电信网络诈骗犯罪的困境与治理机制

摘要：电信网络诈骗犯罪借助信息网络技术的便捷，对不特定社会公众实施非接触式诈骗，简称“电诈”犯罪。“互联网+”背景下的电诈犯罪具有跨区域性、隐蔽性、手段多样性等特征。当下电诈犯罪治理困境主要有：立法设计缺陷导致电诈犯罪立案、管辖难；警力资源有限办案难；涉案财产损失挽回难；电诈犯罪成本低，打击治理难等。基于电诈犯罪治理现实困境，应转变传统治理观念，将治理重心置于前端预防并采取多元治理手段：完善立法解决争议；多部门协同合作有效共建共治；打击电诈亚文化，切断电诈犯罪源头。最终实现电诈犯罪的源头治理，达到“全民反诈”的高潮，让电诈犯罪无处遁形。

关键词：互联网+；电信网络诈骗；困境；治理

1引言

随着互联网技术的发展，利用互联网金融平台实施的电信诈骗越来越职业化、高科技化，甚至形成了相互合作的若干产业链，增加了打击的难度[1]。互联网1.0/2.0时期，依附于互联网的诈骗犯罪还具有较为明显的物理性，但随着网络技术的不断更新迭代，当下电信网络诈骗犯罪已不限于物理条件，呈现涉案人数众多、被害人众多、技术智能化、地域跨度较大等负面特点，治理效果差强人意。当下的电信网络诈骗犯罪仿佛成为了一百三十多年前犯罪学家加罗法洛所论述的那种“几乎没有危险，工作量最少，经济报酬优厚”的犯罪勾当。根据“互联网+”背景下电信网络诈骗的犯罪特点，也困于现实治理的窘境，打击电信网络诈骗，必须转变治理思路，将治理重心置于前端预防并采取多元治理手段：第一、完善立法解决电诈争议；第二、将以往的“打击为主”转变为“预防为主”，多个部门协调联动，实现电诈预防共建共治制度；第三、打击电诈亚文化，重点预防，三管齐下，从而达到全民反诈的高潮态势来治理电信网络诈骗犯罪。

2电信网络诈骗犯罪发展现状

根据中国人民公安大学的《中国电信网络诈骗分析报告》中的得出：仅在2015年此一年，电信网络诈骗涉案人员将近60万，经济损失高达222亿元。2017年之后，电信网络诈骗犯罪发生率有所缓和，同比下降了6.1%，造成群众财产损失也有所下降，群众财产损失为120.1亿元，同比下降29.1%。虽然电信网络诈骗犯罪的发生率较于2015年的峰值点有所下降，但涉案财产金额仍然触目惊心，多发态势依然严峻。2015年6月，我国建立了以公安部为主的，包括23个部门及单位参与的“国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度”[2]。诚然，政府所采取的一系列措施对于打击电信网络诈骗犯罪起到了良好的效果，但因电诈犯罪不再局限于物理条件，具有高度的智能化、技术化、隐蔽化、多样化等特性，当下的治理措施要想根治电诈犯罪却有些捉襟见肘。应对新型网络犯罪常态化，最合理的措施必然是要将网络犯罪治理前置到犯罪前端，减少犯罪的发生[3]。通过转变电诈犯罪治理思路，将治理重心置于前端预防并采取多元治理手段，将以往的“打击为主”转变为“预防为主”，且针对我国实际国情及电诈犯罪特点“扬长避短”，由“一元打击”转变为“多元共治”，从犯罪根源着手，打烂电诈犯罪滋生温床。

