监管制度论文十篇

监管制度论文篇1

金融监管的制度结构(institutionalstructure)对监管效率和有效性、对监管的直接和间接成本以及实现监管的目标都有直接的影响。本文将对这些问题进行分析探讨，并且还将分析监管结构在多大程度上取决于金融机构活动性质和市场发展趋势的变化，是否存在一个独立于金融市场发展之外的最优监管结构模式。

一、有关金融监管制度结构的争论

有关金融监管的制度结构问题在各国都曾不太受重视，但近年来，该问题在一些国家开始成为一个重要的政策问题。人们开始考虑金融监管的效率是否受监管的制度结构影响。

金融监管的结构格局对金融监管成功与否具有重要意义：第一，影响金融监管效率和有效性。第二，影响金融监管责任是否能明确确定，从而影响监管目标的实现。第三，金融监管当局的监管目标通常不止一个，因此，在监管目标之间存在冲突时，只有监管机构责任明确，才能较好地解决冲突问题。第四，是影响监管成本的重要因素。第五，不必要的交叉和重复监管，对监管成本和监管效率会产生重要影响，而不同的监管结构在避免这些问题上有不同的优势。

金融监管结构格局对金融监管的成功和效率具有重大意义，但本身并不能保证监管效率和有效性，只是提供实现有效监管的环境。

伦敦经济学院教授、著名金融经济学家、英格兰银行货币政策委员会成员Goodhart(1998)和他的同事认为，金融监管结构模式可依据三个不同的准则设立：一个是根据金融机构的特点；另一个是根据金融机构的业务功能；第三个是根据监管目标。以金融机构为准则时，监管机构的划分只根据金融机构的性质而不论其从事何种业务，这在审慎监管中非常合适，因为审慎监管必须以金融机构为监管重心。以功能为划分原则的监管格局只着重于金融业务的类型，而不论从事这些业务是哪些金融机构。他们认为，在实践上，监管结构的设置应该采取矩阵方式。因此，他们提出以监管目标为准则设立监管结构。但无论以什么准则设立监管结构，都会涉及单一监管机构还是多个监管机构并存的模式选择问题。

(一)单一监管机构模式

主张这种模式的人认为，单一的监管机构负责对系统风险、审慎监管和金融机构行为进行监管具有一系列的优势。第一，可以充分发掘监管成本和人力资源的规模效益。第二，可以发掘监管的范围经济(economicsOfscope)。第三，反映了金融机构一体化和集团化的发展趋势。第四，可以避免因监管条例不一致、重复、交叉等问题而产生的金融机构之间的不平等竞争。第五，如果金融监管人才短缺，将这些人才集中在单一监管机构可以提高对这些人力资源的利用效率，也能够更好地避免这些短缺专业人才流失。第六，在单一的更为简单的监管结构下，监管责任制可以更为明确地确定。

(二)多个监管机构并存的模式

反对建立单一监管机构模式的观点认为，第一，尽管金融机构业务一体化，金融机构日趋集团化，但金融机构之间的差异在今后相当长时期内仍会继续存在，银行、保险、证券公司和衍生市场中介机构之间在金融产品、业务性质和资产转化中的不同特点不会立刻消失。第二，单一金融监管机构的监管目标和原则可能不很明确，对金融机构和金融产品之间的差异不能给予足够的认识和区分。第三，如果单一监管机构要对系统风险、审慎监管和商业行为等各个方面负责，这些监管目标和责任之间可能会产生冲突。第四，单一监管机构的监管权力有可能过于强大，导致、垄断和滥用权力。第五，单一监管机构的模式可能令社会公众产生道德风险，在投资决策中，对不同金融机构和金融产品之间明显存在的差异不能给予足够的重视。第六，建立单一监管机构有可能导致信息损失。第七，从经济学理论的角度来说，具有垄断势力的单一监管机构可能产生低效率。

(三)第三条道路

Goodhart(1998)等认为，设立监管结构的最终评判标准应当是这种监管模式在实现监管目标方面体现的效率和有效性，因此，应当根据监管目标设立监管结构。因为，第一，只有将监管目标明确定义，并且准确无误地将实现监管目标的责任委托给监管机构，监管才有可能有效地进行。第二，只有在监管责任明确的前提下，才能讨论监管责任制的有效性和透明度。第三，当监管机构明确各自的监管目标，才有可能产生明确的内部控制重点。第四，当各监管目标之间产生冲突时，需要找到冲突解决办法。单一监管机构的模式在这方面具有明显优势。第五，对审慎、系统风险、商业行为等方面的监管，需要不同的监管方法和文化，单一监管机构能否有效地做到这些还不是很清楚。第六，批发和零售金融业务之间存在本质差异，需要不同的监管方法进行监管。让不同的监管机构分别监管批发和零售金融业务有助于解决这个问题。当然，单一监管机构也可以通过内部监管分工解决这个问题，但这样做的结果会增加内部交易成本。

根据上述论证，Goodhart(1998)等人认为，监管格局可以监管目标为基础来设立，一个可能的模式是建立这样一个监管体系，它包括一个系统风险监管机构、一个审慎监管机构、一个零售金融业商业行为监管机构、一个批发金融业行为监管机构、若干自律组织、一个竞争监督机构。

二、单一监管机构模式的实践

1997年10月，英国金融监管局(FinancialServicesAuthority，简称FSA)正式成立，全面负责对英国金融业的监管，英格兰银行(中央银行)也于1998年6月正式将银行监管的责任交给FSA。FSA在“金融服务及市场法”的框架下开展监管工作。如果“金融服务及市场法”得到国会的正式通过，将取代现有的《1982年保险公司法》、《1998年金融服务法》、《1987年银行法》以及《1986年房屋协会法》和《1992年友好协会法》。

新成立的英国金融监管局将是世界上监管范围最广的监管当局，监管的范围从独立的金融咨询公司到经营全球业务的投资银行，具体包括审慎监管、商业行为和市场操作。监管对象包括银行、证券、基金管理和保险公司。这样的监管模式虽并非英国首创，瑞典和丹麦早在80年代中期就已成功地采用单一监管机构模式，但英国是世界金融中心第一个采用单一监管机构模式的国家。

在世界其他地区，日本于1998年6月设立单一监管机构——日本金融监管局(FinancialSupervisoryAuthority)。同年4月，韩国设立极似英国FSA的单一金融监管机构。澳大利亚于1998年7月成立两个跨行业金融监管机构：一个负责对银行、保险和退休基金的审慎监管(TheAustralianPrudentialRegulationAuthority)，另一个负责对证券公司和金融机构行为规范的监管(TheAustralianSecuritiesandlnvestmentCommission)。在二者之上还设有一个独立委员会，对二者进行协调和监督。加拿大于1987年将银行和保险监管合并，成立金融机构监管局(TheOfficeOftheSuperintendentOfFinancialInstitutions，OSFI)。卢森堡于1997年1月开始对银行和证券业实现单一监管，冰岛也于1999年1月成立单一金融监管机构。目前，世界上有近五六十个国家在金融监管上采用或正朝单一监管机构的模式迈进。

与这种一体化的单一监管机构的模式相对应的是多个法定监管机构同时并存的监管模式，目前美国和世界多数国家采用这种模式。在美国的监管体系中，有联邦当局一级，而且联储、货币审计处(theOfficeOftheComptrollerOftheCurrency)、证监会(SEC)以及CFTC等对各自职权都极力维护，不愿放弃，因此近期美国还不会出现单一监管机构的模式。

监管的国际趋势是监管的一体化，这种模式具有两个明显的优势：一个是对市场的敏感度，另一个是监管的有效性。

从市场的角度来说，监管一体化有巨大的吸引力。许多金融机构对多个监管机构同时并存、监管内容交叉重复、监管要求又不尽相同的监管体系有颇多抱怨。从保护市场的角度看，因为金融机构业务和风险管理的全球化，要求监管体制也要反映这种市场变化，从全球的角度监督金融监管承担的全部风险及其对金融系统稳定的潜在影响。

监管一体化的这种趋势从国际金融监管的协调上也得到反映。西方七国财长于1999年同意由国际清算银行AdrewCrockett领导，将世界各国的监管当局和中央银行聚集在一起，成立一个委员会，并建议各国派出财政部官员、中央银行官员以及该国主要监管当局作为代表。这个提议还会进一步促进各国监管的一体化进程以适应金融市场和监管全球化的大趋势。

(一)监管成本

单一监管结构的模式优势还反映在监管成本的规模效应上。这种模式有助于降低金融机构承担的直接和间接监管成本。以英国金融监管局的预算看，1999年的监管预算约在1．5亿英镑左右，是英国金融业年营业额(turnover)的0．003％。

合并监管规则和条例，统一监管报告要求，剔除重复和交叉监管，这些都有利于减少被监管机构的负担，尤其是当监管的实行成本若干倍于支付监管人员工资等“直接成本”时，单一监管机构模式的优势尤为突出。尽管英国金融监管局监管范围比被兼并的9个监管机构的监管范围略广，但按真实价值计算，FSA1999／2000年度的预算低于合并前各监管机构成本之和。

监管成本不仅体现在货币支出上，还会对金融机构的行为和投资决策产生影响。在这种意义上说，金融监管具有类似税收的经济效果。例如，世界各金融中心在吸引国际金融业务方面一直都存在激励的竞争，而降低监管成本，吸引更多的金融机构和金融业务是竞争的一个重要方面。

建立单一的监管机构体系有助于降低监管成本，最终提高社会公众包括投资者的利益。虽然Franks(1998)，Goodhart(1988)和Lomax(1987)等人认为，单一监管机构的模式未必一定能够实现上述种种优势。因为在单一监管机构的模式中，对各金融行业监管的专业分工还继续存在，例如，银行监管司、保险监管司等，这些监管部门之间仍可能会产生信息交流和协调合作的问题。但我们认为，在通常情况下，在多个监管机构同时并存的模式下，这个问题会更严重些。因为单一监管机构的模式可以将管理结构和内部决策程序有效地统一起来，从而比较容易克服上述困难。

在英国金融监管局成立之前，英国有11个法定监管机构，负责监管不同的金融行业。从1997年10月起，其中9个监管机构被英国金融监管局兼并，并于1998年6月，将银行监管从英格兰银行手中接管过来。在这样的新结构下，不仅将最优秀的监管人才集中起来，而且可以大大提高在信息交流、文件记录等方面的效率，还有助于避免重复监管的出现，从而降低监管成本。

(二)资源配置

各国的监管当局对可能产生大规模风险，进而危及监管目标实现的金融机构和金融活动，都要投入大量的资源开展风险分析。由于市场的不断变动和不确定性，使得比较各金融机构和金融产品之间的风险规模相当费时费力，而且非常困难，因此，有效地配置监管资源是完成这项工作必不可少的一个要素，而单一监管机构的组织结构和管理能力应当能够更有效地实现监管资源合理配置(Foot，1999)。

在现代监管体制中，除了外部的立法监管，金融机构内部模型在风险管理中起着越来越重要的作用。而评审金融机构采用的风险估计模型和其他复杂的内部控制系统的质量，需要丰富的金融理论和实践操作经验，拥有这些经验和能力的专业人才是金融机构和监管当局共同追逐的对象。尤其是当这些人才供给短缺时，有效地留住和利用这些专业人才对实现有效监管至关重要。单一监管机构的模式在这方面应当具有更多的优势。

