村级治理范文10篇

村级治理范文篇1

一、村级治理的困境:社区社会资本缺失

集体行动困境日益成为村级治理的普遍困境。由于干群之间、村民之间缺乏基于相互认同而形成的基本的信任、团结与合作,在村级治理活动中,更多的是猜测、质疑甚至暴力。集体的规模越大,信念、价值理念更为多元化,就难以达成合作,促成共同利益。从社会资本的角度来看,村级治理的困境中所体现出来的是社区社会资本缺失。本文中所讨论的社区社会资本可以这样界定:嵌入于社区治理网络并能提升社区治理绩效的资源,是社区治理主体在社区治理过程中开展经常性活动的互动中所形成的共享知识、理解、规范、规则、信任和期望。我们调查小组在T村作深入访谈时,S书记讲起的有关T村村级治理遭遇困境的两个案例具有一定的代表性。

案例1:村级企业转制与干群矛盾。1996年,村里的联营企业由于受宏观经济影响面临的形势也非常严峻。有一些行业不景气联营企业面临一年亏损50万元的可能。在这样的背景下,村委会经过反复讨论后作出决定,将原有的一些低利亏损企业置换出去,盘活资产,以赢得日后的发展。企业转制使得当时有200多名(占全村劳动力的近三分之一)村民失去了工作。村民不理解企业为啥要卖给私人?企业为什么要转制?村民骂村干部是在“卖家当”,肥了干部,便宜了老板,而村民却丢掉了饭碗。因此对村干部意见很大,一度干群矛盾尖锐,群众上访不断。一些人天天到村里要求解决工作问题,情绪激动,和村干部发生了激烈的冲突。甚至出现了扯破衣服、掀翻桌子等过激行为。村干部的情绪也很激动,认为辛辛苦苦为村里企业找出路,村民不理解,干部的工作积极性也受到了很大的挫伤。

案例2:“箱子田”引发的筑路风波。“要致富,先修路”。这正是T村遭遇的难题。T村的土地是“箱子田”,随着经济的发展,“箱子田”制约T村经济发展。T村想引进外资,但好几个外商看了都摇头走了。村级经济发展的瓶颈如何突破?村两委考虑设法利用312国道交通便捷的优势,加大招商引资力度,促进村级经济发展。要利用312国道交通便捷的优势,就必须筑一条连接312国道和村工业园区的道路。而“箱子田”的T村从哪里获得这条路?通过村党总支的不懈努力,几经周折后终于同邻村达成协议,置换了20亩土地,规划了村里连接312国道的对外通道。由于当时村里财力有限,新路的建设只能分期实施,最初筑的是石子路。改道和筑石子路影响了村民的生活,村民意见很大。有的村民甚至认为村干部热衷筑路的目的是为自己捞好处。因此,曾连续三次把新建的围墙推翻。村干部感到委屈和苦闷,自己在辛辛苦苦为村里想办法谋利益,但为什么不能得到村民的理解和支持?

二、沟通与信任:走出村级治理的困境

哈丁的“公用地的悲剧”讲述了公共草地上牧民过度放牧摧毁大家都赖以生存的整个草场的困境。最终大家都受罪。这种悲剧形成的核心是缺乏信任和沟通。在村级治理过程中,信任和沟通也是培育社区社会资本的重要路径。

1.公民参与:促成沟通与信任。安斯坦(ArnstEin)认为参与式治理是决策机会的再分配,使那些无资产者可以加入现行的政治及经济运作过程,从而争取有机会决定资源的分配、资讯的分配、政策的制订、服务的运行和利益的分布。联合国的普及参与研究计划(PopularResearchProject)认为参与式治理使那些没有控制力的人走在一起去增强对社会结构的影响力。就村民参与的内涵而言,有广义与狭义的理解。狭义的村民参与主要指村民参与投票选举的活动,这是现代民主政治的一项重要指标。广义上村民参与还包括对于村民公共利益、村庄公共事务管理等方面的参与。本文所讨论的村民参与是基于广义的理解与运用,指村庄社区村民参与村庄社区事务,从而推动村庄社区发展和治理绩效的提高。主要包括村庄社区层面上的政治参与、村庄社区公共管理中的参与、村庄社区村规民约性制度的制定与执行。村民参与是村庄社区建设的内源性动力,其参与的规模、程序和制度化水平与村庄社区的整体发展具有直接的关联性。

村民参与对于矫正政府、村委会与村民之间的矛盾,促进相互沟通与信任具有重要意义。通过村民参与进行有效沟通信息,上情下达,下情上达,不但有利于村级治理充分体现民意,沿着正确的方向进行,还起到“安全阀”的功能,保证村庄共同体的稳定。反之,当村委会违背民意,村民对村委会怀有明显的不信任感与离异感时,村委会与村民之间的关系将日趋紧张。如果村委会没有足够的能力消解,很容易选择强烈压制村民参与的策略,这种做法在短时期内可能有效,但这只不过是假象。村民参与一旦压抑超过一定的限度,村委会与村民之间关系的紧张程度将达到新的水平。

村民参与对于促进共同信念和价值理念的认同也具有重要作用。它促使村民理解、配合和支持村级治理,降低村级治理,减少村级治理失误。日益多元化、碎片化的社会,分歧和冲突的特征日渐明显,各种意见和观点不断碰撞也是正常的。如果矛盾涉及的是群体性的,当这种不满和怨恨缺乏适当而有效的途径而以非常态方式释放时,就会以强烈的社会冲突、暴力等形式表现出来。研究表明:村民参与能加强村民对政府、村委会、政策的信心和信任,村民会予以执行上的方便和合作。村民参与有助于激发村民对村级治理行为的认同感和接受性。还有助于政府、村委会等改变过去自上而下的单一视角,采用自上而下和自下而上相结合的双重视角,从而真正保护村民的公共权利。

2.公民参与的治理网络。社会资本的研究始于社会网络分析,社会网络分析的中心概念与社会资本研究所关心的问题在很大程度上是交叉的。社会网络分析强调社会实体之间的关系以及这些关系之间的模式和含义。帕特南在他的社会资本概念中也强调网络,但他称之为公民参与网络,公民参与网络在帕特南的社会资本概念中扮演了非常重要的作用。帕特南区分了两种不同的网络形式:水平网络(将平等地位和权力的主体联系在一起)和垂直网络(将在等级和依赖不对称关系中的不平等主体联系起来)。帕特南认为,公民参与网络代表的是稠密的和水平社会联系而且对整个社会有极其有益的附带效益。而垂直网络也能在一定程度上有利于解决集体行动问题。帕特南认为:公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本;公民参与网络培育了强大的互惠规范;公民参与网络促进了交往,促进了有关个人品行的信息之流通;公民参与网络体现的是以往合作的成功,可以把它作为一种具有文化内涵的模板,未来的合作在此之上进行。我们调研组对于T村的调研发现,T村在村级治理过程中构建了一张村级治理网络,即村民参与的网络。T村的村民委员会以及村民管理小组、老龄协会、群众自治性管理部门、联合工会、妇女代表会等覆盖全村的治理网络中遍布了“帕特南式的社会资本”。

(1)村民小组:最小的村务管理单位。村民小组具有熟人社会的特点。30户~50户的范围也使村民具备共同交往和熟识的能力。村民管理小组作为最小的村务管理单位,成为T村村民参与村级治理的最基层的一条途径。村民管理小组在组织村民活动、关心群众生活、解决内部矛盾等方面扮演了重要角色。村民小组类似熟人社会,它的成员在规范和文化方面具有同质性。成员之间联系越密切,对外联络越广泛,彼此的信任度会越高,社会资本的存量会越大。

(2)村民代表:村两委到村民的桥梁。T村建立的由村两委到村民代表再到村民的联系渠道,使村民代表成为党总支、村委会联系村民的桥梁。村民代表由村民选举产生,每个村民代表联系3名~7名村民。村民代表会议原则上每季度召开一次,会前7天~10天发议题预告,由村民代表向被代表的村民征询意见和建议,并整理汇总,带到代表会上陈述和表决。会议的决定再由代表反馈给村民。这样一种模式一改过去往往由几个村干部决定村里事情的局面。这一治理沟通网的建立,促进了决策透明公开。并且,村民代表是村民自己选出来的,具有较高的认同度和信任度。

(3)群众自治性管理部门和岗位:长效管理机制的基础。为了使基层自治组织运行更加规范,T村设立了许多群众自治性管理部门,同时相应地设置了自治管理的岗位。对于这些岗位,T村都明确了岗位职责,并在年末对相关人员进行考核,考核结果向广大村民公开。“创建卫生村长效管理制度”是T村的一项特色制度。这项制度涉及的管理人员众多,如村级保洁员、村民管理小组组长、环卫清洁员、河道保洁员、绿化管理员等,多方面管理者共同协作,且每一个环节都责罚明确。

此外,老龄协会、联合工会、妇女代表会以及活跃在T村的各支志愿者服务队,也是实现村民自我教育、自我服务、自我管理的重要渠道。

3.参与网络:培育社会资本的重要路径。首先,村民参与网络强化了村民共同体意识。共同体意识是村民参与公共事务的直接动力来源。由于地理条件的特殊性,村民仍具有强烈的本地感以及村庄共同体中地域性的村组认同。村民(包括新村民)追求村庄的身份认同。乡村社会网络仍然维持着家乡观念下的反哺意识,地域性的村组认同,退休人员的人格魅力,村庄中互惠与惩罚机制,这些都是村级治理所依赖的社会资本。

其次,村民参与网络培养了生机勃勃的普遍化互惠惯例,即我现在这样诚恳地对你,希望你或者其他人能够相应地回报我。一个依赖普遍性互惠的社会比一个没有信任的社会更有效率。村民参与网络增加了交易中背信弃义的成本,有利于克服机会主义,从而使互利互惠的规范更加牢固。

第三,让村民在网络参与中直接受益。网络参与也需要投资,如时间、财力、知识、信息等的投入,但它也能形成如就业、收入、保障、信息、知识、能力提升、心理满足等利益。村民在网络参与中直接受益,成为村民进一步参与的直接动力。

第四,通过村民参与活动实现村民意识的社会化。社区角色社会化使每个社区成员都获得适合自己身份、地位的社会角色,每一角色都有其权利义务及行为规范。关于社会化这一概念有不同的说法,本文这里所谈及的社会化主要是指个体形成某一特定村庄社区所要求的参与村级治理的态度和行为的过程。

第五,村民参与网络在体现过去合作成功的同时,也为将来的合作树立了摹本。社会资本存量有自我强化和积累的倾向,基于一次成功合作所建立起的联系和信任会促进未来其他不相关的任务时的合作。广泛的村民参与网络为成功的合作以及社会资本的积累构建了基础。

第六,村民参与的网络具有促进协调和沟通的作用,并且通过村民参与网络放大了其他个人值得信任的信息。密集的互动联系容易产生公共舆论和其他有助于形成培养声誉的方式。

三、参与式治理与社会资本的培育

传统的乡土社会中“信任”是建立在小农经济基础之上的以宗法家族为核心的社会关系网络中。这个人文生态圈是传统社会人们得以正常生活之必要前提,地域性和血缘宗族性是它的两个显著特点。这种信任是一种特殊信任,以交往关系为基础的的信任,属于典型的关系性社会资本。凭借的是交往主体间的特殊关系而认定交往对方身上价值的至上性,具有着较强的同质性。20世纪50年代,费孝通在其《乡土中国》一书中讨论乡土社会的基层结构时提出“差序格局”理论。“我们的社会结构本身和西洋的格局是不相同的,我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好象把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系”。改革开放之后二十多年的市场化逻辑以及城郊村民的大量流动,对于城郊村民价值观念形成潜移默化的影响。当代的中国城郊村庄正在日益原子化,“流动的村庄”取代了传统意义上封闭的城郊村庄共同体。城郊村庄由原来的熟人社会向半熟人社会转变的过程之中,原有理想类型意义上的传统中国村庄正在经历一个历史未有之大变局。在现代乡土社会中,信任关系、社会资本是如何获得与维持的呢?

1.重建信任:基于相互认同而积累的信任。英国谢菲尔德大学政治学教授保罗?怀特利提出的“社会资本创造的可供选择的模型”对我们分析这个问题颇有启示。他考察了三种解释模型:一是社会资本由个体的人格特征所创造。这些人格特征主要是由家庭内部的社会化过程形成的,尽管它受到志愿性组织内部个体之间互动的影响;二是社会资本由个体关于规范的信仰和道德密码创造。这些信仰和道德密码尽管也许会受到志愿性组织的影响,但从根本上说,它们是从早年生活中习得的一组内化了的价值观;三是社会资本是由“想象的”社群的成员身份创造的。

所谓“想象的”社群,指那种个体认同的、但从未在面对面的基础上实际互动过的社群。

村级治理范文篇2

一、治理视角的村民自治

当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义[1]，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。

从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对解体之后出现的社会失序现象[2]，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。二、民主化村级治理的理论过程

若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。

展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。

村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。

从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。

问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。

在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。

麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。

这就是说，从理论上看，决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者，或直接说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人能力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。

村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别讨论[3]，本文中，我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。三、集体资源与民主化村级治理的类型

如前所述，村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源的分配，正是在这个意义上，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和分配型村级治理。

在村集体经济贫乏的村庄，民主化村级治理包括以下两个具体过程，一是相对容易达成的关于村庄秩序的决策，特别是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后，村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。因为村集体经济资源的贫乏，村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取出来，这个从村民中提取人财物资源的过程，往往是公共工程和公益事业能否办成的关键，若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取，村干部缺乏对这些村民的强制手段，而只要村中有少数人可以拒绝这种提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事业，因为村干部无法说服少数反对者而最终流产，这种一再流产的好事，反过来会打击村民对村集体的信心和合作办理公益事业的信心，村民不再指望有公共的集体利益，而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。

村民不会满足于每个人自己为政的状况，而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥方便了每个村民的出行，泥泞的小路为每个村民带来了麻烦，治安不良则造成了每个村民的不安全感。而因为公共工程等事业的外部性，没有哪一个单个的村民有能力提供这些每个村民都需要的秩序，村民怀念起时期的公共工程和公益事业来，村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公共秩序受到的破坏越严重，村民对公共工程的需要就越强烈，就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事，会有越多的村民愿意为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人暂时的利益，会有越多的对少数反对派的压力，这种情况下，村庄中若有强人出来担任村干部，他便可以借助这种舆论上的强势，以自己的说理能力或身体暴力来说服或压服村中少数反对派，村中公共工程最终建得越来越多，村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民，这个强人村干部因此威信更高，为村民提供公共秩序的能力更强，他达成了村集体经济贫乏村庄中汲取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。

村庄自治不同于村民自治，以强人治村为特色的村庄自治，容易出现两个引起村民不满的问题，一是强人治村时，他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际，这种对实际的脱离，既可以包括上级安排下来的超出村庄实际需要的种种达标升级活动，也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而决定下来的公共工程目标。二是强人治村容易出现权力的滥用，尤其是在办理公共工程等公益事业中，为自己谋取私利，最终导致好的公共工程目标成为村民支出的恶梦，村民手中的资源是提取上去了，公共工程却遥遥无期。村民因此而失望和愤怒。村民自治作为一种民主化的村级治理办法，正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面，民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策，这就从理论上排除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中，村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度，而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程，民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民提供了获得村庄秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多筹办公共工程的积极性，村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和能力。

换句话说，在村集体经济资源贫乏村庄，村级治理或村庄公共秩序获得的关键，是村干部提取经济资源的能力，民主化村级治理因为解决了强人治村中容易引起村民不满的因素，而提高了村民对公共工程的信心和支持力度，从而提高了村干部在办理村庄公共工程时说服少数反对者和动员村庄资源的能力。显然，集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心，正是这种村庄资源动员能力的提高，因此，可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。

与集体经济资源贫乏村不同，掌握着大量村集体经济资源村庄的治理，因为拥有大量可供支配的经济资源，而具有很强的提供公共工程和公益事业的能力，村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说掌握有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战，这种挑战同样来自于村中的少数反对派。

既然掌握有大量经济资源，村干部便有使用这些经济资源的理由，而正是村集体经济资源的使用上面，不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处，集体资源越多，村干部谋取私人好处的危险性就越大。他们名义上是在建一座桥，但事实上这种桥只是方便了村中少数人的出行，而大多数村民获益不多，甚至他们建桥之初，就是为了将工程承包到自己亲友，以捞取个人好处。这样，在拥有大量集体经济资源的村庄，民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为，防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策，是违反制度的决策，作出违反制度决策的村干部，不仅可能受到村民的责难，而且在决策出现失误引起争执时，村干部要承担程序不合法的责任。

因此，集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时，他们完全不同于集体经济贫乏村庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员能力的动机，他们更多的是需要一个名义上合法的程序，这样在使用村集体经济的资源时，可以减少责任的承担。这种民主化的村级治理，便构成一种分配型的村级治理。

四、动员型村级治理与分配型村级治理的比较

如上所述，因为村庄集体经济资源的不同，带来村级治理具体过程和功能重点的不同，这种不同构成了动员型和分配型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较，可以增加对民主化村级治理类型区分的认识。

对于动员型村级治理而言，既然村集体经济资源贫乏，村集体举办公共工程和公益事业，就需要从每个个体村民手中汲取人财物资源，在村级民主缺乏暴力强制的情况下，村干部缺乏强制提取村民资源的能力，他们便可以通过村民代表会议这种形式来讨论村务，通过村民大会的形式来动员村民，通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看，动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式，而是这种民主办法是否真正具有动员村民的能力，或者说动员型的民主化村级治理，更侧重于实质民主的层面，若村中有若干具有权威影响的精英人物，村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会，这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作能力的决策，这个决策可以减少村干部在办理具体村务中受到反对的阻力，反过来，既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面，有些时候，通过规范的民主形式比如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策，虽然具有多数人通过的结果，少数反对者却并不一定认可这个决策，他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的能力，他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资提供他们应该分摊的份额。他们拒绝分摊，便足以造成动员型村级治理的困境，这就引出动员型村级治理的第二个特点，即其民主更多强调一致通过而不是少数服从多数，重大的村务决策多是妥协的结果，而不是表决的结果，举凡表决，大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲，动员型村级治理是一种少数人决定的民主治理制度，以村民代表会议决策重大村务的过程为例，动员型村级治理一般较少采取表决的形式来通过决策，而较多充分讨论以达成妥协，参加村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表，而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。

若在村民代表会议的讨论中遇到坚定的反对者，哪怕这些反对者只是极少数，且其反对的理由并不充分，这些极少数的反对派也往往有能力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人决定的后果。不仅如此，动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策，还需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足够影响村民接受决策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不够，村民代表会议通过的村务决策，同样会在村干部具体办理村务时，受到少数村民的反对，这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。在动员型村级治理中，若有一次诸如公共工程建设的决策被一致通过且顺利实施，村民可以从中获得好处，村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能，这样一来，民主化的村级治理制度在村集体经济资源贫乏的村庄也可以得到有效运作，村庄动员能力日渐增强，而村庄秩序日渐获得，在民主与村庄秩序之间，形成了良性循环，这构成了一种增强型的动员型村级治理类型。不过，并非所有动员型村级治理制度都具有增强型的特征。若有多次对全村公益十分重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生，就会影响村民对集体合作的信心，少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在，在每一件具体的村务中都会存在，这样造成民主化村级治理的困境：村庄动员能力下降，村庄日渐失序，在民主与村庄秩序之间形成了负反馈，这构成了减弱型村级治理类型。

对于分配型村级治理而言，因为村集体掌握着丰富的经济资源，其运作特点便与动员型村级治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里汲取资源，而是如何合法地使用村集体占有的资源，因此，这种民主更加注重其形式的层面，村务决策一般会有规范的程序，关注程序合法性，决策过程强调少数服从多数，参与决策人应具有合法的参与身份，非正式参与者没有表决的资格等。以村民代表会议为例，在作出重大村务决策时，大多强调参加会议人员的合法身份，要有较为规范的会议记录，参加会议的人员需要签名以示自己对重大村务决策负担责任，倾向于用表决的形式通过决策，村民代表的代表能力并不如动员型村级治理村庄那么重要，只要是通过合法程序产生的，什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关，村民代表会议在决策村务时，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，而显得过于弱小，而通过的村务决策在村中即使遇到反对者，也不大会中途改变。从这种意义上说，分配型村级治理是一种多数人决定的民主治理制度，在某些时候，多数人可能过于忽视村中少数派的声音，而构成实质上的多数人专制。

