从本质上说，意识形态是一种行为方式，这种方式通过提供给人们一种世界观而使行为决策更为经济。本文主要探讨与克服搭便车、偷懒相联系的虔诚和降低信息转移成本的团队精神。

按照古典经济学关于人的行为假设，人都是理性经济人，在行动时严格按照成本收益原则行事，追求自身效益的最大化。这种自身效益既包括物质方面的，也包括精神方面的。在林毅夫看来，这种精神主要是虔诚。当一个革命者为其事业牺牲生命时，他就是在消费虔诚，从而获得某种满足。[22](66)当一个人消费虔诚时，个人利益的最大化是通过利他实现的。“自利这一人的生物本性像一根带子束缚着人的行为，使人的行为不可能完全摆脱他的束缚而达到利他主义的完美境界。但这根带子很长，因而使人的社会本性有很大的活动余地，在最终要服从生物学法则的基础上，‘反抗自利的复制基因的暴政’，在很大程度上实现利他主义的真正人化。”[23](257)因此，当一个人消费虔诚时，他可能更少地选择搭便车和偷懒。

前面提到，公共组织里存在广泛的社会分工。因此，组织的基本职能就是在成员之间、部门之间进行协调。在信息社会里，这种协调显得更加重要。在社会分工高度发达的前提下，每个人的信息和技能都变得非常有限。要完成一件任务，需要团队成员精诚合作，在彼此之间进行信息转移。如果没有合作精神，团队成员之间的知识转移成本将大大增加，专门知识所具有的价值也就体现不出来。如果具有合作精神，则会降低团队成员之间的知识转移成本，从而使该组织在激烈的竞争中具有比较优势。这就是当今社会强调合作和团队精神的本质所在。团队精神与组织成员之间的信任关系密切。一方面，由于彼此之间相互信任，组织成员就会愿意进行信息交流。另一方面，信任对于信息发送者的可靠性有重大影响。信息接收者之所以愿意接受信息，在很大程度上就是出于对传送者的信任。

四、结语：信息不对称与当代行政改革趋势

公共组织范文篇2

应对公共危机事件就要建立以政府为主导的危机管理机制，政府的性质与职能使其在危机管理机制中扮演着至关重要的主导角色，但政府不是万能的，它不能也不必要代替一切，作为危机管理机制中重要一员的非政府组织在参与应对公共危机事件时也发挥着重要作用。

一发挥非政府组织作用的必要性和可能性

公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，这从需求上要求非政府组织在应对危机时发挥作用。非政府组织具有公共性、自治性、民间性和志愿性，在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，从供给角度讲非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用具有了可能性。

1、必要性分析

公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，它的破坏性极大，影响很广，不确定性很大，从而使应对的成本很高，对专业技术、组织体系等要求很高，其社会危害性决定了应对公共危机具有公共性和慈善意义，具有很强的社会意义。作为公共服务的当然提供者政府自然在其中起主导作用，政府在应对危机时具有某些独特的优势，如大量的财、物资源，严密的管理体系，强制性的管理机制等。但同时，它也有一些局限性，比如特定的公共危机要求特定的专业技术去应对，政府严格的层级体系可能阻滞公共信息的传播等。单靠政府很难达到及时、有效地应对公共危机的要求。所以，应对公共危机是一个庞杂的系统的社会公共工程，其需求的不仅是财物资源和强制性机制，也需求专业性技术和社会自治机制，非政府组织在提供专业技术和自治机制方面有着对政府的“助理”作用。

*从上表所列出的比较内容可以看出，在具体的某一项灾害应急管理过程中，政府和非政府组织由于各自拥有不同的资源、组织和社会优势，参与危机事件应急管理的目标、地点、时间、方式、内容以及具体效果等都存在各自不同的特点。因此，作为两类各具特色的社会组织，政府与非政府组织两者之间应当互相配合，加强沟通，协同运作。[1]公共危机的特性决定了在应对危机中仅仅发挥政府的作用是远远不够的，还必须利用非政府组织的专业性、灵活性等优势特性，以弥补政府的不足之处。可见在危机管理中发挥非政府组织的作用是非常必要的。

2、可能性分析

非政府组织的内容复杂多样，但普遍具有公共性、自治性、民间性和志愿性等特征。非政府组织的特性使其在应对公共危机时有了发挥重要作用的可能性：

(1)非政府组织的公共性是它能够应对公共危机事件是发挥重要作用的基础。公共性是非政府组织愿意进入营利组织一般不愿涉足的领域，应对公共危机具有很强的慈善意义、无利可图，并且介入其中还带有相当的危险性。另外，公共性也使得人们对非政府组织的信任大于对营利组织的信任，它们更容易获得认同。

(2)非政府组织往往具有很强的专业性。绝大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得很明确即：关注某一类社会问题或救助某一弱势群体，并将根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员。他的专业性有利于其在危机处理中发挥更大作用。

(3)非政府组织具有很大的灵活性。在公共危机中会出现许多新的问题，新的矛盾，而政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因，价值因素使得他们反应缓慢或者没反应，而非政府组织则可以在公共利益的旗帜下迅速地做出反应，灵活的调整自己具体的工作方向和工作内容，解决公共危机带来的社会问题，提供多样化而不是政府般整齐划一的服务。

(4)非政府组织的机制合理性。非政府组织在应对公共危机时的运作成本低于政府组织，因为非政府组织有志愿者参与，他们可提供免费服务；非政府组织没有庞杂的行政体系和组织机构。非政府组织一般具有较强的使命感、责任心，其成员一般热衷于其所开展的事业，这也可以提高它在应对公共危机使得服务效率和质量。[2]

二公共危机管理中非政府组织作用的表现

在公共危机管理体系建设中，需要建立一个由政府部门、非政府组织、社会公众、国际资源等元素构成的网络系统。在强调政府部门危机管理的同时，还应实现危机管理系统中参与主体多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，使危机处理具有更大的灵活性、创新精神及更高的效率。非政府组织是整个社会组织中最重要的元素之一，是社会系统实现协调、沟通目标的重要环节，是危机应对网络中的不可或缺的环节，发挥着重要的作用。

1、非政府组织在危机预警系统中发挥重要作用。应对危机事件最好的结果实将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，既可节省社会资源又避免其破坏性，更重要的意义是危机给人类带来的生命、生理和心理等创伤不是一句简单的“已经控制住了危机”可以弥补得了的，所以公共危机的预防以及危机升级的防控极其重要。而非政府组织在这方面发挥着重要的作用，它上接政府下联基层群众的“桥梁”角色使其能够更加便捷、迅速的发现危机的根源和苗头，从而呼吁并引起整个社会的注意和重视；另外，非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，这是他们的技术优势；并且他们的使命感也使得他们对公共危机特别的关注，对危机给予别的组织一般不能做到的重视。

2、在危机发生过程中非政府组织的作用。(1)危机事件一旦发生，政府动用行政力量解决危机，有时会出现调度不灵，协调失衡，行动不及时的情况，这时就需要有大量的非政府民间力量的支持，危机发生地就近的非政府组织此时就可以快速的发动和组织大量民间专业人员、应急物资应对危机，为聚集庞大的社会闲置力量提供支持。非政府组织更具有专业性，可利用自己的专业优势积极开展救助工作。(2)非政府组织还时刻关注危机中政府部门无法或不及关注的社会成员的利益，并予以必要的物质和精神的支持帮助。例如在非典时期，社会中大量的民工、无业人员、城市游民等弱势群体，没有被纳入政府行政管理的范畴，因此，这部分人群的危机防范往往是政府部门最难以顾及的软肋，相应的管理和约束皆出于缺失状态。因而，作为非政府组织的社区或各种民间志愿组织就可以发挥他们的作用，弥补政府行为的不足，使社会的任何一个角落任何一个成员都不被忽视。(3)在危机处理中，非政府组织有利于社会凝聚起来发挥自己的主动性，形成独立的自组织能力，以实现危机时刻社会自我管理与政府组织的良性互动。危机时刻公民应培育出一种健康理性的、自主的独立意识，而不应对政府全盘依赖。从我国处理危机的现状看，目前只有政府的积极性，却缺乏社会自身的主动性。(4)临时的非政府组织在危机中也发挥重要作用。在危机中，往往会形成一类由危机所涉及人群自发组成的非政府组织，它们可能没有正式的法律地位，可能没有固定的组织架构和成员，但他们在固定的地域范围内发挥重要作用，有很强的自生性。此类自组织有着相当的灵活性和针对性，也较容易组织，对外界忽视了的危机可以自发地具体的应对，它对于正式的大型的非政府组织又是一种作用。推而广之，在危机爆发之后社会基层完全可以发动这样的组织开展应对措施。(5)非政府组织在危机后的处理善后作用。非政府组织主要是辅助政府部门进行危机后的恢复重建工作。包括：给与必要的经济援助、弥补其在危机中的损失，启动生产；组织、调节供销渠道及时提供民众生活日常和急需物品，保障公众的日常生活；陈述发展生产对解决危机问题和社会矛盾的重要性；强化相关的社会福利政策实施力度等；募捐及组织志愿服务等。主要是为了发展经济，稳定政治，重新恢复和建立各种秩序。

四非政府组织发挥作用的保证

当今世界各国非政府组织参与危机管理的作用日益突出。例如：日本阪神大地震中最先到现场并发挥作用的就是民间组织；美国“9·11”事件中，非政府组织体同样发挥了巨大作用。在我国，一些非政府组织在应对公共危机时也发挥了重要的作用，但与国际非政府组织相比较，国内非政府组织无论在数量规模上还是在发挥作用的效能上都存在很大程度的不足，这些都在很大程度上阻碍了非政府组织在应对危机时的作用的发挥。要保证非政府组织在应对危机时发挥更大作用，需要从多方面加强建设与改进。

1、政府应建立与非政府组织的平等合作关系，促进非政府组织的良性发展。政府应该以立法形式确立非政府组织的社会地位，进一步实现由全能政府向有限政府的转变，界定政府部门与非政府组织的明确关系。在法律上两者应该是平等的，是指导与被指导、扶持与被扶持的关系。积极合理发挥非政府组织在应对危机使得作用，大胆委托非政府组织开展工作，并加强对非政府组织的引导、管理和监督，防止“志愿失灵”现象的发生。在政策上要降低非政府组织的准入标准，在税收政策上，应对非政府组织给予扶持和帮助，应尽快完善资金募集和管理办法，在资金募集途径和方式等方面给非政府组织提供安全可靠的后勤保障。政府在推进我国社区建设的进程中，要大力倡导社区非政府组织建设，要投入大量的人力、物力、财力，从而促进社区非政府组织的成长与壮大。

2、非政府组织本身应加强能力建设，与政府有效合作。当前中国的非政府组织与国际相比仍处于初级阶段，突出表现在整体意识、专业化管理和自律规范等方面。专业化的非政府组织，应该具有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导系统、专业志愿者和学者、理性的决策系统、规范的筹资方式和资金管理模式、有力的监督机构等要素。在加强非政府组织的专业化建设进程中，一方面要借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制；另一方面，要形成“一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制”，形成一支充满朝气和活力的工作团队。大力发掘、培养组织领导人才；引进专家和学者；对志愿者进行专业培训，设立上岗服务证制度，建立志愿工作者专业评估体系.[3]同时，非政府组织应该主动邀请政府监督其工作；在处理社会事务时，应该充分听取政府的意见和建议，积极参与政府的工作计划；积极争取政府支持和拨款资助。使组织走向内部控制良好，外部关系融洽的良性循环的轨道上来。另外，为更好的发挥非政府组织的作用，应该注意建设非政府组织管理制度的评估机制，即从每次危机中吸取经验教训，对非政府组织危机管理制度自身做出评价，使制度本身具有自学习和自适应性，以得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。[3]

公共组织范文篇3

关键词：信息；信息不对称；信息成本；成本

Keywords:information;informationasymmetry;informationcost;agentcost

一、信息社会中信息与公共组织的特性

信息社会对公共组织的挑战主要来自于信息特性的改变，而这又与公共组织的特性紧密相关。

(一)信息社会中信息的特性

(二)信息社会中公共组织的特性

二、信息社会对公共组织的挑战

(一)信息成本加大

三、公共组织应对信息社会挑战的途径

(二)制度性途径：公共组织的委托关系

(三)文化性途径：意识形态的功用

公共组织范文篇4

一、非营利组织提供农村公共文化服务的可行性分析

（一）现实需要

一方面，作为公共物品中的一种，农村公共文化服务更多倾向于是一种精神和知识“产品”，看不见摸不着[1]。因此，公共文化服务必须坚持把社会效益放在首位的原则，但是，公共文化服务又属于“第三产业”[2]，是由文化工作者创造出来并提供给服务对象的，这决定了公共文化服务具有商品属性，也可以用一定的货币进行交换，形成一定的经济效益。另外，农村公共文化服务还具备农村地域性特点，我们更要突出其社会效益，防止商业对农村文化的过渡“侵蚀”，避免农村公共文化服务过分向经济效益倾斜。另一方面，我国有八亿农民，为满足农村文化市场、丰富乡村文化生活、满足人民群众精神文化需要，建设和谐农村，这都决定了非营利性组织将成为提供农村公共文化服务的重要补充。

