电信服务业范文10篇

电信服务业范文篇1

关键词：电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制

电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。

一、中国电信服务业及其管制立法的现状

自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司开展竞争性经营。

尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。因为在中国目前任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必然的联系。例如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发经营许可证就等于形成竞争性市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信服务市场上开展数家竞争，虽然相对于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了实现全面市场竞争体制的可能性。

电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入世”是中国进一步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛发展的重要驱动力。从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。

1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)范围内第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的各个领域。各参加方根据本国法律政策和电信发展状况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求和限制。

GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包括电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这些成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，以及政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。

中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。根据这些规则，中国应承担以下义务②：（1）必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者(包括自然人和法人)进入和使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。（2）必须履行与主要WT0成员达成的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守《GATS第四议定书》中规定的电信业管理的指导原则。主要包括：防止交叉补贴、不正当地获得和使用其他电信经营者信息等不正当竞争行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其他电信经营者互联；实现透明的非歧视的普遍服务；公开许可证的授予标准和拒绝理由；管理当局独立，保证与任何电信经营者分离；按照透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的要求，中国原有的电信垄断经营者利用占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或与之互联的做法将难以维持。（3）必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表所规定标准的待遇。并且在未作出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。中国还必须符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入中国市场、进入和使用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政措施。

而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，主要表现为：

1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡头垄断竞争(Duopoly)”的格局。“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断竞争”。尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、特别是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个(或两个以上)营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。

2、目前中国电信服务业主要是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务）之间的竞争。一般而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质产品（服务）之间还互相依赖，如讯呼和IP对固定和移动通信的依赖，因而其竞争程度低于同质产品（服务）之间的竞争。正因为这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域(如市话市场)，才以异质替代竞争作为向同质竞争发展的过渡。但是，目前中国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位和实力微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。

3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固定通信。这是中国经济发展不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择度增加、价格下降、服务质量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企业分享。1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村地区，固定通信市场仍基本没有同质产品（服务）竞争对手，异质替代竞争也很薄弱。于是，国内各地区之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网竞争体制分布失衡而加大。

4、目前中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没有包括全部电信资源。计划经济时代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了开展数网竞争的物质条件。但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状态，使数网竞争缺乏体制条件。此外，广电宽带网络和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村地区在固定通信市场上较快形成同质产品（服务）竞争的有利条件，但是，至今为止电信业体制改革并没有对全部电信网络资源作通盘考虑，造成了通信资源的闲置浪费。

5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范本，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全面竞争体制。①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。②但是，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其将来取得垄断优势创造了条件。这表明我国现行电信体制框架缺乏内在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。

6、目前中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与竞争实力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信(香港)为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中首屈一指，但由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间的体制差别仍很大。而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营模式为主导，且中小城市、小城镇和农村地区的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为严重。上述格局即使在中国“入世”后也不能很快改观。因为按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不能进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。因此，目前被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，必将成为中国电信服务业未来发展的严重制约。

中国电信服务市场体制的上述结构性缺陷，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一起。目前中国电信和互联网用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大互联网。④但是，中国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还不成比例。根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平(8.39分钟)的1/5。⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均使用国内长途10.5次和31.8分钟。⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间不超过35分钟，据此推断，中国电信服务业的财务状况不容乐观。因为在注入巨额投资之后，较低的通信流量必将导致较高的单位通信成本。其结果，电信服务消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力而真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。中国连续多年电信网络规模的增长速度大大超过电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。至于中国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平(每百人14.26线)低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。笔者认为，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国至今还是一个相当落后的国家。因此，在继续扩大中国电信网络总规模的同时，迅速增加电信业务流量并逐步提高人均电信消费水平，应该成为电信服务业发展的战略目标。

此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。

二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择

有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。

一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(RegulatoryReform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③

该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（TheoryofContestableMarkets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥

笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。

纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①

除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。

这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：

1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。

2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。

3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(marketpower)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。

4、服务质量。电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务(Full-service)和纵向整合竞争。中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。

5、投资者预期。中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。例如，中国电信(香港)在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信(香港)境外投资人的所谓“搁浅成本(Strandedcost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明确电信服务市场竞争框架建立的过程、阶段性目标和时间表，使投资人清楚地预期市场前景，才能实现合理的风险自担。此外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅成本上升的相应损失。如新加坡和香港政府为开展国际电信服务竞争，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤

6、管制者激励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和消费者分别追求利润和消费者剩余最大化的目标不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的情况下，政府所追求的目标与其所属的企业几乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分离，但由于父爱情结的惯性，仍有可能出现“政企同盟”，由此导致管制过程难以付诸广泛的公共谈判，最终导致分散的消费者利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入竞争机制之后所表现出的产业绩效，都为管制者的激励错位提供了生动的佐证。由于原邮电部和信息产业部明显偏袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场竞争一直缺乏正式规则，导致新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大消费者和用户也被迫长期承受过高费用和低劣服务。另一方面，既得利益集团则极力阻碍公平竞争之市场博弈规则的建立，以至于中国电信服务业市场竞争框架的建构举步维艰。

对上述问题的分析表明，真正要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。笔者认为，在解除了独家垄断之后，应该通过实施放松管制和改善管制相结合的改革战略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度。在市场竞争的基本结构确立之前，单纯依靠强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步建立电信服务市场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。

三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：

（一）重构管制体制

政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。

国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内部实行政企分离的方法即使不是完全不可行，也会十分困难；即使形式上分离了，实质上仍可能藕断丝连的现实困境②，有的学者主张由国务院责令国家计委、经贸委、体改办等机构牵头，组建新的“国家电信管理委员会”，作为政府的电信业管理机构，接管信息产业部的行业管理职能③；也有学者建议在原信息产业部政务司、国家无线电管理委员会等具有电信管制职能机构的基础上，组建新的电信管制机构，冠之以“国家电信管制局”或其他类似的名称，原省（直辖市、自治区）、市、县的电信管理局也相应改造为“国家电信管制局”的派出机构，形成一个垂直领导的管制体系，对全国电信服务业施行公平、有效地管制④。

尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性，但面对“入世”的挑战，要兑现“管理当局独立，保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺，在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题，无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求，从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁，客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关，也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业，而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人，其接受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向电信企业投资，其投入企业的资产构成企业的国家股，①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者，该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权（股东权），它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应，即分别处于惟一股东（又称全资股东）、控股股东或者非控股股东（又称参股股东）的地位。②其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括：根据电信服务业的特点，以《电信法》为准则，制定具体的管制法规；审核电信经营者的资格，根据电信服务业不同领域的需求规模，分别发放相应数量的电信业务经营许可证；根据信息传输和网络安全的要求，参照国际通用标准，制定电信服务业相关技术标准；调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷；监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为，等等。为便于实施管制，该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。

在理顺政企关系的同时，为适应电信服务市场竞争自由化的要求，还应当对立基于“政治国家——市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革，探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府——社会中间层——市场”的三元框架④，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系：

1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事业委员会（PUC），共同管制美国的电信服务业。根据分工，FCC负责管制州际和国际电信服务业务，而PUC处理州内电信服务业务。实践中，在州际和州内问题难以准确界定时，如稀缺资源的管制，遵循“联邦优先”原则，并已使之合法化。美国《1996年电信法》在这方面的具体体现是，取消了州内PUC限制市场进入的权力，授权FCC管理普遍服务等。⑤此外，加拿大电信管制机构（CRTC）的组织体系与美国也差不多，但不同层次的职能划分不尽相同。⑥

2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少，如澳大利亚电信用户申诉委员会（TIO），它成立于1993年，不以营利为目的，起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户和社会的认可，1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。⑦由此可见，这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。因此，建议我国也设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。

（二）制定管制基本法

中国从80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法——《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。

现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国《航空法》通过了许多年，航空市场还是乱像丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。①

因此，必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。

1、电信法的性质。电信法，从广义上说，指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和，其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类，其任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范。而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题，依据制度性规则，提供具体的、技术性的行为规范。②在立法体例上，可以将两类规则合为一体，也可以将二者分开。从中国的国情看，应以分开为宜。具体说，就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度框架和基本行为规范的电信法，并授权国务院以及法律规定的国家电信管理机构制定具体的技术性规范。

2、电信法的立法宗旨。在中国，电信法的制定应当适应社会主义市场经济的要求，适应电信体制改革和电信服务业发展的需要，适应社会公众和各行业对电信服务和信息资源的需求。制定电信法应当从社会整体利益出发，而不仅仅局限于某些集团、企业或者个人的既得利益；电信法所体现的应当是包括行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志，而不是个别行政管理机关的部门意志。因此，该立法宗旨应当突出分配管理通信资源的效率性、维护市场竞争和用户权益的公平性、保障网络服务与信息传输的安全性。

3、电信法的基本原则。（1）有效竞争原则。公平竞争是电信市场的基本秩序要求。为此，电信法应当同现行的《反不正当竞争法》和将要制定的《反垄断法》相衔接，针对各种以不正当手段获取或保有市场份额，或者以不正当手段排挤或歧视市场参与者的行为，做出禁止性规定。（2）管理有序原则。维护管理秩序的目的在于合理地规范电信市场参与者的行为，公平地维护其合法权益，并贯彻国家产业政策和电信服务业发展规划。实现管理秩序的必要条件，一是完善的管理规章，二是管理机关的廉洁和效率，三是被管理者知法守法。其中一个重要的内容，就是明确电信管理机关的职责、权限和电信经营者在遵守管理秩序方面的义务。（3）网路共享原则。为实现电信网路的有效利用和避免重复建设，网路的使用应贯彻有偿共享的原则，即获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公共电信网路的许可。国内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范围内满足其他电信运营者入网、互联要求的法定义务，是建立公平、高效的电信市场的关键。（4）保护消费者原则。电信经营者有义务向用户提供价格合理的优质服务；否则，用户有权投诉和请求损害赔偿。电信经营者应当遵守法律和行业规章确定的服务标准；对于不符合标准的行为，管理部门有权查处。电信经营者必须随时向用户公开其服务收费的标准和办法，并接受有关管理部门的监督；违反该义务损害消费者权益的，应当向消费者支付经济赔偿；对于情节严重的故意行为，可处以惩罚性损害赔偿和行政罚款。

4、电信法的体系结构。参考国外相关立法体例③，建议中国《电信法》采用如下体系结构进行编排：

第一章总则。含电信法的立法宗旨、基本原则、适用范围等。

第二章国家电信管理部门。含国家和地方电信管理机构的设置、职责、权限、组成、机构、议决程序。

第三章电信业务运营。含各类电信业务经营范围，基本电信业务的质量标准与资费标准,增值性电信业务的申请、审批，经营许可证，业务运营中服务提供方与用户的服务合同关系。

第四章无线电管制。含无线电管制的目的、原则以及管制的具体方式。

第五章电信设备。含广播与有线电视、电信基础设施、电信终端设备的技术体制、标准和通信行业的相关标准及业务规定。

第六章网络互联。含网络接入的申请、登记、审核，接入单位、法人、个人用户应具备的条件，入网审批，接入单位的入网责任，IP地址的申请、分配与管理，域名注册的申请、变更、注销及争议裁定。

第七章电信设施安全与数据保护。含电信设施的刑法保护和行政法保护；政府部门，电信运营者的责任，公民的义务；地上、地下、水下、海底通信设施，无线通信电波传输等的保护；其他工程与电信设施的关系。

第八章普遍服务义务。含普遍服务的目标，电信管理部门普遍服务的职责，公众电信运营者的普遍服务义务。

第九章用户权利保护。含用户自由使用电信服务和通信秘密不受侵犯的权利，电信资费的标准及监督，电信服务质量的监督，政府保护用户权利的职责。

第十章电信纠纷处理。含解决纠纷的机构、程序、效力，以及当事人的诉权。

第十一章法律责任。含违反《电信法》及电信行政法规等应承担的行政责任、民事责任或刑事责任。

第十二章附则。规定本法的生效时间。

此外，为了淡化部门立法色彩，建议全国人大常委会委托由有关政府部门和社会团体以及法学、技术、经济专家组成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益相关各方的意见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议，最后由全国人大或其常委会颁布。

（三）优化管制规则

1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”①为弥补中国电信服务市场“电信消费者的选择权利向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中必须贯彻“普遍服务”的理念。借鉴国外电信服务管制的经验，可以采取以下做法：（1）许可证中的附加条款。作为许可证发放的条件，电信运营者必须向农村和偏远地区提供普遍服务；（2）附加额外的网间接续费。新运营者在与原有运营者之间互联互通时，必须支付额外费用，这些费用的部分或全部用来向农村地区提供普遍服务；（3）普遍服务基金。该基金由电信运营者缴纳、由电信管制部门管理，专用于支持普遍服务。允许电信运营者在交纳普遍服务基金与直接提供普遍服务之间进行选择。（4）普遍服务的委托和指定。当原有运营者不能或不愿向农村或未受服务的区域提供普遍服务时，这种服务应委托给其它运营者，或由电信管制机构指定其它运营者来实施，接受委托或指定的运营者可从普遍服务基金得到补偿。

2、电信资源管制。电信资源一般指号码、无线电频率、Internet域名、卫星轨道及各种管线资源，属于公共资源，其管制应遵循公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明和无歧视地分配和管理电信资源，保证不同电信网和电信业务使用者的平等和简单接入，不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权主要掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。并且原中国电信按部门或系统来分配电信资源的做法，也有悖于效率原则，因为许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在外。如果不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。这也是中国电信服务市场“不对称寡头竞争”、“替代性产品（服务）竞争”等结构性缺陷的症结所在。

电信资源管制的优化，关键是要体现电信资源的公共性，公正分配电信资源。为此美国设立了独立于政府和企业的FCC，由其负责电信资源的分配。②在中国应当改变电信资源由具有行政垄断性的中国电信分配的局面，设立不具有企业性质和特殊部门利益的公共机构，来行使电信资源分配权。不仅如此，还应当改变电信资源无偿使用的状况，在优先满足军队、政府机构、广播电视业务需求的同时，像土地等公共资源一样实行有偿使用制度，采取公开招标的方式向电信运营商有偿出让，其制度设计中应体现资源性质的差异和保证有效的舆论监督。

3、互联互通管制。电信网路互联互通对维护网路的整体性，充分实现网路的经济和社会效益具有决定作用。为克服目前“公网”与“专网”分立、大量网路资源闲置浪费的市场缺陷，必须对网路互联互通实行统一管制，为确立数网竞争的格局提供法律保障。互联互通管制的具体形式应当由《电信法》规定，所有网路运营者都有义务与其它运营者进行互联，且在各个技术可行点实现互联。为此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。①（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。

4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格和普通运营者与主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者公平地运用价格杠杆开展有效竞争为宗旨。为实现此宗旨，应当加强以下几个方面的管制：（1）价格水平的管制。坚持以成本为基础兼顾运营者合理收益的定价原则。（2）价格体系或结构②的管制。应当顺应国际电信服务市场出现的市话与长话费率的差距逐步缩小；初装费日益降低，通话费略有提高；非高峰期相对高峰期的价格折扣逐步加大的趋势③，调整中国的价格体系和结构。（3）价格日常变动的管制。主要是制定价格调整的规范，批准新的价格标准，对异常情况④的处理。（4）调解、仲裁价格纠纷，特别是网络互联费纠纷。

5、市场准入管制。

在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的主要手段是实施许可证制度。该制度内容非常广泛，包括许可证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。为了实现中国电信服务市场有效竞争的目标模式，必须对上述内容加强管制：（1）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业不同领域的技术特性和经济规模适宜不同的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成本、效率和质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当控制，其中至少应包括技术能力、资金和管理能力方面的条件；电信增值服务业务的进入条件则可以相对放宽。其次，在电信服务业开放竞争的初期，对基本业务的许可证数量都应该加以控制。但随着市场开放程度的深入和经营范围的扩大，许可证的数量控制应逐渐放松，并且从发展趋势分析，许可证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场和竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应根据电信服务业不同业务领域的产业组织目标和进入条件，采取不同形式。在公共网领域，宜采用定向招标方式；在基本业务领域，宜采用公开招标方式；在增值业务领域，宜采用一般工商注册、电信管制机构备案的方式。⑤具体发放程序至少应包括申请、资格审查和授予等内容，如在审查时需要检查申请者是否能够保证国家和公共安全，是否具有经济、技术能力，是否符合《电信法》和相关法规等。相关的程序性规定应在《电信法》的制定中加以充分体现，并公之于众，接受监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市场的开放程度密切相关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局的形成。因为离开了竞争性市场框架，无论民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。为此，对外资进入的管制必须与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与全球化市场竞争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序及方式，具体包括：第一，优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”和“网通”的外资参股；第三，在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；第四，在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；第五，在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。

6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强以下几方面的管制：（1）审批管理机构的授权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构主要有三种形式：一是由国家认证机构进行最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等；二是由国家认证机构指定的实验室进行合格鉴定，如日本就是通过第三方机构--日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批的；三是由制造商自我批准，即允许制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家认证机构可以（或不必）要求认可的（或主管的）实验室对设备进行测试。如欧盟对于电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍旧采用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时对于通过指定机构检测合格的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再经过运营商的二次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形式主要应包括资格认定和授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定和授权。检验机构资格的授予应根据不同业务领域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技术标准包括电信网络中信息的发送、传输、接收标准以及网路之间设备接口的技术标准等，十分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节可以不在《电信法》中规定，但应规定一个制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验①，建议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商以及相关科研机构等各方的意见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。

①赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

②赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

③中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第362页。

④陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

①中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第361-364页。

②云涛：《从美国电信解体过程看我国电信发展》，《中国经营报》2000年1月25日。

③余永定郑秉文主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第441页。

④中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第256页。

⑤国际电信联盟：《世界电信指标》，2000年5月。

⑥1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

①1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

②信息产业部政策法规司司长刘彩：《专家谈〈中华人民共和国电信条例〉》，《光明日报》2000年10月18日。

③如：广电网、铁路网、电力网、“网通”以及“联通”等。

④增值业务主要是指无线寻呼，计算机通讯，数据通讯，图像通讯等业务。这一业务领域的经济规模较低，应实行充分竞争。

⑤蔡祥：《电信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

①斯蒂格勒著：《产业组织和政府管制》，上海三联出版社1989年版，第145页。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Ryan,J.Daniel.1997."TheEvolvingTelecommunicationsEnvironmentinJapan",inRyan,J.Daniel.ed.1997.PrivatizationandCompetitioninTelecommunications,PraegerPress.