五、结语

以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同，这种疏理对于深化村级治理研究具有重要的意义。以当前展开实证研究的村级治理来讲，学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵，而将动员型村级治理与分配型村级治理混为一谈。一般来讲，在城郊农村和经济发达地区，经济的发展带来土地的增值，土地集体所有的产权安排，使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多，村集体不仅掌握着大量升值的土地资源，而且掌握着土地征用款的使用权，这些集体拥有的资源，就为分配型村级治理提供了村庄前提。此外，那些村办企业发展较好的富强村庄，也具有分配型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看，这类村庄的数量无疑只是农村的极少数，10%左右，但从学术界现有实际研究来看，只占少数的分配型村庄却受到了多数学者的关怀，而占中国农村90%的动员型村级治理村庄，却很少受到学者的关注。这显然不是很正常的现象。换句话说，通过民主化村级治理类型区分，可以凸现分配型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。

其次，作以上治理类型的区分，有助于让村级治理研究者特别是实证研究者明确自己研究村庄的类型，从而避免以偏概念，防此在提出理论观点，特别是政策建议时，有意无意忽略自己调查的个案背景，而作出一统中国农村自己的研究结论。再次，以上治理类型的区分，还有助于理解学术界在乡村研究领域的学术和政策争论。当前学术界的一些争论，之所以公说公有理，婆说婆有理，并且都有实证研究的支持，往往是争论双方缺乏对乡村治理类型的把握，动员型村级治理村庄的调查当然把握不住分配型村级治理制度的特片，反之亦然。

我们以上所作的关于民主化村级治理的两分，是关于村级治理研究的一个初步成果，抛砖引玉，希望有更多相关成果出现。

[1]参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，45页。

村级治理范文篇3

关键词：村民自治村治型态村治的循环乡土政治

中国人特别关心由谁来治理村庄，因此有“能人治村”和“恶人治村”之说。的确，不同能力和品性的人治理村庄，会有相当不同的结果。自1987《村民委员会组织法》开始试行，特别是1998年正式颁布实施以来，按法律规定，村干部应由村民选举产生，村民选举什么样的人上来当村干部，就产生了什么样的村级治理型态。因为村庄社会面对的问题及村庄社会内在性质的差异，在选举和治村型态上，有着颇为复杂的关系。本文试图讨论这种关系。

一、村级治理的四种型态

我们习惯说“能人治村”或“恶人治村”，是以村干部个人的品性和治村能力来评论村级治理的型态。在这个意义上，我们可以区分出四种相当不同的村级治理型态，即好人型、强人型、恶人型和能人型村治。好人是从治村干部的品性上讲的，一般具有良好人品和人缘，不愿随意用粗暴的手段去惩治村中任何一个村民，也缺乏让一般村民畏惧的个人力量。正因为好人不愿惩治村民，对于村中一些不良倾向与行为不闻不问，害怕得罪村民，而被村民称为“老好人”。好人治村的优点在于，他一般不会化公为私，谋求私利，他也不会在村中为非作歹，他因为缺乏足够的个人魄力而不会给村庄造成个人决断失误所带来的损失。好人治村也有不足，其中最糟糕之处是好人往往迁就村中恶行，缺乏与坏人坏事作斗争的勇气和决心，也没有抵制村中不良势力的个人魄力。总体来讲，好人治村，因为个人能力和性格上的特点，他很难为村民创造额外的公共收益，一般也不会损害村民已有的公益。好人治村，无所作为，无为而治。

与好人相对应的是强人。强人也是从品性上讲的，性格强悍之人，这样的人敢于承担责任，敢于与村中不良倾向作斗争，他往往具有令一般村民畏惧的健壮身体、社会关系或暴烈个性。强人治村的好处是他敢于碰硬，在大多数村民的支持下，他敢于惩罚那些有损全村公益的行为和村民，他通过减少村中少数人的收益，而创造于全体村民更多的收益。

在不能受到足够约束的情况下，强人很容易向恶人转化。恶人一定是强人，但与强人不同，恶人的私欲更重，治村手段往往超过法律所允许的界限，而最终引起民怨沸腾。恶人治村一方面可以通过抑制村中一些有损公共收益的行为，为村庄创造一些收益。好人办不了的公共工程，恶人治村反而可以办好，村民一直期待的村庄秩序（比如对付地痞的搔扰），好人可能无法提供，恶人却可以轻易办到。另一方面，恶人往往乐于将自己为村庄创造的公共收益据为己有，更有甚者，恶人治村时，他可能不仅不创造新的公共收益，而且为了个人私利捞取本身就不多的村中公益或损害公益。

恶人不会受到村民的欢迎，村民怀念起好人和能人来。所谓能人，是指那些有特殊经营头脑和一技之长的人，尤其指那些已在市场经济的大潮中，自己率先发家致富的村民。为了不辜负村民对自己的期望，这些能人在自己发家致富之后，也有参与村庄治理的热情，希望通过自己的经营头脑和一技之长，带领更多村民致富。能人治村的好处很多，第一，在个人已经富裕起来的情况下，他一般不会打村中公益的主意；第二，他有带领村民致富的能力，也有为村集体增加公共收益的办法。不过，能人治村并非百好，其中的一大弱点，是能人治村时，他一般期望在已有个人经济成就的基础上，通过当村干部来获得村民对他声誉上的认可，他期待经济现实变为社会声望。或者说能人当村干部，具有强烈的声望取向，他并不愿因为治村，而得罪村中任何一个村民，因此，他的治村与好人治村有相似之处，不同的是他不愿如好人治村一样碌碌无为。能人治村，倾向于在不得罪任何一个村民，即不减少任何一个村民收益的情况下，额外地为村集体创造公共收益空间，他试图通过这个额外的收益空间，来获得他当村干部所期待的政绩、面子和声望。现实中的村治型态往往是以上四种类型的混合。不过，现实中也很容易区分出一种主导型的治村型态。以上依据村干部个人能力和品性划分为好人、强人、恶人和能人四种可能的村治型态，对于把握当前中国农村村级治理的现状，特别是其间的变迁，大有益处。以上四分中，好人是品性好、能力弱的一类人，恶人是品性不好，但能力强的一类人，强人和能人都是品性好且能力强的一类人，但强人比能人更愿意和敢于得罪村中少数村民。在此类的村级治理中，决定村治型态的好人或强人，是村民选上去的，这些选上去的好人或强人在治村的实践中，会表现出自己的优点和缺点，他们因此决定了自己在下一轮选举中的命运。有时候，村民会不满于好人治村时的软弱，而选出强人来，强人治村很容易变成恶人治村，村民便又怀念起以前的好人来。这就构成了民主化村级治理型态的循环。本文试图讨论这种循环的过程与条件，并试图构建一个理解乡土中国的政治理论框架。

二、民主化村级治理的理想状态

从理论上讲，民主化村级治理，就是村民通过民主来获得村庄秩序的办法。民主作为一种方法，就是少数服从多数，由多数人决定村庄事务，决定由谁来具体承担村务的办理。村一级民主因为是社会民主而非国家民主，缺乏少数服从多数所需要的暴力强制工具，因此，民主化村级治理面对的最大问题是如何在获得村庄秩序的过程中，让少数反对者顺应村民大多数人的决定，从而将村务办理下来[1]。

构成少数反对者顺应村中大多数人意愿的力量大致有三种，一是村庄舆论的压力。出于对村庄大多数村民道德指责的恐惧，对村务决策不满意的少数村民不愿意公开反对，而顺应了村中大多数人的决定。村庄舆论压力正是涂尔干讲的构成“机械关联”前提的集体意象。在当前迅速转型的中国农村社会，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力越来越不能构成少数村民忍受利益损害的力量；二是村干部个人的才干、魄力或强悍。善于说理的村干部更有能力将村民大多数人作出的决定变成全村村民的决定，他会找那些在村中有影响的反对派私下交谈，让这些反对派觉得只要忍受了暂时的利益受损，立即会有更多的利益回报，或者不能忍受暂时的利益受损，不久会有更多的利益损失。“软硬兼施”，村干部的个人魄力在村务决策的实施过程中起了重要作用；三是村集体占有经济或其他资源的数量。较多的村集体经济资源不仅减少了举办村中公共工程和公益事业对村民的依赖（比如不需要事事向村民提取费用），而且增加了村干部奖惩村民的能力。正是因为村集体经济资源的不同，民主化村级治理可以区分为“动员型村级治理”和“分配型村级治理”[2]。

在村庄公共舆论可以发挥作用的情况下，对村干部个人才干和村集体经济资源的要求就会不满，村庄秩序依靠村庄内聚力来获得。在这种村庄的民主中，村民大多会选那些德高望重或一致赞同的人出来主持村政，办理村务，民主的办法只不过是对村庄古老惯例和传统的承认和认同。这类村庄在当前中国已不多见。

缺乏公共舆论压力的民主化村级治理不得不对村集体资源和村干部个人才干提出要求。其中村集体经济资源状况是不可选择的，村干部个人才干的可选择性因此显得尤为重要。正是村干部个人才干的可选择对于民主化村级治理的重要，构成了民主化村级治理型态变动的关键。

从理论上讲，村集体经济资源较少的动员型村庄，更加依赖于村干部的个人才干来发挥其对民主化村级治理从而对村庄秩序的基础性作用，因为村干部更缺乏对付少数反对派以实现村民多数人意愿的手段。村集体较多的资源为村干部提供了较多的治村手段，村民选举村干部时，就更多从村干部的品质方面选择那些能人和好人上来。在农村集体经济资源较少的村庄，好人无法对付少数反对派，村民盼望一个可以压服少数反对者从而为村庄提供公共秩序的强人。也就是说，在民主选举村干部的总体倾向上面，不同类型村庄会有不大相同的民主化村级治理型态出现的机率。分配型村庄倾向于好人和能人型村级治理，动员型村庄呼唤强人型村级治理。正是这种不同的总体倾向性，构成了分配型村级治理与动员型村级治理略有些不同的村治型态变动的底蕴。

三、选举和村级治理型态的循环

可以选择任何一种民主化村级治理的型态作为讨论的逻辑起点。我们以好人型村治为逻辑起点。因为好人缺乏说服或压服村中少数人的能力，而可能构成对村庄秩序的损害，村民期待村中有魄力的强人出来为村庄秩序服务；强人在治村的过程中，很容易过度使用自己的强悍，当他感到村民构不成对自己的强有力监督时，他很可能会借办理村务之机，为自己谋取私利，这种谋取私利行为被村民发现，但村民慑于强人的强悍而敢怒不敢言，这样的强人也就变成了村中恶人。下次选举，这样的恶人就会落选，村民试图选出一个能人出来；当村中能人较少或没有能人愿意出任村干部时，村民被迫再选好人，而能人若愿意出来当村干部，他的当选似乎不成问题，但能人因为不愿意得罪村中少数人而可能造成村中公益的损失，他这时必须创造出更大一块在每个村民之外的公共收益，当他可以创造出这种收益时，他会受到村民更多的信任与期待，若他只能创造出较少的额外公共收益时，他会感到村民的不满，他发现当村干部并不能获得自己所渴望的面子和社会声望，而是“两头受气”，他便会在任期届满时退出村干部的竞争。以上关于民主化村级治理型态的变动过程，构成了村治型态循环的一般图景，加入更为具体的背景材料，可以将此一般图景描画得更为清晰一些。以下我们分别描画动员型村庄和分配型村庄民主化村治型变动的不同侧重点。

在动员型村庄，因为村集体经济资源较少，村中举办公共工程和公益事业的第一步，是从村民中提取人财物资源，这个提取资源的过程是村级治理中最为艰难的过程，村干部必须有足够说理的耐心和可靠的魄力让每个村民相信，这种提取有益于村庄秩序从而有益于每个村民的生活。换句话说，村干部必须是能说会道、性格强悍的强人，他有能力让村民服从村庄公益。不过，从村民手中提取出资源还只是整个治村进程的第一步，村干部必须用这些提取出来的资源为村民创造足够多的公共收益。在当前乡村关系条件下面，村干部很可能迫于乡镇收取税费的压力，而将本应办理村庄公益的资源“挪用”上缴。此外，动员型村庄也往往是经济贫困的人口流出村庄，人口流出是村中精英人物的流出，这种精英人物的流出，使村庄生活的未来预期大打折扣，村庄的历史感难以创造。掌握着村庄资源但缺乏历史感的强人村干部就很可能用这些资源来谋取私利。最终，强人村干部是将举办村庄公共工程和公益事业的资源提取上去了，他们却一直不能创造出村民渴盼已久的公益出来。这样的强人伤透了村民的心，村民下决心在换届选举中让他落选。村民渴望好人上来。好人也许创造不出村庄公共收益，但他起码不会象强人村干部那样“软硬兼施”地从村民手中提取本来不多的资源。

开始的时候，村民会满足于无为而治的好人型村干部。不久村民却发现，好人村干部不仅创造不了公共收益，而且没有足够的能力调解村民之间的纠纷，对付村里村外的地痞，以前多少还能维持下去的日常秩序，现在也举步维艰：播种季节急需的灌溉用水无法引流过来，村中道路越来越坏，一些人更加敢于明目张胆地将村集体的树木锯为己有。村民深深感到了好人治村的不便，好人也发现自己在治村过程中难有作为，村庄因此陷于瘫痪状态。这样，动员型村庄民主化的村级治理正如那些低度关联村庄一样，陷于赢利型经纪和半瘫痪状态的循环之中[3]。

分配型村庄因为村集体占有大量经济资源，村干部不必从村民手中提取资源来创造村庄公共收益，他需要合法地使用好村集体的经济资源来满足村民日渐提高的对村庄秩序的期待。

与动员型村庄对强人的渴望不同，分配型村庄首先需要有能力创造村庄公共收益的能人。能人可以凭借自己的经营头脑和在外面见过的世面，较一般人更为有效率地使用村集体经济资源去创办企业，建造公共工程，能人创造出了多于村民期望的村庄公益，村民更加信任能人，能人对治村也更加信心百倍。

信心百倍的能人往往期望创造更多的村集体经济实力。他更愿积累，而不大情愿将村集体的财富分给每个村民享用。这个能人的积累倾向引起村民的反感，村民愿意一个较少主见的好人上来，将村集体的财产量化到村民个人。好人愿意顺应村民将村集体财产更多量化到个人的意愿，但好人往往难以做平这个量化到人的工作。一些村民说分给自己的太少了，另一些村民说有些人分得太多。分来分去，好人累得不行，强人便出来了。

虽然分配型村庄因为村集体较多的资源，而减少了村干部对付少数反对派的困难，但村中的少数派仍然存在：旧村改造时，少数村民拒绝接受其他村民都已经接受的拆迁协议，一些村中地痞以远高于市场的价格要求承包村集体公共工程等等，能人和好人都无法解决这些问题，因此，分配型村庄有了强人治村的空间。

比较动员型村庄和分配型村庄村治型态的变动趋向，动员型村庄是以强人治村为中心轴的，分配型村庄则以能人治村为中心轴。动员型村庄的村治型态主要在强人和好人之间循环，很容易滑向恶人治村。分配型村庄的村治型态则主要在能人和好人之间循环，强人有时成为村民期待的目标。

四、理解乡土中国的政治理论框架

二战以后，拉丁美洲一度成为世界现代化最为迅速的地区，但很快，随着农民的破产，大量城市贫民窟的形成，城市化和黑恶势力结合，造成了民主选举的文官政府的困境，渴望秩序的国民期待军人出面维护社会秩序，军人便屡屡专政，形成了民主政府和军政权之间的拉美式政治循环，这种政治循环加剧了拉美一些国家的政治动荡，并影响了拉美国家的经济发展。如前所述，恰好在中国农村的民主化村级治理中，也容易出现（事实上在很多地区也的确出现了）这种类似的循环。这种循环不是一种偶然现象，而是与民主这种治理方法，与当前村庄的实际处境，与中国特定的发展阶段密切联系的。

民主化村级治理的特殊性或说乡土中国政治的特殊性在于：第一，国家当前的财政还无力为村庄提供足够的公共服务，比如公共工程建设和社会治安的维护等等，而需要由村庄组织起来自我提供，即《村民委员会组织法》规定的“自我管理、自我教育、自我服务”；第二，民主化的村级治理本质上是一种社会治理而非国家治理，但是，村级治理所提供的公共服务具有强烈外部性，是在村庄而非可选择的村民中实现的，这样，民主化村级治理就存在一个如何克服大多数人的决策与对少数反对者的说服的问题。前者决定了村民自治与城市居民自治完全不同，民主化村级治理是以村庄是一个相对独立的社区共同体为基础的，而居委会只是整个城市街道的一个分子，并非独立的社区，更不能成为一个相对独立的共同体。后者决定了村庄社区公共舆论，村集体资源以及村干部个人才干对村级治理具有的决定性作用。因此之故，要建立理解乡土中国的政治理论框架，就需要在以下一些方面有所认识。

第一，村庄社会是一个相对独立的社区社会，具有社区共同体的性质，其中的关键有二，一是村庄社区有相对独立的秩序空间，二是国家也有意识地希望村庄社区获得自我秩序。

第二，村庄社区相对独立的特点，为村庄公共舆论发挥作用提供了空间，但因为村庄“机械关联”大多解体，村庄公共舆论在保持村庄秩序中的作用不是很大。

第三，村集体经济状况和村干部的个人能力是民主化村级治理中可以调用的两种关键资源，相对来说，村集体经济状况是稳定的，因此，构成对民主化村级治理重要的可变资源正是村干部个人能力本身。第四，正是以上三个方面的原因，民主化村级治理并不是简单的多数人对少数人的决定机制，也缺乏某种稳定的村治型态。大多数情况下，村级治理因为其特殊的问题，而引发一轮接一轮的村级治理型态的循环，村民每一次具体的选择，都会引起一次新的选择可能性。这种村治型态的循环，与民主化村级治理的内在矛盾有关。

第五，村民是人而不是理论逻辑上的不变的符号，因此，在民主化村级治理的过程中，村民会从实践中特别是从每种村治型态中形成他们自己的政治经验，这种经验积累的越多，他们就会越成熟，民主化村级治理向良性方向循环的可能性就越大。

五、结语

研究民主化村级治理型态及其循环，有助于我们认识当前乡土中国政治的具体处境，深化我们理解乡土中国政治的现实状况。即便是乡土政治，也不是一种线性的运作模式而具有十分复杂的表达方式。本文只是对乡土政治的逻辑分析和推论，这种逻辑分析和推论的结果与我们近年较多的经验研究是吻合的。有了这种对乡土政治的把握，就可以封住那些一叶障目，认为民主化村级治理不过是些黑金政治和恶人治村，由此否定村民自治制度合理性的人的口，也可以防止那种对村民自治实践可能性的简单化认识，真正将村民自治这一民主化村级治理的研究推向深入。

[1]参见贺雪峰、何包钢：“民主化村级治理的两种类型”。

村级治理范文篇4

联产承包责任制以来，随着的解体，重构农村基层治理体制被提上议事日程。实践中，以《八二宪法》和《村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）的颁布实施为主导的村民自治制度，构建起了"乡政村治"的框架[1]，但是，当前村级治理的实践效果并不理想，理论界对村治的研究远未形成共识。对村治研究进行研究，可以深化村治研究，并为实践提供理论支持。本文试图通过对村治研究进行分层评估来为理论界深化对村治的研究提供说明。

一、村治研究的三个层面

对村级治理的研究可以分列为三个层面，即：对村治功能（规范功能）的研究，对村治具体处境的分析，对村治对策的设计与主张。其中第一个层面是最基础的层面，它所要解决的是研究村治的取向与目的。它要回答进入村治研究的原因和方位。也是研究者对村治研究的自我定位；第二个层面是村治研究的核心层面，它所要解决的是村治基础与村治资源问题。具体如当前村级治理所面对的问题和所处的环境，为达成目的所可以借用的手段及需要克服的困难等；第三个层面是村治研究的应用（政策）层面，它所要解决的是用何种具体方案来达成村治功能，如何借用村治资源来建构村治实践模型等。当前理论界对以上三个层面的研究大都杂乱地混在一起，缺乏分层研究的自觉和相互对话的基础，从而构成深化村治研究的主要障碍。