（二）组织优势

1.亲和力优势

非营利组织具有很好的亲和力，在谋求社会正义和经济公平，维护社会整体利益乃至全人类共同利益的目标下开展活动，这一形象对农民独具亲和力，农民愿意加入并接受这些组织提供的服务，更容易获得农村居民的信赖，从而使其更方便深入到农村社区中开展各种文化活动。具体来说，与政府相比，非营利性组织的亲和力优势主要体现在非营利组织是一个公益性组织，它以关心弱势群体、兼顾公平和效益，解决社会性问题这一角色出现在公众视野，没有政府提供公共文化服务时“居高临下”的感觉，势必引起农村居民的好感，更能获得农村居民的信任，有利于其各种文化活动的开展，另外与企业相比，非营利性组织的亲和力优势主要体现在其非营利性上。非营利组织并不像企业办文化那样以追求经济效益为首要的目标，服务社会、以社会效益为首位始终是它的宗旨。所以对于政府和企业不能做、不愿做、做不好的公共文化服务，非营利性组织有绝对的优势，一些农村公共文化服务的真空地带，如在教育科技、信息传播、文化娱乐、法律援助等方面提供大量公共文化服务，成为政府职能的一个有力的补充。

2.沟通优势

鉴于非营利组织的特性，它可以起到上传下达，搭建桥梁的作用。非营利组织既能深入到农村社区中，把农村居民对公共文化服务的需求摸清楚，给政府文化部门如实传达民情民意及社情，提供农民需要的公共文化服务，成为农民利益表达的中介，又能把政府的相关文化政策或决定下达给农村居民，不仅能为村民传递最新的消息，丰富村民的文化知识，还能使村民更好的理解和支持出台的政策，减少文化政策执行过程中的阻力。另外，非营利组织还充当民营文艺团体和政府之间沟通的桥梁，为民营文艺团体更好的提供农村公共文化服务打下了坚实的基础。比如中国演出行业协会或各县民营文艺团体行业协会在加强院团与政府间的对话，各大院团之间交流起到了重要作用，切实保障了院团的利益，并且成为各院团利益诉求的最主要渠道之一。

3.多需求满足优势

由于我国农村地域广，而且每个地区的农村各有其特点、偏好和习俗，政府“一刀切”地提供农村公共文化服务的方式已过时，不能满足农村多元化公共文化需求。非营利组织在组织结构、组织体制、组织运作方式上有很大的弹性，同时也能满足农村中不同人群的文化需求，在回应公众多样化的精神文化需求方面具有无与伦比的优势。

4.效率优势

非营利组织以其独有的特性所产生的低成本管理和运营在解决某些社会问题时比政府更具效率，其衍生出来的“亲和力优势”、“沟通优势”等在提供农村公共文化服务的过程中能够以最低的成本动员村民参与到服务中，并且迅速把底层对于文化需求的声音反馈到政府部门，对症下药，帮助政府降低因决策失误产生的损失。另外，对于非营利组织而言激励他们的不是对利润的创造，他们更在乎的是自己或组织的声誉，而提供高效、高质量的公共文化产品是理性选择。所以，对于像公共文化这样服务效率、质量难以衡量和监督的产品，非营利组织供给无疑是一种比较可靠的选择。

二、非营利组织提供农村公共文化服务的困境

虽然非营利组织与农村公共文化服务之间存在必然的契合，自身的优势使得其更能高效、高质量地提供农村公共文化服务，但现实却表明我国非营利组织发展得很不成熟、也不规范，在提供农村公共文化服务的过程中存在很多的问题。

（一）政府层面的制约

1.在法律层面上，缺少相关政策法规体系

到目前为止，政府对非营利组织的管理和规范仅靠三个行政法规来约束，即《社会团体登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理办法》（1988年），这两条例一办法，对非营利组织所规定的内容过粗过简单，在实际操作过程中真正发挥作用的是民政部门、国务院各部委或地方政府的行政规章和一些规范性文件，这些文件多数是上级对下级机关的工作指示，并没有制度化的公布渠道，这就使得行政机关的自由裁量权很大，而且常常不依法办事，体现了极大的随意性和低透明性。另外，对非营利组织的资金资助、税收优惠、奖励等方面没有配套的政策支持，使得这方面的工作很难顺利落实到位。很多非营利组织由于缺乏政府的拨款和补贴而面临困境。

2.在管理层面上，政府限制太多，使其缺乏独立性

政府限制主要表现在两个方面：一是在行政管理体制上实行“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，实际上是非营利组织既要受登记管理部门民政部的管理，也要受业务主管单位的管理，接受双重审查。二是目前很多非营利组织实际由政府部门发起，其官办色彩浓厚，无法发挥应有的作用，而且这类的非营利组织中的主要人员往往是政府或政府退休人员，对政府的依赖性强，缺乏自主性，渐渐成为政府机构的附属物，组织内的工作常常受政府的干预和限制，独立性严重缺乏。

（二）自身组织的局限

1.规模小，资金不足

目前，我国非营利组织的数量大，但规模相对来说比较小，自我生存和自我发展能力有待提高。资金不足是阻碍其发展的一大瓶颈，一般来说，非营利组织资金来源主要有四个渠道：财政补贴、社会捐赠、服务收费、经营性收入。对于很多官办非营利组织来说，以前主要是依靠财政补贴，近年政府倡导改革，鼓励组织财政独立、自负盈亏，加上自身资金筹措能力的不足使得其财政上捉襟见肘；加之非营利组织数量巨多，鱼目混杂，竞争力大，很大一部分组织并没有市场，加上近年来遭曝光的非营利组织财政丑闻无疑给这些民办、力量弱小的组织当头一棒，雪上加霜。

2.志愿兼职，人才储备不足

据调查，在从事农村公共文化服务的非政府组织中，将近一半规模在5人以下，只有不到10%规模在20人以上[3]。非营利组织的大多数工作人员是志愿者，工作的持续性不强，往往一个活动结束就会流失。由于社会待遇差、经济收入低等问题，非政府组织很难吸引优秀的专业人才加入其中。另一方面，越来越多的机关事业单位下岗分流人员以及离退休人员涌进一些官办非营利组织，不管需不需要这些人员，也不管能不能胜任这些工作，着实把非营利组织变成了某些人的“养老院”。从业人员的兼职、文化素养的有限、专业人才的缺乏使很多农村非营利组织在项目的管理和运作上专业化水准不高、持续性较差。

3.管理不规范，随意性很明显

由于针对非营利组织的法律法规有限，且规定过于笼统并没有出台细则，组织内部的规章制度认可度、权威性低，这就影响到了非营利组织自身的管理。由于缺乏具有法律效力条文的限制与约束，导致一些非营利组织自身的运作和活动的开展往往呈现“人治”的色彩，随意性很明显，加上组织管理办法落后，提供的服务质量大打折扣，这在农村非营利组织中表现得更明显。另外，社会监督机制不完善，监督力度不够也间接影响到组织对提供的文化服务质量和效率的保证。

（三）社会环境层面的困境

从社会生存条件来看，社会大环境并不十分有利于非营利组织的发展，主要的问题体现在非营利组织普遍公信力不足，社会认可度低。资助人、公众、政府、媒体等都是非营利组织重要的利益相关人。他们对非营利组织的看法直接影响着非营利组织公信力建设的各方面和未来的工作方向。首先，在认识方面对非营利组织存在局限。一般来说，村民对非营利组织性质了解不够、认识有限，仅仅把非营利组织等同于一般的社会组织，甚至一般的盈利性单位，并没有过多的好感而采取怀疑、防范甚至抵制的态度对待非营利组织。而对于政府来说，不少地方政府工作人员对非营利组织有抵触心理，认为非营利组织是无政府主义的象征，担心非营利组织的发展壮大削弱了政府权威，对非营利组织的限制和防范心理严重。其次，非营利组织丑闻的出现，使人唏嘘不已，难以置信。2002年6月，山东菏泽市一民办孤儿院院长萤玉阁因涉嫌诈骗罪被判有期徒刑11年，这一被誉为“慈善典型”的女性沦为罪人[4]。另外，轰动一时的“中国妈妈”胡曼莉事件、中国红十字会“郭美美”等事件的报道都使人们对非营利组织的公信力提出了越来越多的质疑。虽然这些事件是少数，但产生的影响很大，直接影响着资助人的捐赠、公众的满意度、政府的财政补贴、媒体的报道。公信力是非营利组织的生命线，关系着社会对其的认可度和满意度，加强组织正面形象的宣传，优化组织内部结构，提升社会认可度是每个非营利组织的必经之路。

三、非营利组织提供农村公共文化服务的路径

非营利组织需要从政府方面寻求更多利于发展的客观条件，也要从自身出发不断提升自我生存和自我发展的能力，同时依靠社会的力量，成为农村公共文化服务的重要补充。

（一）与政府合作互补，共同提供农村公共文化服务

1.合作互补的条件支持

政府与非营利组织在提供农村公共文化服务上应该是合作互助的关系，加强与非营利组织之间的合作。首先，从法律层面上，要改善与非营利组织法律关系。从有关的民事立法到行政管理的体制和管理方法，都需要在立法上作全面的改进。通过立法明确非营利组织在农村公共文化服务供给中的地位和性质，使非营利组织与政府之间的合作合法化，同时也能维护非营利组织自身的权益不受侵害。其次，从政策层面上，要改革登记管理制度、优化税收制度。双重负责的行政管理体制给政府和非营利组织都带来了沉重的负担，不仅仅使得有关事项的申请过程过分拖延，而且使得申请被批准的可能性降低了。应该改革登记管理制度，明确民政部门和业务主管单位的分工，简化登记程序，降低准入门槛，减少行政部门对非营利组织的过多干预，提高其自主性。另外，在优化税收制度上要全面涉及到各种税种，扩大覆盖面，进一步提高优惠程度，同时也要提高执行效率，把相关政策落实到位。再次，从财政层面上，要加大政府扶持力度。目前相当一部分非营利组织的资金来源于政府的财政补贴，依靠政府的帮助来维持运转。随着政府改革的深入，政府迫于财政压力和社会转型的需要逐步减少了对非营利组织的经费支持，例如，广东佛山市在1997年就规定所有社团必须财政独立。根据调查显示，在广州有将近一半的非营利组织认为当前最急需改善的事项就是政府部门应该提供更多的财政补贴[5（]P158）。明确政府与非营利组织在提供农村公共文化服务中的合作互补关系，在财政允许的范围内，适当增加对表现出色、贡献较大的非营利组织予财政补贴上的支持，加大扶持力度。

2.合作互补的路径选择

在国外，政府与非营利组织合作提供农村公共产品的历史由来已久。法国和美国根据具体的服务对象和要求委托不同的非营利组织运营管理文化设施。随着我国服务型政府的构建，政府越来越需要非营利组织帮助解决一些社会服务问题。很多地方政府已经开始政府购买公共文化产品的尝试。我国政府与非营利组织之间主要的合作互补路径包括：（1）政府委托非政府组织政府委托实质是通过与非营利组织签订相关契约的形式，委托非营利组织经营文化基础设施或提供服务，实行所有权和经营权相分离的原则。对于那些标准化程度较高，易于监控质量和做出评价的公共文化服务，政府可以根据公众的要求，制定相应的服务标准和供给流程，选派资质和公信力强的非营利组织来完成生产。例如，可以将乡村图书馆建设项目、基层政府兴建的文化广场、影剧院、体育馆、文化艺术中心等公益性文化设施，以招标的方式委托给非营利组织经营[6]。在这种合作关系当中，政府拥有项目的所有权，处于宏观指导的地位，只提供项目运作的大致方向，而非营利组织拥有经营权，持有独立处理事务的权力。在委托的项目中，对于能够通过收费具有一定排他性的公共文化服务可以特许经营，但政府必须对价格标准、经营范围进行严格的审批和监管。如农村中的博物馆或文化馆引入经营收费的专题展区，农村电影放映中可特许某些非营利组织放映商业性影片适当收取一些费用等。（2）政府向非政府组织购买政府购买主要是指政府依托非政府组织向服务对象提供产品，其形式可能是招投标，也可能是委托和竞争性谈判。例如，美国卫生部签订合同将几百万老年人的医疗保健计划交由非政府组织——蓝盾组织承担。在这种合作关系中，政府不直接安排和生产，是农村公共文化服务的提供者，非营利组织负责安排和生产公共文化产品，是农村公共文化服务的生产者。对于像文艺演出这类的文化服务，政府可以与相关非营利组织签订供给生产合同，合同标明承包单位所需供给的文化服务类型、数量、规格，政府则通过财政支出向非营利组织购买该公共文化服务，并进行监督[7]。目前，农村中电影放映、文化表演或戏曲下乡可采取政府购买的方式。