(三)调和冲突

监管当局在实现各监管目标时可能会出现冲突，这与政府在实现稳定物价和提高就业的宏观经济政策目标时可能出现的冲突很相似。Goodhart(1998)和Taylor(1995)认为，对不同监管目标、不同监管责任以及不同监管机构之间存在的冲突，由政府直接进行调节和解决比成立单一监管机构去解决更合适。但实际上，政府部门在解决这类冲突时通常效率很低，因而并不合适。

在多个监管机构的模式中，各监管机构之间的冲突可能是由于各自的监管目标和责任不明确，也可能是这些目标和责任相互不一致，在这种情况下，单一监管机构的模式就有明显的优势。单一监管机构可以被赋予明确的监管目标和责任，可以在明确的责任制范围内运作，从而，在监管目标和责任方面产生冲突的可能性就比较小。

在多个监管机构的模式下，即使各监管机构能够有效的承担各自的监管责任，但汇总起来未必就能得到和谐一致的监管效果。

以英国的监管体制为例。英国财政部和金融监管局的责任都有很明确的分工，财政部制定监管的立法框架，金融监管局则有责任在这个框架之内行使有效的监管。在金融危机出现时，财政部、英格兰银行及金融监管局之间的明确分工和不同责任在1997年的谅解备忘录中有清晰的解释。金融监管局承担监管所有金融活动的责任，并要确保金融机构遵守监管规则。在金融机构出现问题时，金融监管局要审核该金融机构是否面临破产、对其他机构可能产生的影响，以及由私人部门提供援助的可能性。如果金融系统的稳定性受到威胁，金融监管局则要邀请英格兰银行参与解决。英格兰银行要审核系统稳定性受威胁的程度以及向市场注入资本，发挥最后贷款人功能的必要性。如果英格兰银行不得不向市场注入资本，那么，财政部就必须介入决策，因为中央银行投入的资本说到底是政府即公众的资金。

(四)监管差异

在多个监管机构模式下，各监管机构采取的监管方法可能各不相同，由于监管条例和规则的不一致，可能造成被监管机构之间的不平等竞争，单一监管机构模式则可以比较好地避免这个问题的出现(Norgren，1998)。但这不是说单一监管机构必须采用“一刀切”(onesizefitsall)的做法，因为一刀切的监管方法会增加被监管机构的实施成本，抵消单一监管机构模式具有的优势。

实际上，单一监管机构可以将不同的监管目标和监管方法之间存在的冲突通过内部机制消化处理，应当能够对不同的市场、不同金融产品和投资者类型进行合理区分。在制定监管条例和原则时，既要保持充分的一致性，平等地对待所有被监管机构，确保类似的风险接受类似的监管要求。同时，单一监管机构又要充分反映金融市场、产品、投资者群体的差异，保持合理的区分。而监管责任制和复审机制可以避免这种区分不足的缺陷。

(五)监管责任

单一监管机构模式尽管在各项市场发展新趋势和新环境下具有许多优势，但也有问题，其中之一是单一监管机构被赋予过多、过强的监管权力，以致可能产生甚至霸气，形成所谓的监管垄断势力(Taylor，1995)。如何避免这些问题，不存在什么简单解决办法。英国政府在“金融服务及市场法(草案)”中提出，通过加强金融监管局的立法责任制机制，对这些问题加以强调和重视(HMTreasury，1999)。金融监管局也就如何履行立法赋予的责任向公众发表了大量的文件和报告，还就监管方法和监管标准要求大规模地公开地向社会各方广泛咨询。对如何确保监管条例公平实施的内部程序、如何将监管局不同部门进行分工和隔离，尤其是案件调查人员和厉行实施及惩治人员进行内部的分工隔离等具体做法向社会公众广为公布，征询意见和建议(FinancialServicesAuthority，1998a，1998b，1998c)。

在这种单一监管机构模式下，英国金融监管局负责对金融业的全面监管，但大部分的前沿具体监管由一系列经金融监管局认可的自律组织和机构承担。这些经认可的机构包括3个自律组织、9个专业机构、6个交易所及2个清算行。“金融服务及市场法(草案)”明确定义了金融监管局的监管目标：维护社会公众对英国金融体系的信心；促进公众对金融体系的了解，包括对不同的投资机会和金融服务的风险和收益的了解；确保对投资者提供恰当保护；减少金融犯罪。

监管制度论文篇2

关键词外资银行；监管；金融监管

截至2007年5月末。共有42个国家在华设立了75家外国银行。在25个城市开展业务。已批准改制的外资法人银行12家，外资银行的营业性机构186家。其中，改制后的法人银行分行79家，外国银行分行95家，中外合资银行3家，外商独资银行7家，财务公司2家，获准经营人民币业务的外国银行分行86家，法人银行12家，16家外资银行入股中资银行。外资银行的进入，对提升国内银行的经营理念和管理水平，促进中资银行的发展，加快金融产品创新等方面，均具有十分重要的意义。但与此同时。外资银行的大规模进入。必将对我国的银行业竞争格局、市场秩序甚至金融安全产生重大影响。鉴此，我国应加快与外资银行相关的政策调整、体制改革和宏观管理工作，尤其应当加强外资银行监管法律制度的完善。

一、外资银行监管的理论基础

外资银行是东道国引进的具有外国资本的银行。外资银行监管是指从东道国的角度出发，金融主管机关及其执行机关或有关机构依据国家相关法律、法规、规章和国际公约对外资银行机构和外资银行的市场准入、业务经营和市场退出等进行监督和管理，促使其合法稳健运行的一系列行为的总称。具体来说，外资银行监管由监管主体、监管对象、监管目标及监管方式四个基本要素构成。

(一)外资银行监管的经济学理论基础

世界各国在外资银行监管的实践和理论发展过程中，形成了众多的经济学理论，为外资银行监管奠定了理论基础。

1金融体系的内在脆弱性理论

金融体系的内在脆弱性即金融体系的内在不稳定性。金融体系不稳定性假说是指私人信贷机构，特别是商业银行和相关贷款者具有某种内在特性，即这些机构不断经历着危机和破产的周期性波动。这些金融机构的崩溃会传导到经济生活的各个方面，并产生总体经济水平的下降。该理论最早由美国经济学家凡勃伦(Veblon)提出，但人们公认系统地提出金融体系内在不稳定理论的是海曼·明斯基(HymanPMinsky)，他认为，以商业银行为代表的信用创造机构和其他相关贷款人的内在特性引起信贷资金供求不平衡。这样就会导致金融危机，使银行经历周期性危机和破产风潮。另一经济学家查尔斯·金德尔伯格(Charles·Kindleberger)也从周期性角度来解释金融体系风险的孕育和发展。他认为宏观金融风险的产生与积累是不同经济人非理性或非均衡行为的结果。

2社会利益理论

社会利益理论亦被称为市场调节失效论。该理论起源于20世纪30年代美国经济危机时期。当时人们迫切要求政府通过金融监管来改善金融市场和金融机构的低效率和不稳定状态，并恢复公众对国家货币和金融机构的信心。社会利益论认为：在完全竞争条件下，由于市场价值规律的作用，竞争的结果会使社会利益最大化。但市场不能在竞争方式下运转即市场失灵时。必须有一种降低或消除同市场机制失灵相联系的手段，这种手段就是管制。市场机制失效的原因在于市场本身具有市场缺陷。从金融市场看，其市场缺陷表现在以下方面：第一，银行业的不完全竞争性，即金融机构的竞争与其他行业一样存在垄断和不正当竞争问题。第二，银行的负外部性。银行的负外部性包括一家银行机构破产导致多家银行机构破产的连锁反应的系统失灵风险以及由于过度竞争造成一般贷款标准和利率的降低的传染效应。第三，信息不对称。一般说来，在金融市场上存在两方面的信息不对称：一是在存款市场上，存款人难以了解银行的经营管理和资产组合状况，存款人在信息方面相对于贷款人处于劣势。二是在贷款市场上，由于借款人对其投资的项目拥有更多的信息。银行难以准确认定借款人具体投资项目风险的高低而相对借款人处于信息劣势。因此。政府和金融监管当局有责任采取必要的措施减少金融体系的信息不完备和信息不对称。

(二)外资银行监管的法律价值分析

法律价值是指作为客体的法律对于一定主体需要的满足程度。外资银行监管法律制度反映了各个国家和国际社会对外资银行监管的法律价值追求。从法理上分析，外资银行监管法律制度主要体现了以下价值目标：

1秩序价值

秩序的存在是人类社会生存和发展的基本条件，“与法律永远相伴的基本价值，便是社会秩序”。通过对外资银行监管，加强外资银行的内部控制机制，以及来自政府管制、行业自律、市场约束等外在控制机制来维护东道国、母国以及国际金融市场的市场秩序。同时，通过外资银行监督法律制度，明确金融监管当局的组织体系、职责、运转程式等，实现对外资银行的有效监管，从而进一步稳定社会经济秩序。

2安全价值

安全价值是指法律能够直接确认和保护人们的生命、财产、自由等。满足人们的安全需要。外资银行的经营活动是在全球范围内进行的。交易活动比一般国内银行更为复杂，也面临更多的经营风险，必须通过监管立法保证其交易的安全性，从而保证外资银行资产和广大客户及存款人信用的安全。同时。由于金融市场固有的市场缺陷。金融体系特别是银行体系容易面临系统风险，外资银行的经营风险还可能导致东道国整个银行体系和金融体系的不稳定。国际金融风险和金融危机通过外资银行向东道国传递也会给东道国的银行体系和金融体系的稳定带来威胁。与此同时，外资银行的自身经营安全对母国金融体系的稳定也有一定的影响。因此。各国为了维护本国金融体系的安全，都要对外资银行进行法律监管，用法律手段调整跨国银行与其他社会主体所形成的社会关系。

3效益价值

效益价值是指法律能够使社会和人们以较少或较小的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。外资银行风险监管追求的效益价值主要是一种经济效益价值，同时强调社会效益价值。外资银行监管法律制度的经济效益价值在于：外资银行监管法律制度的内容安排须具有科学性和合理性。具有可操作性；外资银行监管法律制度在运作过程中须注重成本—效益的比较，降低监管成本，引导外资银行资源的优化配置。外资银行监管法律制度的社会效益价值在于：通过对外资银行的监管保证金融市场的稳定发展，保障国家经济的整体利益；通过外资银行监督法律制度加强外资银行的信息披露，保护存款人、投资者的利益，维护社会公正。

虽然各个国家对外资银行监管立法的价值追求在实践中存在着差异，同时，一国在不同的经济发展阶段其外资银行监督法律制度的价值目标也有所不同，但秩序价值、安全价值、效益价值却是大多数国家金融监管立法的法律价值追求。

二、外资银行法律监管的国际合作——巴塞尔体制及其对我国的实践意义

(一)巴塞尔体制主要内容

上个世纪70年代早期发生的一系列跨国银行危机。加深了世界各国特别是发达国家对监管合作必要性和迫切性的认识。1975年，西方“十国集团”在瑞士的巴塞尔聚会，正式成立了“银行规章条例及监管办法委员会”(CommitteeonBankingRegulationsandSuper-V‘lSOryPractices)。简称“巴塞尔委员会”(现已更名为“银行监管委员会”(CommitteeonBankingSupervis’lon)。巴塞尔委员会的诞生，标志着国际银行监管合作的正式开始。巴塞尔体制主要确立了以下原则：