④Baumol，W.J.，1982，“ContestableMarkets：AnUprisingintheTheoryofIndustryStructure，”AmericanEconomicReview72：PP.1-15.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑤Baumol，W.J.，J.PanzarandR.D.Willig，1982，ContestableMarketsandtheTheoryfoIndustrySttucture，NewYork：HarcourtBraceJovanovich.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑥《电信非对称管制问题研究报告》，2001年5月21日下载。

①《美国将继续放松电信管制》，2001年5月21日下载。

②CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

③CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

④冯兴元：《电讯行业的管制和垄断要不得》，2000年5月21日下载。

⑤市场权力意味着企业对市场价格具有影响力，通常由企业占有的市场份额决定的。在美国，超过70%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场，把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件”。参见：Cameron,DuncanandMarkGlick.1996."MarketShareandMarketPowerinMergerandMonopolizationCases",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.17:193.

①包括错误的、失败的或管理不善的全部投资。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③对于1982年美国法院判决原BellSystem解体一案的批评和重新思考，参见Arrow,K.J,D.W.CarltonandH.S.Sider.1995."TheCompetitiveEffectsofLing-of-BusinessRestrictioninTelecommunication",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:301-322.

Higgins,R.S.1995."TheCostandBenefitsoftheAT&TAntitrustSettlement:AnOverview",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:275-282.

TeminP.1995."TheMFJ:AnImperfectSulution",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:283-290.

④黄福建：《中国加入世界贸易组织对香港电讯业的影响》，2001年5月10日下载。

⑤丁开盛：《国外电信公司竞争战略的探讨》，2001年5月24日下载。

①英国电信管制机关(Oftel)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》。转引自：周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

③张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

④王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

①王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第77页。

②王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第78页。

③王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

④王全兴管斌：《社会中间层主体研究》，漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社2001年版。

⑤《美国1996年电信法要点》，2001年5月10日下载。

⑥《电信市场开放后政府的管制倾向》，2001年5月15日下载。

⑦华阶平：《澳大利亚电信运营公司竞争策略》，《网络与通信》2000年第2期。

①周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第181页。

③参见：《台湾电信法》，1987年《日本电气通讯事业法》，1987年《日本无线电波法》，1991年《澳大利亚电信法》，1996年《美国电信法》，1996年《德国电信法》，1995年《俄罗斯联邦通信法》，，2001年6月2日下载。

①80年代末，国际经济发展与合作组织（OECD）在其“普遍服务和电信资费的改革”报告中对普遍服务的定义。参见：Cane,Alan1996c：“Globaltelecomdealcomescloser”，FinancialTime，22October1996，p.5.

②阚凯力：《对美国电信普遍服务政策的回顾与反思》，《人民邮电》2000年9月19日。

①王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第187-188页。

②价格体系包括本地和长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔蔡尔德著：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年版，第120页。

③何霞：《WTO与中国电信资费管制的变化》，《通信世界》2000年第3期。

④例如制止运营者之间实行恶性降价竞争，遇到自然灾害等突发事件等。

电信服务业范文篇2

关键词：电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制

电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。

一、中国电信服务业及其管制立法的现状

自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司开展竞争性经营。

尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。因为在中国目前任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必然的联系。例如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发经营许可证就等于形成竞争性市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信服务市场上开展数家竞争，虽然相对于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了实现全面市场竞争体制的可能性。

电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入世”是中国进一步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛发展的重要驱动力。从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。

1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)范围内第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的各个领域。各参加方根据本国法律政策和电信发展状况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求和限制。

GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包括电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这些成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，以及政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。

中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。根据这些规则，中国应承担以下义务②：（1）必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者(包括自然人和法人)进入和使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。（2）必须履行与主要WT0成员达成的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守《GATS第四议定书》中规定的电信业管理的指导原则。主要包括：防止交叉补贴、不正当地获得和使用其他电信经营者信息等不正当竞争行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其他电信经营者互联；实现透明的非歧视的普遍服务；公开许可证的授予标准和拒绝理由；管理当局独立，保证与任何电信经营者分离；按照透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的要求，中国原有的电信垄断经营者利用占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或与之互联的做法将难以维持。（3）必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表所规定标准的待遇。并且在未作出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。中国还必须符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入中国市场、进入和使用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政措施。

而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，主要表现为：

1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡头垄断竞争(Duopoly)”的格局。“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断竞争”。尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、特别是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个(或两个以上)营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。

2、目前中国电信服务业主要是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务）之间的竞争。一般而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质产品（服务）之间还互相依赖，如讯呼和IP对固定和移动通信的依赖，因而其竞争程度低于同质产品（服务）之间的竞争。正因为这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域(如市话市场)，才以异质替代竞争作为向同质竞争发展的过渡。但是，目前中国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位和实力微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。

3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固定通信。这是中国经济发展不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择度增加、价格下降、服务质量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企业分享。1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村地区，固定通信市场仍基本没有同质产品（服务）竞争对手，异质替代竞争也很薄弱。于是，国内各地区之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网竞争体制分布失衡而加大。

4、目前中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没有包括全部电信资源。计划经济时代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了开展数网竞争的物质条件。但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状态，使数网竞争缺乏体制条件。此外，广电宽带网络和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村地区在固定通信市场上较快形成同质产品（服务）竞争的有利条件，但是，至今为止电信业体制改革并没有对全部电信网络资源作通盘考虑，造成了通信资源的闲置浪费。

5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范本，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全面竞争体制。①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。②但是，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其将来取得垄断优势创造了条件。这表明我国现行电信体制框架缺乏内在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。

6、目前中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与竞争实力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信(香港)为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中首屈一指，但由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间的体制差别仍很大。而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营模式为主导，且中小城市、小城镇和农村地区的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为严重。上述格局即使在中国“入世”后也不能很快改观。因为按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不能进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。因此，目前被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，必将成为中国电信服务业未来发展的严重制约。

中国电信服务市场体制的上述结构性缺陷，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一起。目前中国电信和互联网用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大互联网。④但是，中国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还不成比例。根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平(8.39分钟)的1/5。⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均使用国内长途10.5次和31.8分钟。⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间不超过35分钟，据此推断，中国电信服务业的财务状况不容乐观。因为在注入巨额投资之后，较低的通信流量必将导致较高的单位通信成本。其结果，电信服务消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力而真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。中国连续多年电信网络规模的增长速度大大超过电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。至于中国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平(每百人14.26线)低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。笔者认为，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国至今还是一个相当落后的国家。因此，在继续扩大中国电信网络总规模的同时，迅速增加电信业务流量并逐步提高人均电信消费水平，应该成为电信服务业发展的战略目标。

此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。

二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择

有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。

一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(RegulatoryReform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③

该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（TheoryofContestableMarkets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥

笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。

纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①

除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。

这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：

1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。

2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。

3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(marketpower)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。

4、服务质量。电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务(Full-service)和纵向整合竞争。中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。

5、投资者预期。中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。例如，中国电信(香港)在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信(香港)境外投资人的所谓“搁浅成本(Strandedcost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明确电信服务市场竞争框架建立的过程、阶段性目标和时间表，使投资人清楚地预期市场前景，才能实现合理的风险自担。此外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅成本上升的相应损失。如新加坡和香港政府为开展国际电信服务竞争，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤

6、管制者激励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和消费者分别追求利润和消费者剩余最大化的目标不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的情况下，政府所追求的目标与其所属的企业几乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分离，但由于父爱情结的惯性，仍有可能出现“政企同盟”，由此导致管制过程难以付诸广泛的公共谈判，最终导致分散的消费者利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入竞争机制之后所表现出的产业绩效，都为管制者的激励错位提供了生动的佐证。由于原邮电部和信息产业部明显偏袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场竞争一直缺乏正式规则，导致新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大消费者和用户也被迫长期承受过高费用和低劣服务。另一方面，既得利益集团则极力阻碍公平竞争之市场博弈规则的建立，以至于中国电信服务业市场竞争框架的建构举步维艰。

对上述问题的分析表明，真正要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。笔者认为，在解除了独家垄断之后，应该通过实施放松管制和改善管制相结合的改革战略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度。在市场竞争的基本结构确立之前，单纯依靠强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步建立电信服务市场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。

三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：

（一）重构管制体制

政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。

国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内部实行政企分离的方法即使不是完全不可行，也会十分困难；即使形式上分离了，实质上仍可能藕断丝连的现实困境②，有的学者主张由国务院责令国家计委、经贸委、体改办等机构牵头，组建新的“国家电信管理委员会”，作为政府的电信业管理机构，接管信息产业部的行业管理职能③；也有学者建议在原信息产业部政务司、国家无线电管理委员会等具有电信管制职能机构的基础上，组建新的电信管制机构，冠之以“国家电信管制局”或其他类似的名称，原省（直辖市、自治区）、市、县的电信管理局也相应改造为“国家电信管制局”的派出机构，形成一个垂直领导的管制体系，对全国电信服务业施行公平、有效地管制④。

尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性，但面对“入世”的挑战，要兑现“管理当局独立，保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺，在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题，无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求，从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁，客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关，也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业，而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人，其接受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向电信企业投资，其投入企业的资产构成企业的国家股，①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者，该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权（股东权），它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应，即分别处于惟一股东（又称全资股东）、控股股东或者非控股股东（又称参股股东）的地位。②其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括：根据电信服务业的特点，以《电信法》为准则，制定具体的管制法规；审核电信经营者的资格，根据电信服务业不同领域的需求规模，分别发放相应数量的电信业务经营许可证；根据信息传输和网络安全的要求，参照国际通用标准，制定电信服务业相关技术标准；调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷；监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为，等等。为便于实施管制，该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。

在理顺政企关系的同时，为适应电信服务市场竞争自由化的要求，还应当对立基于“政治国家——市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革，探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府——社会中间层——市场”的三元框架④，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系：

1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事业委员会（PUC），共同管制美国的电信服务业。根据分工，FCC负责管制州际和国际电信服务业务，而PUC处理州内电信服务业务。实践中，在州际和州内问题难以准确界定时，如稀缺资源的管制，遵循“联邦优先”原则，并已使之合法化。美国《1996年电信法》在这方面的具体体现是，取消了州内PUC限制市场进入的权力，授权FCC管理普遍服务等。⑤此外，加拿大电信管制机构（CRTC）的组织体系与美国也差不多，但不同层次的职能划分不尽相同。⑥

2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少，如澳大利亚电信用户申诉委员会（TIO），它成立于1993年，不以营利为目的，起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户和社会的认可，1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。⑦由此可见，这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。因此，建议我国也设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。

（二）制定管制基本法

中国从80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法——《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。

现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国《航空法》通过了许多年，航空市场还是乱像丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。①

因此，必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。

1、电信法的性质。电信法，从广义上说，指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和，其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类，其任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范。而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题，依据制度性规则，提供具体的、技术性的行为规范。②在立法体例上，可以将两类规则合为一体，也可以将二者分开。从中国的国情看，应以分开为宜。具体说，就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度框架和基本行为规范的电信法，并授权国务院以及法律规定的国家电信管理机构制定具体的技术性规范。

2、电信法的立法宗旨。在中国，电信法的制定应当适应社会主义市场经济的要求，适应电信体制改革和电信服务业发展的需要，适应社会公众和各行业对电信服务和信息资源的需求。制定电信法应当从社会整体利益出发，而不仅仅局限于某些集团、企业或者个人的既得利益；电信法所体现的应当是包括行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志，而不是个别行政管理机关的部门意志。因此，该立法宗旨应当突出分配管理通信资源的效率性、维护市场竞争和用户权益的公平性、保障网络服务与信息传输的安全性。

3、电信法的基本原则。（1）有效竞争原则。公平竞争是电信市场的基本秩序要求。为此，电信法应当同现行的《反不正当竞争法》和将要制定的《反垄断法》相衔接，针对各种以不正当手段获取或保有市场份额，或者以不正当手段排挤或歧视市场参与者的行为，做出禁止性规定。（2）管理有序原则。维护管理秩序的目的在于合理地规范电信市场参与者的行为，公平地维护其合法权益，并贯彻国家产业政策和电信服务业发展规划。实现管理秩序的必要条件，一是完善的管理规章，二是管理机关的廉洁和效率，三是被管理者知法守法。其中一个重要的内容，就是明确电信管理机关的职责、权限和电信经营者在遵守管理秩序方面的义务。（3）网路共享原则。为实现电信网路的有效利用和避免重复建设，网路的使用应贯彻有偿共享的原则，即获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公共电信网路的许可。国内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范围内满足其他电信运营者入网、互联要求的法定义务，是建立公平、高效的电信市场的关键。（4）保护消费者原则。电信经营者有义务向用户提供价格合理的优质服务；否则，用户有权投诉和请求损害赔偿。电信经营者应当遵守法律和行业规章确定的服务标准；对于不符合标准的行为，管理部门有权查处。电信经营者必须随时向用户公开其服务收费的标准和办法，并接受有关管理部门的监督；违反该义务损害消费者权益的，应当向消费者支付经济赔偿；对于情节严重的故意行为，可处以惩罚性损害赔偿和行政罚款。

4、电信法的体系结构。参考国外相关立法体例③，建议中国《电信法》采用如下体系结构进行编排：

第一章总则。含电信法的立法宗旨、基本原则、适用范围等。

第二章国家电信管理部门。含国家和地方电信管理机构的设置、职责、权限、组成、机构、议决程序。

第三章电信业务运营。含各类电信业务经营范围，基本电信业务的质量标准与资费标准,增值性电信业务的申请、审批，经营许可证，业务运营中服务提供方与用户的服务合同关系。

第四章无线电管制。含无线电管制的目的、原则以及管制的具体方式。

第五章电信设备。含广播与有线电视、电信基础设施、电信终端设备的技术体制、标准和通信行业的相关标准及业务规定。

第六章网络互联。含网络接入的申请、登记、审核，接入单位、法人、个人用户应具备的条件，入网审批，接入单位的入网责任，IP地址的申请、分配与管理，域名注册的申请、变更、注销及争议裁定。

第七章电信设施安全与数据保护。含电信设施的刑法保护和行政法保护；政府部门，电信运营者的责任，公民的义务；地上、地下、水下、海底通信设施，无线通信电波传输等的保护；其他工程与电信设施的关系。

第八章普遍服务义务。含普遍服务的目标，电信管理部门普遍服务的职责，公众电信运营者的普遍服务义务。

第九章用户权利保护。含用户自由使用电信服务和通信秘密不受侵犯的权利，电信资费的标准及监督，电信服务质量的监督，政府保护用户权利的职责。

第十章电信纠纷处理。含解决纠纷的机构、程序、效力，以及当事人的诉权。

第十一章法律责任。含违反《电信法》及电信行政法规等应承担的行政责任、民事责任或刑事责任。

第十二章附则。规定本法的生效时间。

此外，为了淡化部门立法色彩，建议全国人大常委会委托由有关政府部门和社会团体以及法学、技术、经济专家组成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益相关各方的意见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议，最后由全国人大或其常委会颁布。

（三）优化管制规则

1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”①为弥补中国电信服务市场“电信消费者的选择权利向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中必须贯彻“普遍服务”的理念。借鉴国外电信服务管制的经验，可以采取以下做法：（1）许可证中的附加条款。作为许可证发放的条件，电信运营者必须向农村和偏远地区提供普遍服务；（2）附加额外的网间接续费。新运营者在与原有运营者之间互联互通时，必须支付额外费用，这些费用的部分或全部用来向农村地区提供普遍服务；（3）普遍服务基金。该基金由电信运营者缴纳、由电信管制部门管理，专用于支持普遍服务。允许电信运营者在交纳普遍服务基金与直接提供普遍服务之间进行选择。（4）普遍服务的委托和指定。当原有运营者不能或不愿向农村或未受服务的区域提供普遍服务时，这种服务应委托给其它运营者，或由电信管制机构指定其它运营者来实施，接受委托或指定的运营者可从普遍服务基金得到补偿。

2、电信资源管制。电信资源一般指号码、无线电频率、Internet域名、卫星轨道及各种管线资源，属于公共资源，其管制应遵循公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明和无歧视地分配和管理电信资源，保证不同电信网和电信业务使用者的平等和简单接入，不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权主要掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。并且原中国电信按部门或系统来分配电信资源的做法，也有悖于效率原则，因为许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在外。如果不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。这也是中国电信服务市场“不对称寡头竞争”、“替代性产品（服务）竞争”等结构性缺陷的症结所在。

电信资源管制的优化，关键是要体现电信资源的公共性，公正分配电信资源。为此美国设立了独立于政府和企业的FCC，由其负责电信资源的分配。②在中国应当改变电信资源由具有行政垄断性的中国电信分配的局面，设立不具有企业性质和特殊部门利益的公共机构，来行使电信资源分配权。不仅如此，还应当改变电信资源无偿使用的状况，在优先满足军队、政府机构、广播电视业务需求的同时，像土地等公共资源一样实行有偿使用制度，采取公开招标的方式向电信运营商有偿出让，其制度设计中应体现资源性质的差异和保证有效的舆论监督。