3电信网络诈骗犯罪的治理困境

3.1立法设宽泛化导致电诈犯罪立案、管辖难

（1）电诈犯罪立案金额下限高，“微骗”不立案2016年我国出台的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》明确规定：利用电信网络技术手段实施诈骗公私财务价值三千元以上、三万元以上、五十万元以上则分别认定为“数额较大”、“数额巨大”、“数额特别巨大”。根据《意见》关于诈骗金额的规定，可以清晰得知我国关于电信网络诈骗犯罪的立案金额下限为三千元，如涉案金额未达到三千元，则导致公安机关对于“微骗”不予立案。对于电信网络诈骗，人们总认为该罪一定属于涉案金额巨大的犯罪类型，动辄几千万元甚至上亿元，但根据实际数据分析，在一起电诈活动中，多数被害人损失财产不到三千元，小额电诈在整体电诈犯罪中占有相当大的比重。一些被害人寻求公安机关帮助，想追回其被骗财产，但事与愿违，根据法律规定，涉案金额不到三千元，公安机关不予立案，导致了“微骗”行为频发。虽然电诈犯罪金额可以累计，但因电诈犯罪的高度隐蔽性以及证据难收集性，警方无法将许多“微骗”行为联系到一起，甚至因缺乏证据对那些多次实施“微骗”已然构成量刑标准的犯罪嫌疑人束手无策。小额的电诈行为，容易躲避公安机关的打击，也让被害人觉得金额较少无法立案，疏于向公安机关提供有益线索，从而导致电诈犯罪行为愈发猖獗。（2）管辖权分配不明，侦查效果不佳《意见》明确规定：对于电信网络诈骗犯罪，犯罪结果发生地及行为发生地所在地区的公安机关均可以行驶管辖权。此外，若犯罪嫌疑人居住地、犯罪结果发生地、犯罪行为发生地均不同，犯罪嫌疑人居住地所在公安机关也有权力实施管辖。根据《意见》所得，对于电诈犯罪，实际拥有管辖的公安机关包括三类：处于犯罪行为发生地、犯罪结果发生地、犯罪嫌疑人居住地的公安机关。事实上，“互联网+”背景下的电诈犯罪已然突破了物理时空界限，跨区域特征越发明显，多数电诈犯罪都是跨地域发生——其犯罪行为发生地、结果发生地、嫌疑人居住地均不相同。法律规定的初衷本意是好的，为了更方便打击犯罪，但事与愿违，当多方拥有管辖权，要么争夺管辖权，导致管辖过剩，要么都不管辖，导致管辖真空。法律虽然对多方管辖进行了规定：可由上级公安机关指定管辖，但指定管辖因程序烦琐、耗时繁多、过程复杂等原因也成了影响打击电诈犯罪的重要因素。实践中也缺乏指定管辖的指导性意见和正式标准[4]。无论是管辖过剩抑或是管辖真空，管辖权的分配不明将影响权力的运用，不利于打击电诈犯罪。

3.2警力资源有限办案难

近些年来，一些不法分子纷纷转移地点，将遥控指挥犯罪的中心转移到马来西亚、越南、缅甸、新加坡等东南亚国家，充分利用互联网移动端技术，使得犯罪行为愈发隐蔽，犯罪活动愈发猖獗。例如不法分子身处境外，在境外租赁网络服务器，搭建网络诈骗平台，使用VOIP、GOIP等多种网络技术手段，任意修改网络IP定位，任意修改来电显示，导致公安机关通过现有手段对其很难定位，极大增加了抓捕难度。此外，诈骗人员在骗得赃款后，赴境内外各城市、地区将赃款转移至多个不同账户，通过ATM机或地下钱庄提现，从而使得境外电信诈骗犯罪行为地与结果地分离、犯罪人员与被害人分离、犯罪所得能够在不同国家或地区进行迅速提现，欺骗性和隐蔽性显著增强[5]。这种犯罪行为发生地和操纵犯罪行为地分离，并且是跨越了国家，给公安机关侦破此类案件造成了极大的困扰。目前，我国警察人数约为170万，占总人口的0.125%，相比之下，世界一些发达国家的警察和人口的比例为：美国1:460，日本为1:500，英国1:414，法国1:630，就连一些不发达国家的警民比例也大都在1:1000以下[6]。我国警察总体人数不少，但是相对于整个国家庞大的人口则显得捉襟见肘。目前对于大规模的电信网络诈骗犯罪，因犯罪行为发生所在地警力不够，我国公安机关办理此案件的模式是在上级公安机关的统一指挥下，抽调异地公安协同调查，合力侦查。但是抽调人员并非是长久之计，尤其是电信网络诈骗其手段繁多，技术智能化，涉及环节多，要想侦破此类案件必定耗费大量精力，无论是警力抑或是物力，都将会给公安机关造成极大的负担。即使对于数量众多的电诈犯罪，公安机关也不可能无限制的增加经费与编织去解决此类案件，所以完全依靠警力去打击此类案件无疑是杯水车薪。