（二）加强自身能力建设，高效提供农村公共文化服务

1.拓宽资金来源，增强服务资本

对于非营利组织四个方面的主要资金来源都应该引起足够的重视，都应该成为获得资金的渠道。在政府补贴方面，和政府努力维持合作互补的关系，加强合作交流，获取更多财政补贴和社会资源；在社会捐助方面，努力维持好组织形象，适当地公开组织内部运转现状及财务状况，必要的时候可以借助媒体、网站、报刊等手段加强组织宣传，提升组织形象，提高公信力，让更多的人了解、满意，然后捐款；在服务收费方面，政府部门要对非营利组织服务收费项目、价格进行严格的审查和监控，防止非营利组织偏离公益性的轨道。

2.创新人才引进机制，提高服务能力

人才一直是影响非营利组织发展的重要因素，这一普遍诟病早在2008年汶川地震中就暴露无遗。在巨大的灾难面前，因缺乏专业人才表现出来的领导不力、杂乱无章使得无法提供及时的救助和帮助。目前非营利组织中的人员结构呈现出“两头高中间低”的特征，低龄和老龄人员较多，低龄主要是在校学生，高龄主要是一些离退休人员，中间阶层比较少。在校学生虽然青春活力，充满热情，但专业知识、人生阅历欠缺，老年人在思维方式、体力财力方面又显得力不从心，而中年人是社会的中坚力量，他们在智力、财力、人生阅历方面都占有优势。今后非营利组织的建设要鼓励更多的社会精英投身于非营利组织，提高服务能力。

3.规范组织管理，提升发展潜力

非营利组织的良好运转离不开规范的组织管理，明确发展规划和组织目标，防止工作随意性是对非营利组织提出的基本要求。虽然非营利组织在本质上与企业有别，但是其生存与发展离不开像企业那样的“经营”自己的组织，组织内部治理结构的完善、内部制衡制度的建立、财务制度的规范等等都需要非营利组织规划好、实施好，不断提升发展潜力，为更好的提供农村公共文化服务做准备。组织管理的规范化同时也对内部民主决策机制提出了要求。组织内部决策的形成到执行上强调民主参与，杜绝“一人拍板”，提高决策的科学性、合理性，保证非营利组织的自律性。

（三）改善社会大环境，积极提供农村公共文化服务

非营利组织不以盈利为目的，倡导社会互助，为社会特殊群体提供公益性服务，对于非营利组织的这种价值我们需要不断的宣传，加深了解、提高认识。首先，一方面政府要转变观念，在供给农村公共文化服务上充分认识非营利组织存在的必然性，理顺与其的合作关系。另一方面，组织村民通过对非营利组织的学习，深化认识，消除抵触心理，参与和支持非营利组织在农村开展的文化项目。其次，大力倡导“人文关怀”，积极构建慈善文化。据调查表明，国内99%的企业从没有参与过有关文化建设方面的捐赠，而公民类似捐赠行为同样有限。这就需要大力倡导“人文关怀”，积极构建慈善文化，鼓励支持公共文化服务方面的捐赠。同时，针对多数非营利组织处于成长阶段的现实，要不断改善它们的生存与发展的社会环境，使非营利组织吸引到更多的人才，筹集到更多的资金去提供农村公共文化服务。

作者:赵龙单位:四川大学公共管理学院

参考文献:

[1]王素芳.农村图书馆建设中非政府组织活动的调查与研究[J].图书馆杂志，2006，(10).

[2]吴大兵.提高农村基本公共服务水平的四大着力点[J].辽宁行政学院学报，2013，(4).

[3]穆朝晖.非政府组织参与农村公共文化产品供给研究[D].甘肃.兰州大学.2011.

[4]徐叔华.论不同行政模式之行政文化演进的制度逻辑[J].湖北行政学院学报，2014，（6）.

[5]吴锦良.政府改革与第三部门发展[M].北京:中国社会科学出版社，2001.

公共组织范文篇5

一个国家的公共行政在顺应社会需要的基础上应包括哪些职能，这些职能在各级各类行政机关中应当怎样进行分配，国家应如何设置、变更或撤销行政机关，各级、各类行政机关的性质、地位、任务是什么，它们分别拥有哪些职权、承担哪些职责、其活动遵循哪些基本规则，它们如何组成，编制怎样确定，其属下公务人员的任用、培训、考核、奖惩、晋升、流动等如何进行，凡此种种，都可容纳于“公共行政组织”这一研究课题。（注：现代国家担当行政职能的还有少量非行政机关的社会团体，由于它们并非行政的主要力量，且它们的组织问题较为特殊，故本文暂略不论。）概而言之，公共行政组织包括行政机关的组织、编制和公务员等三个方面的内容，这是广义的指称。在狭义层面上，公共行政组织通常仅指向行政机关的组成、性质、地位、职能和建立、变更、撤销的程序，而不包括同编制和公务员相关的一系列问题。出于研究旨趣和集中探讨的需要，本文取其狭义内涵。

一、公共行政组织受制于法治原则的意义

公共行政组织与国家的存在是并行的，而且，在古代绝对君主制的国家形态下，它就已经受到法律的规范。例如，我国唐朝的法典《唐六典》曾经对行政中枢机构中书省、门下省和尚书省以及六部等的组织均设有专门的规定。（注：参见蒲坚：《中国古代行政立法》，北京大学出版社1990年版。）然而，立基于专制主义的规范国家组织结构或活动（包括行政机关的设置、变更和撤销，组织与职权等）的法律，其实质是君主的旨意，其目的主要在于维护君主的有效统治，尽管君主在一定程度上也把人民的福祉纳入对其统治的长久意义的考虑之中。这即为法律与公共行政组织之间的旧的关系架构：国家行政系统的最高首长有权决定本体系的建制，法律只是一种推行君主旨令制度化的工具，而无法在终极意义上对抗或束缚行政的自行组织。这个曾在世界范围内较为普遍存在的旧的关系架构，受到近代置根于民主主义的法治理念的冲击而终被颠覆。但是，在某些君主制基础深厚的国家，一个时期内它仍然得以延续和维系。如在日本明治时期的“天皇制法治主义”之下，“‘依法行政’的原理本来被认为是有关行政作用的理念，因此有关行政组织的规范被认为在日本也是属于天皇＝行政府固有的权限与大权”。（注：（日）室井力主编，《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第21页。）

公共行政的组织必须受制于法治原则的理念及相关制度，生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命，并且，因同人类进步的要求相契合，而为现代多数国家所沿循。虽然这一理念或制度的具体内容在不同国家的体现存在差异，甚至在同一国家也随着历史的变迁而发生转换，但是，坚持人民主权（民主主义）、促进和保障人权、政府对公众负责等一直是其内蕴的精神。

公共行政组织受制于法治原则首先是人民主权的要求和体现。现代国家多采取民主的政体形式，即由自由公民的整体（thewholebodyoffreecitizens）掌握主权，直接或间接地通过一种代表制度行使主权。（注：seeblack‘slawdictionary，5thedn.，（westpublishingco.，1979），pp.388-9.）就制度的现实运作而言，由于代表制度对民意的真正体现与维护总是存在这样那样的问题，因而，没有一个国家有资格宣称民主已经彻底实行。不过，在理念层面上，人民主权（民主主义）至今仍是人类可以选择奉行的治理国家的最佳方式。根据这一理念的逻辑，一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由。人民授权通常是由人民代表机关（制宪会议、议会、人民代表大会等）以制定宪法或法律的方式进行。籍此，公共行政组织受法律的规范与约束，而不是由行政机关自行决定。我国自1949年建国以来，始终坚持人民民主的基本立国原则。当然，人民民主的各种具体制度尚未健全，其中包括公共行政组织尚没有完全受制于法治原则。行政机关组织法体系目前很不完善，行政部门未经法律授权即以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力。显然这在某种程度上损害了人民民主的原则。

以民主主义为基础的法律得到社会的普遍遵循，这还只是法治原则的一个形式层面的价值要求。二战以来，由于法西斯专政的历史教训，人们越来越多地倾向于在法治原则中注入或强调实质性的价值成分，那就是对人权的促进和保障。1959年国际法学家会议在印度通过《德里宣言》所表述的法治原则充分反映了对人权的重视，即法治原则要求立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件，要求对制止行政权的滥用提供法律保障，并且使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。（注：参见王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1989年版，第131页。）现代公共行政是国家干预社会的一种主动、直接、广泛的权力，它对公民权益有着相当重大的影响。因此，公共行政组织应受制于形式主义与实质正义相统一的法治原则。加强对公共行政组织的法律调整和改进行政组织法的内容在当代中国尤其具有特殊意义：其一，目前尚存在较严重的政企不分、行政直接干预企业生产经营活动的现象，这不仅损害了企业作为市场经济主体所应享有的自主权，而且阻碍了以提高人民生活水平为旨向的市场经济制度总体的发展，更是形成了滋长行政官员腐败的温床。如何确立政府与企业关系合理的“度”，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，需要立法对公共行政组织予以系统规范。其二，由于行政组织法不健全，导致各行政机关职权范围不明、权限重叠、冲突，取得一些行政部门在利益驱动下自行设定管理权能与手段，这样既造成多头管理、企业和公民个人的负担加重或无所适从，又为行政机关乱罚款、滥收费大开方便之门，公民权益难以获得保障。其三，以市场经济的生长为契机，国家与社会良性互动关系的建构不仅仅限于经济生活领域，还应扩展到其他社会生活领域。（注：例如，有的学者指出政府职能转变还应包括“政事分开”，提出“我国是否需要仅仅在一个文化领域，就设那么多部委？”-参见朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第490页。“政府为了适应高度集中的计划经济体制的需要，不仅在经济方面存在

着管得过多、统得过死的问题，而且在社会事务上也存在着管得过多、统得过死的问题。……政府在重点转变对经济管理职能的同时，要重视对社会各项事务的管理职能，……”-参见张志坚主编：《中国行政管理体制和机构改革》，中国大百科全书出版社1994年版，第72页。）通过符合形式和实质正义要求的现代行政法对公共行政组织加以规范，即可在较大程度上改变政府在许多方面管得过多、统得过死的状况，从而促进和保障公民以及社会团体在政治、经济、文化等生活领域所应享有的自治权利。

公共行政组织必须由人民代表机关制定的法律予以授权和限制，其活动必须以促进与保障人权为其宗旨，政府必须对公众负责。现代政府存在与活动的合法性应当建立在为人民创造福祉，即为人民服务的基础上，而不应立足于为少数人或行政官员自身利益服务的基础之上，这一点应为对政府的道德要求，并通过法律确定为一种普遍法律责任。当然，不可否认，任何国家机关都是由具有一定个人利益的人所组成的，要求所有公职人员完全以利他的动机来处理一切公共事务从而对公众负责，是一种不现实的主张。然而，政府公务人员的工资、福利和活动经费均是由作为纳税人的民众提供的，如同雇主与受雇人之间的关系那样，人民有权要求其尽责为公众办事。而一个普通人为了自我生存和发展，更多地从利己的动机考虑问题，要求其出于利他的立场为民众服务，只是社会提倡的一般道德要求。当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿，很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的；而机构肮臃肿、人浮于事、效率低下，造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重，使得大量的社会公共事业，如公共交通、环保等，因资金不足而无法进行。这些事实从反面说明，公共行政组织应受制于法治原则，应以法律定分各行政机关的权责范围和工作程序，以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展，从理念与制度两个方面保证政府对公众负责。

二、法治原则在公共行政组织领域的具体要求

无论是在不同国度或在同一国度内，人们对法治原则的理解或阐述并不完全一致。尽管如此，对法治原则仍有着很多共识。而且，随着国际、国内学术、文化交流的发展，这种共识有愈益增加的趋势。在公共行政组织领域，法治原则大致有以下一些具体要求：

1.公共行政组织必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使是出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决定。这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求，日本学者室井力称之为“行政组织法定主义”。（注：参见（日）室井力主编：《日本现代行政法》，第23、270页。）的确，现代国家的公共行政职能极为复杂，并且为了顺应迅速发展而多变的社会需求，它们的变化也非常频繁，对于目前正在进行体制变革与转型的中国而言，更是如此。然而，如果由此否认法律对公共行政组织予以规范的必要性与可行性，就会在事实上纵容行政专制。对公共行政组织进行民主化管理并不仅仅是民主的一个理念，而且是民主实际运作的必须。依法规范公共行政组织对于防止行政权滥用、行政自我膨胀以及行政机关争权、越权是最重要最有效的制约。行政组织法定主义在现代的要求绝非像在近代那样严格和机械，并非一切公共行政组织问题都要由法律事无巨细地加以严密规定，因为这种机械的依法授权行政已经落后于现代社会对行政组织机动性的需求。现代法治往往通过法律的原则性规定、行政立法的具体规范来调控行政组织，然后通过立法机关监督和司法审查，保证公共行政的组织受制于法律，即受制于人民的意志，同时兼顾行政所需要的灵活性和机动性。