3、互联互通管制。电信网路互联互通对维护网路的整体性，充分实现网路的经济和社会效益具有决定作用。为克服目前“公网”与“专网”分立、大量网路资源闲置浪费的市场缺陷，必须对网路互联互通实行统一管制，为确立数网竞争的格局提供法律保障。互联互通管制的具体形式应当由《电信法》规定，所有网路运营者都有义务与其它运营者进行互联，且在各个技术可行点实现互联。为此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。①（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。

4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格和普通运营者与主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者公平地运用价格杠杆开展有效竞争为宗旨。为实现此宗旨，应当加强以下几个方面的管制：（1）价格水平的管制。坚持以成本为基础兼顾运营者合理收益的定价原则。（2）价格体系或结构②的管制。应当顺应国际电信服务市场出现的市话与长话费率的差距逐步缩小；初装费日益降低，通话费略有提高；非高峰期相对高峰期的价格折扣逐步加大的趋势③，调整中国的价格体系和结构。（3）价格日常变动的管制。主要是制定价格调整的规范，批准新的价格标准，对异常情况④的处理。（4）调解、仲裁价格纠纷，特别是网络互联费纠纷。

5、市场准入管制。

在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的主要手段是实施许可证制度。该制度内容非常广泛，包括许可证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。为了实现中国电信服务市场有效竞争的目标模式，必须对上述内容加强管制：（1）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业不同领域的技术特性和经济规模适宜不同的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成本、效率和质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当控制，其中至少应包括技术能力、资金和管理能力方面的条件；电信增值服务业务的进入条件则可以相对放宽。其次，在电信服务业开放竞争的初期，对基本业务的许可证数量都应该加以控制。但随着市场开放程度的深入和经营范围的扩大，许可证的数量控制应逐渐放松，并且从发展趋势分析，许可证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场和竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应根据电信服务业不同业务领域的产业组织目标和进入条件，采取不同形式。在公共网领域，宜采用定向招标方式；在基本业务领域，宜采用公开招标方式；在增值业务领域，宜采用一般工商注册、电信管制机构备案的方式。⑤具体发放程序至少应包括申请、资格审查和授予等内容，如在审查时需要检查申请者是否能够保证国家和公共安全，是否具有经济、技术能力，是否符合《电信法》和相关法规等。相关的程序性规定应在《电信法》的制定中加以充分体现，并公之于众，接受监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市场的开放程度密切相关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局的形成。因为离开了竞争性市场框架，无论民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。为此，对外资进入的管制必须与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与全球化市场竞争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序及方式，具体包括：第一，优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”和“网通”的外资参股；第三，在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；第四，在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；第五，在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。

6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强以下几方面的管制：（1）审批管理机构的授权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构主要有三种形式：一是由国家认证机构进行最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等；二是由国家认证机构指定的实验室进行合格鉴定，如日本就是通过第三方机构--日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批的；三是由制造商自我批准，即允许制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家认证机构可以（或不必）要求认可的（或主管的）实验室对设备进行测试。如欧盟对于电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍旧采用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时对于通过指定机构检测合格的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再经过运营商的二次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形式主要应包括资格认定和授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定和授权。检验机构资格的授予应根据不同业务领域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技术标准包括电信网络中信息的发送、传输、接收标准以及网路之间设备接口的技术标准等，十分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节可以不在《电信法》中规定，但应规定一个制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验①，建议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商以及相关科研机构等各方的意见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。

①赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

②赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

③中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第362页。

④陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

①中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第361-364页。

②云涛：《从美国电信解体过程看我国电信发展》，《中国经营报》2000年1月25日。

③余永定郑秉文主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第441页。

④中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第256页。

⑤国际电信联盟：《世界电信指标》，2000年5月。

⑥1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

①1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

②信息产业部政策法规司司长刘彩：《专家谈〈中华人民共和国电信条例〉》，《光明日报》2000年10月18日。

③如：广电网、铁路网、电力网、“网通”以及“联通”等。

④增值业务主要是指无线寻呼，计算机通讯，数据通讯，图像通讯等业务。这一业务领域的经济规模较低，应实行充分竞争。

⑤蔡祥：《电信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

①斯蒂格勒著：《产业组织和政府管制》，上海三联出版社1989年版，第145页。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Ryan,J.Daniel.1997."TheEvolvingTelecommunicationsEnvironmentinJapan",inRyan,J.Daniel.ed.1997.PrivatizationandCompetitioninTelecommunications,PraegerPress.

④Baumol，W.J.，1982，“ContestableMarkets：AnUprisingintheTheoryofIndustryStructure，”AmericanEconomicReview72：PP.1-15.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑤Baumol，W.J.，J.PanzarandR.D.Willig，1982，ContestableMarketsandtheTheoryfoIndustrySttucture，NewYork：HarcourtBraceJovanovich.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑥《电信非对称管制问题研究报告》，/20001228/file/1226_6.htm，2001年5月21日下载。

①《美国将继续放松电信管制》，/news/other/2001/0412-6.htm，2001年5月21日下载。

②CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

③CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

④冯兴元：《电讯行业的管制和垄断要不得》，www.china-/fwsq/fxy.asp，2000年5月21日下载。

⑤市场权力意味着企业对市场价格具有影响力，通常由企业占有的市场份额决定的。在美国，超过70%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场，把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件”。参见：Cameron,DuncanandMarkGlick.1996."MarketShareandMarketPowerinMergerandMonopolizationCases",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.17:193.

①包括错误的、失败的或管理不善的全部投资。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③对于1982年美国法院判决原BellSystem解体一案的批评和重新思考，参见Arrow,K.J,D.W.CarltonandH.S.Sider.1995."TheCompetitiveEffectsofLing-of-BusinessRestrictioninTelecommunication",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:301-322.

Higgins,R.S.1995."TheCostandBenefitsoftheAT&TAntitrustSettlement:AnOverview",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:275-282.

TeminP.1995."TheMFJ:AnImperfectSulution",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:283-290.

④黄福建：《中国加入世界贸易组织对香港电讯业的影响》，/dx/dx-04.htm，2001年5月10日下载。

⑤丁开盛：《国外电信公司竞争战略的探讨》，/chinaqyj/cjfx/20001012401236.shtml，2001年5月24日下载。

①英国电信管制机关(Oftel)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》。转引自：周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

③张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

④王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

①王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第77页。

②王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第78页。

③王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

④王全兴管斌：《社会中间层主体研究》，漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社2001年版。

⑤《美国1996年电信法要点》，/paper/cc17/tel_paper_cc17_1999-7/tel_paper_cc17_1999-7_page55.htm，2001年5月10日下载。

⑥《电信市场开放后政府的管制倾向》，/yjxx/12_7/2.htm，2001年5月15日下载。

⑦华阶平：《澳大利亚电信运营公司竞争策略》，《网络与通信》2000年第2期。

①周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第181页。

③参见：《台湾电信法》，1987年《日本电气通讯事业法》，1987年《日本无线电波法》，1991年《澳大利亚电信法》，1996年《美国电信法》，1996年《德国电信法》，1995年《俄罗斯联邦通信法》，/telecom/laws，2001年6月2日下载。

①80年代末，国际经济发展与合作组织（OECD）在其“普遍服务和电信资费的改革”报告中对普遍服务的定义。参见：Cane,Alan1996c：“Globaltelecomdealcomescloser”，FinancialTime，22October1996，p.5.

②阚凯力：《对美国电信普遍服务政策的回顾与反思》，《人民邮电》2000年9月19日。

①王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第187-188页。

②价格体系包括本地和长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔蔡尔德著：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年版，第120页。

③何霞：《WTO与中国电信资费管制的变化》，《通信世界》2000年第3期。

④例如制止运营者之间实行恶性降价竞争，遇到自然灾害等突发事件等。

电信服务业范文篇3

关键词：电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制

电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。

一、中国电信服务业及其管制立法的现状

自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司开展竞争性经营。

尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。因为在中国目前任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必然的联系。例如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发经营许可证就等于形成竞争性市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信服务市场上开展数家竞争，虽然相对于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了实现全面市场竞争体制的可能性。

电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入世”是中国进一步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛发展的重要驱动力。从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。

1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)范围内第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的各个领域。各参加方根据本国法律政策和电信发展状况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求和限制。

GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包括电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这些成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，以及政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。

中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。根据这些规则，中国应承担以下义务②：（1）必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者(包括自然人和法人)进入和使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。（2）必须履行与主要WT0成员达成的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守《GATS第四议定书》中规定的电信业管理的指导原则。主要包括：防止交叉补贴、不正当地获得和使用其他电信经营者信息等不正当竞争行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其他电信经营者互联；实现透明的非歧视的普遍服务；公开许可证的授予标准和拒绝理由；管理当局独立，保证与任何电信经营者分离；按照透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的要求，中国原有的电信垄断经营者利用占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或与之互联的做法将难以维持。（3）必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表所规定标准的待遇。并且在未作出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。中国还必须符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入中国市场、进入和使用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政措施。

而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，主要表现为：

1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡头垄断竞争(Duopoly)”的格局。“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断竞争”。尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、特别是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个(或两个以上)营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。

2、目前中国电信服务业主要是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务）之间的竞争。一般而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质产品（服务）之间还互相依赖，如讯呼和IP对固定和移动通信的依赖，因而其竞争程度低于同质产品（服务）之间的竞争。正因为这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域(如市话市场)，才以异质替代竞争作为向同质竞争发展的过渡。但是，目前中国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位和实力微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。

3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固定通信。这是中国经济发展不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择度增加、价格下降、服务质量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企业分享。1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村地区，固定通信市场仍基本没有同质产品（服务）竞争对手，异质替代竞争也很薄弱。于是，国内各地区之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网竞争体制分布失衡而加大。

4、目前中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没有包括全部电信资源。计划经济时代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了开展数网竞争的物质条件。但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状态，使数网竞争缺乏体制条件。此外，广电宽带网络和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村地区在固定通信市场上较快形成同质产品（服务）竞争的有利条件，但是，至今为止电信业体制改革并没有对全部电信网络资源作通盘考虑，造成了通信资源的闲置浪费。

5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范本，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全面竞争体制。①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。②但是，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其将来取得垄断优势创造了条件。这表明我国现行电信体制框架缺乏内在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。

6、目前中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与竞争实力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信(香港)为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中首屈一指，但由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间的体制差别仍很大。而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营模式为主导，且中小城市、小城镇和农村地区的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为严重。上述格局即使在中国“入世”后也不能很快改观。因为按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不能进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。因此，目前被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，必将成为中国电信服务业未来发展的严重制约。

中国电信服务市场体制的上述结构性缺陷，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一起。目前中国电信和互联网用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大互联网。④但是，中国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还不成比例。根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平(8.39分钟)的1/5。⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均使用国内长途10.5次和31.8分钟。⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间不超过35分钟，据此推断，中国电信服务业的财务状况不容乐观。因为在注入巨额投资之后，较低的通信流量必将导致较高的单位通信成本。其结果，电信服务消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力而真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。中国连续多年电信网络规模的增长速度大大超过电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。至于中国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平(每百人14.26线)低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。笔者认为，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国至今还是一个相当落后的国家。因此，在继续扩大中国电信网络总规模的同时，迅速增加电信业务流量并逐步提高人均电信消费水平，应该成为电信服务业发展的战略目标。

此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。

二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择

有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。

一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(RegulatoryReform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③

该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（TheoryofContestableMarkets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥

笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。

纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①

除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。

这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：

1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。

2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。

3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(marketpower)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。

4、服务质量。电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务(Full-service)和纵向整合竞争。中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。

5、投资者预期。中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。例如，中国电信(香港)在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信(香港)境外投资人的所谓“搁浅成本(Strandedcost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明确电信服务市场竞争框架建立的过程、阶段性目标和时间表，使投资人清楚地预期市场前景，才能实现合理的风险自担。此外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅成本上升的相应损失。如新加坡和香港政府为开展国际电信服务竞争，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤

6、管制者激励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和消费者分别追求利润和消费者剩余最大化的目标不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的情况下，政府所追求的目标与其所属的企业几乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分离，但由于父爱情结的惯性，仍有可能出现“政企同盟”，由此导致管制过程难以付诸广泛的公共谈判，最终导致分散的消费者利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入竞争机制之后所表现出的产业绩效，都为管制者的激励错位提供了生动的佐证。由于原邮电部和信息产业部明显偏袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场竞争一直缺乏正式规则，导致新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大消费者和用户也被迫长期承受过高费用和低劣服务。另一方面，既得利益集团则极力阻碍公平竞争之市场博弈规则的建立，以至于中国电信服务业市场竞争框架的建构举步维艰。

对上述问题的分析表明，真正要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。笔者认为，在解除了独家垄断之后，应该通过实施放松管制和改善管制相结合的改革战略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度。在市场竞争的基本结构确立之前，单纯依靠强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步建立电信服务市场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。

三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：

（一）重构管制体制

政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。

国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内部实行政企分离的方法即使不是完全不可行，也会十分困难；即使形式上分离了，实质上仍可能藕断丝连的现实困境②，有的学者主张由国务院责令国家计委、经贸委、体改办等机构牵头，组建新的“国家电信管理委员会”，作为政府的电信业管理机构，接管信息产业部的行业管理职能③；也有学者建议在原信息产业部政务司、国家无线电管理委员会等具有电信管制职能机构的基础上，组建新的电信管制机构，冠之以“国家电信管制局”或其他类似的名称，原省（直辖市、自治区）、市、县的电信管理局也相应改造为“国家电信管制局”的派出机构，形成一个垂直领导的管制体系，对全国电信服务业施行公平、有效地管制④。

尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性，但面对“入世”的挑战，要兑现“管理当局独立，保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺，在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题，无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求，从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁，客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关，也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业，而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人，其接受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向电信企业投资，其投入企业的资产构成企业的国家股，①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者，该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权（股东权），它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应，即分别处于惟一股东（又称全资股东）、控股股东或者非控股股东（又称参股股东）的地位。②其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括：根据电信服务业的特点，以《电信法》为准则，制定具体的管制法规；审核电信经营者的资格，根据电信服务业不同领域的需求规模，分别发放相应数量的电信业务经营许可证；根据信息传输和网络安全的要求，参照国际通用标准，制定电信服务业相关技术标准；调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷；监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为，等等。为便于实施管制，该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。

在理顺政企关系的同时，为适应电信服务市场竞争自由化的要求，还应当对立基于“政治国家——市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革，探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府——社会中间层——市场”的三元框架④，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系：

1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事业委员会（PUC），共同管制美国的电信服务业。根据分工，FCC负责管制州际和国际电信服务业务，而PUC处理州内电信服务业务。实践中，在州际和州内问题难以准确界定时，如稀缺资源的管制，遵循“联邦优先”原则，并已使之合法化。美国《1996年电信法》在这方面的具体体现是，取消了州内PUC限制市场进入的权力，授权FCC管理普遍服务等。⑤此外，加拿大电信管制机构（CRTC）的组织体系与美国也差不多，但不同层次的职能划分不尽相同。⑥

2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少，如澳大利亚电信用户申诉委员会（TIO），它成立于1993年，不以营利为目的，起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户和社会的认可，1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。⑦由此可见，这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。因此，建议我国也设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。

（二）制定管制基本法

中国从80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法——《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。

现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国《航空法》通过了许多年，航空市场还是乱像丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。①

因此，必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。

1、电信法的性质。电信法，从广义上说，指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和，其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类，其任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范。而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题，依据制度性规则，提供具体的、技术性的行为规范。②在立法体例上，可以将两类规则合为一体，也可以将二者分开。从中国的国情看，应以分开为宜。具体说，就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度框架和基本行为规范的电信法，并授权国务院以及法律规定的国家电信管理机构制定具体的技术性规范。

2、电信法的立法宗旨。在中国，电信法的制定应当适应社会主义市场经济的要求，适应电信体制改革和电信服务业发展的需要，适应社会公众和各行业对电信服务和信息资源的需求。制定电信法应当从社会整体利益出发，而不仅仅局限于某些集团、企业或者个人的既得利益；电信法所体现的应当是包括行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志，而不是个别行政管理机关的部门意志。因此，该立法宗旨应当突出分配管理通信资源的效率性、维护市场竞争和用户权益的公平性、保障网络服务与信息传输的安全性。

3、电信法的基本原则。（1）有效竞争原则。公平竞争是电信市场的基本秩序要求。为此，电信法应当同现行的《反不正当竞争法》和将要制定的《反垄断法》相衔接，针对各种以不正当手段获取或保有市场份额，或者以不正当手段排挤或歧视市场参与者的行为，做出禁止性规定。（2）管理有序原则。维护管理秩序的目的在于合理地规范电信市场参与者的行为，公平地维护其合法权益，并贯彻国家产业政策和电信服务业发展规划。实现管理秩序的必要条件，一是完善的管理规章，二是管理机关的廉洁和效率，三是被管理者知法守法。其中一个重要的内容，就是明确电信管理机关的职责、权限和电信经营者在遵守管理秩序方面的义务。（3）网路共享原则。为实现电信网路的有效利用和避免重复建设，网路的使用应贯彻有偿共享的原则，即获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公共电信网路的许可。国内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范围内满足其他电信运营者入网、互联要求的法定义务，是建立公平、高效的电信市场的关键。（4）保护消费者原则。电信经营者有义务向用户提供价格合理的优质服务；否则，用户有权投诉和请求损害赔偿。电信经营者应当遵守法律和行业规章确定的服务标准；对于不符合标准的行为，管理部门有权查处。电信经营者必须随时向用户公开其服务收费的标准和办法，并接受有关管理部门的监督；违反该义务损害消费者权益的，应当向消费者支付经济赔偿；对于情节严重的故意行为，可处以惩罚性损害赔偿和行政罚款。