1跨国银行监管国际合作原则

在经济和金融全球化的今天，加强跨国银行监管国际合作，协调东道国与母国各自对跨国银行进行监管的责任是巴塞尔委员会的重要工作。1975年《对银行的国外机构监管原则》规定：任何银行的国外机构都不能逃避监管，母国与东道国对银行共同承担监管的责任，东道国有责任监督在其境内的外国银行；东道国监管外国分行的流动性和外国子行的清偿能力，母国监管外国分行的清偿力和外国子行的流动性；东道国与母国的监管当局之间要相互交流信息并在银行检查方面密切合作。监管合作要克服银行保密法的限制，允许外国银行总行直接对其国外机构进行现场检查，否则东道国监管当局可以代为检查。

1983年。巴塞尔委员会在1975年协定的基础上进一步吸收了银行“并表监管法”，并对母国与东道国职责进行了适当的划分。1996年巴塞尔委员会的《跨国银行行业监管》，为母国并表监管的实施提供了一套切实可行的方案。

2资本充足率原则

1988年《关于统一银行资本衡量和资本标准的国际协议》也即《巴塞尔协议》，其基本精神是要求银行监管者根据银行承受损失的能力确定资本构成，并依照其承担风险的程度规定最低资本充足率，建立风险加权制。该协议要求资本充足率，即银行总资本与总加权风险资产的比率应达到8％，其中核心资本比重不得低于4％。在2004年6月通过的《统一资本标准和资本框架的国际协议：修订框架》中确立了新资本协议的三大支柱：最低资本要求、监管部门的监督检查、市场纪律。

3有效银行监管核心原则

巴塞尔委员会1997年的《有效银行监管核心原则》弥补了母国统一监管原则和并表监管法的缺陷，制定了有效监管体系的25条基本原则，即核心原则。这些原则强调跨国银行业务应实行全球统一监管；应对银行业进行全方位的风险监控；将建立银行监管的有效系统作为实现有效监管的重要前提。

(二)巴赛尔协议对我国外资银行监管的实践意义

我国是巴赛尔协议的签字国，但是考虑到我国金融市场的特殊情况和我国目前仍处于发展中国家的现状，我国政府宣布暂不执行巴赛尔协议，这是我国政府目前关于开放金融市场的正确选择。巴赛尔协议是西方发达国家基于自身立场考虑的结果。而且跨国银行的母行大多数设在巴赛尔成员国，因此，巴赛尔协议的一些原则更符合其成员国的利益。同时，巴赛尔协议成员国都具有非常成熟的跨国银行管理经验。但是，巴赛尔协议毕竟是目前跨国银行监管方面最有影响力、适用范围最广、最有成效的监管指标和原则，因此，越来越多的国家都在逐渐地与巴赛尔协议的规范原则接近并吸收为本国的监管制度。在对待巴赛尔协议的立场上，我国应该从自己的实际情况出发，对其内容予以取舍。

就我国目前的银行业来讲，无论是在管理体制方面，或是组织模式、资本状况、法律地位、经营等方面，与西方国家相比，均有所不同，但这并不足以成为我国不实施巴塞尔协议的理由。这不仅是因为作为国际金融体系统一国际规范和准则的巴塞尔协议对我国经济的发展，尤其是银行业的发展所带来的影响是极为深远的，同时，实施巴塞尔协议也是深化我国金融体制改革，建立一个健全的金融法规体系。推动我国外资银行监管的国际化与国际合作，促进我国银行业参与国际竞争的需要。

三、我国外资银行监管法律体系及其完善

我国的外资银行立法经历了一个长期发展的历史过程。从外资银行的专门立法看，现行有效的法律规范主要包括：国务院2006年11月8日通过的《中华人民共和国外资银行管理条例》，以及银监会同月的《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》；中国人民银行于1996年4月30日的《委托注册会计师对外资金融机构进行审计管理办法》，1999年5月6日的《外资银行外部审计指导意见》；银监会于2003年12月8日的《境外金融机构投资入中资金融机构管理办法》，2004年3月8日的《外资银行并表监管管理办法》等。除上述专门立法外，我国还相继颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律法规，这些相关立法与专门立法一起共同构成了我国外资银行监管的法律体系。其中的《外资银行管理条例》及《外资银行管理条例实施细则》是目前我国对外资银行进行监管的基本法律规范。适应了加入世贸组织后我国金融业全面开放的新形势。

虽然我国已确立了较为完善的外资银行监管法律框架，对于外资银行的监管发挥了积极作用，但仍然存在着一些问题和不足。主要表现在：第一。中国对外资银行的监管法律法规中。关于法律监管目标的规定不明确。第二，中国对外资银行的监管立法层次较低，缺少高层次立法，对法的效力和执行有一定影响。第三，在现有的法律监管体制上，银监会、证监会、保监会这三个部门的职能缺乏严格科学的界定。第四。外部审计的社会监督作用尚有待于进一步发挥和加强。

针对我国外资银行监管法律制度存在的问题，应当完善相关立法和相应机制，提高外资银行监管的有效性，进一步防范和控制外资银行的金融风险。

(一)明确对外资银行的监管目标

明确金融监管目标是实现监管高效率和监管有效性的前提。就其他国家来看，大多数国家对外资银行监管目标都有明确的规定。以美国为例，美国《联邦储备法》第一条明确规定。该法的立法目的之一是“建立美国境内更有效的银行监管制度”。其具体目标为：一是维护公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；二是建立一个有效的、有竞争力的银行系统服务体系；三是保护消费者；四是允许银行体系适应经济的发展变化而变化。我国现行的《外资银行管理条例》及实施细则对外资银行的监管目标未作出明确规定，只是在《条例》的第一条说明：“为了适应对外开放和经济发展的需要。加强和完善对外资银行的监督管理，促进银行业的稳健运行，制定本条例。”这种监管目标的缺失与模糊必然造成在监管中缺乏明确的指导思想。从而不利于对外资银行的监管。

从外资银行监管的实践及其本质要求来看，笔者认为我国外资银行监管所要达到的目标应是多层次的有机组成的体系。该体系主要应包括下列内容：第一，维护外资银行的稳健运营。该目标有助于维护整个银行体系的安全与稳定，进而最大程度地保护投资者尤其是存款人的利益。第二，维护存款人、投资人和其他利益相关者的利益。存款人、投资人和其他社会公众在信息取得、资金规模、经济地位等各方面相对于金融机构而言处于弱势地位。对社会弱势群体利益的特殊保护，已日益成为世界各国金融立法关注的重点。第三，促进内外资银行公平竞争。内外资银行的公平竞争是外资银行稳建运营的重要保证。

(二)完善我国外资银行监管立法体系及金融监管机构协调机制

我国外资银行监管立法存在诸多问题。从目前情况看。外资银行监管法律体系的完善应当着重解决以下问题：一是根据我国金融市场的发展趋势和WTO规则要求，有计划、有步骤地出台一些新的金融法律法规。二是完善《外资银行管理条例》及其《实施细则》o该条例及其实施细则是我国对外资银行进行调整的专门立法。但有些内容尚缺乏操作性，例如对外资银行的风险管理、内部控制制度、公司治理及交易关联等制度还需进一步细化。使之具有可操作性。三是完善外资银行的相关立法，建立和完善市场准入制度、银行保密制度、存款保险制度、最后贷款者制度、审计制度等一系列制度。为外资银行的有效监管提供制度支持。四是在外资银行监管体系的完善中。应当提高立法技术。使各部法律、法规、行政规章之间相互衔接。以实现法制的统一性并便于执法者的操作。

我国目前尚未实行金融业的混业经营。对金融业的监管由银监会、证监会、保监会分别进行。而对外资银行而言，虽然其在中国按照相关法律规定专门从事银行业务，但其母国总行多为混业经营的金融集团，它可以通过从事不同业务的分支机构来实现混业经营。这就要求金融行业监管的协调合作。但我国现阶段银监会与证监会、保监会的监管协调机制缺乏相应的法律规定，三大监管机构在具体监管业务上的分工和协作也缺乏有效的约束机制。为了建立责任明确、分工合理、公正透明的金融监管协调机制，实现金融监管协调机制的制度化、规范化运作，应该由国务院制定相关条例对现有金融监管机构的权责、运作机制等问题作出明确规定。

(三)加强对外资银行的外部审计监督

由会计师事务所、审计事务所依法对金融机构财务会计报告的真实性、公正性进行审计属于社会监督的范畴。随着国内国际业务复杂性的不断增加。外部审计师对银行公布的财务会计报表是否“真实而公正”地反映了银行的财务状况以及报表报告期的银行经营情况的审计作用也越来越重要。监管当局在监管过程中，利用外部审计师的作用已经成为对外资银行监管的一种发展趋势。1989年7月巴塞尔委员会与国际审计委员会联合《银行监管者与外部审计师之间的关系——关于审计的国际宣言》，对银行监管者的作用、外部审计师的作用、监管者与审计师的关系等问题进行了深入的分析。该宣言对于东道国与母国监管当局对银行及其附属机构的监管提供了很好的蓝本。

外部审计师对外资银行财务报告的真实性、公正性进行审计，有助于利害相关者对外资银行的财务状况、经营业绩和风险程度等方面作出正确判断，增强其在资金、管理、业务和信用方面的透明度。有效的外部审计监督对外资银行不稳妥的业务活动和不健全的内控机制无疑会起到警示、遏制和督促的作用。从而进一步防范金融风险的发生。

监管制度论文篇3

关键词:核滥用;国际反恐合作;引渡;例外原则;引渡立法

2006年发生于英国的首例“核暗杀”事件,预示着核威胁与核恐怖将日常生活化。由此引发的英俄之间2007年的引渡战和俄罗斯的不引渡决定,使两国关系进一步恶化,并中断了两国包括反恐合作在内的多项国际合作。由于恰逢俄罗斯批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的决定正式生效,这场引渡风波似乎具有特别的意义。引渡案涉及的核材料滥用和不引渡理由,表明国际反恐合作与引渡制度中存在明显的法律和事实障碍。为了有效打击包括核恐怖在内的一切恐怖活动,各国需要共同努力,加强国际反恐合作尤其是引渡领域的有关合作。其中,引渡制度的新发展和国际社会的新举措,对于正考虑批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的中国(注:2005年,中国已成为该公约的签署国。根据1969年5月20日《维也纳条约法公约》第18条(不得在条约生效前妨碍其目的及宗旨之义务)之规定“一国负有义务不能采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动:(甲)如该国已签署条约或交换构成条约之文书。而须经批准。接受或赞同,但尚未明白表示不宜成为条约当事之意思;或

(乙)如该国业已表示同意承受条约之拘束,而条约尚未生效,且条约之生效不稽延过久。”中国系该条约的签署国,但目前尚未批准《制止核恐怖主义行为国际公约》。),具有一定的借鉴意义。

一、“卢戈沃伊(Lugovoy)引渡案”及其引发的法理问题

2007年5月22日,英国皇家检察总署根据调查,指控安德烈•卢戈沃伊以钋-210放射性毒物毒杀俄罗斯前叛逃特工、其前克格勃同事利特维年科[1]。利特维年科是前克格勃特工,因批评普京政府而于2000年叛逃到英国。2006年11月1日,利特维年科在伦敦一家酒吧与卢戈沃伊会面后出现了神秘的中毒症状,并于同月23日死于医院,临死前指责是普京政府谋害了他。医生在他体内检测出大剂量的钋-210,而与其多次会晤的卢戈沃伊在英国的所到之处,包括搭乘的英俄之间的航班,都留下了钋-210的痕迹[2]。据报道,利特维年科是诱发急性放射综合症的首个已知殉亡者,也是第一宗“核暗杀”事件的受害人;因此,卢戈沃伊成为首个“核暗杀”事件嫌疑犯,由此引发的英俄引渡战也格外引人注目。