一般来说，只有当研究者对村治的功能即要解决什么问题达成共识之后，村治研究者才可以进入第二和第三层面的对话。在开始的时候，达成何种共识也许是不重要的，重要的是如何达成共识，即不同的村治研究者如何首先在对村治功能的设定上形成对话的基础。每一个村治研究者事实上都对村治功能进行了设定，这种设定是由研究者的进入定位决定的，也就是说，它是村治研究者个体赋予的。因为大多数村治研究者对村治功能的这种个体赋予性质缺乏自觉，不同的村治研究者就很难就村治功能的设定进行对话，当然也就更谈不上达成村治功能设定的共识了。村治研究进入定位与村治功能设定的关系如，政治学界的村治研究往往是从推进农村基层民主化的方位进入的，他们倾向于将扩大基层群众的政治参与作为村级治理的功能目标。政策研究部门的村治研究往往是从完成国家任务的方位进入的，他们倾向于将推行国家意志的能力作为村级治理的功能目标。但是，村治研究也可以在不同的进入者之间达成共同的村治功能目标设定。例如，实践部门（政策研究者们）可能会发现，推进村民自治对于完成国家任务大有好处，因此，将推进与扩大村民参与作为村级治理的功能目标，典型如《村组法》的颁布实施[2]和"村务公开"的广泛推行[3]。村治研究进入定位与对村治功能设定的以上关系，就为不同的村治研究者达成对村治功能设定的共识提供了可能。这里问题的关键是不同的研究者应建立起对村治功能的共同关怀，这就使得对村治功能进行独立研究的要求迫切起来。或者说，只有对村治功能进行独立的研究，并以此形成每一个村治研究者对村治功能设定的自觉，不同的村治研究进入者才可以进行更加深入的对话。

与村治功能研究密切相关的是村治对策的设计与主张，抽象地讲，村治对策的设计与主张必须反映出村治的功能要求。功能要求决定结构构建，结构构建必须满足功能要求。

但是，因为总的来说，现代化的背景不仅设定了人财物力总体上从农村社会流入城市的方向[4]，而且设定了农村社会分化与区域非均衡的不断扩大[4]。在这种背景下，无论何种具体村治方案，都似一把双刃剑，难以彻底解决村治面对的所有问题。体制解体后的乡村政治重建一直争议不断，这除了对村治功能设定上的差别以外，也与任何一种具体村治方案本身都存在的以上双向难题有关。以保持国家对农村社会的强制和扩大农民的政治参与为例，这两者起码在形式上是相互矛盾的，如果脱离当前村治的实际来抽象设定村治方案，既难以弥合二者之间的鸿沟，也无法说服持不同主张的争论者。因此，任何具体的村治设计都应该是在本土基础上的设计，设计具体村治方案的基础必须建立在对村治具体处境的细致了解之上。

对村治具体处境的研究应解决两个关键问题，其一是村治基础，即村级治理所面对的农村具体状况；其二是村治资源，即村级治理可以从农村社会提取的治理资源。就村治基础来说，中国当前的农村社会的状况究竟如何？它可以经受强制型现代化所造成的紧张关系吗？设定的村治功能在当前的农村社会是否具有本土基础？农村的社会发展与文化变迁对村治构成了什么样的环境条件？在中国社会经济非均衡及文化秉性地区差异十分显著的前提下，以个案研究为主的对村治具体处境的分析，可以使研究者在设定村治功能时保持较为清醒和现实的头脑，也可以为说明村治功能提供进一步的证据。就村治资源来说，农村社会中既存的各种组织因素（如宗族）、文化因素（如集体主义）、社会因素（如社会分化）、经济因素（如集体所有制）等，既构成了设计村治方案的本土基础，同时也是设计任何一种村治方案都应该充分尊重并有效利用的本土资源。对农村社会中诸种正面村治因素加以利用，不仅可以为村治方案的设计提供灵感，而且可以为村治方案的具体设计提供最可靠的材料。

村治具体处境研究既可以为说明村治功能提供进一步的证据，又可以为村治方案的设计提供具体的资源，它是沟通村治研究第一个层面与第三个层面的中介环节。

二、对村治研究的分层面评估

总的来说，政治学界对村治功能的研究大都与推进民主化有关。经济学界和社会学界对村治功能的研究则往往与国家意志向农村社会的渗透能力及社区资源动员能力相关，政策研究部门则倾向于从完成国家任务的角度来考虑村治的功能。具体如，有人认为，推进村级民主化不仅有利于实现基层民主，而且可以为整个中国的政治体制民主化打下坚实的基础[6]；有人认为村级治理应与社区资源动员能力相联系，并以此作为解决农村日益严重的干群矛盾（核心为资源提取的矛盾）的方式[7]；有人认为，联产承包责任制和市场经济体制重构了农村基础社会，村治方式的选择必须解决村治的合法性问题[8]；有人认为村级治理必须以完成乡镇行政布置的国家任务为前提，认为村级治理若不能完成国家的强制任务，就是超越当前农村现实的村治选择[9][10]。

正因为研究者的进入定位和研究取向的不同，使得村治研究缺乏对话的基础。总的来说，当前理论界在村治研究中似乎也正在形成"现代化背景"的自觉[11]，但到目前为止，这种自觉仍远未形成为大多数人的共识。显然，要达成共识必须有对村治功能的独立研究，恰恰当前对村治功能的独立研究（规范研究）十分少见。可见的一般都是各个特定村治研究者自觉不自觉地设定村治功能目标，并在此基础上形成圈子内对话。因此，当前理论界如何加强对村治功能的独立研究，以为不同的村治研究者提供对话的基础，就显得十分迫切。应该说，对村治功能的独立研究构成了当前村治研究的第一个共同问题。

理论界对村级治理具体处境的研究是整个村治研究中最为薄弱的环节。无论是民主化取向的村治研究，还是其它取向的村治研究，大都以国外的进化路径或抽象的逻辑推理来直接得出政策结论，缺乏对村治基础起码的本土关怀，并由此陷于所谓"现代化框架"的陷阱[12][13]。对村治具体处境的研究主要如：有人对时期形成的社区集体经济和社区共同体意识对社区治理影响进行的个案研究[14]；有人通过对宗族、民间信仰等因素对农村治理方式选择具体影响的田野调查，认为传统文化不仅构成了农村治理的基础，也构成了农村发展的资源[15]；有人通过对区域性农村宗族形态的系统考察得出结论："汉人宗族的重建和转型，不但有可能导致血缘因素在中国现代农村生活中的作用取得某种新的形式，而且还可能有助于推动并提高乡村社会的自治程度和有序程度"[16]。有人实地调查后认为，"儒家给予社会的道德理想，成为了宗族、血缘集团内部以及外部的各种伦理道德、生活中规矩的根?quot;，并因此形成有序农村社会的基础[17]。有人通过对村庄文化结构形态的考察，认为中国传统文化中存在有名与实相互分离的思维模式的传统，这使得农民完全能够在认知上容忍高度不一致的思想体系，而不必感到必须解决这种不一致的认知压力，由此使得社会主义意识形态所代表的集体主义等文化观念和要素可以成为村落文化知识库中的文化资源与新传统[18]。有人在调查中发现，某些农村已形成了一个较一般村民参与村务更积极的村庄精英阶层，并认为，"非治理精英的壮大和有效的公共参与标志着在强国家治理模式来改变的状况下村庄社会力量的增强。中国农村村民自治的前途，也许正赖于?quot;[19]。

从当前对村治具体处境研究的研究者来看，他们主要是社会人类学界和经济学界的理论人员，其进入村治研究是与他们的社会人类学调查（往往以个案的形式）紧密相关的，他们之中少有人是直接介入村治研究的，因此，他们对村治具体处境的研究成果往往只是"业余成果"，带有边缘性质。相对来说，政治学界少有对村治具体处境的系统研究。这就造成了村治研究第二个层面与其它两个层面的脱节。或者说，当前村治研究的研究者中，大致有两类人：一类是在第一和第三层面自觉进入或虽然某一层面未自觉进入，但已有事实倾向的村治研究者，此为村治研究的主力与自觉者；一类是在第二层面不自觉进入村治研究的研究者，此为村治研究的边缘人物与观察者。当前对村治具体处境研究总体上的非自觉，使得这方面的研究过于零散，远未形成系统的理论，并且这种零散的研究也远未为村治方案的设计提供材料和灵感。中国农村社会的经济社会非均衡及文化传统的多样性，进一步增加了对村治具体处境研究的困难及将这种研究政策化的困难。

当前村治具体处境研究多学科进入的特点，也说明了这种研究的难度。一般地讲，分学科地主要以个案为基础对村治具体处境的研究是当前村治研究的薄弱环节，也是村治研究必须大大加强着力之处。这种研究是最费时费力的研究，也是最有可为的村治研究。但是，分学科进入的村治研究，必须有适当的综合，只有自觉站在村治立场对村治具体处境的多学科研究进行综合，才可以真正借用多学科优势，尽可能地为村治找到最有效率的方案。可惜当前理论界还十分缺少自觉的村治具体处境研究者。应该说，自觉站在村治立场对村治具体处境进行研究构成了当前村治研究的第二个共同问题。

理论界对村治对策的设计与主张缺少成熟的方案。此层面的状况总体来讲是实践走在理论的前面，理论严重滞后于实践。从当前已有的村治对策设计与主张看，主要有三种倾向：一是强化村级治理民主化方向的取向，主要是对"村民自治"方向的具体设计与强化，如村委会"竞选组阁制"的设想[20]；主张在修订《村委会组织法（试行）》时设立司法救助途径，贯彻违制处罚原则以确保村民的民主权利不受侵犯[21]。此方面主张的实践代表是吉林梨树县的"海选"制、福建等地开始实行的"秘密划票"以及山西河曲等地实行的"两票制度"，理论界对以上创新进行了广泛讨论，总体上对此进行了肯定评价，并试图在此基础上将其作为经验在全国推广。二是强化村级治理行政化方向的取向，如"村级干部应采取更带集中性的方式选举产生"的主张[22]，在"村级实行行政管理，村民小组或自然村实行自治"的主张[23]。三是试图调和村级治理民主化与行政化两种冲突取向的主张，如"成立农户协会，设村政府"的主张[24]，即试图通过村级组织的分设来满足村级治理相互矛盾的功能要求；又如"村委会准政权化"的设想，试图在保持村民自治性质不变的基础上，给予村委会一定程度的政权性质和地位，以为政府提供一个合乎法理，可灵活使用的组织形式，既保持政权的控制能力，又为村民自治留下空间[25]；再如"村政委员会"的设想[26]。

从当前理论界设计的具体村治方案来看，一是数量特别少，二是研究者中重量级人物特别少，更重要的是，绝大多数村治对策的具体设计与主张不仅缺乏对村治功能的系统研究，而且缺少对村治设计的本土关怀。当前村治对策中缺乏创造性因素，难以为实践提供有成效的试验品。应该说，更多的村治研究者进入村治方案设计领域，构成了当前村治研究的第三个共同问题。

三、村治研究的深化

在当前的村治研究中，因为缺乏对村治功能研究的自觉，研究者往往是先入为主地将村治功能进行定位，并在此基础上直接得出政策结论而很少有人对第二个层面的问题加以研究，因此，总的来讲，村治研究处于低水平重复之中。以下以几种影响比较大的研究为例作出说明。

很多研究者是直接从对"村民自治"的研究进入村治研究的，其中相当部分研究者将自己定位于发展和完善村民自治制度。例如，有人主张当前中央政府应加快制定《村组法》的实施细则，以确保《村组法》在全国范围内的实施统一性[27]。再如，有人通过对村民代表会议制度的研究认为，村民代表会议是农村民主的伟大实践，是农民当家作主的有益探索，它为农民参与村务提供了可靠的组织依托，为强化村民自治提供了有效的体制保障[28]。其它研究如对"海选"制的总结[29]，对村委会"竞选组阁制"的设计等。另外，还有许多研究者直接从对村民自治功能的列举来推证发展村民自治制度的价值。例如，有人通过对村民自治制度理论价值与实践功效的归纳，认为村民自治制度的价值远远超出了农村基层，而会对整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生积极而久远的影响[30]。有人认为当前实行以直接民主原则为主要特征的《村组法》，既具备了良好的社会基础，同时农村社会的现实状况和改革的进一步发展也迫切要求在农村社会生活中实行村民自治，由此得出结论：在农村实行村民自治是建设社会主义民主政治的适当的途径和形式[31]。

虽然以上主张发展村民自治的研究者并不否认村级治理在国家现代化转型时期所应具备完成国家任务的要求，但总的来说，他们很少对村级治理与国家现代化意志的贯彻实施的相关性作系统考察，而往往将研究限定在村民自治或基层民主本身的范围内。因此，他们所得出的政策结论往往为那些从贯彻国家现代化意志角度进入村治研究的研究者所反对。例如，有人提出了反对村民自治的如下四点理由：第一，当前国家与农民之间并未结成清晰的权利义务关系，国家需要通过村级组织作为中介来沟通与农民的关系；第二，实践中，村委会事实上大多行使着行政管理的职能；第三，当前影响农村社会稳定的因素不断增多，过多过早推行村民自治不利于保持社会稳定；第四，从世界范围看，民主自治需循序渐进地推行[32]。有人从农村基层社会地方恶势力兴起对农村社会造成的失控可能性出发，认为盲目推进村民自治可能会产生严重后果[33]。有人针对村级组织涣散带来"村梗阻"，"村梗阻"的普遍存在必然又会严重影响国家的行政能力，认为在当前的农村实行村民自治显然与广大农村的现状存在一定的脱节[34]。

与单纯主张推进村民自治和单纯主张强化村级组织行政功能的村治研究者不同，有人试图从协调两者关系入手来解决村治功能矛盾。例如，有人认为，在现阶段的农村社会，管理体制中存在两种相对独立的权力：乡镇行政管理权和村民自治权，这两种权力的来源与功能虽然不同，但其最终归属和运作目的却是一致的。在中国现代化的背景下，不宜笼统地强化乡政管理，也不宜孤立地看待村民自治，应通过创造有利的宏观环境，合理划分权限，规范政府行为，改进工作方式，以实现乡政管理与村民自治的有机衔接[35]。有人认为，村民自治是相对的而不是绝对的。具体地，在处理本村公共事业和公益事业方面，村委会应发挥自治组织的功能，乡镇行政实际上管不了，也不应该管，而只能起一定的指导作用。但如超出一村的范围，如有关落实农产品的收购合同、种植面积的规划、土地管理、控制农民负担、产业结构调整、计划生育、征兵、优抚和扶贫等项工作，村委会则应在乡镇领导下，协助乡镇行政去完成[36]。针对《村组法》中只规定了村委会协助乡镇行政的目标模式，未规定惩罚措施，有人认为应当增加、补充有关法律后果条款，明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务和非法干涉村内事务有关责任人的法律责任，以防止"过渡自治化"和"附属行政化"的两种不良村治倾向[37]。

试图有机衔接乡政与村治关系的努力也存在着难以克服的困难，其原因在于，虽然研究者看到了村级治理所面对的矛盾功能要求而试图有机协调，然而，他们的村治政策主张事实上很难真正满足村治的实际要求，其核心在于忽视对宏观环境不利因素的考察（即整个现代化进程中，总体来讲，农村的人财物资源是不断流向城市的，因此，农村的相对贫困与相对衰落不可避免，宏观环境的不良是既定现实），和忽略现代化变迁中国家与农村社会权力边界本身并不清晰的事实。或者说，在当前《村组法》的框架下，因为强制现代化本身的特点，抽象而完善的村治事实上很难存在。不考虑村治的本土基础，不借用本土的村治资源，村治研究就可能陷入困境。但正是在对村治的本土资源（即其具体处境）方面，村治研究的研究者缺乏基本的自觉。农村的情况是错综复杂也是千差万别的，区域的非均衡，集体经济实力的不同，宗族宗教势力的性质与状况，社会分化状况，受教育水平，乡村互动历史，乃至于村民个性秉赋和劳动力流动状况，都使村与村之间具有很不相同的个性特征，所有这些个性特征都在某种程度上构成了村治的本土基础，也为村治划定了资源范围。在此方面的研究中，虽然已有相当的个案研究[38]，但这种个案研究从总体上说仍大多局限于村民自治内部的逻辑关系与个案状况的抽象对应上面，缺乏跳出制度框架借用本土资源的理论自觉，也正因此，这样的个案或实证研究很可能陷入循环论证，无法为村治研究的深化提供有益的启示。在中国现代化背景下，国家提供一个相对富有弹性的制度框架，以为富有个性特色的村治实践与村治研究的智慧运作留下空间，应是深化村治研究的前提。在此前提下，村治研究者在多方位进入的基础上，首先需要就村治功能的研究达成共识，然后就此村治功能自身存在的矛盾关系（这种矛盾关系是由强制型现代化所导致的）进行充分讨论，以达成第二个共识。在以上两个共识的基础上，再对村治的具体处境进行研究，并尝试性地针对个案提出村治政策设计与主张，由此形成不同的村治研究者对话的条件。这种对话可以逐步增加村治研究的学术积累并为村治研究的深化提供可能。

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村级治理范文篇5

一、治理视角的村民自治

当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义[1]，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。

从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对解体之后出现的社会失序现象[2]，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。

二、民主化村级治理的理论过程

若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。

展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。

村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。

从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。

问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。

在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。

除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。

麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。

这就是说，从理论上看，决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者，或直接说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人能力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。

村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别讨论[3]，本文中，我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。

三、集体资源与民主化村级治理的类型

如前所述，村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源的分配，正是在这个意义上，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和分配型村级治理。

在村集体经济贫乏的村庄，民主化村级治理包括以下两个具体过程，一是相对容易达成的关于村庄秩序的决策，特别是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后，村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。因为村集体经济资源的贫乏，村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取出来，这个从村民中提取人财物资源的过程，往往是公共工程和公益事业能否办成的关键，若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取，村干部缺乏对这些村民的强制手段，而只要村中有少数人可以拒绝这种提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事业，因为村干部无法说服少数反对者而最终流产，这种一再流产的好事，反过来会打击村民对村集体的信心和合作办理公益事业的信心，村民不再指望有公共的集体利益，而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。

村民不会满足于每个人自己为政的状况，而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥方便了每个村民的出行，泥泞的小路为每个村民带来了麻烦，治安不良则造成了每个村民的不安全感。而因为公共工程等事业的外部性，没有哪一个单个的村民有能力提供这些每个村民都需要的秩序，村民怀念起时期的公共工程和公益事业来，村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公共秩序受到的破坏越严重，村民对公共工程的需要就越强烈，就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事，会有越多的村民愿意为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人暂时的利益，会有越多的对少数反对派的压力，这种情况下，村庄中若有强人出来担任村干部，他便可以借助这种舆论上的强势，以自己的说理能力或身体暴力来说服或压服村中少数反对派，村中公共工程最终建得越来越多，村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民，这个强人村干部因此威信更高，为村民提供公共秩序的能力更强，他达成了村集体经济贫乏村庄中汲取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。

村庄自治不同于村民自治，以强人治村为特色的村庄自治，容易出现两个引起村民不满的问题，一是强人治村时，他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际，这种对实际的脱离，既可以包括上级安排下来的超出村庄实际需要的种种达标升级活动，也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而决定下来的公共工程目标。二是强人治村容易出现权力的滥用，尤其是在办理公共工程等公益事业中，为自己谋取私利，最终导致好的公共工程目标成为村民支出的恶梦，村民手中的资源是提取上去了，公共工程却遥遥无期。村民因此而失望和愤怒。

村民自治作为一种民主化的村级治理办法，正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面，民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策，这就从理论上排除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中，村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度，而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程，民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民提供了获得村庄秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多筹办公共工程的积极性，村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和能力。

换句话说，在村集体经济资源贫乏村庄，村级治理或村庄公共秩序获得的关键，是村干部提取经济资源的能力，民主化村级治理因为解决了强人治村中容易引起村民不满的因素，而提高了村民对公共工程的信心和支持力度，从而提高了村干部在办理村庄公共工程时说服少数反对者和动员村庄资源的能力。显然，集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心，正是这种村庄资源动员能力的提高，因此，可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。

与集体经济资源贫乏村不同，掌握着大量村集体经济资源村庄的治理，因为拥有大量可供支配的经济资源，而具有很强的提供公共工程和公益事业的能力，村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说掌握有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战，这种挑战同样来自于村中的少数反对派。