4、电信法的体系结构。参考国外相关立法体例③，建议中国《电信法》采用如下体系结构进行编排：

第一章总则。含电信法的立法宗旨、基本原则、适用范围等。

第二章国家电信管理部门。含国家和地方电信管理机构的设置、职责、权限、组成、机构、议决程序。

第三章电信业务运营。含各类电信业务经营范围，基本电信业务的质量标准与资费标准,增值性电信业务的申请、审批，经营许可证，业务运营中服务提供方与用户的服务合同关系。

第四章无线电管制。含无线电管制的目的、原则以及管制的具体方式。

第五章电信设备。含广播与有线电视、电信基础设施、电信终端设备的技术体制、标准和通信行业的相关标准及业务规定。

第六章网络互联。含网络接入的申请、登记、审核，接入单位、法人、个人用户应具备的条件，入网审批，接入单位的入网责任，IP地址的申请、分配与管理，域名注册的申请、变更、注销及争议裁定。

第七章电信设施安全与数据保护。含电信设施的刑法保护和行政法保护；政府部门，电信运营者的责任，公民的义务；地上、地下、水下、海底通信设施，无线通信电波传输等的保护；其他工程与电信设施的关系。

第八章普遍服务义务。含普遍服务的目标，电信管理部门普遍服务的职责，公众电信运营者的普遍服务义务。

第九章用户权利保护。含用户自由使用电信服务和通信秘密不受侵犯的权利，电信资费的标准及监督，电信服务质量的监督，政府保护用户权利的职责。

第十章电信纠纷处理。含解决纠纷的机构、程序、效力，以及当事人的诉权。

第十一章法律责任。含违反《电信法》及电信行政法规等应承担的行政责任、民事责任或刑事责任。

第十二章附则。规定本法的生效时间。

此外，为了淡化部门立法色彩，建议全国人大常委会委托由有关政府部门和社会团体以及法学、技术、经济专家组成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益相关各方的意见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议，最后由全国人大或其常委会颁布。

（三）优化管制规则

1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”①为弥补中国电信服务市场“电信消费者的选择权利向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中必须贯彻“普遍服务”的理念。借鉴国外电信服务管制的经验，可以采取以下做法：（1）许可证中的附加条款。作为许可证发放的条件，电信运营者必须向农村和偏远地区提供普遍服务；（2）附加额外的网间接续费。新运营者在与原有运营者之间互联互通时，必须支付额外费用，这些费用的部分或全部用来向农村地区提供普遍服务；（3）普遍服务基金。该基金由电信运营者缴纳、由电信管制部门管理，专用于支持普遍服务。允许电信运营者在交纳普遍服务基金与直接提供普遍服务之间进行选择。（4）普遍服务的委托和指定。当原有运营者不能或不愿向农村或未受服务的区域提供普遍服务时，这种服务应委托给其它运营者，或由电信管制机构指定其它运营者来实施，接受委托或指定的运营者可从普遍服务基金得到补偿。

2、电信资源管制。电信资源一般指号码、无线电频率、Internet域名、卫星轨道及各种管线资源，属于公共资源，其管制应遵循公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明和无歧视地分配和管理电信资源，保证不同电信网和电信业务使用者的平等和简单接入，不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权主要掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。并且原中国电信按部门或系统来分配电信资源的做法，也有悖于效率原则，因为许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在外。如果不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。这也是中国电信服务市场“不对称寡头竞争”、“替代性产品（服务）竞争”等结构性缺陷的症结所在。

电信资源管制的优化，关键是要体现电信资源的公共性，公正分配电信资源。为此美国设立了独立于政府和企业的FCC，由其负责电信资源的分配。②在中国应当改变电信资源由具有行政垄断性的中国电信分配的局面，设立不具有企业性质和特殊部门利益的公共机构，来行使电信资源分配权。不仅如此，还应当改变电信资源无偿使用的状况，在优先满足军队、政府机构、广播电视业务需求的同时，像土地等公共资源一样实行有偿使用制度，采取公开招标的方式向电信运营商有偿出让，其制度设计中应体现资源性质的差异和保证有效的舆论监督。

3、互联互通管制。电信网路互联互通对维护网路的整体性，充分实现网路的经济和社会效益具有决定作用。为克服目前“公网”与“专网”分立、大量网路资源闲置浪费的市场缺陷，必须对网路互联互通实行统一管制，为确立数网竞争的格局提供法律保障。互联互通管制的具体形式应当由《电信法》规定，所有网路运营者都有义务与其它运营者进行互联，且在各个技术可行点实现互联。为此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。①（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。

4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格和普通运营者与主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者公平地运用价格杠杆开展有效竞争为宗旨。为实现此宗旨，应当加强以下几个方面的管制：（1）价格水平的管制。坚持以成本为基础兼顾运营者合理收益的定价原则。（2）价格体系或结构②的管制。应当顺应国际电信服务市场出现的市话与长话费率的差距逐步缩小；初装费日益降低，通话费略有提高；非高峰期相对高峰期的价格折扣逐步加大的趋势③，调整中国的价格体系和结构。（3）价格日常变动的管制。主要是制定价格调整的规范，批准新的价格标准，对异常情况④的处理。（4）调解、仲裁价格纠纷，特别是网络互联费纠纷。

5、市场准入管制。

在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的主要手段是实施许可证制度。该制度内容非常广泛，包括许可证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。为了实现中国电信服务市场有效竞争的目标模式，必须对上述内容加强管制：（1）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业不同领域的技术特性和经济规模适宜不同的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成本、效率和质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当控制，其中至少应包括技术能力、资金和管理能力方面的条件；电信增值服务业务的进入条件则可以相对放宽。其次，在电信服务业开放竞争的初期，对基本业务的许可证数量都应该加以控制。但随着市场开放程度的深入和经营范围的扩大，许可证的数量控制应逐渐放松，并且从发展趋势分析，许可证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场和竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应根据电信服务业不同业务领域的产业组织目标和进入条件，采取不同形式。在公共网领域，宜采用定向招标方式；在基本业务领域，宜采用公开招标方式；在增值业务领域，宜采用一般工商注册、电信管制机构备案的方式。⑤具体发放程序至少应包括申请、资格审查和授予等内容，如在审查时需要检查申请者是否能够保证国家和公共安全，是否具有经济、技术能力，是否符合《电信法》和相关法规等。相关的程序性规定应在《电信法》的制定中加以充分体现，并公之于众，接受监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市场的开放程度密切相关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局的形成。因为离开了竞争性市场框架，无论民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。为此，对外资进入的管制必须与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与全球化市场竞争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序及方式，具体包括：第一，优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”和“网通”的外资参股；第三，在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；第四，在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；第五，在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。

6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强以下几方面的管制：（1）审批管理机构的授权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构主要有三种形式：一是由国家认证机构进行最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等；二是由国家认证机构指定的实验室进行合格鉴定，如日本就是通过第三方机构--日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批的；三是由制造商自我批准，即允许制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家认证机构可以（或不必）要求认可的（或主管的）实验室对设备进行测试。如欧盟对于电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍旧采用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时对于通过指定机构检测合格的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再经过运营商的二次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形式主要应包括资格认定和授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定和授权。检验机构资格的授予应根据不同业务领域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技术标准包括电信网络中信息的发送、传输、接收标准以及网路之间设备接口的技术标准等，十分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节可以不在《电信法》中规定，但应规定一个制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验①，建议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商以及相关科研机构等各方的意见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。

①赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

②赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

③中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第362页。

④陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

①中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第361-364页。

②云涛：《从美国电信解体过程看我国电信发展》，《中国经营报》2000年1月25日。

③余永定郑秉文主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第441页。

④中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第256页。

⑤国际电信联盟：《世界电信指标》，2000年5月。

⑥1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

①1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

②信息产业部政策法规司司长刘彩：《专家谈〈中华人民共和国电信条例〉》，《光明日报》2000年10月18日。

③如：广电网、铁路网、电力网、“网通”以及“联通”等。

④增值业务主要是指无线寻呼，计算机通讯，数据通讯，图像通讯等业务。这一业务领域的经济规模较低，应实行充分竞争。

⑤蔡祥：《电信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

①斯蒂格勒著：《产业组织和政府管制》，上海三联出版社1989年版，第145页。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Ryan,J.Daniel.1997."TheEvolvingTelecommunicationsEnvironmentinJapan",inRyan,J.Daniel.ed.1997.PrivatizationandCompetitioninTelecommunications,PraegerPress.

④Baumol，W.J.，1982，“ContestableMarkets：AnUprisingintheTheoryofIndustryStructure，”AmericanEconomicReview72：PP.1-15.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑤Baumol，W.J.，J.PanzarandR.D.Willig，1982，ContestableMarketsandtheTheoryfoIndustrySttucture，NewYork：HarcourtBraceJovanovich.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑥《电信非对称管制问题研究报告》，/20001228/file/1226_6.htm，2001年5月21日下载。

①《美国将继续放松电信管制》，/news/other/2001/0412-6.htm，2001年5月21日下载。

②CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

③CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

④冯兴元：《电讯行业的管制和垄断要不得》，www.china-/fwsq/fxy.asp，2000年5月21日下载。

⑤市场权力意味着企业对市场价格具有影响力，通常由企业占有的市场份额决定的。在美国，超过70%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场，把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件”。参见：Cameron,DuncanandMarkGlick.1996."MarketShareandMarketPowerinMergerandMonopolizationCases",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.17:193.

①包括错误的、失败的或管理不善的全部投资。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③对于1982年美国法院判决原BellSystem解体一案的批评和重新思考，参见Arrow,K.J,D.W.CarltonandH.S.Sider.1995."TheCompetitiveEffectsofLing-of-BusinessRestrictioninTelecommunication",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:301-322.

Higgins,R.S.1995."TheCostandBenefitsoftheAT&TAntitrustSettlement:AnOverview",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:275-282.

TeminP.1995."TheMFJ:AnImperfectSulution",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:283-290.

④黄福建：《中国加入世界贸易组织对香港电讯业的影响》，/dx/dx-04.htm，2001年5月10日下载。

⑤丁开盛：《国外电信公司竞争战略的探讨》，/chinaqyj/cjfx/20001012401236.shtml，2001年5月24日下载。

①英国电信管制机关(Oftel)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》。转引自：周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

③张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

④王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

①王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第77页。

②王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第78页。

③王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

④王全兴管斌：《社会中间层主体研究》，漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社2001年版。

⑤《美国1996年电信法要点》，/paper/cc17/tel_paper_cc17_1999-7/tel_paper_cc17_1999-7_page55.htm，2001年5月10日下载。

⑥《电信市场开放后政府的管制倾向》，/yjxx/12_7/2.htm，2001年5月15日下载。

⑦华阶平：《澳大利亚电信运营公司竞争策略》，《网络与通信》2000年第2期。

①周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第181页。

③参见：《台湾电信法》，1987年《日本电气通讯事业法》，1987年《日本无线电波法》，1991年《澳大利亚电信法》，1996年《美国电信法》，1996年《德国电信法》，1995年《俄罗斯联邦通信法》，/telecom/laws，2001年6月2日下载。

①80年代末，国际经济发展与合作组织（OECD）在其“普遍服务和电信资费的改革”报告中对普遍服务的定义。参见：Cane,Alan1996c：“Globaltelecomdealcomescloser”，FinancialTime，22October1996，p.5.

②阚凯力：《对美国电信普遍服务政策的回顾与反思》，《人民邮电》2000年9月19日。

①王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第187-188页。

②价格体系包括本地和长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔蔡尔德著：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年版，第120页。

③何霞：《WTO与中国电信资费管制的变化》，《通信世界》2000年第3期。

④例如制止运营者之间实行恶性降价竞争，遇到自然灾害等突发事件等。

电信服务业范文篇4

关键词：电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制

作者宋波，中南财经政法大学法学院99级经济法研究生；王全兴，湖南大学法学院教授。

电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。

一、中国电信服务业及其管制立法的现状

自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司开展竞争性经营。

尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。因为在中国目前任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必然的联系。例如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发经营许可证就等于形成竞争性市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信服务市场上开展数家竞争，虽然相对于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了实现全面市场竞争体制的可能性。

电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入世”是中国进一步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛发展的重要驱动力。从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。

1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)范围内第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的各个领域。各参加方根据本国法律政策和电信发展状况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求和限制。

GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包括电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这些成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，以及政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。

中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。根据这些规则，中国应承担以下义务②：（1）必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者(包括自然人和法人)进入和使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。（2）必须履行与主要WT0成员达成的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守《GATS第四议定书》中规定的电信业管理的指导原则。主要包括：防止交叉补贴、不正当地获得和使用其他电信经营者信息等不正当竞争行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其他电信经营者互联；实现透明的非歧视的普遍服务；公开许可证的授予标准和拒绝理由；管理当局独立，保证与任何电信经营者分离；按照透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的要求，中国原有的电信垄断经营者利用占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或与之互联的做法将难以维持。（3）必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表所规定标准的待遇。并且在未作出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。中国还必须符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入中国市场、进入和使用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政措施。

而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，主要表现为：

1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡头垄断竞争(Duopoly)”的格局。“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断竞争”。尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、特别是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个(或两个以上)营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。

2、目前中国电信服务业主要是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务）之间的竞争。一般而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质产品（服务）之间还互相依赖，如讯呼和IP对固定和移动通信的依赖，因而其竞争程度低于同质产品（服务）之间的竞争。正因为这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域(如市话市场)，才以异质替代竞争作为向同质竞争发展的过渡。但是，目前中国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位和实力微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。

3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固定通信。这是中国经济发展不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择度增加、价格下降、服务质量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企业分享。1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村地区，固定通信市场仍基本没有同质产品（服务）竞争对手，异质替代竞争也很薄弱。于是，国内各地区之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网竞争体制分布失衡而加大。

4、目前中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没有包括全部电信资源。计划经济时代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了开展数网竞争的物质条件。但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状态，使数网竞争缺乏体制条件。此外，广电宽带网络和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村地区在固定通信市场上较快形成同质产品（服务）竞争的有利条件，但是，至今为止电信业体制改革并没有对全部电信网络资源作通盘考虑，造成了通信资源的闲置浪费。

5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范本，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全面竞争体制。①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。②但是，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其将来取得垄断优势创造了条件。这表明我国现行电信体制框架缺乏内在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。

6、目前中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与竞争实力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信(香港)为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中首屈一指，但由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间的体制差别仍很大。而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营模式为主导，且中小城市、小城镇和农村地区的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为严重。上述格局即使在中国“入世”后也不能很快改观。因为按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不能进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。因此，目前被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，必将成为中国电信服务业未来发展的严重制约。

中国电信服务市场体制的上述结构性缺陷，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一起。目前中国电信和互联网用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大互联网。④但是，中国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还不成比例。根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平(8.39分钟)的1/5。⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均使用国内长途10.5次和31.8分钟。⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间不超过35分钟，据此推断，中国电信服务业的财务状况不容乐观。因为在注入巨额投资之后，较低的通信流量必将导致较高的单位通信成本。其结果，电信服务消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力而真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。中国连续多年电信网络规模的增长速度大大超过电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。至于中国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平(每百人14.26线)低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。笔者认为，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国至今还是一个相当落后的国家。因此，在继续扩大中国电信网络总规模的同时，迅速增加电信业务流量并逐步提高人均电信消费水平，应该成为电信服务业发展的战略目标。

此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。

二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择

有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。

一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(RegulatoryReform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③

该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（TheoryofContestableMarkets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥

笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。

纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①

除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。

这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：

1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。

2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。

3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(marketpower)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。

4、服务质量。电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务(Full-service)和纵向整合竞争。中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。

5、投资者预期。中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。例如，中国电信(香港)在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信(香港)境外投资人的所谓“搁浅成本(Strandedcost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明确电信服务市场竞争框架建立的过程、阶段性目标和时间表，使投资人清楚地预期市场前景，才能实现合理的风险自担。此外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅成本上升的相应损失。如新加坡和香港政府为开展国际电信服务竞争，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤

6、管制者激励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和消费者分别追求利润和消费者剩余最大化的目标不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的情况下，政府所追求的目标与其所属的企业几乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分离，但由于父爱情结的惯性，仍有可能出现“政企同盟”，由此导致管制过程难以付诸广泛的公共谈判，最终导致分散的消费者利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入竞争机制之后所表现出的产业绩效，都为管制者的激励错位提供了生动的佐证。由于原邮电部和信息产业部明显偏袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场竞争一直缺乏正式规则，导致新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大消费者和用户也被迫长期承受过高费用和低劣服务。另一方面，既得利益集团则极力阻碍公平竞争之市场博弈规则的建立，以至于中国电信服务业市场竞争框架的建构举步维艰。

对上述问题的分析表明，真正要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。笔者认为，在解除了独家垄断之后，应该通过实施放松管制和改善管制相结合的改革战略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度。在市场竞争的基本结构确立之前，单纯依靠强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步建立电信服务市场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。