2007年5月28日,由于卢戈沃伊已离开英国到达俄罗斯,英国只能依据1957年《欧洲引渡公约》向俄罗斯提出引渡请求。但是,英、俄之间并未签定引渡条约,而且英国当局之前曾拒绝向俄罗斯引渡21名俄罗斯公民,其中包括获得英国政治庇护的帮凶别列佐夫斯基[3]。于是,2007年7月2日,俄罗斯以宪法规定不得引渡本国公民为由正式拒绝引渡,并声称若英国检控署将证据转交俄罗斯检察官,则考虑在俄罗斯审判卢戈沃伊[4]。英国不满意俄方的决定,并于7月16日宣称,采取将4名俄罗斯外交官驱逐出境和对俄罗斯官员实行严格的签证政策等措施以敦促合作[5]。作为回应,俄罗斯于同月19日宣布,将驱逐4名英国外交官,停止向英国官员发放签证,并且暂停与英国方面的反恐合作[6]。

虽然利特维年科之死至今扑朔迷离,但是英俄关于卢戈沃伊的引渡战,使双方难以继续反恐合作。面对英俄之间的僵局,美国国务卿赖斯和德国总理默克尔向俄罗斯施压,由于“恐怖谋杀事件发生在英国境内”,要求俄方答应英国的引渡请求,并参与各种国际事务的合作[7]。这是否表明:引渡案引起了国际社会对核滥用的深切担忧?有关国际反恐合作需要俄罗斯的积极参与?英美等国的一致看法与俄罗斯的消极态度之所以形成鲜明对比,是否因为俄方的不引渡决定违反了有关引渡条约或者原则?国际引渡合作是否存在制度缺陷或者法律障碍?如何才能消除引渡障碍以促进国际合作呢?这些问题都值得研究。

二、核材料的滥用与国际反恐合作

在这起“核暗杀”案中,钋-210的用量是一般致死量的100倍,在黑市的售价约3000万欧元[8]。作为放射性物质主要材料的钋-210[9],一旦进入人体,放射性病状就会严重损害内脏功能,甚至少量钋也能致命[8]。因此,滥用的危害极大,若被用来制造“脏弹”发动大规模恐怖袭击,后果将不堪设想。而且,由于在前苏联核设施中有相当数量的钋被盗并上市待售[9],俄罗斯核材料黑市可能是钋-210的首要来源。这说明,如果对核设施安全问题的监管不善,极可能造成核滥用,严重伤害平民[9]。

近年来,国际核物质的走私现象日益严重[10]。就反对核恐怖主义的意义而言,大部分涉案核物质的数量小,但“大部分以营利为动机的核走私活动源于国际黑市对核物质的广泛需求”,而有些国家在核物质和核设施的监控方面存在漏洞[10]。在“核暗杀”案发后,美国公司廉价网售钋-210的订购单骤增,且有公司公开出售原子弹[11]。这样,“黑幕下的核走私及核转移”“使核威胁从战争转向日常生活”,极可能为提供核恐怖袭击的便利[8]。为避免核滥用和核恐怖,必须严格监管核材料和加强反核恐怖的国际合作。

针对国际核恐怖威胁的严峻形势,联合国制定了第13个国际反恐公约,即2007年7月7日生效的《制止核恐怖主义行为国际公约》,以弥补国际法关于核恐怖规范的不足。该公约将核恐怖确定为犯罪,明确了故意使用放射性材料、核材料、核装置和核设施以危害他人、国际组织或国家的行为,属核恐怖主义;而且要求缔约国调整国内法,制止在其国土上酝酿的核恐怖,并为此在防范、调查和罪犯引渡等方面开展国际合作。2005年,中国、俄罗斯和美国等30多个国家成为第一批签约国;一年后,签字国达100多个,这时俄罗斯已成为该公约的第6个批准国,使国际多边核反恐有了良好的开端[12]。

三、引渡合作的依据与不引渡问题

(一)引渡依据

国际引渡合作的依据,主要是国内立法、国家之间的引渡条约以及含有引渡条款的国际公约。例如,英国《2003年引渡法》第193条规定:“如果某一外国未与英国预先确定双边的引渡合作安排……但只要该国与英国同属某一多边国际公约的缔约国,国务大臣即可决定对其依照引渡法的相关程序提供引渡合作。”据此,除了双边引渡条约之外,含有引渡条款的国际公约也可以成为英国对外引渡合作的法律依据。而且,根据该法第194条的规定,在“与英国不存在一般的引渡合作安排”的情况下,“英国可以与引渡请求国就个案引渡合作问题达成特定安排”。这样,英国就扩大了引渡依据的范围。基于互惠原则,与英国开展引渡合作的国家,可援引相应的多边公约作为引渡依据,也可就个案与英国达成特定安排。

英国和俄罗斯联邦都是《欧洲引渡公约》的会员国,并签署了《刑事合作理谅解备忘录》[13]。作为《欧洲引渡公约》缔约国,英俄双方均有义务在一定条件下移交请求国合法机关因某罪而请求引渡的所有人员。

(注:《欧洲引渡公约》(1957)第1条规定了引渡的义务。参见:赵秉志.欧盟刑事司法协助研究暨相关文献中英文本[C].北京:中国人民公安大学出版社,2002:109.)这适用于符合该《公约》第2条规定的双重犯罪和最低刑罚要求的所有罪行。由于“卢戈沃伊引渡案”涉及谋杀,这显然满足了双重犯罪和最低刑罚的条件。关于程序上所要求的必备条件,也不存在任何问题。因此,尽管英俄之间并未签定双边引渡条约,但是英国可以依据《欧洲引渡公约》向俄罗斯请求引渡卢戈沃伊。

(二)不引渡原因

俄罗斯之所以拒绝引渡卢戈沃伊,据报道是因为“宪法障碍”,即《俄罗斯宪法》第61条确立的“本国国民不引渡”原则[14]。据此,俄方任何人或者机构都无权超越宪法,将俄罗斯公民卢戈沃伊引渡到英国受审;但是,这并不妨碍卢戈沃伊自愿前往英国接受司法审查。拒绝引渡的另一依据是《欧洲引渡公约》第6条第1款,据此,英俄均可拒绝引渡请求国关于引渡本国国民的请求。本国国民不引渡条款被引入本公约,是因为考虑到欧洲大陆和几个条约起草国的相关引渡例外规定,以争取更多国家的加入[15]。实践中关于是否引渡本国国民的分歧,主要表现在对于国民在国外实施犯罪的管辖问题,若犯罪发生在大陆法管辖的区域,则被视为违反国内法;而普通法在传统上优先考虑地域管辖[16]。英美关于“卢戈沃伊引渡案”的评论和官方声明,充分反映了其坚持地域管辖的立场,且“核暗杀”案也涉嫌公诉罪名。(注:例如,英国官方主张地域管辖原则,在英国审判此案的嫌疑犯。关于英国官方的评论,参见:Lugovoi“mustfacetrialinUK”[J].TheGuardian,2007-05-25.)

与大部分国际反恐文件相同,《欧洲引渡公约》还规定了“或引渡或”,其基本原理是:违法者一定会受到法律制裁[17]。由于该原则的内容具有选择性,该公约规定的义务不是绝对的;只要不决定是主管当局完全依据法律规定的处理其他严重犯罪的程序作出的,就无需引渡法律程序。因此,俄罗斯在拒绝引渡卢戈沃伊时表示,若英国能提供确凿的犯罪证据和事实,则将按照国际公认的“双重犯罪”原则,在本国司法框架下调查和审判被请求引渡人,并依法对其定罪判刑[14]。这是符合有关国内立法和国际引渡义务的处理方式。

此外,俄罗斯拒绝引渡还有其他原因。为什么被拒绝请求的英国一再坚持引渡且未请求在俄罗斯审判呢?因为在证据链上,英国最想证明投毒行为是否由俄罗斯安全部门授意,这需要将卢戈沃伊置于英国检察部门的直接控制下。由于钋-210是易溶于水的剧毒性放射物质,故意使用这种物质杀人,会导致大量无辜平民受害[14],可能符合核恐怖主义的犯罪构成。如果这样,基于司法公正和人权保障的考虑,与俄罗斯合作审判将受到法律质疑。所以,俄罗斯安全部门是否授意投毒,成为此案的关键和影响不引渡决定的潜在因素。

引渡合作有时还会受到国家间相互引渡关系的影响。几年前,俄方“曾多次要求引渡在英国流亡的俄金融寡头别列佐夫斯基与车臣非法武装头目扎卡耶夫”,均被英国以“政治犯不引渡为由”拒绝[18]。虽然英国援引“政治犯不引渡原则”有合理之处,但是不引渡决定直接导致英俄外交关系的恶化,也成为两国间引渡合作的不愉快先例。值得注意的是,在俄罗斯决定不引渡之前,俄罗斯联邦安全局于6月对别列佐夫斯基“间谍案”展开司法调查,并于7月5日以充当英国间谍并损害国家安全为由对俄前特工扎尔科进行刑事。这些活动发生于《制止核恐怖主义行为国际公约》正式生效之前,俄方似乎在暗示:“核暗杀”事件可能由英国军情六处所为,这

属于该公约第3条规定的排除适用范围,并为4天后正式拒绝英国的引渡请求奠定了基础。

如果俄罗斯在不违背国际义务的前提下,基于互惠原则和国内的宪法规定拒绝英国的引渡请求,实属合情合理;但是其却采取对英国警方进行诸多限制的办法,这主要表现在:俄罗斯总检察长柴卡要求英方调查人员,“不能询问此案关键当事人及证人”或者“单独展开调查行动”,“英国警方的任何询问都必须得到俄联邦安全局的批准,而且需要有俄方人员跟随”[19]。这不利于“核暗杀”案的调查工作,且违反了《制止核恐怖主义行为国际公约》第7条关于缔约国合作调查的国际义务。

四、国际引渡制度的例外原则

“卢戈沃伊引渡案”主要涉及国际引渡合作的两项例外原则:其一,本国国民不引渡原则,这

是俄罗斯拒绝英国引渡请求的直接理由;其二,政治犯罪不引渡原则,这

是与此引渡案密切相关的英国拒绝向俄罗斯引渡获其政治庇护的俄罗斯公民的理由,也是俄罗斯对“卢戈沃伊引渡案”决定不引渡的间接原因之一。随着各国加强引渡领域的国际反恐合作,有关引渡制度的例外原则有了崭新的发展。例如,本国国民不引渡原则的适用出现了松动,政治犯罪例外原则也受到限制。这些新发展既具有促进反恐领域引渡合作的积极意义,又存在影响国际反恐合作的消极因素。

(一)关于“本国公民不引渡”原则

“本国公民不引渡”是为了保护本国国民的利益,而不将在国外犯罪的本国国民交给外国审判或者执行刑罚。此原则曾经是世界上绝大多数国家对外引渡合作的一项基本原则,也是许多双边引渡条约中首要的引渡阻却事由。随着国际刑事司法合作的日益密切,该原则的适用出现了松动,这有利于减少国籍对反恐领域引渡合作的消极影响。