2.关于公共行政组织的法律规范必须具有公开性、确定性和一致性。法律规范所具备的上述属性，是公认的现代法治主义的要求。（注：参见王人博、程燎原：《法治论》，第198—203页；沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第59—61页、第89页。法治原则还要求法律具有普遍性、稳定性等属性，这些同样适用于有关公共行政组织的立法，鉴于我国目前有关公共行政组织的立法在公开性、确定性和一致性方面存在问题较大，本文对此予以重点论述。）公开性系指法律规范必须予以公布。“秘密法”必然导致少数人的专制，法不公开也不利于人们对法律优劣的评判，所以，公开性是尊重人权和推动法律进步的一项原则。由于人民代表机关的立法不可能完全覆盖现代公共行政组织的所有问题，行政机关往往有权进行委任立法，因而，公开性原则在延展适用于有关的行政立法领域有着更为重要的意义。确定性系指法律规范应当是明晰、确切的。模棱两可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律调整的对象以及其他公民、组织在理解上的歧义，形成法律在实行过程中出现混乱不堪的局面，在实际上也由此容易滑向否认法律统治的人治状态。虽然追求法律的纯粹确定性是一种不可能实现的绝对理性主义的幻想，现代国家的立法中不乏“符合公益利益”、“正当程序”、“适当决定”等原则性的规定，但是，法律尽可能地确定化仍然是法治原则的一个基本要求。就公共行政组织而言，如果法律规范不能做到基本的确定性，行政机关就可以在机构设置、职权设定等方面任意行事，自由裁量权过于宽泛极易导致执法者在“合法”外衣下专断和滥用权力，出于部门利益考虑而争权越权。一致性指法律规范必须彼此协调、统一，不得相互矛盾。法律规范旨在把政府和公民的行为控制在一定的框架之内，如果它们在设定怎样的行为模式方面存在矛盾而不具备一致的规则，那么，政府或公民均会因此以有利于自己的方式行事。涉及到公共行政组织问题，行政机关往往会选择对本部门最为有利的法律规范来设置机构或确定职权，以保证其行为具有合法的前提。各个行政部门或公民都在不相一致的法律规范中寻求合法的最佳选择，这势必助长行政机关之间的权限冲突以及行政机关与公民之间的冲突。尽管有“后法优于前法”、“特殊法优于一般法”、“上位阶法优于下位阶法”等解决规范冲突的原则，也无法完全消除法律的不一致性所引发的各种危害。

3.关于公共行政组织的法律规范必须确保国家与社会的良性互动关系，促进经济发展和保障人权。这是法治原则在公共行政组织领域的一个实质性要求，也是实现难度最大的一个要求。一个国家有多少行政机关，它们分别负责哪些公共管理职能，权限范围有多大，诸如此类要在制定关于公共行政组织的法律规范时予以考虑的问题，不单单关涉公共行政的组织体系，更关涉国家社会经济的发展和公民的权利。近代以来，曾出现过“国家对社会放任自由”和“国家对社会全面管制”两种关系形态，但是，它们都随着市场经济的发展和自由、平等、安全等人权主张的发展而渐遭淘汰。现代社会由于经济、政治、文化的多元化发展，要求国家与社会处于良性互动关系：国家必须保障社会具备相当程度的自治，尊重公民应有的自由权利；同时，针对那些社会在自行运作中出现的、社会又无力自行消解的矛盾和问题，建立一定的机制予以解决和处理，以保障社会经济的正常、有序进行和人权的实现。立法对公共行政组织的规范，必须顺应和促进这种关系的发展。当然，现实的具体制度建设绝非如此简单，在“国家该管什么、不该管什么”

问题上历来争论不休，这给立法活动以及对立法活动的评判造成很多困难。不过，法治原则的上述实质要求不能因此而被否定，人们应通过努力尽可能地力争使法律对公共行政组织的调整接近这一要求。

4.行政机关必须依法对公共行政组织进行运作，实施任何违法行为都要承担相应的法律责任。法治原则的核心是要求政府守法。政府与普通公民一样，其违法行为也必须受到法律的追究，有关机关或官员必须承担相应的法律责任。在公共行政组织领域，如果没有责任追究机制，违法设置机构、擅自增加编制、任意增加人员，在职权行使上互相推诿、互相扯皮、争权越权、滥用权力的现象就无法得到遏制，更不可能在根本上予以消除。

三、我国行政组织法发展的基本状况

共和国创建初期（1945—1954年），社会动荡尚未平息，新政权尚未稳定，新秩序尚在建立之中。当时，普选产生全国人民代表机关（即全国人民代表大会，以下简称全国人大）的条件显然尚不具备。然而，新政权需要建立比较强大的、深入全国各地的、系统的行政组织机构，以推动各项社会改革的进行以及国民经济的迅速恢复和发展。为此，由中国共产党、各派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面代表组成的中国人民政治协商会议，代行全国人大的权力，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）和《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》），选举产生了中央人民政府委员会作为当时的集体国家元首。《中央人民政府组织法》对政务院的组成人员、职权、领导体制、会议制度、组成部门等作出规定（第13—22条），并且授权中央人民政府委员会具体组织国家政务的最高执行机关-政务院（第5条、第9法治原则与公共行政组织条、第21条、第22条）。之后，在1949—1950年间，中央人民政府委员会制定了《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》，政务院先后制定了《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政村）人民政府组织通则》等。依据《共同纲领》、《中央人民政府组织法》以及这些组织通则，结合建国之初必要的军事管制（为《共同纲领》所确认，第14条），全国性的公共行政组织体系得以初步形成。

这个非常时期的行政机关组织具有下列特色：（1）中国人民政治协商会议由一定程度上代表民意的社会精英构成，以临时性法律规定中央行政机关的组织；（2）由于政治协商会议只是起临时的权力机关作用，故没有条件对全国各公共行政组织予以法律规范，因而，当时的最高行政机关-政务院虽未经政治协商会议明确授权，（注：《中央人民政府组织法》第15条第5款只是笼统规定政务院有权“领导全国各地方人民政府的工作”。）仍应时势所需，通过一系列组织通则，自行完成对本系统内行政组织的规范；（3）《中央人民政府组织法》的规范的对象包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员、最高人民法院及最高人民检察署等。所以，它们并非纯粹意义上的行政组织法法源；（4）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则的规范对象覆盖从基层人民政府直至中央人民政府的整个行政系统，建立了当时比较配套的行政机关组织法体系；（5）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则对各级人民政府的具体部门工作机构都作出了原则性规定，当时规定的上下级政府部门并不完全对口；（注：例如，《市人民政府组织通则》第6条：“市人民政府委员会，……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、公安、财政、建设、文教、卫生、劳动等局、处、科；并得设财经委员会。……”《县人民政府组织通则》第6条：“县人民政府委员会……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、财政、教育、公安等科或局。……”。）（6）有关组织通则对行政机关创制具体组织规则方面的权限作出了明确规定。例如，省、市人民政府委员会获得授权（即政务院的授权），可以依据有关通则的一般规定和实际情况拟定其组织条例，送政务院核准后试行；县人民政府委员会组织条例由省人民政府委员会依据相应通则的一般规定和实际情况拟定草案，送政务院核准后试行；（7）有关组织通则规定省、市、县人民政府工作机构的编制实行精简原则，相应政府确定的本级政府编制须报上一级政府核准。

五年过渡时期的行政组织规范，虽为行政系统的建置提供了法律依据，但由于当时国家权力的组成与结构没有定型，相应法律规则的功能只是暂时的。1954年第一届全国人大经普选产生，全国人大通过的《宪法》把国家立法权、行政权和司法权的关系结构予以定位。在公共行政组织领域，全国人大制定了《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法。根据1954年宪法成立的全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）又通过了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所条例》等行政组织法令，（注：当时的（直至1982年）全国人大常委会没有制定法律的权力，它所通过的规范性文件称为“法令”。）以及《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会和人民委员会组织条例》、《湖南省江华瑶族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》等大量有关自治地方人民政府的组织法令。国务院亦先后制定了《中华人民共和国监察部组织简则》、《国务院秘书厅组织简则》、《国家计量局组织简则》、《国务院法制局组织简则》、《国务院人事局组织简则》、《国家档案局组织简则》、《国务院专家工作局组织简则》、《国务院机关事务管理局组织简则》、《地方各级人民委员会计划委员会暂行组织通则》、《中华人民共和国体育运动委员会组织简则》、《中华人民共和国劳动部组简则》等一系列行政组织法规。这些法律、法规，大多是对在过渡时期初步形成的行政组织法体系的修正、补充。就形式而言，较为显著的发展是以专门的法令来规定民族自治地方人民政府的组织和专门行政法规来规定国务院有关部门的组织；就内容而言，这些行政组织法律、法令、法规继承了行政组织法初创之时的某些特色，如对国务院和地方各级人民委员会设立哪些部门作出原则性规定，对地方各级人民委员会组成人员规定具体名额限制等。

1982年现行宪法颁布以后，全国人大重新制定了《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》），全国人大常委会就1979年重新制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人大和政府组织法》），又作过三次修正（1982、1986、1995年）。目前，行政机关组织法的主要渊源就是这两部法律。当然，广义的行政组织法还包括其它分散的有关行政组织的法律性、法规性文件，如第七届全国人大第五次会议（1988年）、第八届全国人大第一次会议（1993年）和第九届全国人大第一次会议（1998年）通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、《国务院关于成立工商行政管理总局的通知》（1978年）、《国务院关于清理非常设机构的通知》（1986年）等。广义的行政组织法还包括单

行行政管理法律的有关行政组织规范，（注：有些西方国家没有专门的行政组织法典，除了宪法对政府的基本构成进行原则规定以外，大多数关于行政组织的规范散见于调整具体领域的行政管理法律之中。）如《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条规定，“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合……。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”与1982年以前的行政机关组织法相比，从形式上看，共和国成立初期比较配套的规定中央至地方各级政府以及中央政府各部门组织的法律法规体系已不复存在，许多部门的内部组织规则（如“三定方案”）并不为公众所知晓；从内容上看，由于情势的变迁，其具体规定已大有改变，但“三定方案”的基本结构和内容要素与以前的行政组织法大体相同。

综观我国行政机关组织法发展的基本状况，不难发现，无论过去还是现在，我国行政组织法内容上还存在较大欠缺。比较突出的有：基本的组织法律既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对公共行政组织的规制权限，这使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础；基本的组织法律亦缺乏对公民权利保障的原则性条款，从而难以避免行政机关在自行设置机构和确定权限时出现对公民不利的后果；（注：在这方面，日本行政组织法的规定可资借鉴。《日本国内阁法》第11条规定，“无法律委任，政令不得制定赋予义务或限制权利的规定”（政令由日本内阁总理大臣，相当于我国国务院制定的行政法规和的命令、决定等）。《日本国国家行政组织法（总则）》第12条规定，为施行法律、政令或根据法律、政令的特别委任，各主管大臣对主管行政工作有权各机关的命令（总理政令、省令），但若没有法律的委任，不能设罚则、规定义务和限制国民权利。）基本的组织法律对在公共行政组织方面的行政违法行为缺乏法律责任和追究机制的规定，致使行政官员可以随意不负责地扩充机构和人员；基本的组织法律对中央和地方在规制公共行政组织的权限上没有规定，在一定程度上导致地方行政机关的设置与职权划分较为混乱；等等。在现行行政组织法体系上，缺少必要的与国务院组织法和地方人民政府组织法相匹配的法律、法规以及经法律、法规授权制定的其他行政组织规范文件，这也是形成目前许多行政机关职权不明、争权、越权的一个重要原因。

当然，若欲在公共行政组织领域建立现代法治，绝非仅仅依赖制定法律规则可以达到。如果制定法不能转化为社会运作机制的现实，只能是形同一纸空文，而且会引起人们对法律的信仰危机。制定法从理念到文字再走向现实，取决于多维因素以及它们互动形成的合力，诸如社会发展的需要、政治制度的实际运作、传统的法律文化、现时的意识形态、执法者的素质与价值取向等。1954年宪法及此后制定的大量行政组织法律文件在“”中以及之前遭到现实的冷落，（注：这一时期，全国人大长期没有召开；共和国主席长期空缺；中共中央文化革命领导小组和中共中央军委办事组控制国家大部分权力，国务院职权被削弱；乡级政权被“”所取代：“革命委员会”成为地方各级人大的常设机关和地方各级人民政府；等等。参见魏定仁主编：《宪法学》，北京大学出版社1989年版，第221—222页、第264页。）说明我们不能仅凭制定法来确立行政组织的法治。当然，这丝毫也不意味着可以轻视或忽视制定法的作用。毫无疑问，制定法的完善是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造责任政府的一个必要途径。正因为如此，我们必须对加强和完善我国行政组织法予以极大的关注和重视。