三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：

（一）重构管制体制

政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。

国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内部实行政企分离的方法即使不是完全不可行，也会十分困难；即使形式上分离了，实质上仍可能藕断丝连的现实困境②，有的学者主张由国务院责令国家计委、经贸委、体改办等机构牵头，组建新的“国家电信管理委员会”，作为政府的电信业管理机构，接管信息产业部的行业管理职能③；也有学者建议在原信息产业部政务司、国家无线电管理委员会等具有电信管制职能机构的基础上，组建新的电信管制机构，冠之以“国家电信管制局”或其他类似的名称，原省（直辖市、自治区）、市、县的电信管理局也相应改造为“国家电信管制局”的派出机构，形成一个垂直领导的管制体系，对全国电信服务业施行公平、有效地管制④。

尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性，但面对“入世”的挑战，要兑现“管理当局独立，保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺，在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题，无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求，从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁，客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关，也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业，而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人，其接受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向电信企业投资，其投入企业的资产构成企业的国家股，①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者，该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权（股东权），它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应，即分别处于惟一股东（又称全资股东）、控股股东或者非控股股东（又称参股股东）的地位。②其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括：根据电信服务业的特点，以《电信法》为准则，制定具体的管制法规；审核电信经营者的资格，根据电信服务业不同领域的需求规模，分别发放相应数量的电信业务经营许可证；根据信息传输和网络安全的要求，参照国际通用标准，制定电信服务业相关技术标准；调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷；监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为，等等。为便于实施管制，该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。

在理顺政企关系的同时，为适应电信服务市场竞争自由化的要求，还应当对立基于“政治国家——市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革，探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府——社会中间层——市场”的三元框架④，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系：

1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事业委员会（PUC），共同管制美国的电信服务业。根据分工，FCC负责管制州际和国际电信服务业务，而PUC处理州内电信服务业务。实践中，在州际和州内问题难以准确界定时，如稀缺资源的管制，遵循“联邦优先”原则，并已使之合法化。美国《1996年电信法》在这方面的具体体现是，取消了州内PUC限制市场进入的权力，授权FCC管理普遍服务等。⑤此外，加拿大电信管制机构（CRTC）的组织体系与美国也差不多，但不同层次的职能划分不尽相同。⑥

2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少，如澳大利亚电信用户申诉委员会（TIO），它成立于1993年，不以营利为目的，起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户和社会的认可，1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。⑦由此可见，这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。因此，建议我国也设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。

（二）制定管制基本法

中国从80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法——《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。

现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国《航空法》通过了许多年，航空市场还是乱像丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。①

因此，必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。

1、电信法的性质。电信法，从广义上说，指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和，其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类，其任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范。而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题，依据制度性规则，提供具体的、技术性的行为规范。②在立法体例上，可以将两类规则合为一体，也可以将二者分开。从中国的国情看，应以分开为宜。具体说，就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度框架和基本行为规范的电信法，并授权国务院以及法律规定的国家电信管理机构制定具体的技术性规范。

2、电信法的立法宗旨。在中国，电信法的制定应当适应社会主义市场经济的要求，适应电信体制改革和电信服务业发展的需要，适应社会公众和各行业对电信服务和信息资源的需求。制定电信法应当从社会整体利益出发，而不仅仅局限于某些集团、企业或者个人的既得利益；电信法所体现的应当是包括行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志，而不是个别行政管理机关的部门意志。因此，该立法宗旨应当突出分配管理通信资源的效率性、维护市场竞争和用户权益的公平性、保障网络服务与信息传输的安全性。

3、电信法的基本原则。（1）有效竞争原则。公平竞争是电信市场的基本秩序要求。为此，电信法应当同现行的《反不正当竞争法》和将要制定的《反垄断法》相衔接，针对各种以不正当手段获取或保有市场份额，或者以不正当手段排挤或歧视市场参与者的行为，做出禁止性规定。（2）管理有序原则。维护管理秩序的目的在于合理地规范电信市场参与者的行为，公平地维护其合法权益，并贯彻国家产业政策和电信服务业发展规划。实现管理秩序的必要条件，一是完善的管理规章，二是管理机关的廉洁和效率，三是被管理者知法守法。其中一个重要的内容，就是明确电信管理机关的职责、权限和电信经营者在遵守管理秩序方面的义务。（3）网路共享原则。为实现电信网路的有效利用和避免重复建设，网路的使用应贯彻有偿共享的原则，即获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公共电信网路的许可。国内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范围内满足其他电信运营者入网、互联要求的法定义务，是建立公平、高效的电信市场的关键。（4）保护消费者原则。电信经营者有义务向用户提供价格合理的优质服务；否则，用户有权投诉和请求损害赔偿。电信经营者应当遵守法律和行业规章确定的服务标准；对于不符合标准的行为，管理部门有权查处。电信经营者必须随时向用户公开其服务收费的标准和办法，并接受有关管理部门的监督；违反该义务损害消费者权益的，应当向消费者支付经济赔偿；对于情节严重的故意行为，可处以惩罚性损害赔偿和行政罚款。

4、电信法的体系结构。参考国外相关立法体例③，建议中国《电信法》采用如下体系结构进行编排：

第一章总则。含电信法的立法宗旨、基本原则、适用范围等。

第二章国家电信管理部门。含国家和地方电信管理机构的设置、职责、权限、组成、机构、议决程序。

第三章电信业务运营。含各类电信业务经营范围，基本电信业务的质量标准与资费标准,增值性电信业务的申请、审批，经营许可证，业务运营中服务提供方与用户的服务合同关系。

第四章无线电管制。含无线电管制的目的、原则以及管制的具体方式。

第五章电信设备。含广播与有线电视、电信基础设施、电信终端设备的技术体制、标准和通信行业的相关标准及业务规定。

第六章网络互联。含网络接入的申请、登记、审核，接入单位、法人、个人用户应具备的条件，入网审批，接入单位的入网责任，IP地址的申请、分配与管理，域名注册的申请、变更、注销及争议裁定。

第七章电信设施安全与数据保护。含电信设施的刑法保护和行政法保护；政府部门，电信运营者的责任，公民的义务；地上、地下、水下、海底通信设施，无线通信电波传输等的保护；其他工程与电信设施的关系。

第八章普遍服务义务。含普遍服务的目标，电信管理部门普遍服务的职责，公众电信运营者的普遍服务义务。

第九章用户权利保护。含用户自由使用电信服务和通信秘密不受侵犯的权利，电信资费的标准及监督，电信服务质量的监督，政府保护用户权利的职责。

第十章电信纠纷处理。含解决纠纷的机构、程序、效力，以及当事人的诉权。

第十一章法律责任。含违反《电信法》及电信行政法规等应承担的行政责任、民事责任或刑事责任。

第十二章附则。规定本法的生效时间。

此外，为了淡化部门立法色彩，建议全国人大常委会委托由有关政府部门和社会团体以及法学、技术、经济专家组成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益相关各方的意见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议，最后由全国人大或其常委会颁布。

（三）优化管制规则

1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”①为弥补中国电信服务市场“电信消费者的选择权利向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中必须贯彻“普遍服务”的理念。借鉴国外电信服务管制的经验，可以采取以下做法：（1）许可证中的附加条款。作为许可证发放的条件，电信运营者必须向农村和偏远地区提供普遍服务；（2）附加额外的网间接续费。新运营者在与原有运营者之间互联互通时，必须支付额外费用，这些费用的部分或全部用来向农村地区提供普遍服务；（3）普遍服务基金。该基金由电信运营者缴纳、由电信管制部门管理，专用于支持普遍服务。允许电信运营者在交纳普遍服务基金与直接提供普遍服务之间进行选择。（4）普遍服务的委托和指定。当原有运营者不能或不愿向农村或未受服务的区域提供普遍服务时，这种服务应委托给其它运营者，或由电信管制机构指定其它运营者来实施，接受委托或指定的运营者可从普遍服务基金得到补偿。

2、电信资源管制。电信资源一般指号码、无线电频率、Internet域名、卫星轨道及各种管线资源，属于公共资源，其管制应遵循公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明和无歧视地分配和管理电信资源，保证不同电信网和电信业务使用者的平等和简单接入，不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权主要掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。并且原中国电信按部门或系统来分配电信资源的做法，也有悖于效率原则，因为许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在外。如果不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。这也是中国电信服务市场“不对称寡头竞争”、“替代性产品（服务）竞争”等结构性缺陷的症结所在。

电信资源管制的优化，关键是要体现电信资源的公共性，公正分配电信资源。为此美国设立了独立于政府和企业的FCC，由其负责电信资源的分配。②在中国应当改变电信资源由具有行政垄断性的中国电信分配的局面，设立不具有企业性质和特殊部门利益的公共机构，来行使电信资源分配权。不仅如此，还应当改变电信资源无偿使用的状况，在优先满足军队、政府机构、广播电视业务需求的同时，像土地等公共资源一样实行有偿使用制度，采取公开招标的方式向电信运营商有偿出让，其制度设计中应体现资源性质的差异和保证有效的舆论监督。

3、互联互通管制。电信网路互联互通对维护网路的整体性，充分实现网路的经济和社会效益具有决定作用。为克服目前“公网”与“专网”分立、大量网路资源闲置浪费的市场缺陷，必须对网路互联互通实行统一管制，为确立数网竞争的格局提供法律保障。互联互通管制的具体形式应当由《电信法》规定，所有网路运营者都有义务与其它运营者进行互联，且在各个技术可行点实现互联。为此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。①（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。

4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格和普通运营者与主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者公平地运用价格杠杆开展有效竞争为宗旨。为实现此宗旨，应当加强以下几个方面的管制：（1）价格水平的管制。坚持以成本为基础兼顾运营者合理收益的定价原则。（2）价格体系或结构②的管制。应当顺应国际电信服务市场出现的市话与长话费率的差距逐步缩小；初装费日益降低，通话费略有提高；非高峰期相对高峰期的价格折扣逐步加大的趋势③，调整中国的价格体系和结构。（3）价格日常变动的管制。主要是制定价格调整的规范，批准新的价格标准，对异常情况④的处理。（4）调解、仲裁价格纠纷，特别是网络互联费纠纷。

5、市场准入管制。

在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的主要手段是实施许可证制度。该制度内容非常广泛，包括许可证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。为了实现中国电信服务市场有效竞争的目标模式，必须对上述内容加强管制：（1）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业不同领域的技术特性和经济规模适宜不同的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成本、效率和质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当控制，其中至少应包括技术能力、资金和管理能力方面的条件；电信增值服务业务的进入条件则可以相对放宽。其次，在电信服务业开放竞争的初期，对基本业务的许可证数量都应该加以控制。但随着市场开放程度的深入和经营范围的扩大，许可证的数量控制应逐渐放松，并且从发展趋势分析，许可证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场和竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应根据电信服务业不同业务领域的产业组织目标和进入条件，采取不同形式。在公共网领域，宜采用定向招标方式；在基本业务领域，宜采用公开招标方式；在增值业务领域，宜采用一般工商注册、电信管制机构备案的方式。⑤具体发放程序至少应包括申请、资格审查和授予等内容，如在审查时需要检查申请者是否能够保证国家和公共安全，是否具有经济、技术能力，是否符合《电信法》和相关法规等。相关的程序性规定应在《电信法》的制定中加以充分体现，并公之于众，接受监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市场的开放程度密切相关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局的形成。因为离开了竞争性市场框架，无论民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。为此，对外资进入的管制必须与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与全球化市场竞争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序及方式，具体包括：第一，优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”和“网通”的外资参股；第三，在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；第四，在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；第五，在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。

6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强以下几方面的管制：（1）审批管理机构的授权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构主要有三种形式：一是由国家认证机构进行最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等；二是由国家认证机构指定的实验室进行合格鉴定，如日本就是通过第三方机构--日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批的；三是由制造商自我批准，即允许制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家认证机构可以（或不必）要求认可的（或主管的）实验室对设备进行测试。如欧盟对于电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍旧采用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时对于通过指定机构检测合格的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再经过运营商的二次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形式主要应包括资格认定和授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定和授权。检验机构资格的授予应根据不同业务领域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技术标准包括电信网络中信息的发送、传输、接收标准以及网路之间设备接口的技术标准等，十分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节可以不在《电信法》中规定，但应规定一个制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验①，建议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商以及相关科研机构等各方的意见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。

①赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

②赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

③中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第362页。

④陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

①中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第361-364页。

②云涛：《从美国电信解体过程看我国电信发展》，《中国经营报》2000年1月25日。

③余永定郑秉文主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第441页。

④中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第256页。

⑤国际电信联盟：《世界电信指标》，2000年5月。

⑥1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

①1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

②信息产业部政策法规司司长刘彩：《专家谈〈中华人民共和国电信条例〉》，《光明日报》2000年10月18日。

③如：广电网、铁路网、电力网、“网通”以及“联通”等。

④增值业务主要是指无线寻呼，计算机通讯，数据通讯，图像通讯等业务。这一业务领域的经济规模较低，应实行充分竞争。

⑤蔡祥：《电信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

①斯蒂格勒著：《产业组织和政府管制》，上海三联出版社1989年版，第145页。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Ryan,J.Daniel.1997."TheEvolvingTelecommunicationsEnvironmentinJapan",inRyan,J.Daniel.ed.1997.PrivatizationandCompetitioninTelecommunications,PraegerPress.

④Baumol，W.J.，1982，“ContestableMarkets：AnUprisingintheTheoryofIndustryStructure，”AmericanEconomicReview72：PP.1-15.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑤Baumol，W.J.，J.PanzarandR.D.Willig，1982，ContestableMarketsandtheTheoryfoIndustrySttucture，NewYork：HarcourtBraceJovanovich.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑥《电信非对称管制问题研究报告》，/20001228/file/1226_6.htm，2001年5月21日下载。

①《美国将继续放松电信管制》，/news/other/2001/0412-6.htm，2001年5月21日下载。

②CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

③CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

④冯兴元：《电讯行业的管制和垄断要不得》，www.china-/fwsq/fxy.asp，2000年5月21日下载。

⑤市场权力意味着企业对市场价格具有影响力，通常由企业占有的市场份额决定的。在美国，超过70%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场，把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件”。参见：Cameron,DuncanandMarkGlick.1996."MarketShareandMarketPowerinMergerandMonopolizationCases",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.17:193.

①包括错误的、失败的或管理不善的全部投资。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③对于1982年美国法院判决原BellSystem解体一案的批评和重新思考，参见Arrow,K.J,D.W.CarltonandH.S.Sider.1995."TheCompetitiveEffectsofLing-of-BusinessRestrictioninTelecommunication",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:301-322.

Higgins,R.S.1995."TheCostandBenefitsoftheAT&TAntitrustSettlement:AnOverview",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:275-282.

TeminP.1995."TheMFJ:AnImperfectSulution",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:283-290.

④黄福建：《中国加入世界贸易组织对香港电讯业的影响》，/dx/dx-04.htm，2001年5月10日下载。

⑤丁开盛：《国外电信公司竞争战略的探讨》，/chinaqyj/cjfx/

20001012401236.shtml，2001年5月24日下载。

①英国电信管制机关(Oftel)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》。转引自：周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

③张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

④王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

①王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第77页。

②王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第78页。

③王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

④王全兴管斌：《社会中间层主体研究》，漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社2001年版。

⑤《美国1996年电信法要点》，/paper/cc17/

tel_paper_cc17_1999-7/tel_paper_cc17_1999-7_page55.htm，2001年5月10日下载。

⑥《电信市场开放后政府的管制倾向》，/yjxx/12_7/2.htm，2001年5月15日下载。

⑦华阶平：《澳大利亚电信运营公司竞争策略》，《网络与通信》2000年第2期。

①周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第181页。

③参见：《台湾电信法》，1987年《日本电气通讯事业法》，1987年《日本无线电波法》，1991年《澳大利亚电信法》，1996年《美国电信法》，1996年《德国电信法》，1995年《俄罗斯联邦通信法》，/telecom/laws，2001年6月2日下载。

①80年代末，国际经济发展与合作组织（OECD）在其“普遍服务和电信资费的改革”报告中对普遍服务的定义。参见：Cane,Alan1996c：“Globaltelecomdealcomescloser”，FinancialTime，22October1996，p.5.