具体而言,许多多边公约和双边引渡条约都允许引渡本国国民,弱化了国民不引渡这一例外原则。例如,继《欧盟成员国间引渡条约》从原则上排除该原则的限制之后,“欧洲逮捕令制度”完全废除了该原则,意大利与加拿大签订的双边引渡条约也允许引渡本国国民;有些国际公约,如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》,则直接规定了有关的变通执行制度;《前南国际刑事法庭规约》、《卢旺达国际刑事法庭规约》和《国际刑事法院罗马规约》,又将向有关国际刑事法院(庭)引渡本国国民确定为一项国际义务。这些新发展同样适用于反恐领域,具有促进国际反恐合作的积极意义。

然而,由于绝大多数国家的法律和大部分引渡条约仍规定不引渡本国国民,这为犯罪分子提供了逃避惩处的机会,该例外原则依然影响着反核恐怖的国际引渡合作。目前,国际上尚不存在普遍和统一的有关条约规范或者习惯国际法规则,各国只能依据国内立法或者承担的国际义务开展对外引渡合作[20]。国内立法主要体现在国内宪法、刑法或者引渡法等法律文件中。一般来说,英美法系国家及英联邦成员国的法律,倾向于不限制被请求引渡人的国籍,其他国家或者明确规定不引渡本国国民,或者规定自主选择决定是否引渡本国国民。

虽然在拒绝引渡请求的情况下,被请求国通常将被请求引渡人交付给本国司法机关追究刑事责任,但是“或引渡或”措施在实际适用中有一定的局限性,实践中难以有效发挥其代替引渡的作用。一方面,其选择性特点在有些国家根本无法体现,权利和义务的不对等性又导致引渡合作的双方没有协商的前提条件[21]。在“卢戈沃伊引渡案”中,俄罗斯对是否引渡嫌疑犯有决定权,英俄双方难以对此共同协商达成一致。虽然这场引渡战导致两国外交关系严重恶化,但是俄方始终掌握引渡合作的主动权,至今既没有引渡又没有“核暗杀”事件的嫌疑犯,甚至限制英方在莫斯科的调查工作。另一方面,被请求国仅是犯罪嫌疑人国籍国,而非犯罪发生地国,尚未遭受犯罪行为或者犯罪结果的直接危害。因而从本国司法利益最大化角度分析,被请求国可能不会高度重视有关的刑事追诉工作。从调查取证的角度而言,被请求国也不易收集到犯罪发生地的相关证据,若从请求国获取证据,则困难将更多且成本较高。

(二)关于“政治犯不引渡”原则

“政治犯不引渡”,是国际社会普遍接受的引渡合作基本原则。随着对恐怖犯罪的高度重视,有不少公约和条约对恐怖主义犯罪非政治化,从而限制了该原则的适用范围,并相应地扩大了反恐领域的引渡合作。

关于国际反恐公约,《制止恐怖主义爆炸公约》第11条和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第14条规定,不得为引渡或者司法协助的目的,将有关恐怖行为视为政治犯罪。《制止核恐怖主义行为国际公约》第15条也规定:“为了引渡或相互司法协助的目的”,本公约第2条所述的恐怖犯罪“不得被视为政治罪、同政治罪有关的犯罪或由政治动机引起的犯罪”。关于区域性公约,《惩治恐怖主义犯罪的欧洲公约》从理论上完全排除了引渡政治犯的可能,要求必须对恐怖主义犯罪非政治化,即在引渡问题上,不得将恐怖犯罪视为政治犯罪。还有国家在缔结或修改双边引渡条约时明确将有关犯罪排除在这项原则的适用范围之外,如美英2003年签署的补充条约即为这样。

随着反恐领域中该原则适用范围的缩小,国际引渡合作的范围相应扩大。即使少量犯罪分子在该原则的庇护下逃避了法律制裁,从理论上讲,补救措施也能有效打击核恐怖犯罪。作为必要补充的“或引渡或”,有利于回避关于“政治犯”的争议,防止他国基于互惠原则使逃犯逃避法律追究,但实际效果并不理想,难以成功引渡已获他国政治庇护的。例如,与“卢戈沃伊引渡案”有关的俄罗斯人的引渡问题,最终被英国援引该原则多次而拒绝引渡。

五、应加强引渡领域的国际反核恐怖合作

国际反核恐怖合作,需要世界各国从预防和惩治两方面入手,既要采取预防措施严格监管核材料,又要加强有关的法律合作,其中,引渡合作就是很重要的一环。目前,国际恐怖活动有增无减,利用核材料发动恐怖袭击的严峻形势也不容忽视。因此,各国如何消除羁绊以加强引渡领域的国际反核恐怖合作,已成为亟待解决的问题。

(一)有关对策的评价

关于“卢戈沃伊引渡案”,英国官方提出了消除俄罗斯对外引渡障碍和实现英俄引渡合作的若干建议。这些对策是否有效可行,值得进一步探讨和研究。

1.解释宪法

英国外务大臣从拒绝引渡的宪法依据推断,俄罗斯解释宪法的方式有二:其一是作规则的例外性规定;其二是创造性地解释宪法条文本身。宪法解释的具体方法,因各国理论和实践的不同而有所区别[22]。《俄罗斯宪法》明确规定了国际法条款,且确立了国际惯例和国际条约义务的优先性;因此,任何国内条文的法律解释普遍与国际法规则保持一致。

但宪法是至高无上的,即使国际义务被赋予与宪法同等的重要地位,也难以成功地引渡俄罗斯公民到英国受审。这是因为,英俄之间没有签订双边引渡条约,俄罗斯不必承担有关引渡的国际义务;俄罗斯禁止引渡本国国民的宪法条款,使引渡卢戈沃伊不可能实现。尽管俄罗斯曾有引渡双国籍人的先例,但国内法院已确认其违宪;(注:关于此案,参见:Garabayevv.Russia(EctHR,2007-06-07).ApplicationNo38411/02.)因此,宪法解释无法消除存在的宪法障碍。

2.修改宪法

宪法条文的修改程序通常十分复杂。俄罗斯宪法规定的禁止引渡本国国民,是尤其难以改变的,因为它属于宪法中关于基本权利和自由的一章,这是最难修改的特殊三章之一。修改宪法中引渡条款的重重困难,从《国际刑事法院罗马规约》的批准和执行被长期拖延这一现象可以窥见一斑[23],包括俄罗斯在内的不少国家都存在有关的宪法障碍[24]。

一般来说,修改宪法并非不可能,但为个案而修宪几乎不可能。即使有国家愿意启动修宪工作,以参加国际刑事合作,但至今也无国家为了引渡个案而这样做。固然有一些欧洲国家修改了宪法中的类似条款,使欧洲逮捕令生效,但这仅是部分情况,依然有国家尚未修宪[25]。而且,欧洲逮捕令的特殊制度,与作为非欧盟国家的俄罗斯无关。由此可见,建议俄罗斯修改宪法以引渡卢戈沃伊的理由,很不充分。

3.规避引渡程序

英国外务大臣指出,“国民不引渡原则”并不排除卢戈沃伊在海外旅行时被引渡的可能性[5]199。这是毋庸置疑的,但坚决抵制引渡的卢戈沃伊是否会突然同意引渡,很值得怀疑。因为《俄罗斯宪法》不仅保护本国国民不被引渡,而且保护他们不被驱逐。(注:关于具体规定,参见:TheConstitutionoftheRussianFederation,Art61(1).)也就是说,《俄罗斯宪法》充分保护本国国民的利益,除非卢戈沃伊本人同意到英国受审;因此,通过程序规避实现引渡的可能性非常小。更重要的是,规避引渡程序涉及到有关引渡的正当程序和人权问题。国家主管机关以规避引渡程序的方式促进犯罪嫌疑人的移交,可能会侵犯犯罪嫌疑人的权利和自由,因为只有通过正当程序才能限制人身自由和安全权。摘要：wto有关金融服务贸易协议是金融服务贸易的多边法律框架，为金融服务贸易自由

关键词：wto金融服务贸易协议金融自由化证券监管法律制度

化提供了具有约束力的根本原则、规则和制度，其价值取向在于自由、效率、秩序、安全。wto有关金融服务贸易协议的法律价值取向和相关规定都会对证券监管法律制度产生影响，证券监管法律制度对wto有关金融服务贸易协议倡导的金融自由化有反作用，两者存在强烈的互动。

wto体系中有关金融服务贸易协议为金融自由化发展提供了具有约束力的根本原则、规则和制度，为国际金融服务贸易的发展构建了多边谈判机制与法律框架，揭开了金融服务贸易法律多边化的序幕。证券业的自由化发展作为金融自由化的重要内容，是wto有关金融服务贸易协议所要实现的目标之一。证券监管法律制度在保障wto有关金融服务贸易协议所倡导的证券业自由化的同时有可能成为其障碍，wto有关金融服务贸易协议与证券监管法律制度之间存在互动关系。

一、wto有关金融服务贸易协议及其价值取向

wto为国际金融服务贸易构建的法律框架包括：《服务贸易总协定)(GATS)、《金融服务附件》、《关于金融服务承诺的谅解》、《全球金融服务贸易协议》。

GATS及《金融服务附件》是wto有关金融服务贸易协议的核心部分，GATS所发挥的作用正如其宗旨所述，“为服务贸易建立一个多边框架，借以在透明度和逐步自由化的条件下扩大自由贸易，促进各方经济的发展”。关于国际服务贸易的法律框架的主要原则及规定集中于GATS中，因此GATS构成了第一个有关国际服务贸易法律多边化的基本法。

鉴于金融服务业在服务贸易中的特殊重要的地位，而各国均对金融业加以严格的管制，对金融业自由化的发展的趋势而言，这些管制构成了主要的贸易壁垒。wto的成员达成了《关于金融服务的附件》作为GATS的补充与进一步规定。该附件对GATS的适用范围加以明确并对审慎措施及其承认、金融服务贸易争端的解决、金融服务的定义做了规定。《金融服务第二附件》主要是有关金融服务最惠国待遇条款的豁免，及各成员对其具体承诺中有关金融服务部分的改进、修改和撤消等规定。

《关于金融服务承诺的谅解》确定了一些发达国家成员起草各自金融服务承诺的基础，提出了乌拉圭回合参加方得以通过不同于服务贸易总协定第三部分的方式在协定下的金融服务方面承担具体承诺，但不得与总协定条款相冲突，并须保证达成的具体承诺在最惠国基础上实施。