3.3电诈犯罪涉案财产损失挽回难

截止到2020年，所有电信诈骗案件中，电信网络诈骗已占据全部案件的85%，上升速度之快令人咋舌。电信网络诈骗的手段依靠互联网技术的发展不断迭代升级，杀猪盘、淘宝刷单、直播诈骗、虚假二维码、木马链接等。目前在电信网络诈骗犯罪中流行的手段为GOIP，GOIP可以同时操作上百部乃至上千部智能手机，实现移动信号和网络信号的无缝转换，不法分子利用GOIP同时操作上百部智能手机，甚至身处境外远程操纵。相关的黑色产业链的合作大都在网络平台上运行[7]，这种非接触式的、犯罪手段层出不穷的电信网络诈骗犯罪无论是调查取证抑或是抓捕，都需要警方相较于传统犯罪耗费更多的时间。对于电诈涉案财产的挽回最重要的就是时间，抢先在犯罪分子转移涉案财产之前将其止付，否则就如同大海捞针，茫茫无际了。比如2016年发生的“徐某玉被骗案”，此案经最高检公安部挂牌督办，仅耗时七天便告破此案，但此案主犯陈某辉却将诈骗所得财产挥霍一空（打赏给网络女主播）。虽是个案却可见一斑，电诈犯罪分子普遍认为“来钱容易”、“来钱快”，便导致其肆意挥霍被害人财产。每当公安机关抓捕到电诈犯罪嫌疑人，往往也只是“人在财空”，诸多因素导致电诈涉案财产挽回难，无法弥补被害人的损失。而对于电诈犯罪的被害人，其往往更重视被骗财产的止损，涉案财产挽回难不仅影响被害人的正常生活，也降低了被害人对公职机关的合理期待。