②阚凯力：《对美国电信普遍服务政策的回顾与反思》，《人民邮电》2000年9月19日。

①王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第187-188页。

②价格体系包括本地和长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔蔡尔德著：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年版，第120页。

③何霞：《WTO与中国电信资费管制的变化》，《通信世界》2000年第3期。

④例如制止运营者之间实行恶性降价竞争，遇到自然灾害等突发事件等。

电信服务业范文篇5

一、勤奋学习，与时俱进

理论是行动的先导。作为电信基层服务人员，我深刻体会到理论学习不仅是任务，而且是一种责任，更是一种境界。一年来我坚持勤奋学习，努力提高理论水平，强化思维能力，注重用理论联系实际，用实践来锻炼自己。

1、注重克服思想上的“惰”性。坚持按制度，按计划进行理论学习。首先不把理论学习视为“软指标”和额外负担，自觉参加每季度的党课集中学习;其次是按自己的学习计划，坚持个人自学，发扬“钉子”精神，挤时间学，正确处理工作与学习的矛盾，不因工作忙而忽视学习，不因任务重而放松学习。

2、注重理论联系实际。在工作中用理论来指导解决实践，学习目的再于应用，以理论的指导，不断提高了分析问题和解决问题的能力，增强了工作中的原则性、系统性、预见性和创造性。到公司三年来，我注重把理论转化为自己的科学思维方法，转化为对实际工作的正确把握，转化为指导工作的思路办法，积极研究新情况，解决新问题，走出新路子，克服因循守旧的思想，力戒“经验主义”，拓展思维。

二、立足本职，爱岗敬业

电信服务业范文篇6

一、活动时间

从2013年6月开始到2013年12月底结束。

二、指导思想、工作目标及工作重点

指导思想：牢固树立社会主义荣辱观，以“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实党的十七大和十七届五中全会精神，坚持科学发展观，树立“监管为民，执政为民”的工作理念，切实将维护广大人民群众的根本利益作为电信资费监管工作的出发点和落脚点。

工作目标：严厉打击恶意侵犯消费者合法权益的价格违规行为，研究和完善综合治理的措施，净化移动信息服务市场的消费环境，倡导“依法经营、诚信服务”的行业风尚，形成政府监管、企业自律、社会监督的电信资费监管长效机制，切实保护消费者的合法权益，促进移动信息服务业务的健康、持续发展。

工作重点：按照“谁主管谁负责，谁经营谁负责，谁接入谁负责”的原则，切实强化对电信服务企业的管理和约束力度，制定严格的管理制度，严格业务审核流程，提升技术手段，从源头上杜绝电信企业服务资费和收费欺诈行为。集中整治虚假宣传、价格欺诈、诱导或欺骗用户消费、强行订制并扣费等侵害消费者权益的行为，加大对电信服务企业利用广播、电视、报纸和互联网等媒体参与的短信业务的规范和查处力度，切实保护消费者的合法权益。

三、成立专项活动领导小组

为确保专项活动的顺利完成，成立县治理和规范电信企业服务业务资费和收费行为专项活动领导小组。

四、抓好重点，做好五个阶段的工作

此次开展治理和规范电信企业服务业务资费和收费行为专项活动，将重点从业务宣传、订制流程、收费环节等严重侵犯消费者合法权益的经营行为进行专项治理和整顿，确保专项活动取得明显成效。

第一阶段：宣传动员阶段时间为2013年6月

（一）启动仪式：2013年6月中旬召集我县电信运营企业、部分移动信息服务业务单位、县消费者权益委员会、新闻媒体等单位召开县治理和规范电信企业服务业务资费和收费行为专项活动启动大会，部署相关工作，向社会公布系列活动安排，同时向社会公布举报途径。

（二）加大专项活动宣传力度，畅通用户举报渠道（这项工作是贯穿整个活动全过程）。充分利用新闻媒体和电信运营企业网站、通信业杂志等多种方式，广泛宣传涉及人民群众切身利益的各项电信资费政策，宣传电信监管机构和电信企业出台的各项保护消费者合法权益的有效举措，积极鼓励和欢迎社会各界和广大用户踊跃参与并提出宝贵意见。

第二阶段：摸底调查，自查自纠阶段。时间从2013年6月至8月，主要开展以下活动：

（一）摸底调查。摸底调查采取两种方式：一是深入运营企业调取其典型的用户申诉案例；二是组织相关人员对广播、电视、报纸、互联网等领域的移动信息服务业务（包括：短信息、WAP、GPRS、CDMA1x，IVR等业务），从业务宣传、定制流程、收费环节以及用户投诉处理等方面进行全面深入了解，实际使用这些SP业务，真正掌握SP企业的违规行为。

（二）加强研究分析。针对电信信息服务企业在经营过程中存在的虚假宣传、价格欺诈、诱导或欺骗订制、强行扣费以及其他多收费和乱收费行为的具体情况，对其表现形式、方式技法、行为成因、治理对策作深入分析和研究，提出有针对性的建议和措施。

（三）开展自查自纠活动。各移动信息服务企业和相关基础电信企业要认真开展自查自纠工作，检查现有政策文件的贯彻落实情况，对于存在的问题应自行整改，并制订规范企业经营行为、保护消费者合法权益的相关举措，于2013年8月15日前将自查整改等有关情况报送县工信委。

各移动信息服务企业和相关基础电信企业的自查整改报告将在《县报》对社会公布，让用户和社会各界来监督企业的自查情况。

第三阶段：研究并完善现有政策，全面贯彻阶段。时间安排：2013年7月至8月，主要开展以下活动：

（一）广泛听取社会各界意见及建议：会同县消费者权益保护委员会、县电信行业协会、县互联网协会、部分新闻媒体、以及基础电信运营企业和部分移动信息服务企业等部门召开座谈会，对外公开征求社会各界的意见和建议。各电信企业应认真贯彻执行国家的相关管理规定，通过建立和完善相关管理平台或技术手段，确保电信用户能够明明白白消费，畅通用户在资费和收费方面的投诉或争议解决处理渠道，尽快形成“依法经营，诚信服务”的行业风尚。同时，将进一步组织新闻媒体，广泛宣传保护消费者切身利益的政策措施，充分发挥社会监督作用。

（二）针对各基础电信企业对SP业务正式上线后，监督力度弱化环节，监督各基础电信企业建立内部测试制度，进一步加强对已经上线的SP业务的监督检查工作，将其作为一项长期工作来抓。

第四阶段：组织专项检查阶段（特别强调的是虽然专项检查在9－11月，但是监督检查工作始终贯穿在整个专项活动之中，发现违规行为，依法进行处罚）。时间安排：2013年9月至11月，主要开展以下活动：

（一）收集县电信用户申诉受理中心（12300）、新闻媒体反映、邮件举报，以及信访投诉等举报材料，有针对性的制定监督检查方案；

（二）邀请县消费者权益委员会、基础电信运营企业、社会义务监督员、县电信行业协会、县互联网协会、新闻媒体等部门的代表组成联合检查组，对移动信息服务业务进行拨测和监测，查处侵害消费者合法权益的行为。

第五阶段：通报总结阶段。时间安排：2013年12月，主要开展以下活动：

（一）县工信委对本地区专项活动整体情况、案例查处情况、政策制定情况和取得的成果等方面进行总结。

（二）对基础电信运营企业结合行风评议工作，将此次专项整治活动纳入行风评议考核的一个重要方面，实行一票否决制，并且在此基础上，对诚信服务的电信企业予以通报表扬，并作为年度申报全国“用户满意电信服务明星”和“用户满意电信服务明星班组”的推荐条件之一；对专项活动走过场、不按时报送相关报告、应付了事的电信企业将点名通报批评，并作为本年度“电信服务需帮扶组织”候选对象上报工信部行风办，进行必要的帮扶教育；

（三）对增值业务经营单位（SP），结合县电信行业协会“依法经营，诚信服务”评比活动，同步推进。对严重违规和恶意侵犯消费者合法权益的企业。一是将依法实施行政处罚，对于一年内三次上黑名单的增值电信业务单位，将要求基础电信运营企业停止其代收费或停止接入，情节严重的将吊销经营许可证；二是录入工信部增值电信业务经营许可证不良记录和黑名单，作为年检不合格依据；三是通过新闻媒体予以曝光。

五、工作要求

（一）做好舆论引导和宣传。围绕专项活动工作部署，把治理移动信息服务业务资费和收费行为专项活动与切实履行的社会责任、与贯彻落实国家政策规定、与加强社会主义荣辱观的宣传教育，营造诚实、守信、和谐、健康的社会氛围紧密结合起来，树立行业的良好形象。

（二）专项活动要与日常工作和各项专题活动紧密结合。此次开展治理和规范移动信息服务业务资费和收费行为专项活动，应做好四个结合，确保专项活动和各项工作取得实效。一是与正在开展的“阳光绿色网络工程”主题系列活动有机结合；二是与2013年度通信行业行风建设和行风评议相结合；三是与整顿和规范市场经济秩序工作相结合；四是与日常通信监管工作相结合。将各项活动纳入监管工作通盘考虑，相互衔接，同步推进。

（三）注重建立长效机制。在积极开展专项行动的同时，应建立和健全管理规定，规范企业的经营行为，树立“依法经营，诚信服务”的经营观念。把专项活动工作中形成的行之有效的做法及时转化为日常工作的长效机制，把专项活动工作中建立起来的工作机制和良好经验转化为今后开展监督SP的措施，推动专项活动工作不断深入开展，治理成果取得明显成效。

电信服务业范文篇7

一、美墨电信服务贸易争端案概况

(一)基本案情和背景

1997年之前,墨西哥的国内长途和国际电信服务一直由Telmex公司所垄断;1997年之后,墨西哥政府授权多个电信运营商可以提供国际电信服务,但根据墨西哥国内法,在国际电信市场上对外呼叫业务最多的运营商有权利与境外运营商谈判线路对接条件,而Telmex公司作为墨西哥对外呼叫业务最多的运营商,自然就享有了该项谈判权利,事实上就拥有了排除外部竞争者的权力,从而引发了希望大举进入墨西哥市场的美国电信业巨头的不满。2000年8月17日,美国以墨西哥的基础电信规则和增值电信规则违背了墨西哥在GATS中的承诺为由,向墨西哥提出磋商请求,之后,美墨双方进行了两次磋商,但未能达成共识。2002年4月17日,根据DSU第6款,成立了专家组,因双方未能在规定期限内就专家组的组成达成一致,2002年8月26日,WTO总干事最终任命了以Ernst-UlrichPetersman为首的三人专家组。另有澳大利亚、巴西、加拿大、欧共体、古巴、日本、印度、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等十国提交了他们的书面意见。[1]专家组分别于2003年11月21日和2004年4月2日提交了中期报告和最终报告,2004年6月1日,经过再次磋商,墨西哥放弃了上诉,正式接受了专家组的最终报告,并最终就此电信服务争端与美国达成协议。协议中,墨西哥同意废除本国法律中引起争议的条款,并同意在2005年引进用于转售的国际电信服务;美国同意墨西哥继续对国际简式电信服务①进行严格限制以组织非授权的电信传输。[2]

(二)争议焦点

⒈墨西哥是否根据《参考文件》第2条保证其主要电信运营商提供电信服务的条件和费率“基于成本”且“合理”,这是本案的重中之重。《参考文件》第2条是关于电信服务运营商线路对接的规定,美国认为Telmex公司是主要供应商(mainsupplier),其没有按照基于成本的费率及合理的条款向美国服务商提供对接。专家组审查了墨西哥《长途电信规则》(ILD规则),发现该规则授予前六个月的长途呼出服务中占市场份额最大的一家特许运营商谈判制定结算费率的排他特权,经审查,专家组认为Telmex公司符合参考文件中对于主要供应商界定的“有能力实质性干预参与市场的条件”,构成终端服务市场的主要供应商。墨西哥在《参考文件》中承诺对接费率应当“基于成本”且“合理”,这是墨西哥在参考文件中的重要承诺,美国认为墨西哥未能根据承诺保证Telmex公司按照基于成本的合理费率为美国电信服务商提供对接服务。因为,⑴针对同样的网络设备,对美国供应商的对接收费比对国内的平均高出75%;⑵通向墨西哥的各种国际线路的灰色市场费率远低于Telmex公司的收费;⑶许多国家与其他竞争性长途运营商之间的终端服务费率批发价远低于Telmex公司的收费;⑷根据ILDRules对墨西哥运营商涉及“成比例回报”的财务安排,Telmex公司的费率高于成本。而墨西哥认为,只有服务供应商在另一成员境内自己完成终端传输时才算跨境传输,本案中美国运营商只是在边境将初始端服务传输给墨西哥运营商进行终端服务,不构成GATS中定义的“跨境支付”。专家组经分析否认了墨西哥的观点,确认本案中美国电信运营商提供的服务构成“跨境交付”,属于GATS所管辖的范围。专家组支持了美国所提出的第一、二、四项观点,认定Telmex公司提供的对接费率非“基于成本”也不“合理”。

⒉墨西哥是否根据《参考文件》第1条采取适当措施保证Telmex公司不从事反竞争行为。《参考文件》第1条主要是关于竞争措施的规定,它要求禁止独家或多家供应商构成的“主要供应商”采取反竞争行为。专家组在对“反竞争行为”进行了分析的基础上指出,反竞争行为不只是《参考文件》第1条中列举的情况,还包括横向定价和市场分配协议。之后,专家组分析了ILD规则中的两个要求,即“统一结算费率”(由Telmex公司谈判商定一个结算费率,并在有关机构批准下与其他墨西哥供应商一起将该单一费率适用于来自美国的线路对接服务)与“成比例回报”(Telmex公司必须根据呼入电话与呼出电话成比例放弃自己的或接受其他供应商签订“经济补偿协议”,由墨西哥有关机构批准)。对于“统一结算费率”,专家组认为该法条排除了价格竞争,有垄断性的效果,可能导致Telmex公司这样的主要供应商实施“反竞争行为”;对于“成比例回报”,专家组认为法规中规定的市场份额分配及授权墨西哥运营商商定经济补偿协议具有市场分配协议的效果,据此,专家组指出,由于ILD规则中以上两个措施从法律上要求主要供应商采用反竞争措施,墨西哥未能维持防止“反竞争行为”的“适当措施”。

⒊墨西哥是否保证使用其公众电信传输网络的条件符合GATS《电信附件》第5条的“合理、非歧视”标准。[3]根据GATS《电信附件》第5条的义务,墨西哥应在基础电信服务业中保证外国供应商自由取得并使用墨西哥的公共电信传输网络和服务。但美国认为墨西哥并没有以合理的、非歧视性的规定和条件向美国供应商提供互联。专家组指出墨西哥在《参考文件》的部门承诺与减让表中都没有将商业机构跨国提供服务排除在外,因此墨西哥对商业存在的承诺中应当包括对基础电信服务的承诺,其中既包括墨西哥以商业存在的形式对外提供基础电信服务,也包括其他成员以商业存在的形式对墨西哥提供基础电信服务。墨西哥没能完成在《电信附件》第5条中的承诺,即没有保证私人租用线路供应的自由获得及适用。墨西哥ILD规则要求只有被授权的运营商才可以成为网关运营商并享有与外国公共电信传输网络相关联的权利,而商业机构无法获得该授权,因此ILD规则对商业机构与其他国家的公共电信网络连接起阻碍作用,与墨西哥的入世承诺是不一致的。

(三)专家组结论

⒈墨西哥基础电信服务的主要供应商Telmex公司对美国电信服务提供者收取的互连费率不符合墨西哥《参考文件》第2.2节(b)项“基于成本”的要求,墨西哥没有履行其《参考文件》第2.2节(b)项的承诺;

⒉墨西哥采取相关政府措施,要求作为争议服务的主要提供商的提供者之间的限制竞争做法,因此,墨西哥未能维持合理的措施阻止限制竞争做法,因此违反了《参考文件》第1.1节的承诺。专家组特别指出墨西哥ILD规则中的“统一清算费率”和“按比例回馈”属于“限制竞争做法”;

⒊墨西哥向美国电信服务提供者收取的互连费用大幅度地超出了“基于成本”的费率,而且其统一实施的方式导致在墨西哥电信服务的“相关市场”中排除了市场竞争,因而违反了GATS《电信附件》第5节(a)款;

⒋墨西哥未能确保美国在墨西哥境内设立商业存在的“商业机构”在墨西哥境内进入和使用专门租用线路,并将其线路与公共电信传输网络和服务或其他服务提供商的线路互连,因此,墨西哥违反了GATS《电信附件》第5节(b)款;驳回了美国的部分诉求,裁定墨西哥在基础电信服务的国际简式电信服务方面,并未违反《参考文件》第2.2节(b)项和GATS《电信附件》第5节的规定。

综上所述,专家组建议争端解决机构要求墨西哥修改其相关措施,从而与其在GATS项下所承担的义务相一致。[4](p112-113)

二、WTO电信服务贸易规则简述

由于电信服务贸易涉及技术、法律等多方面的问题,因此,WTO中服务贸易涉及的法律文件也相当复杂。在WTO的法律文件中,对电信服务业的承诺十分特殊。GATS第四议定书(《电信附件》)及其所附《各成员承诺减让表》、《最惠国待遇豁免清单》和关于管制原则的《参考文件》构成了WTO《基础电信协议》的内容。《电信附件》本身十分简短,其中没有实质性的承诺,而是有关电信这一部门的基本准则。其核心内容是要求每一成员应保证任何其他成员的任何服务提供者可按照合理和非歧视的条款和条件接入使用其公共电信传输网络和服务,以提供其电信开放承诺减让表中包括的服务。[5]所有发达国家和40多个发展中国家成员都参加了基础电信市场准入的谈判,有超过70个成员就基础电信市场准入作出了具体承诺,涵盖了91%的市场交易总额。[6]基础电信谈判在相当程度上拓宽了电信服务贸易市场准入的范围,从而也扩大了GATS的适用范围。②《电信附件》所附的WTO各成员关于基础电信的具体承诺减让表和关于管制原则的《参考文件》,则是基础电信协议的主要内容。[7]《参考文件》的目标是通过对设置合理的鼓励竞争的管制制度的承诺,确保有效的市场准入,从而保护成员方期望从市场准入自由化中获得的利益不被抵消和损害。《参考文件》所规定的基础电信服务领域的定义和原则被很多成员接受。③在这份《参考文件》中主要规定了国家垄断经营私有化的实质性规则,以及这些主要由国家垄断经营控制的电信网络的准入。《参考文件》列出了为保证鼓励竞争的、透明、合理和非歧视管制环境,政府所应采取措施的最低标准。按这种方式,该文件有助于保证原垄断服务不会阻挠政府的改革。与《电信附件》不同,《参考文件》的法律地位表现为———当基础电信谈判在1997年2月结束时,69个作出承诺的WTO成员方中,63个成员方部分或者全部签署了《参考文件》。后来又有5个成员方做出包括《参考文件》在内的新近承诺;1997年2月以后加入WTO的所有国家已采用完全的《参考文件》。整体而言,与WTO一揽子承诺原则相一致,GATS体系中对于电信服务市场开放的诸项义务都具有强制约束力。唯一的例外是信息传递的安全、保密。但援引信息传递的安全和保密例外必须满足下述条件,即相关措施的实施不构成武断的或不公正的歧视,亦不会构成对服务贸易的变相限制。因此,在实施此类措施时,相关成员必须平衡信息安全、保密与歧视和贸易限制之间的利害关系。如果其可以证明为了保证信息传递的安全和保密性,必须采取某种带有歧视性的措施,则实施该措施便不是武断的,从而便是合法的。美墨电信服务贸易争端案涉及了电信服务这一WTO服务贸易中的重要领域,它不仅涉及微观层面美国和墨西哥两国之间电信服务的贸易条件,更涉及到了宏观层面一成员调整其引进国外电信服务的许可、竞争等方面的政策。本案专家组报告包括对GATS及其《电信附件》、《基础电信协议》及其《参考文件》以及具体承诺表的诸多条款的详尽解释。这些解释对我们理解相关条款的含义,特别是理解WTO在电信部门所特有的具有国际竞争法性质的规范以及贸易和竞争的关系,具有非常重要的启示意义,此案的论述和结论对WTO成员制定电信管制的政策和法律,有着显著的参考价值。