既然掌握有大量经济资源，村干部便有使用这些经济资源的理由，而正是村集体经济资源的使用上面，不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处，集体资源越多，村干部谋取私人好处的危险性就越大。他们名义上是在建一座桥，但事实上这种桥只是方便了村中少数人的出行，而大多数村民获益不多，甚至他们建桥之初，就是为了将工程承包到自己亲友，以捞取个人好处。这样，在拥有大量集体经济资源的村庄，民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为，防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策，是违反制度的决策，作出违反制度决策的村干部，不仅可能受到村民的责难，而且在决策出现失误引起争执时，村干部要承担程序不合法的责任。

因此，集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时，他们完全不同于集体经济贫乏村庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员能力的动机，他们更多的是需要一个名义上合法的程序，这样在使用村集体经济的资源时，可以减少责任的承担。这种民主化的村级治理，便构成一种分配型的村级治理。

四、动员型村级治理与分配型村级治理的比较

如上所述，因为村庄集体经济资源的不同，带来村级治理具体过程和功能重点的不同，这种不同构成了动员型和分配型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较，可以增加对民主化村级治理类型区分的认识。

对于动员型村级治理而言，既然村集体经济资源贫乏，村集体举办公共工程和公益事业，就需要从每个个体村民手中汲取人财物资源，在村级民主缺乏暴力强制的情况下，村干部缺乏强制提取村民资源的能力，他们便可以通过村民代表会议这种形式来讨论村务，通过村民大会的形式来动员村民，通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看，动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式，而是这种民主办法是否真正具有动员村民的能力，或者说动员型的民主化村级治理，更侧重于实质民主的层面，若村中有若干具有权威影响的精英人物，村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会，这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作能力的决策，这个决策可以减少村干部在办理具体村务中受到反对的阻力，反过来，既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面，有些时候，通过规范的民主形式比如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策，虽然具有多数人通过的结果，少数反对者却并不一定认可这个决策，他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的能力，他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资提供他们应该分摊的份额。他们拒绝分摊，便足以造成动员型村级治理的困境，这就引出动员型村级治理的第二个特点，即其民主更多强调一致通过而不是少数服从多数，重大的村务决策多是妥协的结果，而不是表决的结果，举凡表决，大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲，动员型村级治理是一种少数人决定的民主治理制度，以村民代表会议决策重大村务的过程为例，动员型村级治理一般较少采取表决的形式来通过决策，而较多充分讨论以达成妥协，参加村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表，而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。

若在村民代表会议的讨论中遇到坚定的反对者，哪怕这些反对者只是极少数，且其反对的理由并不充分，这些极少数的反对派也往往有能力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人决定的后果。不仅如此，动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策，还需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足够影响村民接受决策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不够，村民代表会议通过的村务决策，同样会在村干部具体办理村务时，受到少数村民的反对，这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。

在动员型村级治理中，若有一次诸如公共工程建设的决策被一致通过且顺利实施，村民可以从中获得好处，村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能，这样一来，民主化的村级治理制度在村集体经济资源贫乏的村庄也可以得到有效运作，村庄动员能力日渐增强，而村庄秩序日渐获得，在民主与村庄秩序之间，形成了良性循环，这构成了一种增强型的动员型村级治理类型。不过，并非所有动员型村级治理制度都具有增强型的特征。若有多次对全村公益十分重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生，就会影响村民对集体合作的信心，少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在，在每一件具体的村务中都会存在，这样造成民主化村级治理的困境：村庄动员能力下降，村庄日渐失序，在民主与村庄秩序之间形成了负反馈，这构成了减弱型村级治理类型。

对于分配型村级治理而言，因为村集体掌握着丰富的经济资源，其运作特点便与动员型村级治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里汲取资源，而是如何合法地使用村集体占有的资源，因此，这种民主更加注重其形式的层面，村务决策一般会有规范的程序，关注程序合法性，决策过程强调少数服从多数，参与决策人应具有合法的参与身份，非正式参与者没有表决的资格等。以村民代表会议为例，在作出重大村务决策时，大多强调参加会议人员的合法身份，要有较为规范的会议记录，参加会议的人员需要签名以示自己对重大村务决策负担责任，倾向于用表决的形式通过决策，村民代表的代表能力并不如动员型村级治理村庄那么重要，只要是通过合法程序产生的，什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关，村民代表会议在决策村务时，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，而显得过于弱小，而通过的村务决策在村中即使遇到反对者，也不大会中途改变。从这种意义上说，分配型村级治理是一种多数人决定的民主治理制度，在某些时候，多数人可能过于忽视村中少数派的声音，而构成实质上的多数人专制。

五、结语

以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同，这种疏理对于深化村级治理研究具有重要的意义。以当前展开实证研究的村级治理来讲，学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵，而将动员型村级治理与分配型村级治理混为一谈。一般来讲，在城郊农村和经济发达地区，经济的发展带来土地的增值，土地集体所有的产权安排，使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多，村集体不仅掌握着大量升值的土地资源，而且掌握着土地征用款的使用权，这些集体拥有的资源，就为分配型村级治理提供了村庄前提。此外，那些村办企业发展较好的富强村庄，也具有分配型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看，这类村庄的数量无疑只是农村的极少数，10%左右，但从学术界现有实际研究来看，只占少数的分配型村庄却受到了多数学者的关怀，而占中国农村90%的动员型村级治理村庄，却很少受到学者的关注。这显然不是很正常的现象。换句话说，通过民主化村级治理类型区分，可以凸现分配型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。

其次，作以上治理类型的区分，有助于让村级治理研究者特别是实证研究者明确自己研究村庄的类型，从而避免以偏概念，防此在提出理论观点，特别是政策建议时，有意无意忽略自己调查的个案背景，而作出一统中国农村自己的研究结论。再次，以上治理类型的区分，还有助于理解学术界在乡村研究领域的学术和政策争论。当前学术界的一些争论，之所以公说公有理，婆说婆有理，并且都有实证研究的支持，往往是争论双方缺乏对乡村治理类型的把握，动员型村级治理村庄的调查当然把握不住分配型村级治理制度的特片，反之亦然。

我们以上所作的关于民主化村级治理的两分，是关于村级治理研究的一个初步成果，抛砖引玉，希望有更多相关成果出现。

[1]参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，45页。

村级治理范文篇6

关键词：村庄精英；体制内精英；体制外精英；村级治理

近一个世纪以来的国家权力在乡村的日益深入与近20年村落社区自治权的迅速成长，造成了空前复杂的权力互动呈现于村庄场域，构成了中国底层农村政治的动态的和主要的层面。

在村庄权力互动结构中，村庄精英居于承上(国家)启下(村民)的中介地位，对村庄精英的分析是村庄权力结构分析的切人点，因而成为理解村庄政治拼图的关键，也就自然成为近年乡村治理研究领域的热点。实际上，近百年来，中国大陆乡村政治精英的地位、作用一直是海内外研究中国农村问题的政治学家、人类学家、社会学家关注的焦点。他们的研究卓有成效，提出了许多富有创见和概括力、解释力的理论、概念。如早期的“双轨政治”[1]、“士绅操纵”[2]、“士绅支配”[3]、“经纪体制”[4]；近期的“主人一人”理论[5]、“边际人”理论[6]、“庇护关系”理论等[7]。本文无意讨论精英概念的具体内涵，而只是把精英限定为乡政村治格局下的村庄精英。由于“治理精英”概念本身包括了掌握村庄正式权力资源的精英和掌握传统资源等其它资源的精英两类，因此本文把村庄精英分为体制内精英和体制外精英。

一、体制内精英

(一)村庄性质与体制内精英。对村庄体制内精英的分析，不能脱离对村庄性质的研究。

对村庄体制内精英掌握和运用村庄自治权力的状况不仅受制于国家权力特别是乡镇政府权力，而且也与村庄的性质直接相关。有学者按社区记忆和经济社会分化程度二维因素把村庄性质分为四种理想类型：

(1)在社区记忆较强、经济社会分化程度低的村庄，当传统资源被少数人独占时，治理精英(应为体制内精英)往往由具有传统权威的宗族精英或宗教精英担任。

(2)在社区记忆强，经济社会分化程度高的村庄里，有经济能人，有传统权威，有两者合二为一的“高大威猛型”精英。由于非治理精英(应为体制外精英)的强大，治理精英的国家人意识就比较弱，而多成为村民利益的庇护人，有时甚至和村庄联合起来共同抵御来自乡镇方面的侵害。

(3)在社区记忆较弱，经济社会分化相对剧烈的村庄，经济实力雄厚的现代经济精英被吸纳在体制以内。此类村庄社区记忆弱化，治理精英当家人的意识不足，而人的意识强烈。

(4)在缺乏社区记忆又缺乏经济分层的村庄，除村干部外，缺乏在全村范围内具有影响力的人物。治理精英一般难以从村庄内获得相关利益，此时他们更乐于充当乡镇在村庄的人，以便从乡镇获得自己的政治、经济资源。他们在缺乏原子化村民强力约束的背景下，变成了赢利型经纪[8]。

目前中国的北方和中西部大部分地区属于上述中的后两种，占全国村庄的大多数，因此我们就此做进一步的讨论。在此类村庄中，体制内精英处于干部系统和民众系统的边际地位，也正好处于乡镇干部、民众两个系统利益一致的结合点和利益矛盾的触发点上。在目前国家与农民关系日趋紧张的背景下，农民负担日趋变重，精英们在夹缝中工作，一方面他们拥有相应的职位所界定的政治身份，他们的工作对象是必须完成任务的村民，此时他们运用的是政治原则；另一方面他们拥有由传统习惯所界定的私人身份，此时他们运用的是私人原则。政治原则要求他们把亲疏远近的私人原则放到一边，这两个原则之间的冲突给体制内精英们留下一个须妥善应付的难题。于是一方面为追求自己的政治前途要完成国家下达的任务，一方面背离亲疏远近的私人原则而遭受村民们的唾骂，体制内精英们面临着村庄权力合法化的危机。乡镇同村民的利益要求不一致，迫使体制内精英在两种不同的行为期望中作出自己的选择。乡镇政府期望村干部能够有效实现上级意图，完成上级交给的任务，而村民则希望村干部能代表他们，维护他们的利益，因此村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”[9]。他们往往徘徊在“保护型国家经纪”与“赢利型国家经纪”角色冲突的阴影中[4]。体制内精英一方面愿意认真完成上级的任务，但另一方面他们对自己民本地位的认知，则使他们的行为带有明显的非规范性特点[6]，不愿意承担责任，对乡镇的工作指示只充当上传下达的角色；遇到麻烦问题，或告诉村民去找乡里的哪个部门或领导，或引导干部找拒不执行上级指令的村民，总之不使自己陷入困境之中；为了减少困难和自己的利益，村干部们总是代表村民强调完成任务之困难，尽量压低上级政府分配的任务指标；在执行乡镇政府下达的任务时常常是不推不动或打折扣，对于已承担或必须完成的任务往往得过且过。当乡干部同农民发生矛盾时，村干部往往充当“和事佬”的角色。

(二)村支书与村主任。

在体制内精英中，居于中枢地位的是村党支部书记和村委会主任。二者的关系实质上是党对农村的政治领导权与村级社区自治区之间的关系，它构成了村庄场域第二层权力的主体部分。根据中共农村基层组织工作条例，村党支部是党在农村的最基层组织，是村各种组织(包括村民委员会)和各项工作(包括村治)的领导核心。它领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村委会依法开展自治活动，领导村委会并支持和保障其依照国家法律法规及有关章程充分行使职权。显然，村党支部与村委会之间是一种领导与被领导关系。但村委会又与一般接受党的领导的政治组织不同，它是由《村民委员会组织法》加以确认的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是村民依法办理自身事务的主要形式。

那么，究竟如何处理村党支部的政治领导核心地位与村委会的自治权二者之间的关系呢?

诚然，在一些农村地区，由于村党支部软弱无力甚至陷于瘫痪，对村委会缺乏应有的领导和帮助，村委会为家族、宗法势力所控制，村民自治名存实亡[1o]。有一些村委会借自治之名，企图摆脱党支部对村委会的领导和监督，这种情况一般发生在财大气粗的企业经营者担任村委会主任的乡村。但从全国总体上看，比较普遍的情况是，更多地强调村党支部的领导核心地位，并把这种地位简约为村“一把手”，而村委会主任实际上只是村党支部书记的执行者。村党支部对村委会的强有力的领导突出表现在村委会的换届选举中。在选举期间，每个村都要成立选举领导小组，由村党支部书记任组长，成员主要由村党支部的成员组成，如选举工作人员的确定、选民资格审查、侯选人资格审查等，都由领导小组执行。因此，村党支部对村委会选举的影响是非常直接和有效的。在现阶段的农村，这无疑有其必要性和合理性。但有少数村党支部却违背法定程序，干预、控制选举过程，采用或变相采用所谓“引导”和“酝酿协商”原则，甚至直接否认或更改村委会选举结果，以保证合乎其意愿者当选。诚然，村党支部是村级组织的领导核心，但若把这种领导核心等同于“包揽”或“随意干预”，那就有失偏颇了。在现阶段的相当一部分农村，村里一切事务仍由村党支部书记(往往通过村委会)拍板，村委会独立活动空间很小，其依法享有的职权难以履行。村民也就难以通过村委会这一基本的自治组织形式参与村内事务的管理，这必然影响村民自治的质量和成效。

造成上述状况的原因是非常复杂的。直接的层面在于现有法律制度未能明确划分村党支部和村委会的职权范围。有关规定多是模糊、定性的规定。如中共基层组织工作条例第九条规定，村党支部的一项主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”，但什么是“重要问题”，什么又是“需由村民委员会等决定的事情”，则缺乏明确、具体的界定。此外，条例一方面赋予村党支部对村委会和村民自治行使“领导”职责，另一方面又规定村党支部应“支持和保证”村民委员会依法“充分行使职权”，两者的模棱两可，甚至冲突之处隐约可见，在实际操作上就会有相当大的伸缩空间，天平向任何一方的倾斜都有其合法依据。从更深的层面即党和国家的权力结构来看，中国共产党作为我国唯一的执政党，有一个上自中央下至基层、按民主集中制原则建立、对同级政权机构实施有效领导的严密组织体系，这是中共执政地位的坚实组织保障。而乡镇和村级党组织就是党在农村的基层组织，其中村党支部是一个较村委会历史更长久、意识形态根基更深厚，农民十分了解且一直接受其领导的村级组织。在国家权力系统，纵向上设有五级政权，其中乡镇处于最低层，是国家在农村地方的基层政权，对本乡镇行使国家的政治统治和行政管理职能。乡镇以下的村则不属于一级政权，也不是乡镇政府的派出机构，而是实行村民自治，其基本组织形式就是村委会。乡镇对村委会工作给予领导、支持和帮助，两者没有行政隶属关系。在这种情况下，党对农村工作的领导，就不能不更多地依靠村党支部作为直接的组织渠道。换言之，村党支部对村委会就不能仅仅起“保证监督作用”[11]，因而必须发挥核心领导功能。从这个意义上说，强调和重视村党支部的核心领导地位，有其客观必然性，但它可能会与村民自治产生矛盾。随着村治的拓展，这种矛盾还有可能扩大和尖锐化。

要解决上述问题，期望一蹴而就是不现实的，比较理性的选择是用法律制度来规范村党支部和村委会之间的关系。要依据现有宪法、法律、法规和章程、条例，制定有关实施细则，对党支部和村委会的职权范围作进一步明确、具体的规定，使之具有可操作性。村党支部和村委会的一切活动都要纳入法制的轨道，如村党支部书记同时任村委会主任或副主任都必须按照法定程序通过民主选举产生；村党支部在讨论本村经济建设和社会发展中的重要问题时，应事先广泛征求村民和村委会的意见，以获得他们的认同和支持；村党支部作出的有关本村重要事务的决定，还需经村委会(必要时经村民代表会议或村民大会)依照民主决策的程序予以通过，使其由党内具有约束力的决定转化成对全体村民有约束力的“村规民约”。

二、体制外精英

作为乡土社会底层的村庄历来是农村传统势力的大本营，各种以乡绅和宗族家族势力为主导、国家权力序列之外(即体制外)的精英，构成了所谓乡绅自治的主体力量。新中国成立以后，政治、经济、文化的社会主义改造持续地冲击并削弱了农村传统势力，因此除体制内精英外，村庄基本上不存在体制外精英。改革开放以来，伴随行政控制的弱化和农村社会的分化与重组，村庄精英结构出现了多元化趋势，非治理精英迅速成长并且呈现多元结构。

(一)宗族精英。宗族势力的兴起与社会控制宽松等社会因素密切相关。20世纪50年代到80年代初，国家高整合机制使家庭在一定程度上失去功能，宗族势力没有了生长的条件。但是，随着经济的发展，国家行政化的高整合机制裂解和转换，宗族势力死灰复燃。从20世纪80年代中期到90年代后期，宗族势力在村民自治制度试行过程中也参与了演练，但政府主导治理模式的存在，他们的影响还不十分明显，一般表现为宗族精英利用同族抵抗国家某些政策的执行，如上交款任务，义务工指派等。在《村组法》正式执行过程中，宗族精英们往往利用血缘纽带关系形成利益团伙，采取非正常手段控制村民选举，获取自治权力。一旦政治权力到手，他们就利用族众凝聚力和盲从的特点及国家政策的有关信息，使乡镇工作非常被动乃至失去管理效能。倘若获取自治权力失手，他们往往又采取更直接的手段阻断向本族输入信息和提取资源的途径，成为村庄体制内精英事事都越不过的坎，致使村委会各项工作无法开展，以达到让村委会向其妥协的目的。

20世纪80年代初以来，宗族组织在乡村兴起有其历史和现实的原因。从历史上看，宗族组织的“消失”并不是在社会经济发展以后自动地退出历史舞台，而是借助于政治权力进行的表面上的割裂；沉淀在农民心中两千年之久的宗族意识和以地缘性为特征的宗族结构[12]并没有因此消失，相反，经过长时间的压抑以后，它终究会重新爆发出来。从现实上看，改革后农村实行家庭联产承包责任制，造成民间社会对旧的家庭模式的新需求，加上集体机构力量的减弱，凸显出宗族的社区整合功能，客观上把宗族组织推上了历史舞台。为此，钱杭和谢维扬在分析宗族组织复兴的原因时写到：“在现代中国的社会制度框架内，如果不能与地方政权机构建立起起码的信任关系，不能对地方秩序和地方利益作出某种程度的贡献，宗族即使作为一种俱乐部(CLUB)团体，都没有理由和机会生存。”[13](p30)宗族组织在现代中国的社会制度框架内复兴，必然要处理好它与公共权力的关系。从权力的结构和性质角度来分析，宗族权力实际上是一种同国家公共权力相平行和对立的私人性质的权力，与公共权力此消彼长。只要公共权力削弱了自己的职能，宗族就会相应地伸展其职能，成为横亘在国家和农民之间的一个私人性质的权力点。费里得曼认为，在中国东南地区，宗族比在其他地区发达，原因是该地区是一个远离国家权力中心的“边陲地带”[14](P175—176)。这样说有一定的道理。在内陆乡村，由于国家对基层社会的超经济控制，宗族组织的发展受到了一定的阻碍。然而从整体上说，政府在改革后从基层农村的撤离，使得农村出现了相应权力真空；村民自治组织由于其起步阶段的非规范化，还不能强有力地行使法律赋予的权力，从而导致自治权力由体制内精英向宗族精英转移。(二)宗教精英。

80年代初期，国家政权力量在乡村逐渐回收的同时，国家在乡村社会汲取资源不断增加，农民负担不断加重，使得国家与乡村关系日趋紧张；再加上地方政府某些干部的腐败与不负责任的行为，使得地方政权的政府形象和控制力也有所削弱。地方政府在乡村场域的威信有所下降，而地方教会的相对独立性颇为加强，宗教精英便有了施展才能的空间。宗教组织属于民间非正式组织，这在法律上受到明文保护，在实践中得到民众的认可。在精神生活领域特别是伦理价值观方面出现许多空白领域，宗教就会乘虚而人，农民往往把理想和愿望寄托于宗教，这是他们寻求精神解脱的一种表现。在及破“四旧”等历次政治运动中，宗教避免不了受打击的命运，在中虽一度被打倒，但在改革以后，宗教精英的名望马上能恢复起来。在中国多数农村，宗教精英往往还是其他许多非宗教组织的领袖，与地方政府有着各种各样的联系。比起一般的村民(教友)，宗教精英们往往具有相对较强的组织能力、交往能力和文化水平，他们可以实现几种资本的相互转换。