4电信网络诈骗犯罪的预防与治理机制

（1）完善立法，解决电诈争议问题从刑事领域来看，应当以刑法修正案的形式将电信诈骗网络犯罪单独入刑[8]。对于电诈犯罪没有单独罪名予以规制，不仅不符合罪刑法定原则，也难以对电诈犯罪进行有效打击。随着“互联网+”时代的到来，不法分子借助互联网漏洞实施犯罪的行为将会持续增加，以往的诈骗犯罪对于物理性诈骗的打击效果较好，但因电信网络诈骗因借助互联网技术的独特性，其犯罪智能化、专业化、隐蔽化。通过以刑法修正案的形式专门规定电信网络诈骗罪，对其单独量刑，彰显了国家层面对此类犯罪打击对决心，震慑不法分子。对于《意见》中规定的电诈犯罪最低金额立案标准应当下调，对于立案金额调整之后还不符合标准的“微骗”行为，警方也应当予以记录。通过对最低立案金额的调整可以扩大电诈犯罪的线索来源，将多个案件线索集合化，有助于公安机关侦破案件。此外，警方对“微骗”行为如实记录，也可以增加被害人对公安机关的信任感，提升公民的安全感。公民相信公安机关，也会主动将所知案件线索告知公安机关，有助于公安机关开展行动。最后，通过“微骗”立案也对电诈犯罪分子起到了威慑作用，保障公民不受电诈犯罪的侵害。对于电诈犯罪管辖权的争议也应当予以明确。《意见》中规定了多地警方都有权对电诈犯罪予以管辖，但事实却容易出现要么抢着管，要么都不管的窘境。为了避免部分公安机关人员推诿扯皮，也为了避免部门公安机关人员以权谋私，应该明确“被害人报案管辖”机制——电诈犯罪的被害人向那个公安机关报案，就由该公安机关予以管辖，以达到对被害人财产快速止损的目的。此外，“被害人报案管辖”也同样符合《人民警察法》的立法精神，《人民警察法》规定了人民警察具有“预防、制止和侦查违法犯罪活动”的职责，公安机关有责任也有义务对被害人受损财产予以及时止付，减少被害人财产损失。当下电诈犯罪呈现产业化、链条化趋势，需要犯罪分子多方合作，涉及多个环节，包括但不限于：“水房”、“话房”、“菜商”、“卡农”等。电诈犯罪诸多环节的顺利运转正是由于电信、金融机构、个人信息处理业者等的纰漏，由于上述人员在日常工作中的过失或故意助长了电诈犯罪分子的犯罪行为，导致了被害人财产的损失。如果能够责令电信诈骗实施客观上所借助的电信、金融机构、个人信息处理业者，为其在电信诈骗实施中存在的过失或故意行为承担民事责任，既能实现对受害人的损害救济，也能倒逼上述主体积极地履行相应防范与管理义务，从而有效预防电诈犯罪的发生[9]。通过完善立法对电诈犯罪相关行业责任主体确定赔偿机制，一方面有助于责任主体提升自身监管能力，自发地进行监管更有助于弥补行业电诈漏洞；另一方面，因大多数涉案金额难以追回，通过赔偿机制弥补电诈被害人损失，维护被害人正常生活质量，遏制电诈猖獗趋势。（2）转变电诈犯罪治理观念，多元共建有效治理“互联网+”背景下电诈犯罪相较于传统诈骗犯罪具有多种新生特点——如涉案人数众多、被害人众多、技术智能化、地域跨度较大等。传统的“单一打击”治理犯罪模式对于该种新型网络犯罪已然捉襟见肘，转变“多元治理”治理模式势在必行。过往电诈犯罪治理工作主要由公安机关进行，虽然政府可以增加公安机关电诈治理资金，扩充反诈公安人员编织是打击电诈犯罪活动的一个方法，但该方法不具有实际操作性且只能起到治标不治本的作用。四中全会决定中提出的要坚持和完善“共建共治共享”的社会治理制度。对于当下高发的电诈犯罪活动，不能仅仅依靠公安机关打击治理，应当实现公安机关、金融机构、电信机构等多部门协调联动，实现电诈预防共建共治制度。根据“共建共治共享”理念，每个公权力部门都有责任去预防治理电诈犯罪，有义务去抵御电诈犯罪对于普通民众带来的风险，减少电诈犯罪活动的发生。在我国，公安部门既是治安行政机关和刑事执法机关，依法承担社会治安责任。《人民警察法》规定：人民警察具有维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的责任。基于法律规定及公安机关的特殊性质，其在多部门协调联动中应起到主导作用，积极协调其余部门，最大程度地发挥政府主导作用，整合多方资源治理电诈犯罪。地点导向警务（Place-basedPolicing）实证研究表明，在小范围地点内投入警力打击犯罪，不仅比散布警力打击高效，还更可能促成犯罪控制效益的扩散，而不是犯罪的移转[10]。