四、健全、完善我国行政组织法的若干设想

国务委员罗干在九届全国人大一次会议上所作的关于国务院机构改革方案的说明中指出，为顺利完成政府机构改革，必须“加强行政组织体系的法制建设。建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适时修改地方组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。（注：1998年3月7日《人民日报》，第2版。）目前我国的行政组织法体系主要由1982年的《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》（1995年修正）以及散见于宪法和其它法律有关行政机关组织的规范构成。显然，这个体系是不完善的。行政系统是由纵向不同层级和横向不同类别的各种行政机关组成的，处于特定层级、属于特定部门的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行单一的、总则性质的中央政府和地方政府组织法无法对不同类别行政机关的组织、职权等作出具体、明确的规定。《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》对我国整个公共行政组织问题即规定得极其笼统和原则。因此，为适应对庞大复杂的行政组织体系的规范和调整，行政组织法体系也应在上两个法律的基础上包容其它有关的专门组织法律文件（如条例、简则等），应该在修改上两个法律的同时，适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法。鉴于全国人大及其常委会的立法任务过重，各级人民政府及其组成部门的组织规范不可能都以法律形式确立。为了既维护民主原则又兼顾行政组织立法的机动性，有必要加强以下几方面工作：首先是应由全国人大及其常委会抓紧制定各级人民政府（国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等）的基本组织法律；其次应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大提出报告，以切实加强民主监督。

无论法律还是授权立法，对行政机关组织问题的规定都应具备一定的框架和一些基本内容，基中主要包括：（1）法律依据。即制定相应行政组织法律文件所依据的宪法或法律授权；（2）行政机关的基本组成，如国务院由总理、副总理、国务院委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成；（3）相应行政机关的地位、性质和同上级行政机关的关系（领导或指导关系）；（4）相应行政机关内部机构的设置和各机构相互之间的关系；（5）相应行政机关的职权、职责（行政组织法最重要的内容）；（6）相应行政机关行使职权、职责的基本方式、程序和原则等（如各级人民政府的全体会议和常务会议制度、行政首长负责制度等；（7）相应行政机关设立、变更和撤销的程序；（8）法律责任。即违反相应组织法规定而设置机构、配置职权、职责（有关行政机关及主要负责人员）所应承担的法律责任。（注：参见应松年：《论行政机关组织法》，载于中国政法大学行政法教研室1985年编选的《行政法研究资料》；第124—136页；熊先觉、皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第124—128页。）

进行行政组织立法，在上述框架的基础上，在内容上还需要注意完善下述条款：

1.授权条款。既然国务院和地方人大在全国人大制定的一般行政组织法律之下应享有制定其具体工作部门组织规则的权限，那么，全国人

大在修改《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》时，就应当明确规定授权条款，规定国务院和地方人大可以在哪些范围内制定的哪些组织规则。虽然根据宪法第62条第3项的规定，制定关于国家机构的基本法律的职权属于全国人大，但这并不否定全国人大在已经制定基本法律的基础上进行必要的授权。如果坚持机械的法定主义，会使行政机关要么无法运作，要么任意所为。而通过授权立法机制，不仅适应现实需要，而且可以加强对行政机关的监督与约束。当然，对授权必须严格限定，全国人大不能任意地、宽泛地授出本应属于它自己专属权限的权限；对于影响公民权益重大的授权，全国人大应在进行认真讨论后慎重通过。接受委任的机关在其制定的组织法中，必须指明具体的授权条款，以昭示该行政组织法的合法性，并便于公众对相应行政机关进行监督。

2.公民权利保障条款。行政机关的权限职责直接关涉公民的权利义务，如果行政组织法只是笼统地规定各个行政机关的管理权范围，势必给一些行政机关在其管理领域任意限制公民权利和任意设定公民义务留下余地。因此，在《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》这两个基本组织法律之中，有必要增加关于公民权利保障的原则条款，比如：“未经法律授权，任何行政机关都不得规定公民基本义务和限制公民基本权利”。其实，类似的理念已经在1996年出台的《中华人民共和国行政处罚法》中有所体现：该法对行政法规、地方性法规、行政规章的行政处罚设定权均予以了限制。然而，必须认识到，现实中对公民义务的设定和权利的限制远不限于行政处罚，应该通过基本组织法律的规定使该原则具有普适性。（注：至于是否需要有类似的原则性规定来约束地方人大，亦值得探讨。）

3.权限冲突解决条款。虽然通过行政机关组织法的完善，将在很大程度上解决行政机关之间职责不明、权限冲突的问题，但是，现实行政管理的复杂性使得行政机关在权限上的争议仍然无法彻底避免。权限冲突不只是行政系统内部职权归属问题，它在很多情形下也直接影响公民的权益。（注：安徽省某市发生一起行政诉讼案件，起因是城建部门、水利部门关于城市地下水资源费征收权发生冲突。暂且不论其中的法律、法规、规章、行政决定等关于职权的规定之间不相一致的地方，我们也无需详细描述复杂的案情，只要听听原告（某矿务局几家单位）的意见，就可以明了问题之所在：“让我们交水费没问题，但不应让我们重复交吧！”）为及时解决权限争议，使公民相关的权利义务尽快摆脱不稳定状态，有必要在行政组织法中规定专门的条款，比如，“国务院各部、各委员会之间发生权限争议时，由国务院总理及时召开国务院全体会议或常务会议予以解决，情况紧急时由总理或主管副总理直接处理。”

公共组织范文篇6

关键词：信息；信息不对称；信息成本；成本

一、信息社会中信息与公共组织的特性

信息社会对公共组织的挑战主要来自于信息特性的改变，而这又与公共组织的特性紧密相关。

(一)信息社会中信息的特性

(二)信息社会中公共组织的特性

二、信息社会对公共组织的挑战

(一)信息成本加大

三、公共组织应对信息社会挑战的途径

(二)制度性途径：公共组织的委托关系

(三)文化性途径：意识形态的功用

公共组织范文篇7

关键词：信息；信息不对称；信息成本；成本

Keywords:information;informationasymmetry;informationcost;agentcost

一、信息社会中信息与公共组织的特性

信息社会对公共组织的挑战主要来自于信息特性的改变，而这又与公共组织的特性紧密相关。

(一)信息社会中信息的特性

(二)信息社会中公共组织的特性

二、信息社会对公共组织的挑战

(一)信息成本加大

三、公共组织应对信息社会挑战的途径

(二)制度性途径：公共组织的委托关系

(三)文化性途径：意识形态的功用

公共组织范文篇8

论文摘要：随着非营利组织在全球范围内的迅速发展，组织公共责任的问题也逐渐浮出水面。尤其当人们发现这个领域并非一片净土时，有关非营利组织公共责任[1]实现途径的问题就进一步引起人们的关注。非营利组织履行公共责任的主要现实途径包括董事会治理、自我规制、公开透明、组织支出等。造成非营利组织公共责任缺失的深层次原因主要包括产权配置、有限理性与机会主义、组织垄断等。

一、问题的提出

近年来，多种因素共同促使人们给予非营利组织的责任问题以越来越多的关注。其中一个重要的因素就是组织自身的快速发展，以及伴随于此的组织权力的扩张。相关统计表明，国际非政府组织在1909年只有176家，而在2000年左右这一数据则达到40000，其中有90％是在20世纪最后30年形成的。这种快速发展的势头同样发生在许多国家和地区的非营利领域中。据统计，在50年代，中国的全国性社团只有44个，60年代不足100个，地方性社团大约在6000个左右。到1989年，全国性社团和地方性社团的数量分别剧增至1600个和20余万个。1997年，全国县级以上的社团达到18多万个，其中全国性社团为1848个[2]。1999年，全国各种形式的民间非企业单位总数达到70多万个[3]。非营利组织的发展不仅表现为单纯数量的增长，更加体现为活动技能的提升和权力的扩展。对于当前的许多非营利组织而言，它们已不再满足于依靠自身来提供一些具体的社会服务，而是试图通过倡导以及游说等活动来达到社会的根本改善。此外，由于拥有长期与特定社会群体打交道的经验，使得非营利组织人士具备了相关领域的专家资格，而这种资格又增加了非营利组织在政策制定过程中的地位和权力。作为一种回应，非营利组织的责任问题被提上议事日程[4]。

如果说组织数量的快速发展、社会影响力的日益扩张，使得人们对非营利组织的责任的关注成为必要，那么上个世纪90年代以来发生在非营利领域中的诸多弊案则进一步使人们意识到问题的紧迫性。自美国联合之路（UnitedWay）的主席BillAramony因诈取该组织的弊案被披露后，发生在非营利领域中的诸多丑闻被陆续揭露出来。其中比较有影响的主要有新世纪慈善基金会创建人兼主席JohnBennett因诈骗被判刑；阿德菲大学（AdelphiUniversity）主席PeterDiamandation因奢侈浪费被迫辞职；俄克拉何马州儿童福利院的主席因滥用资金而被迫辞职[5]。在亚洲国家有关非营利组织行为不当和贪腐行为的报道也是时有出现。中国残疾人基金会及其所属的康华公司曾因内部财物管理混乱、不遵守非营利目的等而受到处罚。在资金管理方面，曾发生过中华体育基金会的2000万元、宋庆龄基金会的1810万元“丢失”的事件[6]。2005年，新加坡国家肾脏基金会主席杜赖及其董事会全体成员因享受与正常收入不符合的奢华生活，及其基金使用缺乏透明度引起公众不满，于7月14日集体辞职[7]。当弊案持续、广泛地发生后，无论是对于非营利组织本身而言，还是对于政府以及普通民众而言，非营利组织的公共责任问题已不再仅仅是停留在纸面上的理论问题，而更是一个迫切需要得到解决的现实问题。

此外，近些年来，随着行销概念在非营利领域中日益成为一种流行的话语，募捐成本问题以及更广泛意义上的非营利组织行政成本问题也越来越引起了人们的关注。在营利组织领域，成本问题可能仅仅是一个组织行为的效率问题，而在非营利领域，成本则可能更多的意味着某种组织责任。当一个非营利组织在采取了各种行销手段后以99元的成本募得100元的善款时，这种行为往往就会被视为不仅是一种低效的募捐行为，更是一种不负责任的行为。

二、履行公共责任的途径选择

就如何实现非营利组织公共责任而言，各个国家和地区在实践过程中积累了诸多经验，其中既有一些基于特殊国情而形成的独特经验，也包括一些具有共性特征的经验。本文主要对其中的一些相同或相似的做法进行概括和评述，其中主要包括非营利组织董事会的建设、组织的自我规制、组织的公开透明以及组织的支出规定等。

（一）董事会与非营利责任

鉴于董事会在非营利组织中所处的地位，以及现实中发现的诸多非营利弊案几乎都与组织董事会相关，因此，有关董事会治理与非营利组织公共责任关系的讨论一直是非营利组织文献中的重点。

1．解决方法一：消极防御

为了防止和减少非营利董事会成员本身的不当行为，大多数国家和地区的法律都对董事在组织中应尽的义务进行了规定。这些义务概括起来可以分为两类，一是保护的义务，即董事会成员在决策过程中应尽职尽责，小心谨慎，努力实现非营利组织的最高利益。而一旦由于董事的失职而给组织带来损失时，相关当事人要负起责任。如中国《基金会管理条例》第四十三条规定：“基金会理事会违反本条例和章程规定决策不当，致使基金会遭受财产损失的，参与决策的理事应当承担相应的赔偿责任。”二是忠诚义务，即当非营利组织的利益与董事自身的利益发生冲突时，董事应该以组织的最高利益为重。在具体规定上，忠诚义务可以表现为各种形式，且在不同的国家和地区存在着巨大差距。比如对于内部交易问题，美国的相关法律一般并不绝对禁止，而是要求组织与董事之间的交易行为必须在其他不相关董事的监督之下进行，并接受其审查。而中国《基金会管理条理》第四十一条则明确规定：“基金会理事遇有个人利益与基金会利益关联时，不得参与相关事宜的决策；基金会理事、监事及其近亲属不得与其所在的基金会有任何交易行为。”除此之外，对进入非营利组织董事会的利益相关的董事们的数量进行控制，是另外一种保证董事遵循忠诚义务的通常做法。如美国《加利福尼亚州公司法》规定：“利益相关董事人数不能超过非营利公共福利公司董事会成员的49％”[8]。在中国的《基金会管理条理》中也有相类似的条款，如第二十条规定：“用私人财产设立的非公募基金会，相互间有近亲属关系的理事会理事，总数不得超过理事总人数的三分之一；其他基金会，具有近亲属关系的不得同时在理事会任职。在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的三分之一。”而第四十一条规定：“监事和未在基金会专职工作的理事不得从基金会获取报酬。”第三，在有些国家和地区的法律中，还规定在非营利组织中设置监事会或财务总监机构，以监督整个非营利组织的合法活动。尽管规定不尽相同，但基本都体现了某种程度的回避原则。如中国《基金会管理条理》第二十二条规定：“基金会设监事。监事任期与理事任期相同。理事、理事的近亲属和基金会财会人员不得兼任监事。监事依照章程规定的程序检查基金会财物和会计资料，监督理事会遵守法律和章程的情况。监事列席理事会会议，有权向理事会提出质询和建议，并应当向登记管理机关、业务主管单位以及税务、会计主管部门反映情况。”