宗教精英的中介地位比较复杂。他们既是国家与地方社会的中介，又是天主教总堂与农村教友的中介。从后一个角度看，他们实际上又是天主教文化大传统与小传统的中介。按道理，文化传播的角色应该是宗教精英的本来面目。但事实上，宗教精英们一方面管理教会事务，帮助神父传教，另一方面它与国家之间发生着不断的互动。宗教精英们帮助政府有关部门传达有关文件，而且很多精英们与基层政府有着联系。

在中国社会的转型时期，宗教势力正在逐渐成为一种膨胀了的权力，宗教精英们在一些合适的环境中，在部分地方也存在着破坏组织社会化、干扰乡政村务的问题[15](P131)，甚至一些乡村基层组织利用宗教开展工作。分析其原因，这是因为村干部在政治上不敏感，混淆了党的性质、宗旨与宗教教义的本质区别，不懂得党的宗教政策和有关宗教法规，看不到利用宗教开展工作的严重后果。目前，宗教精英已基本形成一个较为统一与有力的群体，对其各自的地方社会进行着有效的支配。国家权力一方面要通过村干部，另一方面也要依靠宗教精英的合作才能较为有效地传达下去。在农村中，村干部的威信明显低于宗教精英们，但不能因此下断论，说国家权力因村干部的削弱而削弱。事实上，宗教精英们向教友灌输守法观念，帮助传达文件，有时还参与基层政权运作，这些都在很大程度上在帮助国家执行权力。宗教社区中人们的思想观念、权力结构及人际关系，既有助于形成一个较为独立的道德观念，也加强着国家权力的向下渗透。村干部威信下降，与其说代表了国家权力的下降，还不如说体现了国家与社会互动方式的转换[16]。

(三)宗派势力。

“在现代社团出现之前，中国历史上最为活跃的是融宗教、医术、巫术、武术于一体的迷信色彩较浓的门会组织。这些组织有时甚至发展壮大为政治力量，与政治权力相互竞争”[17](P30)。像宗族组织的命运一样，宗派组织在革命后也遭到了政治权力的强制性割除；然而在改革以后特别是近年来，一度曾经销声匿迹几十年的帮派组织又经历了从无到有、从小到大、从零散化到组织化的过程。在乡村政治权力控制较弱的地方，帮派组织的发展犹盛。帮派组织在改革后的兴起除了受传统文化的潜在支持外，还有其现实的原因：改革后政府为了还社会以相对自主性，逐渐减轻对基层社会的控制，政治控制随之放松。而村民自治组织却没有及时弥补政府权力撤离后留下的权力真空，为帮派组织的兴起提供了宽裕的生存空间。巴林顿·摩尔曾经指出，在农民面前，为其带来安全感的旧的统治权力消失后，“所有的隐匿的豪杰、不法商人、匪盗之徒以及诸如此类人物都从地下冒了出来，填补目前统治着的倒台所产生的真空”[18](P175—176)。尽管改革后的基层政府是主动从乡村撤离，但它所造成的结果——帮派组织的兴起，与巴林顿·摩尔所说的较为相似。政府权力的撤离和自治组织的起步阶段，决定了帮派组织有其生存的空间；由于缺乏相应的对抗力量，注定了帮派组织对部分自治权力的僭取。帮派组织对自治权力的行使一般通过三个渠道进行：(1)通过暴力对村民进行强制。这是较为普遍的活动方式，也是一种较为低级的活动方式。(2)为村民提供强制性服务。当然，这种服务的出发点并不是农民，而是帮派组织的自身利益，而且这种服务往往带有一定的强制性。(3)通过和正式权力的嫁接。这是最为隐蔽的一种形式，也是影响最坏的一种形式。它不仅会侵蚀国家权力，而且严重危害村民自治权的良性的运作。

(四)经济乡绅。

十一届三中全会以来，中国农村正由传统走向现代，乡村社会的“权威”结构发生了巨大变化。乡村社会涌现了一大批率先富裕起来的“能人”，也涌现出一批带领农民共同富裕的“贤人”。这些“能人”、“贤人”大多是经济组织的创新主体，构成了乡村社会的“自然权威”，有人称之为“经济乡绅”[19](P141)。随着中国农村社会政治经济的不断发展，“经济乡绅”的作用越来越明显，影响越来越突出，地位也越来越引人注目。特别是“经济乡绅”作为农民群体中的一个特殊群体，他们的政治参与尤其是其干政行为已成为一个日益突出的问题。现今农村能人利用其现有的有利条件开始干预村庄政治[19](P144—146)，主要手段为：一是入党。在农村党组织号召党员带头致富，实现“能人战略”，有些支部发展党员，只要求有经济头脑、懂经营、会管理，而不考虑其是否符合条件，是否真心实意为群众谋利益。二是为官。这些人为官，有为群众谋利益、办实事的，也有为个人、家族谋私利、办私事的。有的地方党组织干脆强调经济能人治村，为其为官创造了政策条件。三是施加影响力。经济能人拥有金钱和支配金钱的权力，他们采取种种手段，力图介入乡村两级政治生活。

农村经济乡绅和能人政治现象是在出现经济能人的前提下产生的，而农村改革后发生的一系列深刻变化则是促成能人形成的具体条件。农村经济体制改革是能人生成的助动力。联产承包责任制实行不久，农村迅速涌现出一批专业户、个体工商户、乡村企业管理者等经济能人，这些人及其领导的社区不仅超越了体制的局限，也超越了经济结构的局限，单一的农业结构向多元化经济领域发展，一大批经济能人脱颖而出；市场发育、乡镇企业的异军突起，使得商品——市场关系不断深入农村，不仅深刻地改变着农村经济状况，而且为经济能人的崛起提供了社会舞台，经济能人的社会活动空间、社会关系网络不断扩大，为经济能人的成长提供了深厚的土壤；政府对农村经济发展和能人生长的态势持肯定态度，并予以扶持，同时在财政包干体制下，各级政府都有扩大财源的强烈冲动，于是政府对非农产业，尤其是乡镇企业给予特殊支持，使经济能人的生长获得了强有力的政治依托；组织重构是能人崛起的制度空间。80年代实行的村民自治，村民可以自由选举村干部，经济能人就有了进入农村社区公共权力领域的制度可能[19]。

由于农村经济能人这一新兴社会群体具有特殊的社会影响力，对农村稳定和发展有着不可忽视的作用，因而社会政治体系为保证其权威能量和治理秩序，势必注意对他们的培植和吸纳，也就是把乡村能人吸纳到基层公共权力领域，通过这一中介来实现对农村的有效治理，即所谓“体制吸纳社会”。目前，政府对农村经济能人崛起的关注已有起初的经济方面逐渐延伸到政治方面。随着农村民主政治特别是村民自治制度的建立和发展，逐步形成了一套较有弹性的社会吸纳机制，为农村经济能人提供了进入农村基层社会政治体系的合法渠道和公平竞争村社区领导岗位的机会。因此，农村经济能人有可能凭借他们的经济和社会资源，通过村民民主选举或提携任命等方式而进入农村社区公共权力领域，成为农村社区的领袖人物[20]。于是，防止个人财富和经济因素对村民自治的过度干预，就成为一个非常现实的问题。

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村级治理范文篇7

关键词：经济能人治村;积极影响;消极影响;村级治理

在农村社会的进一步发展和经济改革的背景下，以农村私营企业主、农业种植大户和集体企业管理者等为代表的农村经济能人迅速崛起，并随着农村民主政治尤其是村民自治制度的完善而逐渐进入村级治理，转变为村政精英，成为农村事务的管理者和决策者，从而在中国农村形成了经济能人治村的独特现象。这一现象的出现，引起了学术界的广泛关注，目前学界在研究经济能人对村级治理的影响时，呈现出观点极端、规范研究为主的特征。本文以一个新的视角，通过对前人学术研究的整理与思考，运用精英理论、理性选择主义和博弈论等多方面理论分析，试图客观分析经济能人对村级治理的积极影响和消极影响，并针对消极影响提出对策，以期探索出一条经济能人带领全村先富带后富的出路，这对于当下经济能人治理农村具有极大的现实意义。

一、经济能人治村产生的原因

如今农村经济能人治村的现象已趋于普遍，其不仅是农村社会发展的需要，也是政府推动的必然结果，更是广大村民理性选择、经济能人自身发展的根本要求。随着农村经济能人不断增多，以及发展农村经济、建设新农村，追求小康社会的要求下，村党支部与村委会对经济能人的执政参政有着迫切的需求，对经济能人的“经营一个产业，发展一村经济”的带动作用是持肯定态度的，并且政府为经济能人参与村级治理提供了大量政策优惠，如资金扶植与教育培训等措施。在村民有需求，村两委、上级党组织、上级政府有一系列政策措施的条件下，经济能人治村的产生具有必然性。

（一）农村社会发展的需要

随着农村经济改革的推进和农村社会的进一步发展，原有的村干部队伍似乎越来越无法适应其要求。传统农村政治中以维护宗法道德观念、维持社会秩序为首要目标，随着农村社会的进一步发展，这一传统功能逐渐被带领村民致富所取代。现时代，农村社会发展的关键在于农村稳定、农业增产、农民增收，其中农民增收和生活水平的提升是当今农村发展的核心任务。在农村社会的进一步发展和经济改革的背景下，平均主义和大锅饭的格局被打破，以农村私营企业主、农业种植大户和集体企业管理者等为代表的农村经济能人迅速崛起。这部分人具有敏锐的市场洞察能力和卓越的管理能力，能够洞察并把握市场先机，具备一定的财富积累和经济成就，成为市场经济时代的经济能人。市场经济是能人经济，市场经济条件下的村级治理，需要经济能人治村。可以说，经济能人治村是社会主义市场经济发展的产物，也是农村社会发展的需要。

（二）政府的推动

经济能人治村也是政府推动的结果。“双培双带”工程是新时期政府对农村党建工作的指示，其主要内容是：把党员培养成致富带头人，把致富带头人中的先进分子培养成党员，党员带领群众共同发展，党组织带领致富带头人不断进步。这一方针是政府根据经济建设的需求，要求农村党员在带头致富的基础上，带领群众共同致富方面发挥先锋模范作用。这一方针成为经济能人治村的政策性依据。同时，各个地方政府在这一方针的指导下，提供资金扶持和教育培训，从态度上倾向于指导农村经济能人作为村庄的领导者。政府的推动与支持成为促进经济能人治村的客观条件。

（三）村民的理性选择

现阶段，农民主要关注如何致富，而农村经济能人具备敏锐的市场洞察力、卓越的经营能力和非凡的财富成就，因此在农村中具备较高的权威。同时，农村经济能人还能完善农村基础设施建设甚至资助困难村民而得到广大村民的认可。经济能人参与村级治理可以分为两种情况：一种是主动参与，主动用其致富承诺吸引选票；另一种是应广大村民的推选而被动成为村干部。相比于其他的选举候选人，村民更为信赖和期望经济能人当选，这是村民理性选择的结果。随着社会主义市场经济的发展，村民的观念和价值观也发生了相应的变化，经济能人治村是农民出于自身利益选择、接受的结果。

（四）经济能人自身发展的需要

经济能人治村也是经济能人追求自我发展、自我完善的结果。产生人们行为的根源是需要没有得到满足，一个层次的需要满足之后，另一个新的、更高层次的需要就立刻产生，成为引导人的行为的动力，也就是只有那些未被满足的需要才驱使人们去行动，因此，人很难得到完全的满足，总是处在不断地追求之中。本文依据马斯洛的需要层次理论，认为经济能人治村的需要可以分为三种情况：第一是谋取经济利益的需求；第二是谋取政治利益的需要；第三是自我实现的需要。在现实生活中，这三种需要难以截然分开，不管怎样，经济能人满足其需要的过程引导着其参与到村级治理的过程中。

二、经济能人对村级治理的积极影响

在农村，经济能人治村乃是市场经济与民主政治发展的必然结果。对于农民来讲，吃穿住行、医疗教育养老才是一切，才是根本。搞民生需要资金，需要发展经济。发展经济就需要有领导者，而这项重任就自然落在了经济能人身上。村民对于经济能人发展本村的民生经济，带动全村致富是抱有很大期望的。从总体上看，农村经济能人治村具有以下优势和有利之处。

（一）帮助农民共同致富，实现村庄发展

经济能人比其他人更有能力、更有策略发展本村的民生经济，带动全村致富。只要村民富裕起来，一切问题都迎刃而解，以发展民生经济促进民主建设也是可行之路，全村实现致富对于广大农村基层的维稳工作也是莫大的帮助。其雄厚的私人财富也可直接成为本村“三农”建设的物资基础，有效解决“三农”建设的资金短缺、融资困难问题和农村资金外流的现状。经济能人还可依靠自己的经济地位、商业关系为本村进行贷款融资、招商引资等。同时，经济能人为村民开辟了就业渠道，他们一般在农村都建有工厂，农村里的青壮年自然成为了他们劳动用工的首选。农村经济能人参与到村级治理，可以帮助农民共同致富。

（二）敢于决策，提升村级治理效率

通常情况下，经济能人既担任村两委的一把手，又是村集体经济组织的负责人。他们敢于决策，能够迅速捕捉市场的信息，及时做出反应，从而提升了村级治理的效率。这一切均源于其能将致富能力转化为执政能力。农村中的经济能人很显然是具有致富能力的一批人，他们本身的发家致富就证明了他们积累财富的能力，通过竞选获得村庄治理的合法性后，使得其将致富能力转化为执政能力。

（三）有效进行动员，聚集民众认同

农村经济能人由于其卓越的致富能力和成就，在本村中具有一定的权威。同时，通过选举程序成为村两委的负责人，其权力的来源不仅合法而且更加合理透明。在现阶段村级治理中，经济能人作为聚集民众认同于一身，以卓越能力和超凡魅力为基础，又以国家制度性安排和村级治理的规定为依据，他们以此为基础增强了权力的合法性和合理性，可以有效动员各种人力、物力和财力，可以动员广大村民参与到村级治理的过程中。

三、经济能人对村级治理的消极影响

在承认经济能人治村具有上述优势和有利之处的前提下，正如任何事物都具有两面性一样，经济能人治村作为一种近来引起广泛关注的现象也是有其劣势和弊端的。从理论和实践上看，社会主义新农村条件下的经济能人治村主要有以下弊端与缺陷。

（一）治理中的家长制作风影响村民

自治与民主在村级治理中，由于经济能人集各种权力和权威于一身，大都有家长制作风，这对村民自治和基层民主政治的发展可能产生负面影响。经济能人治村，大多搞“一言堂”，老板作风十足，缺少民主法治观念。农民的自主意识、政治参与意识薄弱，无法形成民主科学的议事程序，且又缺少监督机制，在提高经济建设效率的同时很难保证发展方向的正确性。若发展方向不正确，经济效率再高也只能是一种“负效率”，最终损害的仍是村民自身的利益。除此之外，还需注意的是，隔行如隔山，经商与执政并不完全是一码事，经济能人在商业领域的经验知识及智慧并不完全适用于村政领域，其造成的认知差距没有一段时间的磨合是很难补救的，在这段时期内，经济能人出现执政错误也是极有可能的。所以对于经济能人当政的绩效在短期内不宜过度乐观。

（二）农民贫富分化助长农村腐败与动荡

经济能人治村，在拥有资源的同时又掌握着权力，极易形成“制度性暴富”，会给人造成“以钱取士”的假象，那卖官买官就不足为奇，利用自己村官的权力来假公济私，攫取村庄财富，而制度性暴富又是以牺牲“三农”的整体利益为代价的，这对于农村的民生经济构成了一大挑战。加上“积累效应”，优势的不断积累，其后果很有可能是本村经济增长但贫困人口不断增多，私人富有而公众贫穷的状况。严重的贫富差距又会激化干群矛盾，影响政府权威的树立，影响农村的稳定。一个动荡的农村造成的结果是：越混乱越争夺，越争夺越混乱，造成进一步贫穷则是无法避免的。古人讲：“不患寡而患不均”，其是维稳的最大祸根，更何况是在最广大的农村基层。

（三）选举中的物质诱因和从众心理

弱化村民实质性参与按照奥尔森“集体行动的逻辑”的理论分析，村民不具有理性的行为选择能力，由农民组成的选举团体，是一个无组织高度分布式的，极易非理性行事和产生从众心理。例如选与本人有关系的候选人，选给我物质利益的候选人。一是农民的短视，因眼前利益忽视长远利益和给村庄带来的整体利益。二是选举的村长对于无亲戚关系的村民本身而言，谁当选对我不会有太大的影响，而我的一票对最理想的候选人当选不会有太大的促进作用，几乎无收益与负面影响的情况下，选举的成本却由村民个人承担，包括资金、时间等。在群体里，都有从众的现象，因为每个人的观点都愿意被他人接受，不想被排斥，被边缘化，很多人不得不藏匿自己的观点而跟随主流。选举中存在的物质诱因和从众心理，使得普通民众无法通过选举表达出自己的真实想法，实质性参与不断弱化。

四、优化经济能人治村的路径选择

（一）加强法制建设，推进制度设计

能人治村现象的一个致命缺陷就是过分依赖能人的作用，容易导致家长制作风、能人的腐败，甚至出现人治大于法治的嫌疑。从村级治理的长远发展看，应当加强法制建设。完善相关法律，应在优化民主选举制度的前提下，加快推进民主决策、民主管理、民主监督的法律建设，同时对村庄重大事务的议决和具体程序乃至权利救济保障等作明确规定，使得经济能人在村级治理中，受到法律的制约，从而有效规避其消极影响。同时，还需要推进制度设计。在村级治理中，由经济能人和民众共同制定本村的章程和规则，以村内制度为准则，实现村级治理的规范化和制度化。这样既约束了经济能人在村级治理中的作为，还保证了决策和管理的长期性和稳定性。

（二）完善监督机制，落实村民自治

在优化民主选举的基础上，监督和约束经济能人在村级治理中的行为，同时完善问责、考核、评价、监督甚至罢免等自治程序，真正落实村民自治。目前在村级治理中，经济能人通过民主选举的程序上台之后，缺乏监督机制，从而滋生家长制作风甚至腐败问题。必须通过村民代表大会、村民会议的召开，使得民众和经济能人有同等的对村庄公共事务的决策权；通过民主理财小组和“四议两公开”的真正落实，使得民众可以真正参与到对村庄公共事务的管理中；通过村务公开栏对村庄公共事务的公开、以及民众对经济能人执政的评估和考核来实现对经济能人的监督和约束。只有这样，才能解决经济能人的家长制作风和腐败问题，同时使得普通民众可以真正参与到村庄公共事务中来，解决实质参与弱化的问题。

（三）加强农村政治教育，提升政治能力

要想让经济能人治村和村民自治有机结合的梦想早日现实，最为根本的是，提升经济能人和普通村民的政治能力。首先需做好对经济能人思想政治、政策方针、村政管理的教育培训，提高经济能人的政治觉悟和领导能力。有效缩短由于经商与执政的行业不同而造成的认知差距，减少不适应性及参与村政时决策管理上的错误。普通村民参与技能的培育和民主素质的提高也是提升村级治理的迫切要求。要在农民群体进行广泛的政治素质培训与普法宣讲，塑造他们依法办事、民主参与的行为意识与习惯，同时通过大量的民主实践，营造民主的氛围，逐步增强其政治能力。在对经济能力和普通民众的政治能力和民主素质进行双向优化的基础上，扩大经济能人治村的积极影响，规避其消极影响，提升村级治理的水平。

五、结论与思考

随着市场经济的深化，政府富民政策的推行，民主化政治体制改革的加强，村民自治为经济能人治村提供了有效平台。广大村民的理性选择和经济能人自身发展的需求日益旺盛，在农村致富奔小康的号召下，经济能人参与村级治理成为中国农村社会经济发展的必然趋势。为最大化发挥经济能人治村的积极影响，规避其消极影响，本文认为，可以通过法制建设和制度设计，强化监督机制，使得经济能人治村和村民自治得以有效结合。通过对经济能人和普通村民的培训，提升其政治能力与参与技能，从根本上提升村级治理的水平。

作者:李静 单位:山西大学政治与公共管理学院

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村级治理范文篇8

关键词：村民自治治理社会关联乡村关系

Exploringonthevillage’sconfigurationofvillager’sdemocraticgovernance

HeXuefeng

Abstract

Itisveryimportanttoexplorethevillagestructureofinstitutionofvillager’sself-governancewhenwestudytheefficacyofitscapabilities.Wefindthattheefficacyofvillager’sself-governanceislimitedifvillage’ssocialintegrationislower,whilethecapabilitiesofthedemocraticgovernanceisgreatifvillage’ssocialintegrationishigher.Thevillager’sself-governanceisagoodinstitutionthatmaybringoutvillageorder,anyway,ifweignoreitsdependenceonthevillageconfiguration,wecanhardlyunderstandthepracticaleffectofthisinstitutionindifferentregions.