《全球金融服务贸易协议》的内容中有重要意义的是各成员方关于金融服务的具体承诺减让表和第2条豁免清单，在全面的最惠国待遇原则的基础上，将全球银行、证券和金融信息贸易的95％以上纳入wto的管理和争端解决机制之内。

wto有关金融服务贸易协议作为金融自由化发展的多边法律框架，通过市场准入及非歧视性原则及透明度原则及各成员方的具体承诺使各国开放本国金融市场，促使各国在金融服务贸易中逐步减少政府的行政干预，放松管制，保障金融资源以市场为配置基础，实现资源在世界范围内的合理、优化配置。

wto有关金融服务贸易协议作为调整国际服务贸易的规则，实质是促进金融自由化发展的多边法律体系，有其特定的价值取向，其价值取向与精神实质必然会渗透到其成员方相关法律中。本文认为wto有关金融服务贸易协议的法律价值取向在于：自由、效率、秩序、安全。自由是整个现代法治的价值取向。wto有关金融服务贸易协议所推进的自由着重于经济自由，在实现经济自由的必要因素中，经济制度起着重要作用，一种经济制度若不能实现一定的经济自由时，就是一种不完善的、有缺陷的制度，而实践和理论都证明了经济自由只有在市场经济体制下才能成为现实，市场经济需要广泛的经济自由，只有在充分实现了生产、交换、竞争、收益等自由的基础上，市场经济体制才能正常地运作，从而更有效地发挥资源配置的作用，另一方面，只有市场经济体制才能有效地阻止国家权力过度膨胀对经济自由的破坏，才能保障通过实施有效的法律规则促进竞争自由、契约自由和经营自由，wto有关金融服务贸易协议所倡导的金融服务贸易自由化的实质是要求一国政府在国内及对外金融服务贸易中逐步减少政府的行政干预，放松管制，以市场为资源配置的基础，实现资源的合理、优化配置，获取最佳的经济利益，这一过程以市场经济在世界范围内形成为前提，可以说，wto对各成员方最大的影响就在于其国内市场经济体制的确立与完善，通过保障各成员方国内金融业的自由从而促进世界金融服务贸易的自由化，wto有关金融服务贸易通过确立市场准入、非歧视性、透明度等原则促进了贸易自由、竞争自由的实现，体现了对自由的崇尚与关注。

效率是指经济组织以既定的投入获得最大的产出的经济资源的利用状态。就法的价值而言，自由与效率有着同质性。如前所述，自由在市场的功能主要是促进效率，充分的经济自由是提高资源配置效率的必要手段，wto有关金融服务贸易协议通过确立实现金融自由化的宗旨以提高金融业效率，其大多促进自由化目标实现的规定都旨在提高国际金融领域的效率，金融服务贸易自由化使得金融领域的竞争加剧。市场准入与国民待遇、最惠国待遇、透明度原则使得各国金融服务贸易提供者能积极参与全世界范围内的金融资源配置以提高效率，由此可见，效率亦为wto有关金融服务贸易协议的重要价值取向。

然而，wto有关金融服务贸易协议对自由与效率的关注并不意味着没有约束的任性，金融业的高风险性与不稳定性及其巨大的破坏性都促使wto亦关注金融业的秩序与安全，提出应尊重成员方国内政策目标，承认成员方有权对境内有关服务提供进行管理并适用新的法律，规定了“谨慎例外”的原则，明确了wto对待金融业的自由化带来的效率与保障金融业安全的监管法律制度之间关系的态度，即在保障金融业安全稳定的秩序的前提下，确保金融业自由化带来的效率，后者是主线，前者是辅手段。因此，安全与秩序亦是wto有关金融服务贸易协议的重要的法律价值取向。

二、wto有关金融服务贸易协议对证券监管法律制度的影响

wto有关金融服务协议确立了证券业自由化的原则和法律框架，对证券监管法律制度并未做直接规定，但wto作为影响全球经济运行的多边贸易规则，更由于证券监管法律制度对证券业自由化的特殊意义，倡导金融自由化的wto有关金融服务贸易协议的价值取向与具体规定都会对各国汪券监管法律制度产生深远的影响。

在wto推动的金融自由化的浪潮中，各国的证券监管法律制度面临着促进证券业自由化发展与保障证券市场稳定的双重任务，要应对这一两难选择，就必须在wto有关金融暇务贸易的基本原则的指导下，将自由、效率、秩序、安全的精神渗透剐证券监管法律制度中，使国内的证券监管法律制度在wto有关金融服务贸易的价值目标与原则的指导下进行完善与变革。wto对自由与效率的追求要求放松严格的行政管制，从而为国内的证券监管法律制度的变革提供了契机和动力，从这个角度来讲，金融自由化在经济转型的发展中国家实质上分为两个层次，首先要消除国内的金融抑制状态，即实现国内金融自由化，国内金融抑制主要指政府对金融业的直接行政干预与国内金融市场的封闭状态，国内金融自由化就是要放松管制，开放金融服务贸易；第二层次为对外国金融业开放国内市场。为保障证券业自由化正确的发展方向，防范证券市场风险的传播，在客观上要求其成员方国内证券监管法律制度的改革。改革的主要方向即是放松政府的行政管制与不必要的干预，以市场作为资金资源配置的基础。从而消除国内由于政府干预过多而造成的金融抑制状态。政府对证券市场干预过多，限制市场在资金资源配置中的作用，会抑制证券市场的发展，导致证券业的效率低下，竞争力差，证券市场作为资金资源配置的场所无法发挥其作用，滋生大量的寻租现象。政府过多参与到证券市场的具体运作与业务中，忽视了对证券市场风险的防范与化解。一旦融入金融自由化浪潮中，极易暴露出其不足，受到冲击，诱发金融风险。因此，要融入金融自由化的发展中，国内的证券监管法律制度就必须朝着市场化、法治化的方向变革，放松政府行政管制，逐步开放资本帐户，让市场发挥主导作用，完善证券监管法律制度，更多地运用经济的和法律的手段进行监管。此外，政府要着力于防范与化解风险，同时加强证券监管的国际合作，共同防范威胁到各国的风险，加强对证券市场风险的防范与证券违法行为的打击，保障证券市场的安全与秩序，促进证券业自由化的健康发展。

wto有关金融服务贸易协议虽未对各国的证券监管法律制度做直接的规定，但由于证券监管法律制度与证券业自由化的密切关系，wto有关金融服务贸易协议中仍做出了影响到证券监管法律制度的相关规定。从GATS及其附件中的相关规定可看出W’lO对金融服务多边协议所保障的金融自由化浪潮与国内证券监管法律制度之关系所持的态度。GAPS的序言中即明文规定，“在适当尊重国内政策目标的同时”，在互利基础上促进双边谈判，以逐步实现更高水平的服务贸易自由化。序言中通过承认成员方有权对其境内有关服务提供进行管理并适用新的法律，保证其成员方为实现国内政策目标，基于国内特殊情况的考虑而适用法律的自，就证券业而言，如果成员方在履行GATS有关金融服务贸易的规定或承诺而使其国内证券业面临严重困难，则有权采取与该金融困难相适应的证券监管措施，以免证券市场的风险继续扩大。该规定将服务贸易自由化的进程定位于“逐步地”。而不是不顾其成员方国内的现实情况“一刀切”，从而使各国，尤其是发展中国家消除了面对wto协议的忧虑心理，扩大了wto有关协议的适用范围。

GATS金融服务附录第二条规定，成员方国内可以基于谨慎原因采取相关的措施，而无须考虑是否违反有关的承诺或义务。作为GATS下的金融服务附录，该条规定为各国国内证券监管的采用提供了直接依据，为保障金融自由化的主导方向，谨慎监管措施的采用也受到了限制，首先，有关监管措施的采用应保证出于谨慎监管的目的，至于是否实质上会对GATS有关承诺与义务造成损害，不予考虑，仅从目的上加以限制，充分保障了成员方运用该条规定的权利与可能性，出于“谨慎原因”。包括为保护投资者、存款人、投保人或金融服务提供者对其负有忠信义务的人而采取的措施，或为确保金融体系的统一和稳定及其他出于谨慎的目的而采取的措施，认定一国的某项监管措施是否出于谨慎目的，通常应根据该国的具体情况来判断，否则容易导致成员方无法运用监管措施维护金融稳定或者阻碍金融自由化发展的后果。其次，成员方采取有关谨慎监管措施不应被用来逃避该成员方在本协定下的承诺或义务的手段，判断成员方采取的有关谨慎监管措施是否被用来逃避其承诺或义务的标准同样应根据该成员方国内的具体情况来判断其直接目的是否为出于谨慎原因，若有关国家认为该成员方非出于谨慎原因而采取的监管措施，有权提出异议并通过争端解决程序来确定有关监管措施是否超出了谨慎范围。

实践中，很多非歧视性的规则及监管制度本身构成了贸易壁垒，对此，wto希望成员方对有可能构成服务贸易壁垒的监管措施做出例外承诺，例外承诺并非wto的强加义务，但成员方一旦通过谈判做出例外承诺后，就将消除本国非歧视性监管措施纳入了该国在wto下的强行义务，将由wto争端解决机制来保障其实施该承诺。此外，wto提出各成员方应当采用双边协调机制进行谈判，达成相互承认有关证书或资格的协议，并允许其他成员方通过谈判加入这种协议，从而为各成员方之问相互协调来逐步减少监管壁垒，促进证券业自由化提供了可能，目前已有许多国家达成了双边合作监管的谅解备忘录与协助条约]wto还倡导采用多边谈判的形式来确立承认和协调标准，并通过成立与参加国际组织将这些承认与协调标准加以推广，最终确立为国际证券监管惯例或成文化的规则，区域性与国际性的证券监管合作组织已纷纷成立并为各国证券监管的协调做出了很多努力，制订了一些被公认的证券监管文件，证券监管国际惯例正在确立过程中。

三、证券监管法律制度对金融自由化的反作用

wto将金融服务贸易自由化作为其重要领域之一，并由于其对金融自由化的推动作用而奠定了其在金融自由化浪潮中基础性的地位，可以说90年代以后金融自由化主要是在wto的推动下发展的，wto有关金融服务贸易协议在影响着证券监管法律制度的同时，证券监管法律制度对wto所倡导的金融自由化有一定的反作用，从而影响着wto有关金融服务贸易协议的实施。其反作用包括积极的正面作用和消极的负面影响。

监管制度论文篇4

当前,中国邮政与世界邮政一样正在进行有史以来最深刻的改革。政企分开后,中国邮政未来的命运如何?德国邮政改革的先例,对我们或许有所启示。

德国是高度发达的工业化国家,经济实力雄踞欧洲首位,在全世界是仅次于美国和日本的第三大经济强国,只次于美国的第二大贸易国。德国邮政与德国的经济实力、经济地位相匹配,不仅高度发达,现代化程度和服务水平都很高,而且规模大,经济效益好,年业务收入超过400亿欧元,年纯利润超过15亿欧元。德国邮政发展如同德国经济的崛起,有不少成功经验值得借鉴,被业内外不少人士当作“样板”进行宣扬,但由于对其真实情况了解不够,也确实存在很大片面性,以致误导甚多。本文仅就德国政府对邮政进行监管情况作些简要介绍,并谈几点心得体会,以供关心关注我国邮政改革发展人士尤其是邮政同仁参考。

经验

监管机构及其职能

1.德国邮政监管机构。德国邮政政府监管机构的设置是德国邮政改革的结果。德国邮政管理体制改革始自上个世纪80年代,经历了三个阶段三个层次。第一次在1988年,根据《邮政改革法Ⅰ》,实行邮电分营,成立邮政、电信、邮政银行(德国邮政银行成立于1990年,1995年脱离邮政,1999年又回归邮政)三个独立的部门,概而言之为“一分为三”。第二次在1995年,根据《邮政改革法Ⅱ》,邮政实行政企分开,分别成立国有邮政公司和市场监管机构。第三次为1998年,根据《邮政改革法Ⅲ》,缩小邮政专营权,成立邮电行业监管司。现在的德国邮政监管机构就是德国邮政第二次和第三次改革中设立的监管机构演变而来的。

德国政府设立经济与技术部,部下设联邦网络局。该局是负责全德国电、气、电信、邮政和铁路的政府管理机构,下设两种机构:一是内设的管制处室,共有9个;二是下设的专业和地区监管部门,共有7个。管制处室中的第5处室为邮政处,专业和地区监管部门中的第3部门为邮政监管部。邮政处和邮政监管部就是德国现在的具体的邮政监管机构,邮政处侧重邮政的政策法规的制订,邮政监管部侧重邮政市场的管理。