2．解决方法二：积极激励

为激励非营利组织董事能够为组织充分贡献他们的力量，各国家和地区都已充分地意识到仅仅考虑消极的义务限定是远远不够的，从正面进行积极激励是另外一种有效措施。考虑到大多数非营利组织相当程度上是使命追求型组织——正是这一点使得非营利组织与利润追求型企业区别开来，因此，首先充分调动起董事们的利他主义精神是必要的。对许多非营利组织董事而言，能够有机会加入非营利组织担任董事一职，并为他人提供某种积极型支持的行为本身就是一种非常重要的荣誉。利他主义的责任感以及荣誉感经常构成董事们在决策过程中的自我约束的首要激励。而非营利组织，甚至是整个社会的法律规范以及社会舆论首先要做的也是如何充分调动以及保持董事们的这份责任感，并使他们充分体验到因帮助他人所带来的某种成就感和荣誉感。

但董事们普遍担心因决策不当而给自己带来诸多麻烦时，他们往往会采取对非营利组织事业碌碌无为的态度。毫无疑问，这种态度的普遍存在对于组织的长远发展构成了重要伤害。为消除这种后顾之忧，在许多国家和地区的历史上，慈善组织的董事享有慈善赦免权的现象曾一度存在。当然，今天随着非营利领域发展的越益复杂，相关法律建设也越来越严格，慈善赦免权在绝大多数国家的相关法律中基本上已被取消，取而代之的则是对于责任的强调。但即便如此，很多国家还是给予组织的董事会成员以各种特权。比如美国的大多数州都允许慈善机构给予他们的董事、执行官、雇员和其他一定赔偿，即如果他们在慈善机构行使权力时被起诉，慈善机构会偿付他们为自己辩护所支出的费用[8]。

（二）自我规制

为达到履行公共责任的目标，除了各种政府的法律规定之外，组织的自我规制通常也扮演了重要的角色。非营利组织的自我规制一般可分为两种类型，一是单个非营利组织的内部管理机制；二是组织联盟内部的自我规制。就前者而言，内部管理机制是任何一个组织都予以采用的，在很大程度上是组织赖以生存的关键条件，其具体表现形式主要是各种内部规章制度，尤其是组织的内部章程。由于充分意识到腐败可能带给非营利组织的致命后果，盖茨基金会在内部制定了各种严格的规章制度。例如，根据组织章程，工作人员不能接受受益方赠送的任何礼品；如果受益方与自己有亲戚等利害关系，工作人员必须在决策中选择回避；而且工作人员家人不得申请基金会提供的各种奖金[9]。

上世纪后半叶，随着对非营利组织运作效率的强调，资源共享与协调合作逐渐成为非营利领域的共识，大量的非营利组织联盟得以发展。于此，有关非营利组织联盟内部规制行为的讨论也逐渐被提上议事日程。据Naidoo的研究，自第一个非营利组织联盟自我治理机制于1991年在菲律宾产生以来，目前在全世界40多个国家出现了各种各样的这类非营利联盟自治机制[3]。尽管说，在不同的国家和地区、不同的非营利领域，其非营利组织的自我治理机制不尽相同，但根据其在实践中的刚性程度不同，则可以将这些治理机制简单划分为非强制型和强制型两类。

为加强内部治理，许多国家的非营利组织联盟都在其内部制定了各式各样的非强制性治理机制，其内容一般都涉及非营利组织最为关键的领域，如组织的使命陈述、行为规范、伦理条例、责任标准等。与国家非营利立法强调对人的恶性的防治不同，非强制性治理机制将组织善治的目标寄托在人们对规则的自觉遵守之上。然而，这些缺乏强制性的治理规范在实践中运行的效果并不理想。以美国为例，在众多会员组织参与的情况下，美国独立部门（TheIndependentSector）曾于1991年出版了一份题为“伦理规范与国家自愿及慈善团体：一种非强制性的遵守”的报告。但时隔7年后，一份调查却显示，在51个受调查的非营利组织领导人和政府管理人员当中，只有1个人还记得当初的这个报告，并认为其在实践中是无效的[4]。

非强制型规范在实践中的遭遇促使人们意识到可操作性是组织规范能够实际发挥作用的关键之所在。于是，各种强制性规制在非营利联盟内部得以出现。这些强制性规制主要通过两种途径来实现自己的目的，一是对优秀者进行“嘉奖”，二是对违规者进行“踢除”。据此，那些表现良好的会员组织将会获得联盟的嘉奖，允许其在募集资金的过程中利用这种荣誉（类似于某种形式的特许经营权）为自己做宣传，从而达到更好的募捐效果。而对于那些不守规矩者将予以惩罚。“要么遵守，要么离开”是其通行原则。比如，美国黑人大学联合会为了发挥整体劝募的优势，不仅拆除了国内许多黑人大学单独设立的劝募箱，而且给予那些私自劝募的大学最高予以开除出联盟的惩罚[10]。

（三）公开透明

在所有讨论非营利组织责任制的文章中，公开与透明是被强调得最多的。“人民律师”布兰代斯的名言“阳光是最好的消毒剂”——与在其他强调透明与公开价值的文献中（如政府透明化问题，公司腐败问题）一样——在非营利文献中一再被引用。更有人将非营利事业形容为一种透明的“玻璃”事业。有关非营利组织的活动必须接受公众的监督的观点已经在绝大多数国家和地区的法律中确立起来，如中国《基金会管理条例》第三十八条规定：“基金会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后，将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督。”在美国，非营利组织被要求向国内税务局提交公众可以查询的反映组织运行状况的990表格或990—PF表格，以达到组织公开透明化的目的。

鉴于如今在如何提升非营利组织透明度的问题上，媒体被赋予了历史上前所未有的重任，因此，在这一部分，我将首先讨论非营利组织公开化与媒体监督的关系。在接下来的部分，我将讨论一个在非营利文献中经常被忽视的部分，即组织公开化与隐私权的问题。

1．公开化与媒体监督

在所有讨论非营利公开化的文献中，人们很多时候将公开化等同于接受媒体监督。近年来，发生在非营利领域中的诸多贪腐丑闻正是被媒体首先曝光的。这一基本事实在很大程度上证实了媒体在发挥外部监督功能时的重要作用。考虑到此种重要作用几乎成了人们的共识，再为其进行论证就会显得多余，因此，接下来的论述将主要围绕媒体监督过程中存在的问题展开。

如果说上述“事实”赋予了媒体监督以巨大声誉，那么其他一些“事实”却被长期忽视了，至少在相当数量的非营利组织文献中被忽视了。其中一个根本的“事实”就是媒体的商业性质。对于绝大部分媒体而言，除了追求公平正义等价值之外，商业上的成就也是衡量其成功与否的重要标准，很多时候可能是一个更重要的标准。前者使媒体获得了民众的道义支持，后者则为媒体带来实惠。为了商业上的成功而弯曲事实的现象在媒体中已经屡见不鲜——甚至在这样做时，它们仍然是以社会价值的守护者的角色出现的。在非营利领域中，最具有典型意义的可能莫过于1998年的香港《明报》揭露中国青少年发展基金会所谓内部腐败的事了。尽管最后法庭的判决证明了基金会的清白，但此事件给基金会甚至整个中国的慈善事业所造成的伤害已经形成了。在美国，随着美国联合之路事件的曝光，媒体曾一度被视为公共慈善资金的唯一可靠的保护者。但随着非营利领域丑闻的不断涌现，民众对媒体的期望值也随之下降。在美国所进行的一项调查研究显示，在如何减少非营利领域弊案的问题上，民众并没有对媒体监督寄以厚望。在51个受访者当中，只有2人提到了媒体，占总数的4％都不到。在部分人看来，媒体所能解决的问题比它们所造成的问题还要多[4]。

2．公开化与隐私权

在强调公开化价值的同时，忽视组织的隐私权的现象在非营利组织文献中屡见不鲜。我认为，这两者不可偏废，正确的做法应该是在强调提高非营利组织公开化的同时，充分保护组织及其利益相关者的隐私权。之所以这么认为，其根本原因在于非营利组织性质上的两重性，即公共性和自愿性。就前者而言，当非营利组织本身以及捐赠者享受着国家的减免税优惠时，以及当人们的善良意识被融入到非营利组织中去时，其公共性就形成了。就后者而言，非营利组织活动的自愿性质本身就涵盖了对于隐私权的诉求。在这一点上，对非营利组织隐私权的保护与对同样基于自愿原则的商业活动的隐私权的保护相类似，而与政府必须对其任何以强制为依托的行为进行充分的解释并加以公开形成鲜明的对比。当众多的非营利组织为获得有限的捐赠资源而展开竞争时，组织的公关技巧、行销手段、战略规划以及捐赠者的名录等都应属于非营利组织的隐私权的范围，并应得到法律的保护。

就对非营利组织利益相关者的隐私权的保护而言，主要涉及捐赠者与受赠者两个主体。如果非营利组织被要求向大众公开其捐赠者名录及其捐赠金额可能是非常不明智的。这不仅侵犯了捐赠者的隐私权，并更使其处在一个非常不利的地位，因为公开化可能迫使其面对越来越多的募捐者。这种情况对于非营利组织所造成的不利后果是可想而知的。

如果说对于隐私权的保护在非营利组织本身及其捐赠者那里没有得到应有的重视，那么这种现象在受赠者那里被忽视的程度更为严重。也正因为此，本文将在此问题上费上更多的笔墨。具有讽刺意味的是很多受赠者本人都希望隐藏自己的受赠者身份，有时甚至为了保持这份隐私而拒绝接受捐赠。在主流观点那里，此种做法通常被斥之为受赠者某种品格方面缺陷的体现。而本文认为，在强调非营利组织公开化的同时，受赠者的此类权利应得到尊重。

为了更好的说明这一问题，将政府助学活动与非营利组织助学活动进行对比是有益的。对于前者而言，其所涉及的助学款项来自国家公共资金，因此，其行为方式主要采用“符合标准”模式，即在标准面前人人平等，公平原则是其核心价值。为体现这种价值，将受赠者的名录进行公布是必要的。但对于非营利组织而言，情况要更加复杂。本文认为，对于那些资金来源主要是国家公共资金的非营利组织（有时被称为国家所拥有的非政府组织，GONGO）而言，与国家助学相类似，公布受赠学生的名录是必要的。而对于那些资金来源主要是民间的非营利组织而言，民间性决定了其在行为方式上通常采用“个案处理”模式，而不是“符合标准”模式。在此，对捐赠者的负责代替公平成了非营利组织的首要价值标准。因此，被要求向大众公布受赠者名录对这样一些非营利组织而言是不应当的。从另一方面来讲，如果非营利组织要求受赠者接受某种以公开名录为获得受赠资格为前提的契约时，国家则也不应干涉这种契约的权利。当然，因为绝大多数非营利组织都涉及减免税问题以及人们的善良意志问题，因此，为避免部分捐赠者借助对非营利组织进行资助而进行逃税的行为发生，对受赠者资格进行审查既是政府的权力又是其应尽的义务。

（四）组织支出

在许多国家，为保证非营利组织公共责任的顺利实现，对非营利组织的费用支出进行强制性规定的做法得到普遍采用，其中主要包括两个方面的内容：一是对组织的最高行政费用支出进行强制性限定，二是对组织的最低支出总额进行强制性规定。

1．行政费用支出

国家在这方面进行强制性规定在一定程度上说明了保持一个合理的成本/受益比在实现非营利组织公共责任过程中的重要意义（作为对比，政府一般不会对一个企业的组织效率问题进行规定的）。譬如，中国《基金会管理条理》第二十九条规定：“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％。”尽管相关规定普遍存在，但现有的研究表明目前在部分国家非营利组织的募捐成本已经远远超过了人们的心理承受能力。在日益竞争的慈善市场，为了募集到更多的资金，许多非营利组织往往会雇用专业的募捐公司来帮助组织进行募捐。现有的研究表明，其中仅有大约三分之一的善款最终落入到非营利组织口袋中。其中，这个比例在大型非营利组织那里总体要高一些，而对于那些小型的非营利组织而言，这一比例甚至只能达到五分之一，甚至更少[11]。