KeyWords

Villager’sself-governance,Governance,Socialintegration,Relationshipbetweentownandvillage

一、引论

学术界对村民自治的关注，存在着两种分野，一种关注集中于村民自治的民主方面，尤其关注村民自治制度对于中国未来政治制度安排可能具有的影响，这是从外部来关注村民自治；一种关注集中于村民自治的治理方面，将村民自治制度看作一种民主化的村级治理制度，尤其关注这种治理制度对于解决当前农村实际存在问题的能力，这是从农村内部来关注村民自治。总体来讲，当前学术界对村民自治民主方面的关注远远超过对治理方面的关注，政治学界和海外学者尤其热心于此。

因为已有太多关于村民自治民主方面的研究(参见景跃进，2001)，本文试图从村民自治治理的方面来作些讨论。村民自治治理的方面可以看作是一种民主化的村级治理，这里的中心词不是民主而是治理，关注的焦点是民主化村级治理作为一种可供选择的治理制度，其效能如何，社会基础如何以及在当下中国特定国家与社会关系状况下的适宜性如何。

当前关于民主化村级治理的研究相对薄弱，已有的研究主要集中在对村民自治效能的实证调查中，这些实证调查为展开民主化村级治理的理论研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。进一步展开的关于民主化村级治理的研究不仅较少，而且大都建立在一些想当然的信念中，缺乏扎实的实证调查和深入的逻辑推证，这一点在赞成和反对村民自治这一民主化村级治理制度的双方并无根本不同。还有一点也很有趣，即学术界和地方行政官员对村民自治这一民主化村级治理制度的价值和实践效果的评价，大多数时候都是恰恰相反的。

就学术界对民主化村级治理的信念而言，大多数学者对以下命题是不加置疑的，如人们相信，真实的竞争性的选举，一定可以选出村民满意的村干部，这些村干部在民主化的村级治理中，会保护村民的权益，起码不会损害村民的权益；又如，人们相信，由村民选举产生的村民代表，既可以通过村民代表会议的形式决策村务，监督村干部，从而约束村干部的行为，又可以通过在村民代表会议中协商妥协，形成有益于村民的决议，并有能力将这些有益于村民的决议贯彻到村民中去；再如，人们相信，只要是真正对村民有益的事情，只要让村民有足够参与表达意见的渠道和民主决策的机会，这种有益于全体村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他们知道如何选择于自己有益的决定。等等。

考察民主化村级治理，需要讨论这些未加置疑的信念。本文希望通过一个理论考察，来讨论一种特定类型村庄即所谓低度社会关联村庄民主化村级治理的可能性，重点考察民主选举和村级治理之间的一种可能内在关系。之前，我们来讨论民主化村级治理面临着的共同乡村关系前提。

二、民主化村级治理的乡村关系前提

当前村民自治制度安排的一个特点是希望通过村民自治来同时解决村务和政务。1998年通过实施的《村民委员会组织法》不仅规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，而且规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。实践中，即是希望由村民委员会在处理村务的同时，可以协助乡镇完成各种国家任务，典型是收粮派款和计划生育。决定村委会不仅负担村务而且负担政务的理由，是中国后发外生型现代化对农村社会的强制要求。中国现代化本质上是一种外在强加于农村的任务，在转型时期，国家通过乡镇行政施加于村一级的政务，正体现了这种强加法则。不是村一级是否有政务需要完成，而是应由谁来完成它。从理论上讲，源自国家现化要求的政务可以有三种办法来予完成：第一是由基层政权即乡镇行政施达于村，比如由乡镇行政直接向农户收取税费，控制生育等等。一般地说，由于当前分田到户造成的事实上小农经济分散经营的特征，乡镇行政无力直接面对千家万户的农户，其中的核心是乡镇直接面对农户的交易费用太高，监督成本也太高，代价太大（温铁军，2000）。这条路一般地说难以走通；第二种办法是将乡镇行政设置向下延伸至村，即在村委会这一村民自治机构以外设立乡镇行政下派的另一个村级组织，由这一村级组织来处理政务。这种办法的好处是将村务和政务分开，坏处是新设机构成本太高；第三种办法就是当前村民自治制度安排中将政务和村务集于村委会一身的办法。这种办法的好处是既可以让乡镇行政安排的政务在村一级有“腿”，又可以降低行政成本。这种办法的坏处是政务与村务难以分开，有时是政务冲击了村务，有时是村务不理政务。以上三种解决村务与政务的办法都不是完美的办法，有利也就有弊。事实上，在当前中国转型期的现代化特定阶段，也很难有一种完美的既可以处理好村务又可以解决好政务的办法。当前村民自治制度安排中希望通过村民自治来同时解决村务和政务的特征，与其说存有制度安排上的缺陷，不如说在村民自治制度运作中，我们如何直面这种缺陷。换句话说，在讨论民主化村级治理时，我们必须面对以政务和村务合一为表征的乡村关系前提。无论乡村关系在名义上是领导关系还是指导关系，乡村之间都存在关系，这种关系一般以乡镇行政掌握着较村委会多得多的经济资源、社会资源、文化资源乃至组织资源为前提，在乡村关系中，乡镇行政为主动的占据优势的一方，村委会是处于被动和劣势的一方。

在村民自治制度安排中，乡村关系中乡镇行政的优势并不是以传统人事上的任免权为依据的。村委会由村民选举并对村民负责，因此，理论上，村委会与乡镇行政是两个对等的法人实体，乡镇行政无权要求村委会一定做什么，村委会也有拒绝乡镇行政政务的组织制度上的理由。这种情况下，乡村关系中政务与村务合一的前提在实践中就有组织制度以外的办法，这种办法在过去的村民自治实践中特别是在1998年之前《村组法》试行期间，乡镇行政大多是以操纵村委会选举或直接任免村委会成员这一明显违反《村组法》的办法实现的，这一点已为绝大多数农村政治观察者所观察到。1998年《村组法》正式颁布实施以后，法律的严肃性和执法力度的加大，提高了乡镇行政以操纵选举和直接任免村委会成员的办法来实现乡对村控制的成本，而当前农村经济普遍不景气，农民负担过重所造成的乡村关系的紧张，进一步增强了村对乡镇的抵制决心。这种情况下，乡村关系便存有两种可能前途，一是乡镇行政利用资源优势来控制村干部，并逐步与村干部结成利益联盟，村干部为乡镇办理政务，乡镇干部对于村干部的一些利己谋私行为不闻不问；二是村干部作为村民选举的代表，在感受到村民对乡镇不满的同时，作为村民利益的代表抗拒乡镇合理不合理的政务要求，抵制乡镇行政向村一级的渗透。当然，乡村关系除此以外还有两种可能前途，一坏一好。坏的前途是村干部可能利用乡村关系的紧张，借村民的不满抵制乡镇，借乡镇的强力压制村民，而村干部们则利用乡村关系的矛盾及制度空隙进行投机，他们本身成为一个既得利益集团。好的前途是村干部凭借自己的责任心和行政智慧，在当前艰难的乡村关系中，即处理好村务又办理好政务，即让村民高兴，又让乡镇满意。村干部如何行为，并不完全是他们自身的道德感和良心决定的。具体地说，村干部的行为既受乡村关系政务村务合一这一制度前提的影响，又受村庄本身的社会性质特别是村庄社会关联度的影响。在当前村民自治制度安排中的村务政务合一这一乡村关系前提下，尤其决定村干部行为从而决定民主化村级治理这一制度安排效果的，是当前村庄社会的性质。下面我们讨论村庄社会的性质。

三、社会关联度：村级治理的村庄基础

从理论上，我们都相信制度的有效性是与特定社会基础相联系的，具体研究却容易忽视制度安排的社会基础，习惯于抽象讨论制度本身的好坏与效果。对村民自治这一民主化村级治理制度的讨论不应离开它的村庄基础。

我们在另一项研究中，将构成村民自治制度基础的村庄性质以传统文化和社会分化两个维度进行了区分，并特别讨论了缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构（贺雪峰，2001A）。我们认为，关注村庄社会分层和社区记忆之所以重要，是因为社会分层和社区记忆构成了村庄中人与人之间联系的性质与程度。社区记忆强烈的村庄不仅构成了村民对村庄的认同，而且构成了村民一致行动的理由。社会分层可以在村庄形成经济社会资源优势者，他们较一般村民掌握更多经济社会资源，这种经济社会资源的优势很容易转而成为人际关系上的优势，从而具有建立强人际关系的潜力。一般地，在那些社区记忆缺失和社会分层缺乏型的村庄，因为缺乏传统的社区认同和现代的社区精英，而使村民的联系减弱，一致行动能力下降，这种一致行动能力的下降，会带来村庄秩序的严重问题，诸如经济的协作难以达成，无力抵御乡村组织的过度提取，缺乏一致对付地痞的能力及无力解决社区共同面对的道德难题等等（贺雪峰、仝志辉，2000）。

从本文关注的角度，我们将构成村级治理的村庄基础简化为村民一致行动能力的强弱也即村庄社会关联度的高低。村庄社会关联度即在村庄中具体的人与人之间关系的程度，或在维护村庄秩序的过程中村民之间所可能结成的一致行动能力。缺乏分层与缺失记忆型村庄，村民与村民之间的关系程度较弱，关系链条较短，成为一种低度社会关联的村庄。在这种低度社会关联村庄中，村民类似马克思所说一个一个的马铃薯，他们个人所欲的目标，因为难以形成集体行动，而不能达到，村民集体行动所能提供的公共秩序和社会服务因此严重不足。缺乏分层与缺失记忆型村庄大都是低度社会关联的村庄，社区记忆较强，社会分层明显的村庄，则更可能构造出村庄的高度社会关联。强的社区记忆，通过建构村庄认同，不仅使得面子和荣誉对每个村民都很重要，而且使村民在一致行动时，有更多长远的考虑。当村庄秩序面临威胁，村庄利益受到损害时，村民有能力行动起来，为获取村庄秩序和维护村庄利益而行动。明显的社会分层不仅可以构造出一些掌握优势资源的村庄精英，而且这些掌握资源的村庄精英很容易获得一呼百应的行动能力。因此，当这些村庄精英感到需要维护村庄秩序时，他们有能力通过自己的影响来做到这一点。当然，这些具有一呼百应能力的村庄精英，也有能力为了个人的私利破坏村庄集体秩序。社会关联这一村民与村民之间具体的关系，便因此具有了影响和决定村庄秩序的能力，正是这种能力，构成了村级治理的村庄基础。很多时候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村庄性质，决定了村级治理的面貌。举例来说，时期，公社几乎控制着农村所有经济和组织资源的情况下，南方一些农村的大队小队干部却与村民共守村庄秘密，形成了村庄内的利益庇护关系，以消极的方式对抗着的强制力量；而在河南这样的北方农村，一统到底。直至今天，河南农村仍然经常处于一种自上而下“超常规、大跨度”的运动式动员之中（曹锦清，2000），南方农村与以河南为代表的北方农村构成此种差别的原因何在？其中的一个关键方面是南方农村传统的宗族意识一直存在，村干部在时期仍然受到强大村庄压力，而河南等北方农村宗族意识大都较弱，村民之间的社会关联度很低，原子化的村民无力抵制上级可能脱离农村实际的各种运动，这一点在村民自治背景一样如此。

四、民主化村级治理的村庄基础：以低度社会关联村庄为例

《村民委员会组织法》正式颁布实施以后，村民自治的实施力度大大加强，村民在村干部的选举和村务的决定权方面，与过去不可同日而语，民主化的村级治理名实渐符。按一般的理解，这种民主化的村级治理，一定可以通过选举出代表村民利益的能人来为村民当家办理村务，提供村民所亟需的公共秩序和公共服务，村级治理中村务办理方面，也一定会大有进展。

现实是否会如以上设想乐观，还有待民主化村级治理更长时间的实践。下面我希望通过讨论低度社会关联村庄民主化村级治理可能存有的问题，来作一个纯理论上的考察，这种考察有助于我们认识村级治理的村庄基础这一重要问题。

从理论上讲，由村民选举村干部，村干部就应该成为村民利益的代表者和村庄利益的维护者，特别是在《村民委员会组织法》规定村民可以罢免不合格的村委会成员和具有在村务决策管理和监督方面权力的情况下，村干部的行为会具有典型保护型经纪的特征（杜赞奇，1995）。但是，保护型经纪的行为并不是凭白无故产生的，他们的保护行为一定要有或文化上或经济上的理由。文化上的理由即他们作为村干部，保护村民的利益可以有一种面子、荣耀和心理上的满足，这种利益来自于对村庄的认同或村庄共同体意识。经济上的理由是村干部在与乡镇行政据理力争时，他们认为在经济上是合算的。在低度社会关联型村庄，村民是原子化的，村干部很难从原子化村民中获得自己行为的文化价值，这样，解决村干部维护村民利益的动机就必须从当村干部的经济收入方面考虑。事实上，在低度社会关联村庄，是否出任村干部，的确大多是有经济收益上考虑的。对于一些优秀的乡村能人，他们出任村干部的机会成本很高，村干部的报酬大都不能满足他们的收入预期，而在与掌握优势资源的乡镇等上级交往时，可以提升他们的收益感。因此，一个乡村能人出任村干部（选举或任命本质上并无不同），他们缺乏与乡镇对立的积极性。

在村干部的报酬不能满足他们的收益预期时，低度社会关联村庄出任村干部的乡村能人便不仅不愿意与乡镇对立，而且期望在与乡镇行政的交往与合作中增加预期收益。在乡村关系紧张的背景下，他很快便成为乡镇行政在村里的人，村民心中的恶人。这样的乡村能人不能让村民满意，下次选举，村里不投这种人的票，而希望选一个“好人”来当村干部。

好人干部不能让乡镇满意，因为乡镇行政难以通过好人干部将政务在村中实施下去。好人干部同样不能让村民满意，因为好人干部往往缺乏过去乡村强人办理村务的魄力。村庄事务有时处于瘫痪状态，村庄秩序失去根基。过去强人干部在办理村务时的果断和强悍正是缺乏关联村庄获得秩序的关键原因。比如一个强人干部可以凭借自己的威信有时甚至是威胁，将村中的纠纷调解了，将村中道路修建了，将地痞无赖威慑住了。面对自己选举上来但缺乏办理村务能力的好人干部，村民怀念起以前的强人干部来。这样，在下一次选举中，村民会说，还是选一个强人对村中有益些。要有些魄力哦，要选有处理村庄事务的能力和胆略的那种人。下次选举，有魄力的强悍的乡村能人便选了上来。

新上来的强人干部当然不满足于好人干部乐于维持现状的状况，他们希望有所建树以抵消当村干部的机会成本。但是，如前所述，强人干部因为难以从缺乏社会关联的村庄获得文化上的价值，他们会更多从经济收益上考虑如何补偿自己当村干部所损失的机会成本。他是村民选举上来的，他也有在紧张乡村关系中抵制乡镇行政不合理行为所需要的强悍，但他缺乏抵制乡镇行政不合理行为的积极性。一方面，与乡镇维持良好关系已构成了他预期收益的重要部分，毕竟乡镇掌握着较村庄多得多的各种资源，一方面，他在与乡镇的对抗中，是无法获得缺乏社会关联的村民对自己的组织化支持的。而强人干部凭借自己的强悍，在处理村务时的能力，使原子化的村民事实上丧失了对他的约束能力。他发现，凭借当前村务与政务合一的乡村关系前提，他可以在为乡镇办理政务时，获得利益多多的好处，这种好处不仅有乡镇行政对他的赞赏和经济上的奖励，而且乡镇行政在眼见他凭借自己的强悍办理村务中谋取私利时，不闻不问。这个村民选上去的强人干部的确具有办理好村务和维护村庄秩序的能力，但他只是在形成了与乡镇行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的经济上合算的平衡点。他个人的强悍保证他可以不将那些缺乏社会关联因此缺乏一致行动能力的村民放在眼里。选上来的强人干部在缺乏价值支持和村民强力约束的背景下，变成为赢利型经纪。

这些赢利型经纪往往做过头了，以至于引起村民的强烈不满。村民会在下次选举中，将这些骄横的强人选下来，再选一个好人上去。好人上去后，他没有强人的强悍和魄力，他又不能从原子化的村民中获得强力支持，因此，纵使他有着抵制乡镇行政不合理要求和办理与村民生活息息相关村务的良好愿望，他也缺乏这种能力。他既无个人的强悍，又无来自村民的支持，这是他难以有所作为的实质所在。他无所作为造成的村务政务的瘫痪状态，再次引起乡镇行政和村民双方的不满，下次选举，他便退出了村庄治理的舞台。

这样一来，在低度社会关联村庄的民主化村级治理，竟然可能出现的一种理论上的结果，是村庄治理陷于瘫痪状态与赢利经纪的交替循环。细心观察当前中国农村的村级治理，若干地区已有了这种循环的苗头（贺雪峰，2001B）。

五、结语

以上考察了低度社会关联村庄民主化村级治理的可能后果。那么，高度社会关联村庄的民主化村级治理会是一种什么样的情形呢？作为一种理论上的推论，高度社会关联村庄，特别是在那些社区记忆和社会分层均可以产生相互塑造的高度社会关联的村庄，甚至不需要民主化的村级治理这一外来的制度安排，社区内部就会产生一种秩序，这种秩序依赖于传统和习惯，其提供的成本可以较外来制度安排低廉得多，也有效得多。外来的民主制度安排有时可以发挥作用，不是因为外来的制度真正起了多么重大的作用，而是外来制度碰巧合乎了过去村庄中那些没有成文写出来的惯例和传统。

这似乎是说在村庄秩序的保持中，外来的制度安排诸如村民自治制度没有什么作用。这当然不是事实。以上所列举的低度社会关联村庄和高度社会关联村庄制度安排效能的结果只是一种理论推断，即一种理论上的可能性。现实的农村较以上理论可能性要复杂得多。同时，在当前中国处于转型期的复杂情景下，所有对农村性质及其关于村庄社会关联度的讨论，都具有暂时性。

这还不够。制度绝不只是一个被动的因素。制度在很多时候是塑造世界的力量，正因此，我们应该对村民自治这一民主化的村级治理制度保持高度关注。良好的制度安排可以创造出巨大的可能性。村民自治制度正是这种能够创造出村庄秩序巨大可能性的良好制度，这种制度使得一些本来缺乏希望的村庄依靠自身的力量拯救出来。本文考察民主化村级治理的村庄基础，不是要得出关于村民自治的悲观结论，而是希望关注农村秩序的学者注意到村民自治制度对村庄性质的依赖。不具体考察到村庄性质这一层面，也许我们得不出多少关于村民自治实践效能的有用结论。

如何考察村庄性质或如何理解民主化村级治理的村庄基础？我相信，没有对实践的深入了解，没有对村民自治实践深入广泛的田野调查，抽象的理论研究和制度研究是没有用处的。从纯逻辑的角度来推论制度应该具有的效果，总会发现逻辑考察环节的不足。没有一门实践的学问可以完全依赖于逻辑推论。一方面，逻辑推论无法把握实践的全部细节，也无法把握实践中不同细节不同的重要性。一方面，逻辑可能性总是多样的，而实践的结果却是具体的，在对村民自治的研究中特别是对村民自治治理方面的学术研究中，更多一些实证的研究，对学术和实践都会好处多多。

而关于村民自治这一民主化村级治理制度安排来说，本文的考察试图提供一种与主流所想象的村民自治制度实践效果略有不同的可能图景。这种可能图景不否定村民自治制度对于今天中国农村基层政治实践的重要价值与作用，但村民自治制度的好并不是其道义和政治正确上的好，而应该是于农民的生活，于农村的发展和于当前中国特定的现代化有益的好。脱离农村实际来讨论村民自治制度，以对村民自治的一些想当然的信仰为基础来讨论村民自治的民主价值，不说全错，起码有些文不对题。

最后，既然村民自治制度是需要有村庄基础的，考察村民自治发生作用的村庄基础，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能会给实践更多一些机会。

参考文献：

曹锦清，2000，《黄河边的中国》，上海文艺出版社。

杜赞奇，1995《文化、权力与国家》，江苏人民出版。

贺雪峰，2001A，“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”，《社会学研究》第2期。

贺雪峰，2001B，《遭遇选举的乡村社会——荆门市第四届村委会选举观察》，即出版。

贺雪峰、仝志辉，2000，“论村庄社会关联”（未发表）。

景跃进，2001，“村民自治的意义阐释和理论化偿试”，第二届中国大陆村级组织建设学术研讨会论文，香港中文大学。

村级治理范文篇9

关键词：村民代表会议村级治理制度

Abstract:Thesystemofvillager’srepresentativemeetingisthecoreofthedemocraticdecision-making、supervisionandmanagementinvillage’sgovernance.Bythestudyofthegeneralandexceptionalrelationshipsbetweenthevillager’srepresentativeandthevillagerandthevillagecadre,thispaperarguesthat,theefficiencyofthesystemofvillager’srepresentativemeetingbearsnotonlyontheinstitutionofsystem,butalsoontheparticularelementsofvillage,whicharejustformedbytheabilityoftherepresentative;Onlybytheinstitutionofsystem,whichprovideswithahigherprofitthanthecostforthevillagerandthevillagecadre,canthesystemofvillager’srepresentativemeetinggainahealthfuldevelopmentandahighefficiency.