2.德国邮政监管机构的职能。德国邮政监管机构从部到局再到处和部门,虽有层次高低之分,但性质没有区别,都是政府机构。其职能和目的都相同,也十分明确,即:一是管理整个邮政业,监管所有从事邮政行业的国有和非国有公司;二是确保所有邮政服务提供者和享受者都遵守《邮政法》及相关条例;三是确保以可担负得起的价格在德国全境提供基本邮政服务即邮政普遍服务;四是维护客户利益,保护邮政秘密,保护公共安全利益;五是确保机会公平,竞争可行,促进竞争;六是维护《邮政法》赋予德国邮政公司的专营权,信函市场实行许可制度。

监管的主要内容

从德国邮政监管机构的职能看,德国邮政政府监管的内容很充实,归纳起来主要是邮政普遍服务、邮政通信安全与秘密、邮政市场三个方面。

1.保障邮政普遍服务。为保障邮政普遍服务的实现,依据德国联邦法律制定的《邮政法》作出了明确的释义:普遍服务是邮政服务中的一部分,是以可担负得起的价格按规定质量在德国全境提供的邮政服务。也就是说,邮政普遍服务覆盖德国所有地区、所有人群,价格低廉,定时定质。

为使《邮政法》关于邮政普遍服务的内容得到落实,专门制定了《邮政普遍服务条例》,对邮政普遍服务的范围、质量标准和资费等进行了详细规定:①范围:2公斤以内的信函、20公斤以内的包裹、报纸和杂志都是邮政普遍服务,挂号、保价、速递和到付款邮件均为邮政普遍服务。②资费:信函实行全国均一资费,信函以外的邮政普遍服务实行可负担得起的价格(一个私人家庭需要支付使用该项服务的平均价格水平)。③质量标准:全国固定常设为邮政普遍服务的邮政局所12000个;信箱之间的最大距离为1000米;95%的信函必须在三天内要妥投到用户,80%的包裹必须在三天内妥投到用户,所有邮政普遍服务的邮件必须有80%在两天内妥投到用户。

根据德国的实际情况,德国政府将邮政普遍服务的任务交给了德国邮政公司。德国邮政公司在履行邮政普遍服务的同时,获得了政府通过法律法规给予的优惠政策和特权,如免交增值税,出现亏损时得到政府补贴,一定重量以内的信函专营权等。

德国邮政政府监管机构依据以上法律法规对邮政普遍服务的规定,对德国邮政公司提供的邮政普遍服务,从范围到内容,从资费到质量标准,从政策到法规,进行全面的系统的而又十分具体的监管,以确保邮政普遍服务的真正实现和水平的不断提高。

2.保证邮政通信安全和秘密。德国邮政监管机构负有保证邮政通信安全和秘密的责任。德国《邮政法》及国家相关法律对邮政服务特别是邮政通信服务的安全和秘密作出了规定。邮政通信安全与秘密有以下几个方面:一是国家信息安全。德国所有的进出口邮件必须通过德国邮政网络传递,为此,德国邮政公司专门设立了出口邮件分拣中心和进口邮件分拣中心,便于进出口邮件的传递和监管,从而保证了国家信息安全。二是公共安全。德国邮政法规定,邮政监管机构有权对邮件进行监管,危险品等禁寄物品不得通过邮政网络传递。三是邮政秘密。邮政秘密除指国家政府和军事等机要秘密外,还指用户个人隐私和用户商业秘密。国家信息安全监管的对象是德国邮政公司,而公共安全和邮政秘密的监管对象除德国邮政公司外,还有众多的邮政服务提供者。

3.规范邮政市场秩序。规范邮政市场秩序可以说是德国邮政监管机构最主要的工作任务,德国邮政政企分开的目的就是维护邮政市场公平竞争,规范邮政市场秩序,通过市场竞争使邮政服务水平不断得到提高,所以,德国邮政政企分开之初的邮政监管机构也叫市场监管机构。

德国邮政市场分为三大块。一是专营领域:一定重量以内的信函,现在是50克以内的信函,由德国邮政公司专营,其他任何公司和单位不得染指,否则就是违法。二是许可领域:一定重量以上和一定重量以下的信函,现在是50克以上1000克以下的信函,实行许可证制度,即德国邮政公司以外的部门或公司要求经营的必须得到邮政监管机构的许可。三是竞争领域:包括速递、快递、包裹、报纸、杂志等,加上1000克以上的信函,都是竞争性的,任何公司和部门都可以经营,但要遵守《邮政法》及相关法律法规。

根据邮政市场的分类,德国邮政监管机构对邮政市场监管的重点就是信函市场。对专营领域实行保护,对许可领域实行许可证制度。许可证的发放是很严格的,要对申请进入许可领域者进行包括资格资质的审查、调查、许可、登记等一系列的进入监管,还要对取得许可者进行提供服务的实现情况进行监管。

除了市场进入监管外,德国邮政机构还要进行资费监管。邮政普遍服务提供者的资费都要经过邮政监管机构的批准,专营领域的资费必须全国均一。对其他邮政服务的资费的最高价实行限制,防止任何不正当竞争行为。

邮政监管机构这样做的目的是保障并提高邮政普遍服务水平,维护德国邮政公司专营权,规范邮政市场秩序,促进邮政市场有序竞争。

启示

德国邮政体制经过几次改革,建立和完善了邮政监管机构,强化了政府管理,规范了邮政市场,也促进了德国邮政事业的向前发展,提高了德国邮政服务水平。我国邮政体制改革正处在实施的关键阶段,德国邮政的监管经验能给我们以下启示。

政府职能要到位

世界邮政改革的大势是政企分开,政企分开的目的不仅仅是解决邮政部门既当裁判员又当运动员的问题,而且是分别强化并充分发挥政府管理和企业经营两种职能。德国邮政通过几次体制改革,逐步理顺并最终解决邮政发展的体制机制问题,让邮政企业实行公司化经营,邮政服务水平不断提高。

我国邮政正在进行有史以来最深刻的改革,其核心是政企分开。但应注意这样几个问题:第一,改革过程中要加强政府领导。政府在改革中要起主导作用,过渡时期邮政的政府管理不能断档,不能存在权力真空情况。第二,新设立的邮政监管机构要切实履行政府管理职能。在“政企合一”条件下,邮政企业为了自身生存和发展,政府职能被弱化和虚置,导致政府监管缺位,整个邮政市场秩序十分混乱,这种状况必须尽快改变。第三,“邮政业是国家重要的社会公用事业,邮政网络是国家重要的通信基础设施”,邮政作为全面建设小康、和谐社会构建、新农村建设的有机组成和重要内容,对邮政的管理,不仅仅是邮政监管机构的事情,其他政府机构和各级地方政府部门也都有责任。也就是说,不只是邮政监管机构职能要到位,其他政府机构和各级地方政府部门职能也要到位。

普遍服务要提高

邮政提供的服务很多,但普遍服务是其核心。万国邮联从1999年《北京战略》开始,一再强调搞好普遍服务是邮联的首要目标,一再要求各国政府要把普遍服务当作各国邮政发展的第一位任务和责任,特别指出世界邮政改革发展的主要目的就是要不断提高普遍服务水平。德国邮政监管机构极为重视普遍服务,在改革过程中专门制定了《邮政普遍服务条例》,以法律法规的形式对普遍服务加以保障。

党的十六届六中全会通过了构建社会主义和谐社会的重大决定,目的就是要在加快经济建设的同时加强社会建设,大力发展公共事业和公共服务,使全体人民群众都享受到改革发展带来的成果。目前的实际情况是,由于历史欠账,直接为人民群众提供服务的邮政局所网点存在数量少(发达国家每个局所服务人口一般为5000人,我国为2万人)、质量差(技术含量、设备档次不适应业务发展需要),有的大中城市住宅楼房甚至连信报箱也未按规定安装,给邮政生产、居民通邮带来不便,制约居民生活质量、用邮水平的提高,影响国家和谐社会建设目标的实现。这也是我国当前邮政体制改革的首要目的。

因此,我们应当明确:第一,邮政普遍服务是典型的公共服务,具有明显的公用性,改革后向全社会提供的公共产品质量要进一步提高,水平要进一步提升,让全体国民享受到更加“迅速、准确、安全、方便”的邮政服务。第二,邮政通信网络是典型的公用网络,具有明显的公益性,改革后网点规模、技术含量都要达到较高水准。对如此事关国计民生的社会公共事业的基础设施,中央和各级地方政府不仅要重视关注,而且要在政策上予以倾斜、财政上予以支持、法律上予以保障。第三,改革后新组建的中国邮政集团总公司及其省市公司要正确处理好企业效益和社会效益的关系,始终把搞好邮政普遍服务作为自己首要的任务。

信息安全要加强

随着加入WTO,进一步对外开放,国际交流往来更加频繁,随着市场经济的发展,国内人们之间的交流往来也日益增多,随着我国体制改革的深入,邮政市场多元化,提供邮政服务的主体变化了,这些新情况需要我们重新审视邮政信息安全问题,需要采取必要的措施,加强邮政信息安全。参照德国的经验,结合我国的实际,我国邮政信息安全应在以下几方面加强:第一,通过设立进出口邮件处理中心加大进出口邮件尤其信函的监管力度。目前对进入邮政领域的外资企业、民营企业如外国快递公司、民营快递公司的监管存在很大漏洞,要借这次邮政改革机会,建立起行之有效的监管体系,解决“体外循环”造成监管失控的问题。第二,继续发扬我国邮政传统,发挥机要通信机构作用,以保证我国党政军邮件的安全,这也是我国国家信息安全的一个重要方面。第三,进一步加强邮政网络的安全建设和邮件的安全监管。

邮政市场要管住

根据德国等国外的经验,邮政业的定义有广义与狭义之分。从信件专营及普遍服务意义上理解,非邮政企业不属邮政业而属物流业;从提供服务的实际情况看,非邮政企业由于进入原邮政企业经营领域,并提供部分邮政服务,起到了拾遗补缺的作用。

我们要建立良好健康的邮政市场,需要在以下几方面得到明确:第一,市场经济是有序竞争,讲求规则,决不是无监管。市场竞争的规则由政府制定或政府主导制定,我国邮政主管部门应积极参照国际经验、充分考虑国情,尽快制定出我国邮政市场的基本规则。第二,市场经济的精髓是公平竞争。长期以来,我国邮政市场领域的竞争很不公平,无论是国有的邮政,还是外国在华企业和民营企业,都觉得不公平,外资企业埋怨中国邮政市场放开不够,民营企业感到自己没身份没地位,中国邮政认为自己光啃骨头没吃肉。所以,改革后的邮政监管机构一定要站在国家甚至国际的高度,管理和规范我国邮政市场,使我国邮政市场成为一个公平竞争的市场。第三,国外邮政改革、专营放开都是立法先行采取渐进式模式,市场放开的前提是监管,如果对该管制的不管制,对不该放开的贸然放开,或者时机条件没有成熟就放开,就会出问题,甚至出现灾难性的后果。因为我国是一个发展中国家,市场经济体制刚确立不久。