将非营利组织的行政费用限定在一个“合理”的范围之内通常被视为实现非营利责任的一个重要手段。从这种做法被大多数国家和地区所广泛接受的程度来看，这种理念已经如此深入人心。在赢得广泛赞同的背后，它可能造成的两个消极后果往往被忽视了。它们都与组织的基本权利相关：一个是有关意思自治权方面的；一个是关于平等权方面的。在有关非营利组织的意思自治权方面的问题上存在着两种针锋相对的观点。一方认为，组织意思自治原则意味着合理的行政费用比例基于捐助人与非营利组织之间的商定，而任何外在的硬性规定都从根本上违反这一原则。进一步可以认为，非营利组织甚至没有义务公开它们的行政费用，在这一问题上它只对捐赠人负责。另一种观点则反驳道，自从非营利组织享受各种税收减免优惠的那一刻开始，非营利组织就不再是一个纯粹的私主体了，在相关财务问题上应该受到政府的某种监控。而对最高行政费用的规定则是一种有效的办法。

本文认为第二种观点更为可取，但并非没有缺陷。限定最高行政费用的做法可能有利于大型的、尤其是已经建立了广泛知名度的非营利组织，而不利于那些小型的、还没有广泛知名度的非营利组织。对后者而言，与其他社会群体建立良好的关系，以便在非营利领域中站稳脚跟才是重要的，而这种公共关系的开发很可能需要相当高比例的成本。而对那些拥有相当官方背景的非营利组织而言，几乎不需要花费多少宣传成本就可以获得大量的政府资助，这与纯粹的民间非营利组织形成了鲜明对比。因此，正确的做法是对处于不同层次，不同阶段以及不同领域的非营利组织的行政费用最高限额进行分别界定，而在公布形式上也可以采取不同的方式。

2．最低强制性支出

在对非营利组织最高行政费用作出限定的同时，很多国家还对组织的最低年度支出作出强制性规定。比如，中国《基金会管理条例》第二十九条规定：“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70％；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8％。”美国对于私人基金会的最低强制性支出为上一年基金余额的5%。作出这些规定的目的是显而易见的，如果一个非营利组织每年将募集到的绝大多数善款留在组织内，而公益支出微乎其微，就很难有理由使人们相信它还是一个非营利组织，很难相信它还在履行公共责任。

此外，上文对于非营利组织最高行政支出所做的分析在运用到对组织的强制性支出的分析中时同样成立。减免税优惠的存在实质上赋予了非营利组织某种意义上的间接征税权。这一点正是强制性支出存在的关键性理由，因为这些税收本可以通过国家来进行并服务于大众的。如果没有强制性支出的规定，那么非营利组织拥有的就不仅仅是征税权了，同时还拥有了对于公共资金的自由支配权了。如果在法律上没有强制性支出方面的规定，就很难保证组织的自利行为不会发生，甚至利用非营利组织的名义进行偷逃税行为的发生。

当然，为促进非营利组织的发展，在强制性支出问题上采用差别性规定还是必要的。这一点在很多国家的法律规定中已经有所体现，如上文所提到的中国和美国法律中针对私人基金会和公益基金会所作的不同规定。此外，针对非营利组织所处于不同发展阶段进行不同的规定，以及对核算周期进行差异性规定等问题都值得进一步研究。

三、组织公共责任缺失的深层原因分析

尽管各国都对非营利组织履行公共责任作出了各种各样的规定，其中既有国家方面的法律规定，也有组织内部的自我规制，但正如我们在文首所描述到的那样，贪渎现象在非营利领域还是屡见不鲜。各种原因在第二部分其实已经有所涉及，但本文认为，根本的原因主要有以下几点，因此，有必要做专门阐述。

（一）产权问题

汉斯曼认为，非营利组织与政府组织和市场组织的最大区别就在于它的无产权属性。我认为，正是这种无产权属性决定了组织公共责任的双面性。一方面，无产权属性的存在决定了非营利组织主要是一种使命追求型组织，而不是一种利润追求型组织，因此，因委托而带来的各种风险就可能比较小，而这些风险在营利型组织那里通常被认为是难以避免的。在这里，无产权属性为非营利组织担负公共责任提供了积极支持。但在另一方面，无产权属性对非营利组织公共责任的影响却朝向了相反的方向。对捐赠者而言，因缺乏类似于企业股东拥有的那种剩余索取权，因此，他们往往也就不会对自己捐出的资金给予热情关注。比之于企业和政府，在此种情形下，非营利组织中的委托——问题可能会更加严重，因为即使在政府与公民的关系中，对于政府腐败的揭露将会有利于提高公民的普遍福利的信念也早已经深入人心（更不要说企业与股东的关系了），而这一点在捐赠那里基本不存在。退一步讲，即使出现非营利组织违规使用善款的现象，捐赠者的有效惩罚手段一般也只能是减少和停止捐赠，而不是进行诉讼或要求撤换董事会成员，这一点与企业股东对企业经营状况的关注形成了鲜明对比。如果说，捐赠者都缺乏足够的监督非营利组织的热情，那么就更不应该给予普通大众以更高的期望了，因为他们从非营利组织的良好治理中得到利益的可能性更小，更不直接。因此，可以得出这么一个基本结论：如果说发生在企业中的委托问题主要是因人的过分机会主义所致，那么可以近似地认为，在非营利组织中，问题则主要在于捐赠人缺乏监督热情，而此种区别又是由不同的产权配置所决定的。

同样的道理可以运用到对于非营利组织董事会成员的行为分析上。对于许多董事而言，由于缺乏追求利润的动力和压力，“加入非营利组织只是一个无忧无虑的长假”。此外，为避免背负“经济动物”的骂名，很多拥有财务头脑的企业家董事也不愿过于严格的检查非营利组织的财务[12]。最后，无产权性质还从根本上决定了非营利组织经营成本的上升，如募集成本。已有的研究表明，非营利组织的董事在与商业募捐公司进行谈判时往往处于下风，这与他们在其他商业谈判中的表现形成对比。其中，一个合理的解释就是缺乏产权激励。

（二）有限理性与机会主义

新制度经济学的许多研究成果表明，组织治理问题的根源主要来自于两个方面，一是人的有限理性，二是机会主义的普遍存在。如果说，产权界定不清在某种程度上鼓励了非营利董事会的碌碌无为，并限制了捐赠者以及其他利益相关者对非营利组织的监督热情，那么有限理性以及机会主义的存在则可能会诱使非营利领域腐败的滋生。

就政府规制而言，有限理性的存在决定了非营利立法始终落后于组织本身及其周遭环境的发展变化。当缺乏法律规范时，非营利组织的公共责任就不能得到充分保障。仅仅依赖人们的善良意志来保证非营利组织公共责任的实现几乎不可能，这一点已经成为人们的共识。正因为此，在如何保证组织健康发展的问题上，各国都将希望主要寄托在加快和规范非营利组织的立法活动上。

有限理性与机会主义的存在还使得捐赠者与非营利组织之间不可能签订一个完全的捐赠合同。这里可以分为两种情况：一是捐赠者与非营利组织两者之间的信息不对称始终存在，这将为组织的贪渎行为埋下伏笔，如享受奢侈的生活、资金挪用以及不负责任的投资等等，有关这方面的讨论已经相当成熟，尤其在众多的委托——理论以及信息不对称理论文献那里更是如此；二是无论在理论上，还是在现实中都存在两者整体信息缺失的情况，即两者都不能对未来的不可确定性提供合理预期。从这层意思上来说，捐赠合同始终是不完全的。对未来不能进行合理预期有时也会涉及到非营利组织的公共责任问题。譬如，当一场巨大的灾难（如洪水等）来临时，非营利组织通常会面临两个突发性事件：一是灾难本身；二是数量巨大的捐赠物资。从积极的角度分析，前者为非营利组织提供了担负公共责任的“契机”，后者为其提供了担负责任的手段。但是，如果缺少流畅的运输渠道、储藏设施以及合理的管理，巨大的物资很可能会成为组织的负担，尤其对于那些易腐性物资如食物等更是如此。当大量的捐赠物资开始糜烂变质，而没有被及时送达急需者那里时，公共责任问题就产生了。在这一案例中，无论是捐赠者，还是非营利组织都很难对灾难的未来发展以及可能的总捐赠额进行有效的预期，否则单个捐赠者本来可以减少捐赠，或者非营利组织本来可以建设更多的仓库、更加通畅的流通机制来应对危机的。2004年发生在四川省的慈善义演丑闻则从另一个侧面为我们提供了鲜活的案例。当社会舆论普遍将目光集中在这场演出中明星的出场费时，却忽视了那场突如其来的暴雨。几乎可以认为，在这场演出中最终造成四川省慈善总会颗粒无收的正是这场暴雨。因为按照惯例，如果没有这场暴雨，演出票房完全可以保证在支付了各种演出费用后有所节余以支持慈善事业的。

（三）一体化与组织垄断问题，

在非营利领域，组织的一体化主要包括横向一体化和纵向一体化两种形式。就前者而言，当众多在相类似领域中的非营利组织结成联盟时，横向一体化就形成了，如美国的联合之路，黑人大学联合会等。就后者而言，当某个支持型基金会向上合并了某个出版社以出版自己的宣传材料，或者向下合并了某个运作型基金会，那么纵向一体化就形成了。根据新制度经济学的一般研究成果，此类一体化是对非营利组织节约成本、提高效率、强调经验和价值共享的呼吁的一种反应。因此，通常来说，它不仅是提高组织效率的手段，也是更能够实现组织公共责任的有效机制。当然，具体个案的成功与否将主要取决于民众对此种一体化的需求。这种以需求为导向的非营利组织一体化与以行政为导向的非营利组织垄断形成了鲜明对比。国家可以通过多种渠道客观上造成非营利组织垄断，比如在非营利组织的设立上制定过高的资金门槛以及规定在一个地区不允许相类似组织的存在等等。因为主要以政府行政而非民众需求为导向，此类组织所履行的公共责任通常就是政府所确定的公共责任——而问题的关键则在于它们并不总是与公众的意愿相符合。

此外，如果将非营利组织的资金来源加入到分析框架中，垄断对组织的责任行为所起的负面作用就更大了。当处于垄断地位的非营利组织的绝大多数资金来自同样处于垄断地位的政府（一般更为垄断），而非竞争型的民间社会时，那么通常会造成两个后果：一是非营利组织对于政府的惟命是从；二是非营利组织对其他利益相关者（如一般大众、有限的捐赠者以及受赠者等等）形成公共责任的意识变得更加困难。在将这种一般结论用于对中国非营利组织的分析方面已经形成了诸多的研究成果[13]。

最后，需要说明的是，指出非营利组织公共责任缺失的根本性原因的目的并非在于否定现实的履行责任的路径选择的价值，更不是试图得出一个悲观主义的结论，而仅仅只是提供另外一种或数种路径选择，而这些选择又是建立在对于根本性原因的充分意识和认知的基础之上的。

参考文献：

[1]本文所讨论的非营利组织公共责任主要是指组织应对大众、捐赠者、政府等社会主体作出关于组织行动合理性的解释与辩解，并承担相应后果。更加细致的概念分析可参见周志忍、陈庆云：《自律与他律——第三部门监督机制个案研究》，浙江人民出版社，1997年版。

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[11]HaimSandberg.“WhereDoYourPenniesGo？DisclosingCommissionsforCharitableFundraising”[J]．InternationalJournalofNot-for-ProfitLaw，2006，8（4）．

公共组织范文篇9

关键词：公共管理改革；社会组织；作用

随着经济的不断发展，我国当前的行政管理体制已经无法适应当前社会管理的需求，因此加快政府职能的转变是一项重要的任务。社会组织是目前公共管理改革中的关键因素，尤其是在我国构建社会主义和谐社会的过程中，不仅要重视社会组织的作用，还要在政府部门与社会组织的协作过程中，不断提高其在实践中的作用。

一、公共管理改革面临的主要困境

（一）资源整合与网络沟通不畅

随着公共管理模式的不断变化，现代公共管理的特点表现在重视政府组织和社会组织之间的组织性构建关系，主要是为了在管理的过程中，保证各部门之间的有效沟通，政策的制定者与执行者之间可以进行及时的协调。目前资源整合需要借助政府组织的内外部机构才能完成，虽然也可以借助现代网络技术进行整合，但是其本质上还是要建立一个组织性的互动关系。此外，信息的共享和资源的交换都是公共管理过程中的重要环节，政府组织和施政对象彼此可以建立一个网络的沟通平台，便于相互之间的联系和协作。所以为了促进组织的有效发展，建立互动性的网络沟通平台能够推动公共管理改革的发展。随着各种沟通渠道的建立以及沟通方案的提出，公共事务的参与主体可以逐渐突破公共管理过程中的困境，提高资源的利用率。