Keywords:Villager’sRepresentativeMeeting;Village’sGovernance;System

一、引论

1998年修定实施的《村民委员会组织法》较试行法的一个重要不同是增补了第21条：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。”据民政部参与修定《村组法》的有关人员讲，增补村民代表会议制度的内容是新《村组法》重要改进之一，可见实践部门认为村民代表会议制度对于村民自治是十分重要的。在学术界，徐勇认为，“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普通较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”[1]张静将村民自治划分为代表性自治和权威性自治两种类型。她认为在当前农村存在行政“吸纳”政治的情况下，形成了乡村干部事实上的利益网络，而“如果选出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变，它产生的是权威性‘自治’”。权威性自治和乡村干部网络互为联系，阻挡了来自村民及国家两方面对基层干部配置的参与。它排斥了社会力量的制衡权利，使选举后的乡村治理问题仍然局限在少数人参与并控制的范围内。张静因此认为，村民自治仅仅选举是没有用处的，必须由权威性自治向代表性自治转化，不仅在村委会选举阶段，而且在整个村民自治的过程中，赋予村民代表会议足够的权利并将这种权利制度化[2]。郎友兴和何包钢也认为，在村民自治实践中，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大，这不仅是因为村民代表在村中具有高的威望和素质，而且他们更易具有荣誉感、成就感和责任感[3]。

的确，村民代表会议制度对于村民自治制度的实施十分重要，它往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监督”的核心部分。正因为村民代表会议制度如此重要，具体考察村民代表和村民的关系及村民代表与村干部的关系，就具有十分重要的意义。本文中，笔者希望以农村调查中发现的一些关于村民代表的片段，来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民代表会议制度效能的村庄基础，而不是抽象地讨论村民代表会议的功能。

二、村民代表与村民和村干部关系的一般图景

考察村民代表在村级治理中的作用，核心就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲，村民代表是由村民选举产生的，村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民，村民理应信任村民代表，村民代表具有在村民中的影响力和动员能力。从我们的调查和有关资料来看，1998年《村组法》正式颁布实施以后，全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民代表会议，而且推选村民代表的方式十分民主，大多采取10—15户村民共推一位村民代表的办法。因为村民之间相互熟悉，推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民代表会议可以发挥作用的重要方面。由村民推选产生的村民代表，不仅应该具有较高的素质，而且具有参与村务的能力。因此，在村务管理、村务决策和村务监督中，村民代表应该对村干部有着强大的约束能力，村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合，而且成为与村干部形成对话的场合。高素质、重声誉，也懂得村务的村民代表，可以为村务决策和管理提供智慧。他们也可以判断村干部提出的村务财务报告中的疑点问题，从而判定村干部工作的好坏。村民代表因此成为村干部的智囊、监督者、合作者和评价人。

进一步说，因为村民代表是由村民选举出来，受村民信任，素质较高且声誉较好的，村民代表自然会在村民中拥有影响力和动员能力，而村民代表因为具有参与村务决策、监督和管理的足够机会，而具有与村干部全力合作协商的机会，这就可能导致如下一种结果：对于一些于村民有益、于村庄秩序有益的重大村务，村干部可以通过与村民代表的协商，形成决议，然后将此决议由村民代表宣传动员到村民中去，从而办成办好仅仅凭借村干部难以办好的事情。换句话说，村民代表充分参与村务管理、监督和决策，将大大提高村民集体的一致行动能力。经济的协作因此容易达成，比如修路建桥；违反村规民约的行动将受到比过去更为严厉的村庄压力；外来的地痞和上级不合理的摊派更可能被村民集体拒之门外。通过村民代表和代表会议这一制度设施，村庄的合作能力提高了，村民的团结程度提高了，过去办不成的事情现在有了办成的希望。其实，这个推断正是过去实践部门和学术界共同拥有的信念，这种信念不仅来自于理论推断，也为大量的实践所证实[4]。这个关于村民代表会议效能的一般图景也为笔者的调查所证实。笔者的调查还证实，从某种意义上，甚至是不由村民选举而由村干部任命的村民代表所组成的村民议事会，也往往具有村民代表会议所具有的这种效能[5]。

但是，以上关于村民代表会议效能的一般图景往往受到一些例外因素的影响，而使其发生作用的能力蒙有一些阴影，并造成不是因为制度安排不到位，而是因为村庄基础不充分，所产生的村民代表会议制度效能的弱化。讨论这些构成村民代表会议制度效能例外情况的村庄基础，对于深化对村民代表会议制度的认识、理解现实生活中村民代表会议制度实施程度与效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通过一些调查实例来作这种讨论。

三、村民代表与村民和村干部关系的片段

近年的农村调查中，笔者发现了大量关于村民代表与村民和村干部关系的有趣片段，本节试图通过描写这些片段，得到一个与学术界所理解的关于村民代表会议效能一般图景略有不同的实践可能性，这种可能性不是源自制度安排不到位，而是因为村民代表会议制度发生作用的村庄基础不充分所致。

先讲二个关于村民代表与村民关系的片段。第一个片段是1999年7月的事情。1999年7月荆门市在孙村进行村委会换届选举的试点，笔者参加了这次试点。应该说，这次选举试点是严格依法进行的：在试点之初，按照每10户推选一个村民代表的办法推选了40多位村民代表。然后，以海选的方式确定候选人。因为获较多主任提名票的候选人对于能否竞争当上村委会主任实际情况的考虑，在依预选提名票确定两名村委会主任正式候选人时，出现了主任预选得票居第2位至第4位者均不愿与最高得票者竞选，而退为村委会副主任或委员竞选的情况。这一点从选举程序上并没无问题，村民代表也参与过确定正式候选人的讨论，知道这样并无不妥。但问题在正式选举投票前一天发生了。一个村民小组的3个村民代表告诉参与选举试点的负责人说，他们村民小组的村民认为在确定正式候选人时做了假，即不应让居主任候选人第5位者与第1位者竞选村委会主任，而应让第2高票与第1高票竞选。他们因此决定不参加选举，除非市里参与试点的领导当天晚上可以到组里解释清楚此事。我们问村民代表，为什么他们不向村民讲清楚此事？一个村民代表倍感委屈地说，你哪里讲得清？虽然我是他们选的代表，但他们根本不相信我们。前几天我被他们选为代表，参加村里召开的村民会议之后，顺便买了一个西瓜回去，就有村民说我这个西瓜是村里分给我们代表的，我一再解释，没有人相信。以前关系一直很好，被他们选为代表没几天，关系就变得怪怪的了。也因此，我们向他们解释确定正式候选人的程序，他们根本不听，说只相信市里的领导。第二天正式选举时，这个村民小组的一些村民仍然被动员参加了投票。选举后的第三天，我们去做个别访谈，村民相信我们的解释，但他们不相信镇村干部，也不相信村民代表。的确，问题的关键是村民并不相信他们刚刚选举出来的村民代表，没有人能够代表村民，村民不相信任何人。第二个关于村民代表与村民关系的片段发生在向村。2000年5月笔者到向村做关于村委会选举的补充调查，刚好向村3组和4组为山界发生纠纷，村干部决定调解这场纠纷。因此让3组长和4组长召集各自村民小组的代表进行现场处理。4组长去找1999年由村民选举出来的代表，结果，没有一个村民代表愿意为组里的事情耗费这个时间，4组长只好找了几个原来当过村干部的老党员参与与3组的山权谈判。山权谈判不成，但年轻的4组长因为全组竟没有一个代表愿意为组里的事情花费一点时间而气得不行，他要求村支书当天晚上到4组召开小组会议，现场改选村民代表。支书说，村民代表也是一选三年的，你怎么可以说改选就改选？再讲两个村民代表与村组干部的片段。第一个片段是关于村民选代表清理村民小组财务的事情。2000年夏粮征收时，童村8组村民要求清理本村民小组的帐目，否则就不交夏粮。童村8组村民一直怀疑本村民小组财务帐目有问题，多次向镇村两级提出清帐要求，一直未能成功。这次拒交夏粮让镇政府下决心彻底清理童村8组的财务，因此，一方面镇里抽调会计人员进驻童村8组，一方面让童村8组村民选若干村民代表会同清理人员一并清帐。在清理过程中，逐张核实开支条据，结果，参与清帐的村民代表因为或多或少得到过原村民小组的或请客或免提留或减积累的好处，而睁一只眼闭一只眼。

第二个片段也是关于村民选代表清理财务的事情，这一次发生在村一级，地点是迪村。因为迪村复杂的权力斗争和村民普遍对村财务的怀疑，而在1995年形成了一个每年都由村民代表清理村财务一次，每次清理一个星期的制度。这个事情也颇有趣。清理财务的村民代表是由村民在各自村民小组选出的，他们既具备清理财务所必须的基本财会知识，又是本村民小组有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间，很快便关心起自己花费一周时间清理村级财务的合理性来。村干部当然是敏锐的，他们与村民代表商议，干脆买一头猪来杀掉做生活，另外决定每个清帐代表每天补贴25元现金。这样，每年一次的村财务清理便形成了一个清帐一周杀猪一头，每顿饭都喝酒，且每个清帐代表可以有100多元补贴的惯例。当清帐代表是很合算了，他们当然也不可能再清理出村干部的经济问题来[6]。

四、对以上片段的讨论

以上讲的四个片段，并非四个特例，在农村调查中，我们经常听到如此的颇为矛盾的故事。以下笔者希望通过对这些片段的讨论，理清支持它的村庄基础，从理论上构造关于村级治理中村民代表会议效能有别于一般图景的可能图景。

首先，关于村民代表与村民的关系，存在的一种理论上的可能性是村民虽然选举了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成这种后果的原因，一是选举本身的不规范，村民对选举出来的代表不满意；二是选举代表的次数太少，村民还不习惯于选举及建立在选举基础上的委托关系。这是两种一般性解释。另外一种可能的解释是，村民之间的传统联系已经解体，现代民主理念又未建立起来，村民既不是传统意义上的处于传统社会网络中的农民，又不是现代意义上的公民，而是原子化的村民，因此，没有人可以代表其他的人，也没有人愿意代表其他的人。这样，按照现代民主理念选举出来的村民代表，只是在形式上具有代表选举自己的那些村民的权力，村民内心里却并未打算因为选举了自己的代表而将权力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到这种信任和权力，他便仍然只是代表着个人的利益，因此，作为代表的村民，其行为理性不是来自于委托—关系而是来自于实际好处。

若是后者而不是前两者构成了村民代表与村民之间的分裂关系，那就不仅需要从制度上寻找原因，而且需要从村庄基础上寻找原因。传统的关系网络通过塑造出来的村庄社会中的面子声望观和长期共处的信任关系，使得村庄社会分层及建立在这种分层基础上的事实上的代表能力强劲有力。在一些宗族势力较大的村庄，宗族代表人物具有对本族成员的权力，他可以代表宗族，宗族成员也信任他，他因此具有与其他人的谈判能力，达成的协议，他也有能力将之在本宗族范围落实。这种意义上，在传统乡土社会，代表从来都是存在的，如村社委员会的存在等等。但这些代表一般都不是选举产生而是在长期共同生活中自然中形成的。在现代公民社会中，选举代表的涵义则有着让每个人都清楚的权力授受关系。因此，选举者和被选者的权力义务边界清晰。但当前中国农村村民代表的选举，有些是在传统关系解体，现念未建立的情况下进行的，选举本身往往是培育村民公民意识和训练农民政治权力和义务感的一种办法。村民代表与村民之间的这种互不信任和互相不能代表的关系，与村民代表和村干部之间的关系，相互形构和强化，进一步消减了村民代表可能发挥作用的空间。如前一节引叙的关于村民代表与村组干部关系的两个片段，村民代表显然不大认为当代表可以在精神上和面子上为自己带来多少满足，他们也缺乏一个公民应该具有的政治责任感和义务感，因此，他们的行为充满了物质利益的考虑，甚至在他们的不当得利己引起村民的普遍不满之时，他们依然如此。村民代表过多考虑物质得利而全然不将村民的评价放在眼中时，村民对代表充满失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的资源，来收买这些一个一个的精英。得到物质利益的村民代表不愿意得罪自小就与自己生活在一起的相互熟识的村组干部。村干部与村民代表很快便相互庇护起来。综合以上村民代表与村民和村干部关系的讨论，可以看到，相互形构和强化的村民与村民代表的关系和村民代表与村干部的关系，源自于村庄社会缺乏传统的道德价值观，又缺乏现代的政治责任感，原子化的村民无力给村民代表和村干部的正当行为以强有力的激励，也无力给他们的不良行为以强有力的约束，与当村干部和村民代表所需要耗费的时间精力与可能得到的物质好处相比，依照善行准则行事，成为一件颇不合算的事情。也就是说，在村民已经原子化或说村庄社会关联度较低的村庄，村民代表会议制度本身存有发挥效能的陷阱，这种陷阱造成村民代表会议制度效能对一般图景的偏离，这种偏离构成了村民代表会议制度建设的困境：村民不信任代表，代表缺乏说服村民的能力，村干部期望通过村民代表会议来增加村庄资源动员能力、形成扬善抑恶决议的期待大多落空，而村干部的不良行为却可能在村民代表达成的某种默契得以蔓延。如此一来，村民对选举村民代表愈发丧失兴趣，对村民代表会议作出的决定愈发不放在眼里，村组干部愈发发现试图通过村民代表会议来实现自己宏大抱负并无益处，而村民代表所具有的制度上的监督作用，愈发可能通过物质利诱和私人交往得以消解。村民代表也因此愈发失去对村务管理和监督的兴趣，而愈发专注于自己实际上可能得到的点滴好处。一个良好的制度设计，因为村庄基础的不具备，而存有效能逐步衰减的可能。

一个具有效能的制度必须在其发挥作用的过程中创造出收益，其中一些人或所有人可以从这个运作的制度中受益。当村民代表会议制度在一些村庄运作时，没有人可以从中受益，这一制度便很难真正有效地运作下去。从一般图景上看，村民代表会议制度是当前村级治理中最容易获得收益的制度安排，这种收益可以让村民、村民代表和村干部三方受益，即让村庄利益和秩序得到好处。但是，在村民为原子化的状态时，没有人可以约束他人，也没有人有能力代表他人，这时候的村民代表会议制度安排能找到足够自己有效运作下去的受益者吗？村民代表会议制度运作的成本和村庄受益者所得到的好处相比较能否降得足够低吗？这些显然是在实际的村级治理中需要进行考证的。真正原子化的村民是没有的，村民代表的有些行为只是农村特定场合的特殊行为。以上构造出一幅在原子化村民基础上可能的村民代表会议效能衰减的理论可能性，是希望提醒村级治理的研究者，必须考察村级治理制度的村庄基础。因为村民原子化程度的不同，或说村庄社会关联度的不同，村民代表会议制度运作的效能不同，同一制度的实施成本也不同。明确了这种不同，有助于我们不是从个人的角度，而是从社会的角度，来评论一种治理制度的生长状况，进而来讨论一种治理制度在不同社会基础的不同运作条件，然后制定出有一定差别和弹性的制度来。

五、结语

村民代表的关键是代表能力的问题。一方面，村民代表必须有能力代表村民参与村务的决策、管理和监督，一方面，村民代表必须有能力将讨论通过的村务决定贯彻实施到他所代表的村民之中，让村民相信遵守这个决定对自己有好处。通过村民代表，每三年一次的村委会选举所形成的民主化机制常规化了，村民多了监督村干部的渠道，村干部多了智囊和动员村民的能力。有代表能力的村民代表所组成的村民代表会议，真是村级治理的福音。不仅如此，有代表能力的村民代表因为与村民之间稳定可信的关系，而可以代表自己所在群体的村民与代表其他村民的代表们，协商关于维护村庄秩序和村民利益的诸种好事。村干部宏大的可能一时还无法为村民所接受的治村抱负，也可以通过他与具有代表能力的村民代表的协商，而为村民代表所理解和接受，从而变成村民所可以接受的治村方案。不同群体村民在治村过程中，实现利益的多少、先后会有不同，具有代表能力的村民代表们可以通过坐下来心平气和地协商，达成妥协。村民的一致行动能力不因为一时半会的利益不一致而受到影响，那些对农民“善分不善合”的担心，真有些“杞人忧天”了。但正是在村民代表的代表能力上，不同的村庄具有相当不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的个人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否给他实现这个意愿的机会。构成村民代表代表村民意愿的因素，不仅是村民代表和选举产生他的那10—15户村民群体之间的制度结构相联系，而且与产生村民代表的这个村民内部的联系程度及充当代表的村民对利益的感受状况有关。村民代表或因为面子与声望，或因为经济上的好处，而愿意作为代表来耗费自己的时间、精力和智慧。他所产生的这个村民群体则因为传统的好的关系或代表本人负责任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行为。传统村庄中的人际关系，往往使村民愿意为代表村民的利益而耗费精力，村民小群体也愿意相信这个传统道义上一直可靠的邻里。在现代公民社会，村民代表与他所代表的村民之间规范的权利授受关系，也使得村民代表和他们所代表的村民，愿意相互遵照既有的权力义务边界行为。显然，构成村民代表代表能力的以上条件，在当前就业相当不充分、经济处境十分恶劣的处于转型时期的农村社会来讲，可能是有些苛刻了。本文前叙列举的一些调查片段，在那些传统的人际联系开始被割断，现代的稳定联系又未建立起来村庄，可以说是相当常见。这种情况下，村民代表的代表能力便大成问题，而理论上村民代表会议的诸多功效便因此大打折扣。在一些情况严重的地区，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表会议制度安排的成本太高，从村民代表会议中得到收益的群体却很少，而可能造成由村民代表会议制度不是因为制度措施不得力，而是村庄基础不具备所存在的形式化的问题。当然，村民代表的代表能力正如农民的民主能力一样，是一个只有通过实践才可以可靠得到的东西。在相同的村庄基础下，好的制度可以催熟那些不成熟的基础，在有了好的基础却没有好的制度安排的村庄，村级治理便会损失许多好的机会。村民代表会议制度是一件可以为村民带来利益，从而可以为自己找到动力的良好制度。只是在评论村民代表会议制度时，我们不应该因为它是好制度就忽视了它的村庄基础和它在实践中可能具有的不同表现。同时也不应该因为它在一些村庄效果不佳就对它失去信心。1]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

[2]张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

[3]郎友兴、何包钢：“村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试”，《政治学研究》2000年第3期。

[4]参见王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版；徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

村级治理范文篇10

【关键词】官民心态半截子民主体制力量失衡大治理

【引言】今年暑假，根据学校的教学安排，我们获得了一次农村调研的实习机会。此次调研的主题虽只集中在农村，但调研的内容却包含农村的政治经济、民风民俗、精神风尚等多个方面，结合自身的所学，我选择了一个专业性较强但也敏感复杂、调查难度较大的课题，即“村民参与和农村治理”。我们小组的调研地点选在了郫县安靖镇喜安村。这是一个比较富裕的村子，地处成都市郊区，经济发展水平较高，村民参与下的基层民主建设似乎也透射着强劲的活力，这令我们迫不及待的想走进她，解析她。但是对于自己有限的专业水平和有限的调研时间，我觉得要准确地把握一个村子并通过之透析国家范围上的村民参与和农村治理几乎是不可能的，所以面对并不详实精确的调查资料，我甚至相信自己无权妄加评述这一村子、这一课题，但是我依然愿意一试。我想把一周来在村子走访调查的所见、所闻、所感客观的描述出来，想通过对个村个案的分析去探求当今我国农村治理的清晰面貌，关注她二十多年来取得的巨大成绩，亦关注她现在遇到的困难和存在的不足。为了更好的发现这一课题中的普遍性问题，在结束了喜安村的调研之后，我又乘车三千余里回到了家乡徐州，在我生活的村子里作了相关课题的走访调查，试图通过对不同地区、不同发展水平下的农村治理状况的比较来更好的评述这一课题。