三、对我国电信服务贸易立法与实践的启示

(一)我国电信服务贸易实践之现状

就经营情况而言,在国务院下发(1993)55号文件(要求加强电信管理,放开部分垄断的电信服务项目)之前,在我国,电信服务业一直由邮电部门独家垄断经营。原邮电部于1993年9月11日发文,正式对社会放开部分电信服务经营项目,至此,我国电信服务才初步打破高度垄断经营的格局。但放开经营的多数是增值电信服务或社会缺少的服务的项目,而电话、电报、电传等基础电信业务仍然被独家垄断,基础电信垄断并未真正打破。迄今为止,绝大多数电信运营商还是国字号招牌,电信运营商在国内的经营也是垄断经营。中国入世后,为了提高国内电信运营商的竞争能力,打破电信运营商垄断经营的局面,政府虽对电信运营商进行了多次拆分,但国内电信运营商垄断局面并未真正打破,竞争能力也没有特别显著的提高。[8]

(二)我国电信服务贸易立法之现状

从法律渊源看,我国在电信方面的立法包括多种渊源,既包括全国人大常委会制定的法律规范、国务院制定的行政法规,又包括信息产业部及其他部门制定的国务院部门规章、地方人大及其常委会制定的地方性法规和地方人民政府制定的地方人民政府规章。至今,我国尚未有统一的《电信法》,2000年全国人大常委会通过的《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》是迄今为止我国法律效力等级最高的调整电信及互联网有关问题的法律文件。其他相关规定散见于行政法规和信息产业部的部门规章中,④其中,《中华人民共和国电信条例》(以下简称《电信条例》)和《互联网信息服务管理办法》(以下简称《办法》)是目前我国调整电信关系和互联网服务关系的最重要的法律文件。《电信条例》是目前我国唯一的一部专门调整电信关系的综合性法律文件,共有七章,81条。除了总则、罚则和附则等必要的立法内容外,在实体部分的相关章节中确立了我国电信行业监管的经营许可制度、电信网间互联调解制度、电信资费管理制度、电信资源有偿使用制度、电信服务质量监督制度、电信建设管理制度、电信设备进网制度、电信安全保障制度、外商投资电信制度、电信违法制裁制度等十项管理制度。《电信条例》是对我国现阶段电信改革实践的总结,同时也借鉴了国际上通行的做法,它贯彻了政企分开和公平、公正的原则;体现了保护竞争、促进发展的原则;反映了当代通信和信息技术进步的要求;考虑了国际接轨,并具有一定的前瞻性。《办法》确立了分类管理制度、许可证制度、信息服务内容限制制度、融资管理制度、统一和分散相结合的管理制度和违法制裁制度。但是,由于没有统一的《电信法》,我国对电信服务的管制更多的是依靠行政法规、部门规章以及各地区相关部门和地方的法规。由于这些法规种类多,特别是地方性法规往往不透明、不公开,可以说,中国目前的电信服务的立法严重滞后,如果这种状况短期内不能得到改观,必将影响到我国电信服务业的正常发展。

(三)我国在入世议定书中对电信服务的承诺

加入WTO,对我国电信业来说具有多方面的机遇,有利于我国引进先进国家的技术和经营管理经验,促进网络向现代化方向发展;有利于打破原有垄断局面,使竞争公平化,市场开放化。根据WTO关于基础电信服务的法律制度,WTO成员对基础电信服务所承担的义务,需要考虑其在GATS框架协定、《电信附件》、关于市场准入和国民待遇的具体承诺表、附加承诺中所负的义务。我国在入世议定书中,对GATS所定义的国际服务贸易额度跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动这四种提供方式中,我国做出了不同的承诺。在商业存在的电信服务提供方式看,在增值电信服务和基础电信的寻呼方面,入世2年后,我国就应取消地域限制,但外资不得超过50%;在移动话音和数据服务方面,我国自入世5年之后(即2006年12月11日),取消地域限制;在其他国内业务和国际业务方面,我国应在入世后6年内,即2007年12月11日之前取消地域限制,外资不得超过49%。此外,任何在中国境外的服务或服务提供者向中国境内的消费者以“跨境交付”的服务方式提供增值电信、基础电信、移动话音和数据、国内业务和国际业务服务时,必须通过中国电信主管部门批准设立的进出口局进行。我国电信服务对以“境外消费”方式进行没有市场准入限制,对以“自然人流动”方式除“水平承诺”中规定的条件外,不作承诺。此外,中国电信主管机关将按照基础电信协议的《参考文件》第5款的原则作为独立的监管机构运作。

(四)我国电信服务贸易立法与实践的因应之策

传统理论认为,贸易法律和政策与竞争法律与政策之间存在着明确的界限。然而,随着经济全球化的发展,跨国企业的限制竞争行为逐渐增多及其影响不断增强,贸易和竞争的界限开始模糊,在实践中还存在着交叉和冲突。[9](p140)我国至今对电信服务市场保留着比较浓厚的行政性垄断色彩,占有市场地位的电信供应商所实施的限制竞争行为,往往还有国家法律作为“后盾”。美墨电信服务贸易争端案的专家组意见向我们传递了一个重要观点,那就是某一项做法并不因其国内法上有合法的根据而自然就在国际法上也合法。因为在美墨电信服务贸易争端案中“统一清算费率”和“按比例回馈”是按照墨西哥电信法律的要求实施了,但最终却被专家组认定违反了《参考文件》中的相关义务。我们在立法的时候必须考虑到如何对国内竞争规则进行规范和监督。

电信服务作为国民经济发展的基础,为金融、保险、证券、航运、旅游、法律服务等诸多服务部门以及其他产业部门的快速发展提供了便捷的信息通道。随着全球经济日趋一体化,对电信服务的要求更高,而电信技术革新,特别是信息收集、处理、传输及使用方面的创新,更是在世界经济整个过程中发挥着核心作用,更有效地促进商品生产和优质服务的提供,便利国际贸易的进行。电信技术的创新一定程度上增加了电信立法的难度,对立法工作提出了更高的要求。为了规范和发展我国对外电信服务贸易,电信方面的法律规范也要紧跟时代的步伐。笔者认为,应从以下几方面入手进行相关改革:

⒈应按GATS及其有关电信服务的附件的要求和中国电信改革开放的方向,加快制定和出台有关的电信法律、法规,建立健全完善的电信服务贸易方面的法律体系。有关电信服务管理部门和对外谈判部门,应深入研究世界贸易组织有关协议与条款,特别是本次基础电信服务贸易谈判的结果,对各国提出的电信服务贸易减让表,各国电信服务政府措施及相互磋商的情况进行分析,加以借鉴,制定适合我国国情的电信服务政府与贸易减让清单。目前的首要任务就是要出台《电信法》以取代当前的《电信条例》。

⒉要利用GATS有关发展中国家参与服务贸易的原则和精神知道电信服务贸易的立法,通过立法加强我国对电信服务经营者正当的贸易利益的保护。要加强对世界贸易组织的各种例外条款的研究,比如应注意电信服务与广播电影电视分离,市场准入指公共电信网而非专业网、国家安全保障等。熟悉WTO体制中对电信服务贸易的相关规定,熟悉GATS中的争端解决方式。GATS虽然从法律条款到体制安排、从服务贸易的提供方式到部门的谈判内容,都力图反映并精心维护发达国家与发展中国家成员的利益平衡,但是毕竟无法改变文本背后真实力量的对比。[10](p192-196)我国应积极调整电信服务贸易政策,一方面充分利用GATS中的有关规定和我国在入世议定书中的承诺,尽可能给本国电信服务产业的发展创造最大的空间,提高本国电信服务供应商的竞争力,同时也要熟悉GATS的争端解决方式,积极应对有关的争端。

⒊在法律的内容上,可参考国际电信联盟政策顾问组对各国立法的建议的内容。国际电信联盟的建议包括市场结构、经营机构的所有权、市场准入的商业存在的条件及规章、成本合算与定价、机构角色。应当认识到《电信法》不可能解决电信活动中的所有问题,它只能调整和规范那些基本的电信社会关系。在《电信法》出台后,电信监管机构等还需要根据实际的需要,制定相应配套的规范政策。

电信服务业范文篇8

电信服务分类管理模式存在的问题

电信服务分类大多沿用业务分类、经营分类等概念，以用户为本的市场调查不足，对用户的服务需求和服务诉求分析不到位，导致服务分类管理水平难以提高。一方面，电信强调客户的满意度、企业的效益。却不能把用户的真实诉求放在第一位，服务分类以企业的意志为主导，用户意愿考虑较少。另一方面市场调查是服务分类管理科学化的前提，但实际操作中，太看重理论依据而忽略了实践基础，致使服务分类管理经验匮乏。服务分类应统筹电信全局，兼顾企业运营与客户需求。而实际操作中主要以电信业务、电信运营信息为参考，采用的分类方式单一，缺少科学性、系统性，服务分类结果无法满足管理需求。而且由于各种原因，服务分类较为混乱、缺少细节的统一性和规范性，给服务管理带来了很多不便。人才问题是企业发展的重要问题，一方面人才要有很强的理论基础和创新思维，才能为电信服务分类管理提出有价值、有意义的建议和措施。另一方面人才要有一定的实践经验，在实践中丰富自己的理论知识，将电信服务分类管理的理念研究透彻、深入，这样才能更好地执行这种管理模式。但实际中这样的人才难求，一方面高学历的人才加入到这个团队后，对实践工作了解得不够深入，不知道管理要从哪入手，认为市场调查等工作是苦差，工作起来缺少积极性。另一方面有实践经验的人员理论知识不足，对工作的认识不充分，工作的积极性、创新性难以调动。不利于服务分类管理的开展。

电信服务分类管理的建议

服务管理的最终目的是提高服务质量、提高用户满意度。因此，用户的声音必须得到重视。一方面市场调查方式要多样化，比如网上调查、问卷调查等，切实了解用户需求。另一方面对市场调查的结果要重视，对调查报告认真分析研究，结合用户意见进行服务分类，以方便用户的理解和使用，同时也方便了电信业务的宣传。随着电信行业竞争的日益激烈，我们要创新思维，不能等用户上门来“找”服务，应积极的、主动地为用户考虑，站在用户的角度，以我们对行业的熟悉程度，超前的为用户设计好服务项目，做好服务分类，一切以人为本，以方便快捷为准。服务分类兼顾内外因素，拓宽分析途径，积极的解决企业发展中遇到的问题。人才是企业竞争的动力，电信能有今天的成就离不开众多“电信人”的贡献。在电信服务分类管理中，一方面要注重专业人才的吸收和培养。第一，为人才提供发展的平台，让人才在电信这个大家庭里充分实现自己的价值。第二，为人才提供进步、提升的条件，让每个岗位的人才都看到企业的未来、个人的未来，让他们真正融入到企业中来。另一方面注重内部人员的培养，通过培训、学习等方式提高电信员工的综合素质，使他们能在不同的岗位上有一样的出色表现，能广泛熟悉电信内部每一个业务的运行。这样才能更好地做好电信服务工作，才能更好地配合电信服务分类管理工作的进行。随着科技的发展、互联网技术的日益成熟，电信服务类别的边界也在逐渐模糊，面对庞大而又统一的服务体系，我们只有把服务分类管理做得更细致、更扎实，才能跟上电信业发展的脚步。同时，随着电信服务业内涵和外延的不断扩展，电信服务管理对服务分类的标准化、服务分类管理的规范化也提出了新的要求。因此，我们一方面要积极和市场结合起来，通过实践进一步完善电信服务分类管理的模式。另一方面要努力扩充自己的知识层面，不断提高自己的综合能力，为电信服务分类管理提出创新的、有价值的建议，使电信服务分类管理的模式更规范化、科学化。

电信服务业范文篇9

从世界范围来看，信息服务业作为一项以文献、图书、情报等的采集、利用为主要内容的传统服务早已存在。但作为新兴的信息产业的支柱组成之一的信息服务产业，其崛起却是在20世纪60年代以后。信息服务的根本立足点在于实现对信息资源的采集、处理、传输、利用等综合服务内容上的商品化、产业化和手段上的电子化、网络化。上述信息资源，有相当部分来自个人资料。而国际互联网的兴起，为资料的跨国流通与信息服务贸易提供了便利。

资料的跨国流通，英文为TRANSBORDERDATAFLOWS（简称TDF或TBDF），TDF最早在由经合组织赞助的一个关于隐私权保护研讨会上首次使用。经合组织于1980年9月23日通过的《隐私权保护及个人资料跨国流通准则》提到“TDF是指个人资料跨越国境的流通”。该准则指出个人资料是指任何关于一个被识别或可以被识别的自然人（本人）的信息，其形式不仅限于电脑处理的个人资料，还包括以人工处理的个人资料。其流通方式包括国际航空信件、国际电话、电报，无线广播、电视之跨国广播，互联网传播，甚至各种有形资料通过人工携带出境。

TDF最初是围绕个人隐私权保护提出的，然而，随着跨国经济组织的蓬勃发展，TDF的范围已不限于个人资料，而是包括了大量的商业数据、科教文化资料等。本文仅涉及个人资料。信息服务的跨国贸易迅猛发展，要求资讯（包括个人资料）在全球范围内自由流通，个人资料的安全在贸易自由化过程中不可避免受到影响。如何在贸易自由与保护个人资料之间寻求一个最佳结合点，是本文要讨论的问题。

二、信息服务贸易与个人资料保护的矛盾及冲突

1.资料与信息

资料（data）一般指关于某一方面事物或人的原始数据，比如个人的身高、体重、肤色等外貌特征。信息（information）是指按照不同目的、方法，对资料进行分析处理，经过特定处理的资料就成为对人们有用的信息。比如通过对特定人群的个人资料进行分析处理，就可得出他们的消费习惯、消费心理等信息。资料是信息的基本要素，信息由资料处理而来。而资料与信息的区分也不是绝对的，因为信息还可以再加工，对再加工的信息而言，前面的信息也是资料。因此，本文在讨论信息跨国服务时，对二者并没有严格区分。

2.信息服务贸易对个人资料保护的影响

(1)资料成为贸易标的。经合组织最早提出资料跨国流通，是以保护自然人隐私权为出发点的。在上个世纪80年代，国际间对资料跨国流通讨论的重点主要仍在于个人资料的保护上，而随着信息服务业渐次发达，有百分之九十的资料跨国流通是属于非个人资料之传输，因此如何避免各国藉保护个人资料之名行贸易保护之实，成为世界贸易组织及各国着力解决的新问题。

以提供信息服务为目的的交易行为，我们称之为信息服务贸易。

对于信息服务的定义，各国法律并无一致规定，我国《互联网信息服务管理办法》第二至第四条规定：本办法所称互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户提供信息的服务活动。

根据不同标准，可对信息服务进行不同分类。基于信息产出流程，可将信息服务分为：①信息生成与采集服务。②信息加工筛选与处理服务。③信息传输与利用服务。

信息服务所涉范围较广，本文仅讨论与资料跨国流通有密切联系的利用国际网络提供信息的电信增值网络服务业，即信息传输与利用服务业。

与国际货物买卖相比，信息服务贸易具有以下特征:①交易标的不同。国际货物买卖的标的为实体上的有形物（something），而信息服务贸易则以理念、知识、信息等无形财产权为主要贸易对象。②交易渠道不同。前者运送标的物的渠道有车、船、航空器等传统交通工具，而信息服务则需藉由光纤、卫星、电脑、电话等通信网络来传输信息资料。③交易形式不同。电脑与电信结合之后，信息的内容非同于以往，仅以书籍、纸张等有形物显示，而可改以其他特殊物理形式出现，如电脑荧幕显示的画面、电脑磁盘、无线电波等形式。

(2)信息服务贸易中个人资料本人的权利。信息服务贸易的发展使得我们每个人的资料可能在不知不觉中成为他人贸易的标的，对此我们应主张何种权利？如何寻求救济？根据对个人资料的不同保护模式，会得出不同答案。如依据财产权保护模式，则本人可向信息提供者请求返还不当得利；如依据隐私权保护模式，则会主张侵犯隐私权的精神损害赔偿。如上所述，个人资料体现的是某种与特定自然人有特定联系的信息，是自然人身份的标识，与人格利益相关。而信息的价值因人而异，没有一个客观标准，因此，财产保护模式不能很好地救济资料本人所受侵害。至于隐私权保护模式，可以在一定程度上解决问题，但并非所有的个人资料都涉及隐私，商家收集的消费者资料大多与隐私无关，如年龄、性别、收入等。因此，应该采取个人资料自决权保护模式。在信息服务贸易中资料本人的权利应包括：①个人资料公开权。即本人可向信息服务业者提供自己的个人资料。②个人资料更正权。提供给信息服务商的资料如与真实情况有出入，可向其要求更正。③停止侵害与损害赔偿请求权。未经本人同意而将其个人资料加以处理并供他人利用，本人可请求信息服务商停止使用或永久删除其个人资料并给予损害赔偿。基于一般人格权的损害赔偿并没有一个客观标准，可根据对本人精神上的损害程度和信息服务获利情况来决定。