（二）组织文化的僵化以及组织效率低

从组织文化的角度来分析，可以看出我国公共管理虽然可以达到相当的要求，但是其中还存在一定的问题。首先，过度的紧密组合，在层级分明的决策体系中，领导人员主要负责制定计划，下级人员则负责执行任务，因此上级的权力较大，在信息传递的过程中很容易出现偏差，在上传下达的过程中容易出现失误，下级等待上级指令的同时会影响办事效率，尤其是会影响解决问题的质量。其次，机械理性的工具化理念，在传统的公共管理模式中，组织内部创新潜能没有得到激发，因此工作人员的主动性较差，不利于提高管理能力。第三，经济理性，传统的政府层级型组织一般把人视为经济理性人，组织视个人为达到目的的工具，因此个体的理想被忽视，人与人之间缺少有效的互动，更重视利益等方面的内容，自我反省意识较差。在公共管理的过程中，政府面临的问题较多，因此还需要针对具体情况选择有效策略，从而不断提升组织效率。

（三）公民素质的提升难度大

公民作为施政对象，属于公共管理改革中的关键要素，积极的公民一般会主动参与公共事务，对公共管理起着正面的作用。公民的积极性，可以促进公共管理的改革，在相互帮助的过程中公民之间可以建立良好的关系。在一些公共事务的管理过程中，公民作为个体，可以提供一些有创意的方式，但是这是公民自发性的，主动承担的责任。有些学者对此进行了深入的分析，人的发展是从被动到主动，从肤浅到深刻，从下属到上级的趋势，人的全面成长受到很多因素的影响。但是在政府组织内，由于环境压力比较大，大部分的人员都缺少自主权，而且凡是处于下属地位的人员必须坚决服从领导的命令，反而使得他们自身的发展受到了限制，在这种不自主的环境中，工作人员的个人特质会受到负面情绪的影响，在组织和个体互动的环节上会造成干扰。

（四）公民参与率以及行政效率低

公共管理的改革需要重视公民的参与率，公民如果可以积极参与政府组织的各项活动，则能够保证公共管理的质量，但是目前的公共管理改革面临的困境在于公民参与率较为低下，政府行政效率也比较低下，因此无法有效发挥政府部门的管理作用，在目前的条件下，公众参与热情不高，直接影响着政策的执行效果。

（五）经济资源的弱化

目前企业和企业之间会建立资源网络群，社会组织的发展也要注意组织之间资源的共享效果，单独的社会组织在活动的过程中，会对其他组织造成影响，信息失衡等问题的存在会增加协调的难度。传统的管理方式，会让政府逐渐丧失主动权，无法发挥其真正的作用。而且在市场中如果存在不良竞争，会造成企业之间的敌视，随着环境的不断变化，这些问题的存在会导致经济资源的弱化，不利于社会整合。

二、公共管理改革中社会组织的重要作用

公共管理改革面临着环境的变化等诸多因素的影响，而社会组织公共管理改革中的重要变量，起着重要的作用。随着我国经济体制的不断变化，社会组织等非公共机构在公共管理改革的过程中受到了更多的重视，而且社会组织的多元性和灵活性，都可以在管理的过程中发挥作用。其主要的作用有以下几点：

（一）民意沟通和提升公共性

结合社会组织的特点进行分析，目前较为成熟的社会组织可以保证管理的效率，主要是因为可以将政府和人民之间的距离拉近，从而为管理提供便利的条件。社会组织与政府部门之间有着明显的区别，社会组织可以提供公共服务，让公民有更多的途径去解决问题和发挥作用，因此社会组织相当于一个媒介。西方现代公共管理经验表明，社会可以通过社会组织维护公共利益，实现公共目标虽然社会组织的权力不能与公共部门相比，但是二者之间的关系较为密切，在社会发展的过程中，社会组织与政府部门之间的协作可以从不同的角度提高管理的效率。

（二）培养现代公民的素质

社会组织可以培养现代公民的素质，主要是因为它可以作为一个教育的媒介，帮助更多的人学习到知识，培养人的自信心和责任心等。社会组织的教育功能，体现在帮助公民开发自我的过程中，公民获得更多经验，从而实现心理上的发展，成为改进自我实践的推动力。社会组织可以促进公民的社会化成长，在其综合素质不断提升的同时，也实现了自我的发展。参与社会组织，组织成员会更加明确自身的责任，尤其是将自己和组织进行联系，不仅可以认识到自己在组织中的作用，也可以明确自身的价值。社会组织的成员可以逐步提升其对团体价值观的认同感，根据实际情况做出调整。公民的性格也会随着参与社会组织发生变化，在参与培训以及日常活动的过程中，社会组织对于公民个人的价值观、人生态度以及个人品格都会产生潜移默化的影响。如当前社会比较推崇的学习型组织，让公民在参与团体学习的过程中，提升了学习能力，也可以掌握更多的学习方法，个人与集体之间的互动越来越频繁，随着公共管理改革的发展，社会组织对个人素质的培养作用也越来越突出。

（三）激发社会和个体的潜能

政府部门与社会组织之间有很大的区别，虽然政府部门的优势更为明显，但是社会组织的功能依然不可小觑。社会组织的优势更多在于它的价值观，以及通过社会组织战士出来的组织性和认同感，社会组织的激励功能起着很大的作用，除了利益的驱使外，社会组织拥有的更多的是其他方面的激励因素，很多公民因为社会组织的非利益性而被吸引，希望通过社会组织提升自我，实现自我价值。在公共管理改革的过程中，社会组织包含的这种优势可以称之为潜能性激励因素。社会组织可以不断提升公民的生活品质，其领导者以实现组织目标和提升组织成员素质为目标，在整个组织活动的过程中，个体潜能可以得到有效地激发。在社会组织的各种工作中，公民可以充分发挥自我的能力，同时也可以在相互借鉴的过程中学习到更多的能力，有些公民因为热爱而可以充分发挥自己的潜力，特别是在全身心投入的基础上，还可以激发出自己不曾知晓的能力。这种轻松的环境是政府部门不能与之相比的，和社会组织激发个人潜能，对于全面提升公民素质和社会整体素质都具有重要的意义。

（四）推进组织的全面发展

社会组织的整体发展与参与的每个成员的息息相关，而且组织成员也都能够为同一个目标而共同努力。社会组织的领导者一般采用的是民主化的方式，在安排组织活动和参与人员的过程中更加人性化，而且充分尊重组织成员的建议。随着组织文化的建立，组织人员参与活动都是主动的、积极的，因此可以充分发挥社会组织的作用，一些小规模的、区域性的活动很容易达成目标。社会组织的优势与政府部门的劣势刚好可以实现互补，能够实现组织的全面发展。此外，社会组织可以从社会和个人获取有用的资源，同时也会受到社会环境的影响。社会组织在减少环境干扰和实现资源互换的过程中，为促进组织的发展需要制定各种策略。当然，如果社会组织能够获得政府部门的支持，及时获取有利资源并且排除环境干扰，其组织作用可以得到更好的发挥。在公共管理改革的过程中，社会组织始终扮演着重要的角色，但是在一些因素的干扰下，有些实践也会受到影响，因此政府部门与社会组织之间的整合运作十分重要。

（五）强化公共政策能力

社会组织如果可以在公共政策中参与福利政策的制定和执行等活动，能够在公共管理改革中发挥更大的作用。社会组织的网络结构可以促进利益的汇集，同时也结合了组织成员的习惯和精神，组织成员彼此之间的关系越来越密切，能够在高效沟通的过程中及时完成任务。社会组织网络可以及时调解冲突，培养公民互助的良好习惯。一些民间组织，基于收集大量的民间经验和要求，能够更加了解公民的需求，在制定活动方案的过程中，更加具有针对性。政府的公共管理虽然也可以及时获取民间信息，但是更多的是从专业性的角度来解决问题，缺少实践经验，无法真正了解服务对象的需求。社会组织的福利服务与政府的政策进行结合，才能不断贴近公民的日常需要，满足社会福利需求。越来越多的组织研究使用了网络分析的方法，主要是通过对是社会关系的分析，保证政策的有效落实。政府和民间机构需要进行有效的沟通，才能及时弥补公共管理改革的不足之处，才能保证社会管理的有效性，实现社会的可持续发展。

（六）善用公共管理的交易成本

政府等公共部门参与公共管理需要考虑交易成本问题，尤其是在改革的过程中需要注意降低交易成本。从这个角度来看，公共部门需要进行反思，在公共管理改革的过程中，降低交易成本不一定可以达到改革的目的，而且在政策的执行过程中，降低交易成本，也会降低管理的效率和质量。但是如果政府部门可以充分结合公民社会的力量，采用更加民主的方式进行管理，注重资源整合，强调共赢，可以营造一个低交易成本的交易环境。因此政府部门的管理人员需要不断提升自己的素质和能力，注意与社会组织的习作，重视民间组织的资源，合理运用社会上的各种资源和力量，可以促进公共管理改革的有效开展。

结论

综上所述，社会组织在公共管理改革过程中发挥着不可替代的作用，而且面对当前公共管理改革的困境，需要从社会需求出发，结合民意，重视资源的整合，不断突破管理的瓶颈。社会组织与政府等公共部门之间的合作需要引起重视，尤其是要充分发挥政府的公共性和社会组织的自主性，结合二者之间的优势，弥补不足之处，不断提高公共管理的效率。

参考文献：

[1]薛锋.充分发挥社会组织中党组织作用问题论析[J].徐州工程学院学报(社会科学版),2018,33(01):33-38.

[2]卓力雄,王勇.非政府人权组织在社会治理中的作用[J].广州大学学报(社会科学版),2018,17(01):21-28.

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[5]邱文双.深化改革发挥社会组织在经济发展中的主体作用[J].中国社会组织,2014(11):17.

公共组织范文篇10

【关键词】公共危机公共危机管理非政府组织作用

当今社会是一个飞速发展的时代，社会状态变化快速，社会生活呈现出纷繁复杂的多面性，全球化、多元化的发展带来了众多冲突，在此背景下，危机随时可能爆发。这些危机包括政治危机、社会危机、公共安全危机、经济危机等，会给各国的经济政治带来严重危害。我国正处于社会转型期，在快速发展过程中隐藏着各种各样的危机，不论何种危机都有可能随时爆发，从实际事例可以证明，自20世纪90年代以来，我国已进入公共危机事件高发期，而且危机事件呈现高频次、大规模，组织性、危害性、暴力性加强等特征。我们必须防患于未然，建立良好高效的公共危机管理机制。

一发挥非政府组织作用的必要性和可能性

1、必要性分析

从上表所列出的比较内容可以看出，在具体的某一项灾害应急管理过程中，政府和非政府组织由于各自拥有不同的资源、组织和社会优势，参与危机事件应急管理的目标、地点、时间、方式、内容以及具体效果等都存在各自不同的特点。因此，作为两类各具特色的社会组织，政府与非政府组织两者之间应当互相配合，加强沟通，协同运作。[1]公共危机的特性决定了在应对危机中仅仅发挥政府的作用是远远不够的，还必须利用非政府组织的专业性、灵活性等优势特性，以弥补政府的不足之处。可见在危机管理中发挥非政府组织的作用是非常必要的。

2、可能性分析

二公共危机管理中非政府组织作用的表现

四非政府组织发挥作用的保证

3、提高公众参与非政府组织活动的积极性，使公众愿意并从事公益的事业。参与性是非政府组织区别于政府和市场的又一特性，几乎所有的非政府组织都或多或少的依赖于人们的志愿参与。一般说来，自主型而不是依附型社会文化更容易促进非政府组织的建立与发展，自主型而不是专制型社会文化更有利于非政府组织的建立与发展。在我国社会主义民主进程和政治文明建设过程中，社会精神的培育和独立性现代人格的形成对于非政府组织的发展至关重要。非政府组织的“志愿性为公”的性质，决定了人们参与其中激励依靠的是人们对社会的责任感与使命感，依靠的是人们古道热肠般的仁慈心与同情心。所以，培养社会的独立性、自主性的同时培养社会公德心、使命感就显得格外必要。

建立完善高效的公共危机管理机制是应对危机事件的基础核心，作为危机管理主体的政府要承担主要责任，但危机事件已不是单靠政府的力量就能处理好的。要高效及时的应对公共危机不但要发挥政府处理危机的能力，还必须发挥以非政府组织为主体的社会力量。而现阶段政府不仅要认识到非政府组织所具有的重要的社会作用，还应在组织机制建设中为非政府组织的发展提供大力支持和指导，以使我国的非政府组织不断的壮大发展。非政府组织也存在着诸如“志愿失灵”的缺陷需要克服，还需要不断加强非政府组织的自身建设与内外监督，为其发挥最大作用提供保障。

【参考文献】

[1]薛澜、张强、钟开斌，《危机管理――转型期中国面临的挑战》［M］清华大学出版社2003