【正文】在1987年全国人大常委会通过并实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上，1999年我国又新颁布并实施了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），为我国在新时期推行村民自治和发展农村基层民主提供了规范的法律性指导。这部关于农村基层民主建设的法律，其条文规定相对全面合理，得到了人们的普遍认可，而且村级管理组织也是在基层党委和乡镇政府的督促指导下按照这一法律规范构建自身组织和开展工作的。所以，谈及“村民参与和农村治理”我们有必要从这部《村组法》切入。《村组法》第二条凝练地概括出了当今我国村民自治的四大方式，即民主决策、民主选举、民主管理和民主监督。联系到本次调研的题目，我认为，无论是民主选举、民主决策，还是民主管理、民主监督都可归为“民主参与”的范畴，村级组织和村民在此基础上的互动即构成了简单意义上的“村民参与和农村治理”。所以，无论是先前的资料收集还是现在的报告撰写，我们都是围绕这一思想主线展开的。

一、行政村扩大化后的民主决策形式

近些年基于方便基层管理、精简乡镇管理人员和减轻乡镇财政负担等考虑，国家进行了村组撤并和乡镇行政区划调整。村组撤并的结果就是出现了由若干自然村组成的大行政村，大行政村的生成一方面便于了基层的综合管理，另一方面却冲击了农村治理和村民参与中的直接民主制形式，直接表现就是村民大会制的衰微。我家所在村子由原有的11个自然村组成，共分15个组，人口3000多，据我的观察和了解，除了三年一次的村委换届选举外，平日若无特别重大的事件基本不会召开村民大会。我们调研的喜安村算是一个规模较小的村

子，也有村民近2000人，全村召开一次大会不能说没有困难。不且说组织一次大会的费用有多高，单上千人的集体讨论、民主决策的效果就不能叫人乐观，症状很简单：村干部嫌村民吵吵嚷嚷，不成秩序；村民嫌村干部压制民意、独断专横。最终在村委和乡镇政府的悸虑下，村民大会这一直接民主形式日渐式微。但有意思的是当我们在“基层民主建设和农民村组状况的研究”的调查问卷中问到“您觉得村民参与村务管理的最好方式是什么”时，几乎所有的被访者包括普通村民和村委会干部都选择了“开全村村民大会”。普通村民这样回答是出于本能的渴望，村委会干部这样回答则是基于理性的和理论上的考虑，尽管他们清楚其操作的困难性。

两千多年前，古希腊时期的雅典城邦尚能较好地实行几万人参与决策管理的直接民主，但时至今日我们连几千几百人的直接民主都无法实行，其中的原因是值得探索的，这种探索将在下面的文节中步步展开。

既然村民大会这一反映直接民主的民主决策形式在实际操作中存在一定的困难，间接民主决策制便应运而生。这在农村治理中表现为“村民代表会议”和“村党员代表会议”。“村党代会”自始有之，我们暂且不议，单说这代替村民大会履行大半民主决策职能的“村民代表会议”。有人说村民代表会议是村民大会异化的产物，它事实上成了村、组干部的会议，没有代表性，使村民自治逐渐成了少数人的自治。长此以往，村民自治“民主决策”的权力就可能一层一层地慢慢蜕变为少数人决策、个人决策。我认为，这样的说法决不是危言耸听，而是完全可能发生的危机预测，甚至在很多时候，很多地方这种决策趋势的演变正在不知不觉中进行。毫无疑问，村民代表会议制度已经退到了基层民主决策制度的边缘。那么，如何才能保持并发挥村民代表会议制度（代议制民主形式）的科学性、民主性？我认为关键就在于如何能够保证村民代表会议的代表性。既然谈到“代表性”，我们就自然而然地进入了下一个话题——民主选举。

二、食之无味弃之可惜的基层民主选举

在公民的政治生活中，选举权和被选举权可谓是莫大的政治权利了，正如上文所说，既然实行代表议事制度，那么，民主选举能否真正的公正合理，选出的村民代表能否最大程度地代表村民的意愿，就显得尤为重要。为此我们特意走访了几位现职的村民代表。其中一位村民代表直言不讳地向我们这样描述了她这个代表产生的过程：“当时社长（村组长）突然到我家来，建议我当我们社的社员代表，我听后心里挺高兴的，就口头答应了。几天后，社里把我还其他几个人的贴在了社务公开栏上，大伙看了都没提啥意见，我就当上了这个社员代表”。后来我们向一村组干部说起这种村民代表产生方式，问他怎么不进行社民公推直选，这位村组干部一脸委屈无奈地说，“我们也没办法啊，没有人愿意主动站出来竞选，让户民一起推选，大伙又谁都不积极，好多天报不上来人选，所以只能村组牵头，大伙对指定的人选若都没啥意见就算通过了”。我相信，以上村民代表和村组干部所说的都是实在话，它反映了一个现象，即在农村治理中，村民在参与中表现出了普遍的消极懈怠心理。这种特征在下面这个关于村委换届选举的投票事例中将有一个绝妙的展示。这个事例是我从同期在另一个村子搞调研的同学那里听来的，他是听当地一位村民描述的，这里为了叙述方便和突出效果，我特意进行了处理，采用一幕话剧的表现形式：

[开场白]时值腊月寒冬，又逢村委换届选举，话说这天夜里凌晨3点半，村组长老高捏着选票，怀揣着个投票箱就进了社组。在寒风中，他冻的瑟瑟发抖，髭须上很快就结了一层冰茬。今天晚上他的任务就是在天亮之前完成本组所有村户的填票投票，明早8点就得开箱唱票。正走着，哎，抬头到了小伙张三家。

老高：（对着张三家大门敲喊）张三，张三……今天晚上村委换届选举，快都出来填选票。（一声喊引起全村的狗狂吼乱吠）

张三：（从二楼卧室打开一扇窗户，探出头来）谁啊，大半夜的敲什么敲？哦，原来是高社长啊，您啥事？

老高：快叫你家人起床，出来填选票，今天晚上村委换届选举！

张三：这天怪冻人的，候选人都有谁呀，您就在下面念吧，我听好了就答应一声。

老高：（觉得这样也省事）那好，你听清了啊。刘￥￥，李＄＄

张三：啊，好，我就同意你开头念的两个。

老高：那我就帮你勾上了啊。你爸你妈你媳妇呢？

张三：（笑嘻嘻）他（她）们也都是这个意见。

（老高一边勾划一边念叨着“刘￥￥，李＄＄，四票”，说着向下一家走去。张三也打了个寒噤，猛缩回被窝里。）

张三媳妇：三儿，刚才老高都念了谁呀，你选的谁家？

张三：嗨，刚才风那么大，村子里的狗又乱叫个不停，我也没听清谁是谁，就随口同意了他念的两个。

（小两口相嗤一笑，熄灯谢幕）

不知你读后感觉如何，啼笑皆非大致如此吧。不过，我们千万不能责怨村民们对待选举的“不恭”。几千年来，我国人民尤其是被束缚在土地上的广大农民，在封建王权的威吓下早已不知“权利”为何物，骨子里充满了对官僚的畏惧和不信任。新中国成立后，劳苦大众虽然翻身作了主人，但新的政治体制并未完全消除民众对政府的疑虑，这其中自然有人们根深蒂固的保守观念，另一方面也说明了我国的政治体制和基层民主还不足以让人们心悦诚服。就拿基层民主选举来说，在我们的走访调查中很多村民都作出了这样的表达：

“差额选举不假，我们投的票也不假，但是我们就是不满意选票上候选人的产生办法，他们不是我们集体讨论推选的，也不是通过我们初选产生的，都是上面（上级，一般为乡镇政府——笔者注）事先圈定好的，都圈定好了再让我们选，怎么选也跑不出他们的人……”。

看来村民真正信服的是实实在在民主，而不是这种“半截子”民主。既然村民代表、村委干部的民主选举都打了折扣，那么，根据“由谁产生对谁负责”的原理，民主决策的质量、代表民众的程度自然也跟着打了折。

回到家，在访谈村里的一位老村长时，我把这种“半民主”的村委选举说给他听，这位老干部听后，干脆的回答让我吃了一惊，他说，“是，都是这样。在选举之前，镇里早就考察好了人选范围，到时直接圈定投票就行了，如果都按村民的意思，任由村民推选那还不全乱套了……”。

听了官、民双方的“辩护陈词”，基层民主选举在农村治理中出现的问题就基本清晰了。我的定案是：基层民主建设之所以难有大的突破，根结在于官、民之间的相互猜疑和不信任：民众不相信政府会真的放下既得利益，也不满意其带有“施舍性质”的民主，所以，对待民主和权利，他们或戏噱不恭，或漠不关心。政府在这个问题上也心存疑虑，在发展民主问题上顾忌太多，总表现的妞妞捏捏放不开，得不到民众的认可。如此交互循环，政府和民众之间便形成了互不信任、互不支持的心态。所以，当下民主建设的瓶颈并不在于一些人宣扬的民智未开、素质低劣，而在于官民之间的这层隔阂。要打破这种隔阂心态，我认为政府应该主动些、大方些和更灵活些，至于最紧要的地方在哪里，我们会在后面探讨总结。

三、差强人意的基层民主管理

既谓“民主管理”，那么在村务管理中就应该充分吸收村民的参与。参与决策，参与选举，参与监督等，但是在前面的探讨中我们已经发现，农村治理中的民主决策和民主选举实行的并不理想，那么是否可以断定基层民主管理也没什么好讲的了？通过两次的走访调查，我改变了这种看法，因为我有了新的发现和感悟：作为最基层的治理单位，农村治理较其他行政单位具有得天独厚的优势，这个优势就是农村治理过程无形中包含着“情理”与“法理”的紧密交融。情理生于邻里家族之情，法理源于法律法规和组织管理原则。“两理”的相互交融使村务管理显现的张弛有度，百姓信服。村民支持，工作好开展了，干群间的互动自然就加强了，虽然停留在较初级的村民参与形式，但对长远的基层民主建设却是绝对必要的。对于“两理”互融在农村民主管理中显现出的优势和特色，我们可以通过一则走访实例进行说明分析：

老张原系喜安村五组组民，年轻时出门，常年在一国有工程单位工作，之后不久便把自己的农村户口转到了工作单位所在的城市户口。2003年老张退休，回到老家（喜安村），住在从父亲那里继承来的一座屋院里，户口亦申请调回本地，但为本地城市户口。去年（2006年）喜安村五组开始进行农户院落改造，规定按户口凡喜安村五组组民均按人头分得村里沿街的铺面住宅，原住宅被拆除由村镇里统一规划使用。现在，老张住在五组，其房屋院落亦属合法财产，其父亲生前也是地道的喜安村五组组民，其本人也从小在村中长大，但只由于现在本村户口而产生了两个不大不小的问题：一，老张是否应该享有同其他组民一样的院落改造的赔偿待遇。二，如果不能，拆除其房屋的赔偿又该如何确定。为此，村里召开了村民代表会议，村民代表们虽与老张是邻里关系，又都有多年的交情，但考虑到老张非本村户口，而为本地城市户口，不符合对“农村户口”村民院落改造的政策规定，在听取了其他村民的意见后，村民会议最后决定老张不能享有与其他组民同样的较高的赔偿待遇，但其他的赔偿方案一定要尽可能满足老张的要求。对于这样的决定老张本人表示理解，在具体的赔偿方案上村组干部和村委会干部多次到老张家进行磋商讨论，虽然存在一定的分歧，并耽误了整体改造规划进程，但村委却从来没有使用过过激措施。相比于城区改造中头破血流的“钉子户”，老张显然幸运的多。

从这一事例中我们可以分析出两点：

1、作为代表村民的村民代表是在情理与法理交融中开展工作的，这样的工作方式和结果也大多能够获得当事人和其他村民的认可。

2、村委干部在解决问题的方式上表现出了相当的人性化和民主性，暴力行政、专制管理行为衰于“两理”交融的基层治理单位。

基层民主管理有这样的先天优势，在发展上自然取得了不小的进步，但同时我们也应该清楚地认识到这种管理中的民主性、合理性仅仅存在于一般的村务管理中，而在关乎政府利益，关乎官员利益的情况下，所谓的“民主管理”就黯然失色了。在喜安村一社走访时，那里的一些社民向我们痛诉了附近几座化工厂污染河流，污染地下饮用水的事件。社民说，他们吃的水煮开后放一会会澄出黄褐色的沉淀，已严重威胁到了他们的生命健康。对于此事，我们先不说这几座设备简陋污染严重的化工厂当初是通过怎样的决策方式和程序批准建立的，单说这里的社民多次向社里村里镇里反映而无人理会和解决，就足以说明在一些“大是大非”的问题上，一般的村民是决然插不上手脚的。如在GDP面前，在政绩面前以及在很多情况下，民主管理的底料都被抖落的不成样子了。诸如此类的村委或乡镇政府侵犯村民的合法权益，或当村民发现了干部不正当甚至违法的行政行为时，又当何以自处？是拿起法律武器，还是诉诸“青天包拯”？其最终效果又能如何？请看下回——力不均衡下的民主监督。

四、力不均衡下的民主监督

说到民主监督，说到民众监督政府，我心中总有一种莫名的别扭：我不明白民众到底能拿什么监督政府——拿自己的满腔热情，还是拿自己的前途命运？这就好像一个糊涂的上帝让一群赤手空拳又没有任何法力的信徒守护印尼海岸，告诉他们要警戒海啸，当海啸发生时，务必不能让海水上岸，务必不能让海水把海滩搞的一团糟。显然这上帝是站着说话不腰疼，对于这群信徒们来说，海啸发生之时便是他们天堂朝圣之日，除非他们足够聪明，知道上帝说的是鬼话，提早溜之大吉。反观我们现在所说的“民主监督”又何尝不是如此：让民众监督政府是多么的“不和谐”。

这是因为当民与官发生纠纷时，双方力量的失衡是非常明显的，不信请看下面的排比遭遇：当你的合法权益遭到行政机关的侵害时，你向上级部门申诉——官官相护，你请求法院主持公正——蛇鼠一窝，你又去搬运宪法——宪法顶个球，你坐地嚎哭——哭瞎也白搭，你抱头撞墙——撞死算活该（撞毁了人家的墙死了也要赔），你哀叹自己的命苦——命苦也不能怨政府。这种排比描述虽然“苛厉恶毒”，但我想没有人会怀疑它的真实存在性。“千百年来只有‘官管民’没有‘民管官’”、“枪打出头鸟，霜打露头青”，现存体制的不完善导致的官民博弈中力量的严重不平衡，使得人们依然保守着“弱者求存”的“顺服法则”，试问，顺民的天下会有真正的民主自由吗。发生在整个国家层面上的政治体制的滞后性成了培育民众的民主法制观念的根本障碍，当然也成为了基层民主建设的不能挣脱的绊脚绳。上文中民众参与的冷漠，对民主的不恭和不屑的现象就不难解释了。这也是我在“民主选举”一节中提到的官民隔阂心态产生的一个重要原因，也是我认为的要打破这种隔阂的一个重要的途径。在这个过程中我还是那句话：政府应该主动些、大方些和更灵活些。

以上是我们从理论分析和大体制层面对民主参与和民主监督的说明，其实在基层民主建设中，关于村民参与的“民主监督”也拘囿于这种“力不均衡”的矛盾。也正是这一状况让村民参与的态度和民主监督的效果不能叫人乐观。在走访中当我们向几个正在喝茶聊天的村民谈到“平时是否关心和主动监督村社干部的行政行为，当发现他们的做法不对或违法时，你们会不会站出来提出意见或向有关部门反映”时，一位中年壮汉摆着手说，“还监督他们呢，种自家的地，赚自己的钱就行了，不要去管当官的事，自家有吃有喝就行呗。多管闲事多说话，得罪了哪个当官的，他们有办法修理你，谁会去自讨苦吃”。这是这位村民的习惯性思维，即“民不可与官斗”，却也最真实直接地反映了当下农村治理中村民消极的参与心态。在失衡的体制力量的博弈中，弱者的合法权益竟成了多余的，民主监督竟成了“多管闲事”，这种客观存在或许还不是最悲哀是，最悲哀的是村民在主观意识中承认并屈服了这种不平等的生存待遇。我们又向这位村民追问，“若是真得罪了哪个当官的，他们又什么办法整治你？”这位村民掰着手指如数家珍地说着，“土地集体出租的收益分红上、房院改造的赔偿上、一些土地的使用功能上等都可以给你穿小鞋嘛”。原来村民还有这些把柄掌握在村镇政府手里。“以土地的集体所有为基础的乡村，能否实行健全的民主自治，恐怕是一个严肃的理论问题。自治主体只能是享有自主的财产权的个人和家庭，如果一个人的财产权受到集体的控制，不能自由地安排自己的经济生活，何来自治？”①

谈到“民主监督”，我们又不能不考察一下“村务公开制度”。近些年在发展基层民主建设中，村务公开制度成了一个亮点，它不仅是农村治理在形式上的一大进步，也在很大程度上激发了村民参与村务的积极性。在喜安村调研时我们注意到不仅村委会有村务公开栏，其下分的六个社组也各有自己的社务公开栏，村务每季度公开一次，社务每半年公布一次，都主要集中于财务收支情况。当我们了解村民对村社务栏的态度时，很多村民都说他们很关心，每次村社务一公开，人们路过时都会去看，也看的懂，因为上面一事一款，收支条理很明晰。一般没有什么问题，没条收支帐目都经过了村社理财小组的审核。

难道村务公开制度果如以上所说的那般美好？当然不然。原因是，第一，村务收支的每一条帐目虽然都要经过村社理财小组的审核报批，那么谁来监督理财小组？是广大村民吗？理论上是，但实际上做不到。因为理财小组成员的产生并没有做到完全的公推直选，而多带有选拔指派的性质，在一些情况下难保他们不会屈服于村委和村党委。第二，在财务公开上，如果没有问题便罢，若真有问题并被村民们发现又该如何？我想村民的反应不外乎两种，或忍气吞声假装没见，或忍无可忍振臂一呼。这些与农村治理中正确的引导村民参与是两端不入啊。所以我认为，在体制力量失衡，民主选举、民主决策不到位的状态下，民主管理和民主监督是很难进行的，被称为“村民参与民主监督的重要途径的村务公开制度充其量是给予村民知情的权利，而且是只能看不能说，民主监督的效果完全不能表现出来。

五、最后的几点总结和思考

（一）农村管理体制的改革是随着农村经济体制的改革而产生和发展的，因此，基层民主建设也往往是随着基层经济建设的展开而进行的。农村治理的过程也往往表现为农村经济的活动过程。在这种特征下，基层民主建设在东部地区表现地较西部地区活跃、靠近城镇的区域较远离城镇的地区活跃。而这种活跃也仅仅拘囿于经济活动的狭隘范畴内，涉及政治民主真正精神的，诸如民主选举、决策、监督、管理等并没有实质性的突破。

（二）村民参与冷漠是当下农村治理和基层民主化建设中表露出的主要问题，也是制约其进一步发展的最大路障，要消除民众对政府的疑惧，培养其虔诚的民主心理，激发其诚挚的参与热情，就要在体制力量上给民众以支持，让民众有敢于政府叫板的底气。具体地说，现在最有力的和最可能的就是尽早实现司法独立，基于正义的司法救济是革除当下村民参与冷漠的良药。“现实生活中大量冲突显示，在法治力量供给不足的情况下，民主力量的成长将带来政治生活的失序乃至社会生活的混乱。缺少健全的法制和高效法治，群众对于民主政治发展将难以树立稳定预期，容易产生不应有的疑惑，甚至会因此而对民主政治发展缺乏信心”。②

（三）农村治理不能仅局限于基层农村，而应该把之放到整个国家体制的大治理中去考量，而且我认为：大治理不能完善，小治理就无从谈起。水无源，木无本，二十年的农村治理改革，再走上二十年也终将是死路一条。

【参考文献】