运用公安刑侦技术，联合金融部门监管职能，电信部门大数据技术支持，以挽回被害人损失财产为导向，对重点地区持续开展重点整治，多方合作深度打击电诈犯罪，适用全封闭打击体系，让电诈犯罪分子无处可逃。金融机构作为被害人损失财产和电诈犯罪分子“中转站”，决定了电诈犯罪分子能否将被害人财产成功转移。金融机构作为被害人财产止付的最后一道屏障，其作用不言而喻。对此，金融机构应该优化网络交易机制，采用“延期转款”服务遏制诈骗财产转移。在通常情况下，被害人被骗之后通过金融机构将钱款转移到不法分子指定账户上，不法分子随即将钱款提现，金融机构支付系统可以通过延长转款时间从而有效遏制诈骗结果的发生。当被害人将钱款转移至金融机构，被害人当对本次转款存疑时可以主动选择延期转款服务，自主选择延期时长。如果被害人在延期时长内发现自己被骗，可以主动向金融机构申请撤销此次转款。此外，金融机构亦可根据大数据技术排查支付风险，当金融机构通过大数据排查后发现某笔转款异常，则也可主动适用延期转款服务，在延期转款期间，由金融机构联系转款人和公安部门予以沟通排查。金融机构在保障用户个人隐私的基础之上，配合公安部门工作，对频繁转款账户予以监管，采取延期转款服务，积极主动联系公安部门核查情况，保障公民财产安全。电信网络是电诈犯罪实施的必备工具，对电信网络设备予以严密监管，犯罪分子即使手段在高明，也是“巧妇难为无米之炊”。2021年我国出台了《个人信息保护法》，网络运营商和电信部门要落实《个人信息保护法》相关规定，对移动电话号落实一号一实名制度，对于不符合相关资质的电话卡零售网店一律取缔，对申请移动终端设备的个人或单位予以详细记录并建立全国联网档案制度，做到一件一录，件件可查。电信机构还应加强移动终端市场监督管理，加强对伪基站等电信设备的监管力度，对不符合规定的相关部门严厉管控，建立公民个人信息安全库，积极主动配合公安机关、金融行业相关工作。此外，电信部门还拥有先进的网络技术，可以抽调部分网络技术人才到公安部门和金融机构予以借调交流，提升电诈犯罪治理质量，降低治理成本，建立信息网络技术支持常态化机制，协同打击电诈犯罪。形成打击治理电信网络诈骗“信息共享、合成作战、快速反应、整体联动”的整体架构[11]。转变电诈犯罪治理观念，通过公安部门主导，金融机构，电信部门协调联动，三管齐下，进而实现电诈预防共建共治制度，深度治理电诈犯罪。（3）打击电诈亚文化，源头治理重点预防源头治理电诈需加强受骗群体预防观念。无论是传统诈骗还是新兴的电信网络诈骗，其行为方式不外乎不法分子采取欺骗的手段诱使被害人产生错误的认识，被害人在错误的认识下错误的处分了财产。要想从根源处预防电信网络诈骗，被害人是关键的一环。电信网络诈骗技术虽然会随着互联网的更新而翻新，但在某一地区，某一时间段内，其犯罪手段还是受制约的，不可能一种方法使用完毕之后就放弃，对于一些使用过的电信网络诈骗手段依然要加强宣传防范力度，不仅仅是对新型的诈骗手段进行宣传防范，对过往诈骗手段也需要大力宣传防范。要充分利用电视、广播、宣传单等等，针对不同年龄阶段的人群采取其最适宜接受的宣传方式，对各个阶层的人士实施全方位式、全覆盖式的宣传。比如对于在校大学校可以在朋友圈采用转发防诈骗知识集赞换取礼品；对于社区人群，在社区明显位置公布诈骗套路解析等等。新闻媒体在宣传防诈骗知识的同时，人民群众也应予以配合，积极提高自身的防诈骗意识，做到“三不”（即“不听、不信、不转账”），在提高自身防诈骗意识的基础上，积极配合公安机关和新闻媒体参与社区防诈骗知识的宣传，使防诈骗知识走“群众路线”[12]。此外，人民群众不仅是反诈知识的接收者，更是反诈知识最好的传播者，要充分借助人民群众的伟大力量。对于电诈针对的四种高发人群（在校大学生、农民工、居家人群、农村群众），其亲朋好友甚至是小区业主、村里民众都可以成为反诈知识传播者，呼吁人民群众随时随地普及反诈知识，建立反诈知识普及奖励机制，对于取得一定影响的群众要及时奖励。通过全方位的防诈骗措施，让不法分子无处下手，从源头解决此类犯罪的发生。

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作者：任澜涛 单位：北京理工大学法学院