3.个人资料保护一定程度上限制了信息服务贸易的发展

各国对信息服务贸易的限制措施主要有以下几种:①限制信息产业的外国投资。②施行贸易保护政策。③通过个人资料保护严格控制资料跨国流通。

为保护本国公民的个人资料不被滥用，各国都对TDF采取相应的限制措施。如德国《联邦个人资料保护法》第17条、英国《数据保护法》第3、5、12、37、39条的规定，以及我国香港《个人隐私条例》及台湾《电脑处理个人资料保护法》的相关规定。归纳起来，各国对TDF的限制主要包括以下几种方式：①内容限制，如涉及国家利益、公共利益的资料不得输出。②程序限制，如需获得权利人的书面许可，履行相应的审查、登记、备案手续。③法律限制，指资料传输目的国对个人资料有与输出国程度相当的法律保护。

在个人资料保护较为严格的国家，资料的跨国流通受到诸多限制，这就使得相当部分的资料无法作为信息服务的标的，或者要经过繁琐的登记审批程序，影响了信息服务跨国贸易的发展。而贸易自由化是全球经济发展的要求，因此，国际社会在信息服务贸易方面出台了一些规范，以促进各国信息服务业的健康发展。

三、国际间关于信息服务贸易的规范

1.经合组织资料跨国流通宣言

经合组织于1985年通过了世界第一份有关资料跨国流通经济性议题的文件，即资料跨国流通宣言,内容如下：

(1)由于信息技术发展，使得各国经济发生结构性变动，各国应认识到建立共识、协调解决方案的重要性。

(2)在尊重各国国内法律的情况下，各会员国政府应尽力促成信息服务业的开放，避免对资料跨国流通产生不公平障碍。要求各国将相关法规透明化，发展并寻求解决资料跨国流通所生问题的方案，考虑他国处理资料跨国流通相关问题的可能措施。

（3）资料跨国流通的三种类型，供各国参考。三种类型的资料跨国流通包括了公司内部资料、从事国际贸易所生资料、信息服务业者提供的资料。

该宣言与上述经合组织的《个人TDF及隐私权保护指导纲领》相同，均不具有法律约束力。

2.WTO服务贸易总协定

针对是否将服务贸易纳入GATT多边贸易体系的问题，发达国家与发展中国家间存在较大分歧。以美国为首的发达国家希望自由服务贸易国际规范的制定消除服务贸易障碍，以促使各国开放市场。另一方面，由于发展中国家在服务贸易上多不具优势，故对服务贸易自由化持反对态度。经过若干协商，1986年GATT始将服务贸易列入谈判议程。经过七年谈判，在1993年12月15日达成协议，称服务贸易总协定（GeneralAgreementonTradeinServices），简称GATS。总协定附则3为电信附件，适用于会员国有关公共电信传输网络及服务之接入或使用办法，而不及于电话、电报、传真、电视等基本电信网络的经营。也就是说，附则3是规范电信增值服务业者及其他服务业部门供应者使用电信传输网络及服务问题。服务总协定还确定了服务贸易的渐进式自由化模式。

从上述国际协议的内容可看出，信息服务贸易的开放与个人资料的保护均为今后世界贸易的发展方向。但如何规范信息服务贸易过程中发生的侵权行为，是我们今后要着力解决的问题。

四、我国的应有立场

1.国内现行规定

2000年以来，与信息服务相关的《电信服务标准》、《电信管理条例》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理办法》等一系列法律法规相继出台。如《中华人民共和国电信条例》附则二对增值电信业务的业务范围作了列举式规定，包括以下九种:(2)电子邮件;(2)语音信箱;(3)在线信息库存储和检索;(4)电子数据交换;(5)在线数据处理与交易处理;(6)增值传真；(7)互联网接入服务;(8)互联网信息服务;(9)可视电话会议服务。

而《互联网信息服务管理办法》则对信息服务作了概括式定义，并将其分为经营性与非经营性服务。其第15条、16条、20条对信息服务者提供内容的限制及其法律责任作了规定。

由于该办法属于行政法规，对违反第15条的信息服务商仅规定了其行政责任，刑事责任与民事责任有待其他法律来确定，而个人资料本人也不能从本法中直接得到救济。并且第15条第八项中的“合法权益”能否包括个人信息自决权还有待进一步解释。

总的来说，我国的信息服务业仍处在起步阶段，而上述立法也比较概括，多为宣言式条文和授权性规范，对信息服务中发生的侵犯个人资料、信息服务业的开放等问题没有具体规定。

2．我国应持逐步开放，兼顾保护的立场

如何平衡贸易自由与个人资料保护的关系，颇费思量。这涉及法律的价值选择问题，即自由与安全的选择。法的价值是有位阶性、冲突性的。当贸易自由与个体权利发生冲突时我们该如何取舍？我们应该鼓励交易还是仅关注个人资料的安全？信息服务业的开放是实现信息服务贸易自由化的必经之路，而个人资料在信息服务业的发展过程中也不可避免会受到更多侵害。个人资料在本人不知不觉中已成为跨国贸易的标的。资料本人应如何主张、救济自己的权利？个人资料保护在发达国家已有先例可循，而我国在这方面的立法尚属空白。

WTO要求其成员必须在市场经济的共同基础上，实现全球范围的贸易自由化，信息服务贸易是其中的重要组成。而我国电信体制在这一方面却相距甚远，目前尚无完整成文的《电信法》，所以，加入WTO，我国的电信服务业将面临一场严峻的挑战。当然，中国加入WTO后，按《服务贸易总协定》的电信服务协议，作为发展中国家，中国在开放过程中可逐步参与，并可以要求有关的电信组织和一些发达国家提供先进的通信技术设备和相应的服务技术帮助我国发展电信业。还可以利用保护幼稚产业、安全例外等条款，保证民族产业的发展。

按照我国加入WTO的有关协议，中国将在两年内取消增值电信服务的地域限制，而外资最高可达50%。基础电信业的开放也将在新一轮的谈判中解决。由此可见，服务贸易自由化的脚步越来越近，而我国国内相关立法还远远不能满足要求。就个人资料保护而言，是当前最为迫切的立法要求。在经济全球化、贸易自由化成为历史发展趋势的今天，个人的私权利不得不在相当程度上容忍全球化对其带来的负面影响。自由与安全其实是对立统一的。在信息时代，如果个人资料得不到有效保护，则会严重挫伤消费者享受信息服务的积极性，从而阻碍信息服务业的发展。因此，我国的立场应是顺应贸易自由化的国际趋势，逐步开放信息服务业；同时，加快规范信息服务业，以及个人资料保护的立法，以期获得贸易自由与个人资料保护的双赢。

电信服务业范文篇10

关键词:信息服务贸易个人资料保护

一、问题的提出

从世界范围来看，信息服务业作为一项以文献、图书、情报等的采集、利用为主要内容的传统服务早已存在。但作为新兴的信息产业的支柱组成之一的信息服务产业，其崛起却是在20世纪60年代以后。信息服务的根本立足点在于实现对信息资源的采集、处理、传输、利用等综合服务内容上的商品化、产业化和手段上的电子化、网络化。上述信息资源，有相当部分来自个人资料。而国际互联网的兴起，为资料的跨国流通与信息服务贸易提供了便利。

资料的跨国流通，英文为TRANSBORDERDATAFLOWS（简称TDF或TBDF），TDF最早在由经合组织赞助的一个关于隐私权保护研讨会上首次使用。经合组织于1980年9月23日通过的《隐私权保护及个人资料跨国流通准则》提到“TDF是指个人资料跨越国境的流通”。该准则指出个人资料是指任何关于一个被识别或可以被识别的自然人（本人）的信息，其形式不仅限于电脑处理的个人资料，还包括以人工处理的个人资料。其流通方式包括国际航空信件、国际电话、电报，无线广播、电视之跨国广播，互联网传播，甚至各种有形资料通过人工携带出境。

TDF最初是围绕个人隐私权保护提出的，然而，随着跨国经济组织的蓬勃发展，TDF的范围已不限于个人资料，而是包括了大量的商业数据、科教文化资料等。本文仅涉及个人资料。信息服务的跨国贸易迅猛发展，要求资讯（包括个人资料）在全球范围内自由流通，个人资料的安全在贸易自由化过程中不可避免受到影响。如何在贸易自由与保护个人资料之间寻求一个最佳结合点，是本文要讨论的问题。

二、信息服务贸易与个人资料保护的矛盾及冲突

1.资料与信息

资料（data）一般指关于某一方面事物或人的原始数据，比如个人的身高、体重、肤色等外貌特征。信息（information）是指按照不同目的、方法，对资料进行分析处理，经过特定处理的资料就成为对人们有用的信息。比如通过对特定人群的个人资料进行分析处理，就可得出他们的消费习惯、消费心理等信息。资料是信息的基本要素，信息由资料处理而来。而资料与信息的区分也不是绝对的，因为信息还可以再加工，对再加工的信息而言，前面的信息也是资料。因此，本文在讨论信息跨国服务时，对二者并没有严格区分。

2.信息服务贸易对个人资料保护的影响

(1)资料成为贸易标的。经合组织最早提出资料跨国流通，是以保护自然人隐私权为出发点的。在上个世纪80年代，国际间对资料跨国流通讨论的重点主要仍在于个人资料的保护上，而随着信息服务业渐次发达，有百分之九十的资料跨国流通是属于非个人资料之传输，因此如何避免各国藉保护个人资料之名行贸易保护之实，成为世界贸易组织及各国着力解决的新问题。

以提供信息服务为目的的交易行为，我们称之为信息服务贸易。

对于信息服务的定义，各国法律并无一致规定，我国《互联网信息服务管理办法》第二至第四条规定：本办法所称互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户提供信息的服务活动。

根据不同标准，可对信息服务进行不同分类。基于信息产出流程，可将信息服务分为：①信息生成与采集服务。②信息加工筛选与处理服务。③信息传输与利用服务。

信息服务所涉范围较广，本文仅讨论与资料跨国流通有密切联系的利用国际网络提供信息的电信增值网络服务业，即信息传输与利用服务业。

与国际货物买卖相比，信息服务贸易具有以下特征:①交易标的不同。国际货物买卖的标的为实体上的有形物（something），而信息服务贸易则以理念、知识、信息等无形财产权为主要贸易对象。②交易渠道不同。前者运送标的物的渠道有车、船、航空器等传统交通工具，而信息服务则需藉由光纤、卫星、电脑、电话等通信网络来传输信息资料。③交易形式不同。电脑与电信结合之后，信息的内容非同于以往，仅以书籍、纸张等有形物显示，而可改以其他特殊物理形式出现，如电脑荧幕显示的画面、电脑磁盘、无线电波等形式。

(2)信息服务贸易中个人资料本人的权利。信息服务贸易的发展使得我们每个人的资料可能在不知不觉中成为他人贸易的标的，对此我们应主张何种权利？如何寻求救济？根据对个人资料的不同保护模式，会得出不同答案。如依据财产权保护模式，则本人可向信息提供者请求返还不当得利；如依据隐私权保护模式，则会主张侵犯隐私权的精神损害赔偿。如上所述，个人资料体现的是某种与特定自然人有特定联系的信息，是自然人身份的标识，与人格利益相关。而信息的价值因人而异，没有一个客观标准，因此，财产保护模式不能很好地救济资料本人所受侵害。至于隐私权保护模式，可以在一定程度上解决问题，但并非所有的个人资料都涉及隐私，商家收集的消费者资料大多与隐私无关，如年龄、性别、收入等。因此，应该采取个人资料自决权保护模式。在信息服务贸易中资料本人的权利应包括：①个人资料公开权。即本人可向信息服务业者提供自己的个人资料。②个人资料更正权。提供给信息服务商的资料如与真实情况有出入，可向其要求更正。③停止侵害与损害赔偿请求权。未经本人同意而将其个人资料加以处理并供他人利用，本人可请求信息服务商停止使用或永久删除其个人资料并给予损害赔偿。基于一般人格权的损害赔偿并没有一个客观标准，可根据对本人精神上的损害程度和信息服务获利情况来决定。

3.个人资料保护一定程度上限制了信息服务贸易的发展

各国对信息服务贸易的限制措施主要有以下几种:①限制信息产业的外国投资。②施行贸易保护政策。③通过个人资料保护严格控制资料跨国流通。

为保护本国公民的个人资料不被滥用，各国都对TDF采取相应的限制措施。如德国《联邦个人资料保护法》第17条、英国《数据保护法》第3、5、12、37、39条的规定，以及我国香港《个人隐私条例》及台湾《电脑处理个人资料保护法》的相关规定。归纳起来，各国对TDF的限制主要包括以下几种方式：①内容限制，如涉及国家利益、公共利益的资料不得输出。②程序限制，如需获得权利人的书面许可，履行相应的审查、登记、备案手续。③法律限制，指资料传输目的国对个人资料有与输出国程度相当的法律保护。

在个人资料保护较为严格的国家，资料的跨国流通受到诸多限制，这就使得相当部分的资料无法作为信息服务的标的，或者要经过繁琐的登记审批程序，影响了信息服务跨国贸易的发展。而贸易自由化是全球经济发展的要求，因此，国际社会在信息服务贸易方面出台了一些规范，以促进各国信息服务业的健康发展。

三、国际间关于信息服务贸易的规范

1.经合组织资料跨国流通宣言

经合组织于1985年通过了世界第一份有关资料跨国流通经济性议题的文件，即资料跨国流通宣言,内容如下：

(1)由于信息技术发展，使得各国经济发生结构性变动，各国应认识到建立共识、协调解决方案的重要性。

(2)在尊重各国国内法律的情况下，各会员国政府应尽力促成信息服务业的开放，避免对资料跨国流通产生不公平障碍。要求各国将相关法规透明化，发展并寻求解决资料跨国流通所生问题的方案，考虑他国处理资料跨国流通相关问题的可能措施。

（3）资料跨国流通的三种类型，供各国参考。三种类型的资料跨国流通包括了公司内部资料、从事国际贸易所生资料、信息服务业者提供的资料。

该宣言与上述经合组织的《个人TDF及隐私权保护指导纲领》相同，均不具有法律约束力。

2.WTO服务贸易总协定

针对是否将服务贸易纳入GATT多边贸易体系的问题，发达国家与发展中国家间存在较大分歧。以美国为首的发达国家希望自由服务贸易国际规范的制定消除服务贸易障碍，以促使各国开放市场。另一方面，由于发展中国家在服务贸易上多不具优势，故对服务贸易自由化持反对态度。经过若干协商，1986年GATT始将服务贸易列入谈判议程。经过七年谈判，在1993年12月15日达成协议，称服务贸易总协定（GeneralAgreementonTradeinServices），简称GATS。总协定附则3为电信附件，适用于会员国有关公共电信传输网络及服务之接入或使用办法，而不及于电话、电报、传真、电视等基本电信网络的经营。也就是说，附则3是规范电信增值服务业者及其他服务业部门供应者使用电信传输网络及服务问题。服务总协定还确定了服务贸易的渐进式自由化模式。

从上述国际协议的内容可看出，信息服务贸易的开放与个人资料的保护均为今后世界贸易的发展方向。但如何规范信息服务贸易过程中发生的侵权行为，是我们今后要着力解决的问题。

四、我国的应有立场

1.国内现行规定

2000年以来，与信息服务相关的《电信服务标准》、《电信管理条例》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理办法》等一系列法律法规相继出台。如《中华人民共和国电信条例》附则二对增值电信业务的业务范围作了列举式规定，包括以下九种:(2)电子邮件;(2)语音信箱;(3)在线信息库存储和检索;(4)电子数据交换;(5)在线数据处理与交易处理;(6)增值传真；(7)互联网接入服务;(8)互联网信息服务;(9)可视电话会议服务。

而《互联网信息服务管理办法》则对信息服务作了概括式定义，并将其分为经营性与非经营性服务。其第15条、16条、20条对信息服务者提供内容的限制及其法律责任作了规定。

由于该办法属于行政法规，对违反第15条的信息服务商仅规定了其行政责任，刑事责任与民事责任有待其他法律来确定，而个人资料本人也不能从本法中直接得到救济。并且第15条第八项中的“合法权益”能否包括个人信息自决权还有待进一步解释。

总的来说，我国的信息服务业仍处在起步阶段，而上述立法也比较概括，多为宣言式条文和授权性规范，对信息服务中发生的侵犯个人资料、信息服务业的开放等问题没有具体规定。

2．我国应持逐步开放，兼顾保护的立场

如何平衡贸易自由与个人资料保护的关系，颇费思量。这涉及法律的价值选择问题，即自由与安全的选择。法的价值是有位阶性、冲突性的。当贸易自由与个体权利发生冲突时我们该如何取舍？我们应该鼓励交易还是仅关注个人资料的安全？信息服务业的开放是实现信息服务贸易自由化的必经之路，而个人资料在信息服务业的发展过程中也不可避免会受到更多侵害。个人资料在本人不知不觉中已成为跨国贸易的标的。资料本人应如何主张、救济自己的权利？个人资料保护在发达国家已有先例可循，而我国在这方面的立法尚属空白。