立法执法要跟上

法制建设水平是现代社会文明进步的重要标志。新中国成立后特别是改革开放以来,我国社会主义法制建设取得了巨大的成就,但还远没有完善,一些地方一些领域的法制建设不能满足社会向前发展的需要,我国邮政领域就是一个典型。我国邮政法制建设起步较早,1986年就有了《邮政法》,1990年又有了《邮政法实施细则》,但毕竟分别过去20年和16年了,而在这20年里,正是我国经济发展最快、社会变化最大以及国际环境变革最快速的时期,已基本不能适应形势的需要。因此,当务之急要进行以下几个方面的邮政法制建设:第一,加快修改《邮政法》。《邮政法》是整个邮政行业的基本法,是统领整个邮政领域的准绳,需要根据新形势,要站在国家利益的高度,认认真真做好修改工作。第二,明确执法主体。第三,加快执法队伍建设。有了法律,有了执法主体,又有一支高素质的执法队伍,就有可能像美国邮政那样保证执法到位。

《邮政法》之所以修改难度很大,是因为在实质上它不属于经济类法而属于行政类法。该法规定的条款、内容几乎与所有行业、所有地区、所有人们有关,尤其在市场经济条件下,利益主体多元化,修改中受到各相关方的关注、质疑甚至反对都是正常的。作为修改者,要站在国家立场上,从满足最广大人民根本利益的需要出发,以履行普遍服务、保障信息安全为宗旨,依照邮政生存发展的客观规律和国家对其最新定位,充分听取各有关方意见,妥善处理已发生的部门规章同法律法规相悖的问题,客观公正地修改出一部符合中国国情的新邮政法来。

学习外国要求实

监管制度论文篇5

内容提要：本文通过对电信自然垄断属性和美欧竞争法律制度的形成和发展的分析，探讨竞争法律制度在电信监管中的具体适用，力图为我国电信竞争中的监管问题提供一些有益的借鉴。 论文关键词：自然垄断，美欧竞争法律制度，电信监管 竞争法（Competition Law）是调整经济运行中市场竞争关系和市场竞争管理关系的法律规范的总称。从竞争法所规范的反竞争行为类型的角度看，现代竞争法主要包括反垄断法、反限制竞争法和反不正当竞争法以及相关的一些程序立法。以下通过对电信业自然垄断和美欧竞争法律制度的简要分析，讨论竞争法律制度在电信监管中的适用。 一、电信业的自然垄断属性 自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。在现代这种情况引起的垄断已不多见。而传统意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务，如果相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。自然垄断行业大都集中在基础设施和公用事业，如公路、铁路、港口、航空、电力、通信等。特别是电信业投资量大，是典型的资金密集型和技术密集型产业，投资回收期长，需要协调的关系很多，为避免私人资本控制而损害国家和公众利益，多数国家通过设立国有或国有控股企业控制电信行业。 电信自然垄断的特征主要表现在：1.企业数量有限。投资者为了实现规模经济和减少对资源的浪费，一般在同一项目上尽量避免重复建设，所以电信业的企业数量较少。2.电信运营企业经营带有公益性。电信行业要为社会提供公共通信产品和公共通信服务，满足社会的公众利益，企业经营公益性较强，特别是普遍服务机制，使得电信业不能完全按照市场机制和市场规则运作。3.电信企业的目标与公共目标难以协调。企业经营的目标是追求利润最大化，自然要维持较高的价格。但自然垄断的公益性又要求以较低的价格和较好的质量服务于公众，如电信中的普遍服务问题。4.企业处于支配地位。企业往往利用自己的垄断优势，以较劣的产品和较差的服务换取较高的收费，甚至附加种种不合理的交易条件。对于消费者来说，只能在为数很少的自然垄断电信企业中进行选择，使自己处于不利的被动地位。 现代法学一般认为：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。 实际上，电信业的自然垄断特征最主要表现在典型的“网络性”属性方面，世界电信业管制研究的知名专家拉丰和泰勒尔在其名作《电信竞争》中文版前言中写道：“某些经济领域并不那么容易放开管制，一些基础产业行业，如电信，其基础设施的固定成本极高，如果为激发竞争复制多套基础设施，社会成本将过于高昂。因此，这些行业仍必须保持国家管制状态。”因此，电信分拆模式的两难处境就在于：一方面电信业网络难以拆分，因为电信网络分得过大，局部地区仍然只有一家“垄断”没有形成本地竞争，分得过小又失去规模效益，容易产生过度竞争和网间接入问题；另一方面如果通过新投资建设独立网络，又需面对重复建设问题。为了破除电信业的自然垄断，各国大都采取了分拆的模式（如美国司法部对AT&T的分拆），我国也不例外，通过几次分拆和重组，我国电信市场形成了“5+1”的电信竞争局。那么，分拆模式是否是自然垄断行业引入竞争的有效模式？，对此市场的回答是否定的。中国电信业经过几次分拆试图引入有效竞争的正面效应并没有实现，反倒是分拆后的负面效应不断凸现，各地陆续发生了一系列恶性竞争事件，最严重的是互联互通事件，当然重复建设问题更加严重。我以为，在自然垄断监管方面的分拆模式非但不是唯一模式甚至只能是最后选择的模式，这一逻辑同样适用于其他自然垄断行业监管的讨论。因此，在电信业引入竞争后的市场监管问题上，重要模式的是竞争法律制度的完善和有效的适用。 二、欧盟竞争法在电信监管中的适用 欧盟竞争法起源于欧洲经济共同体条约。为了建立确保欧共体内部市场竞争不被扭曲的体系，鼓励所有经济资源如货物、人员、服务和资本的自由流动，不受国界的阻碍，建立一个单一和统一的市场，维持一个合理的市场结构，提高经济效率，1957年德国、法国等六个欧洲国家在罗马签署《建立欧洲经济共同体条约》（以下 称《欧共体条约》）。《欧共体条约》于1958年1月1日生生效；1997年10月2日，《欧共体条约》于阿姆斯特丹进行了修订，这次修改主要是对条文序号的更改，原来条约的85条至94条的规定被列为81条至89条，但在内容上没有变化。该条约主要包括禁止限制竞争协议（欧共体条约第81条）、禁止滥用市场支配地位（第82条）、原则禁止国家补贴（第87-89条），其中第81、82条是主要的竞争规则。欧共体在条约生效后的30多年里逐渐形成了一套完备的竞争法律体系。理事会在1989年12月制定了《企业合并控制条例》，主要管制企业合并，凡是在欧共体范围内造成影响的合并都是条例的适用对象。整个竞争法律体系除欧共体条约外，还包括据此制定的部长理事会和委员会的条例、指令和决定。主要包括《关于实施欧共体条约第81、82条竞争规则的第1/2003号决议》、《关于在欧共体条约第81条、82条下处理申诉的委员会通告》、《关于竞争主管当局网络合作的通告》、《关于欧盟委员会根据欧共体条约第81、82条调查程序的第773/2004号决议》、《关于实施条约第81（3）条的指南》、《关于控制企业集中的第139/2004号决议》、《关于在控制企业集中的理事会条例下评估横向合并的指南》、《关于实施理事会第139/2004号条例的802/2004号条例及其附件（包括CO申报表，简化CO申报表和简化RS申报表）》等。 《欧共体条约》第81条（前85条）第1款，概括了对联合行使市场优势地位的政策：凡可能影响成员国间贸易，并以阻碍、限制或扭曲共同市场内的竞争为目的的或有此效果的企业协议、企业联合组织的决定或一致行动，均视为与共同体市场不相容而被禁止，特别是具有如下特征的行为： 1、直接或间接地固定购买、销售价格，或其它任何交易条件； 2、限制或控制生产、销售、技术进步和投资； 3、分割市场或供货来源； 4、对同等交易条件的贸易伙伴适用不同的交易条件，从而使其处于不利的竞争地位； 第85条第2款提出，为本条所禁止的协议或决定当然无效；第85条第3款又指出，如果这些协议、决定或一致行动，有利于改善产品的生产或销售，或有利于促进技术和经济进步，同时使消费者能公平分享由此产生的利益，那么《欧共体条约》第81条第1款所禁止的协议可以做例外处理，即可以得到豁免。 《欧共体条约》第85条第3款的规定与美国反托拉斯法有重大差异。在欧盟，如果限制贸易的协议、联合和协商行为能够促进技术和经济进步的话，它们将是被容许的。当然，相关企业应当提供它们的协议、决议或者协商行为同时满足以下4个条件： 1、有助于改善商品的生产或者销售，有利于推动技术进步或经济进步； 2、消费者可以获得适当好处； 3、为实现上述的限制竞争是绝对必要的； 4、限制竞争不得大到排除市场竞争的程度。 《欧共体条约》第82条（前86条）专门对企业行使市场优势地位的情况进行了规定。根据第82条的规定，一个或更多的企业滥用在共同市场上，或在其中大部分中的支配地位，如果有可能影响成员国间的贸易，则被视为与共同市场不相容而被禁止。这些滥用主要有： 1、直接或间接强加不公平的购买或销售价格或其它不公平贸易条件； 2、通过限制生产、销售或技术发展所损害消费者的利益； 3、就同等的交易，对其他贸易伙伴适用不同的交易条件，从而使其在竞争中处于不利的地位； 4、在缔结合同时，强迫另一方接受附加责任条款的协议，而这些条款从其业务性质或商业惯例上看，与这种协议之间没有联系。 关于欧盟竞争法在电信竞争中的监管适用，表现在电信市场引入竞争，必须依照《欧共体条约》第82条执行。按照第82条的规定：如果公共事业或者是成员国授予特定或独占权利的事业，成员国既不能制定也不能保持任何违背条约规则的措施。虽然条约没有对“公共事业”这个词作出定义，很显然适用“公共”就指的是国有事业。由于电信业的规模经济性、国家主权的政治性和普遍服务的公益性以及技术上的全程全网性等特点，决定了国有电信公司所具有的公共事业性。这一问题在英国的一例电信案例中得到了首先得适用。一家私有的英国信息传递公司发现自己不能传送电报，因为英国国有电信公司（BT）依照英国电信法利用优势地位施加了限制。这家英国信息传递公司就这种限 制行为，向欧洲委员会针对电信管理机构提起了申诉。欧洲委员会裁定英国电信施加这样的限制是一种违反《欧共体条约》第82条滥用主导地位的行为。 欧盟通过将《欧共体条约》竞争规则适用于电信市场，将竞争引入欧盟电信市场的监管。欧盟将条约的81条作为提示国有垄断经营者的一种方式，即如果违反了条约确定的规则，在电信市场上具有主导地位是被禁止的，即使是这种地位是国家授权取得的。在比利时电话公司（RTT）铺设和经营公共电信网络的垄断案例中，比利时电话公司可以决定哪家公司可以提供设备，并且可以决定这些设备能否与其网络进行连接。法院认为，比利时电话公司的垄断行为应当按照《欧共体条约》第82条第2款进行规制，即如果公共事业或者是成员国授予特定或独占权利的事业，成员国既不能制定也不能保持任何违背条约规则的措施。尽管比利时电信试图将其权利延伸到电话的设备，法院也不认为在电话设备上的交易构成具有一般经济利益的服务。在这个案件中，欧共体法院认定RTT的垄断权是以企业职能和国家主权职能二者共生为特征的，即RTT既能作为企业开展市场经营活动，又具有国家主权职能，可以从事电信行业的管理活动。为了限制国有企业的垄断权，法院认为成员国有义务改变这种政企不分的企业组织结构。在这个判决的基础上，欧共体委员会了一个指令，提出了成员国在电信市场上的义务：“为了保证各国政府机构的独立性，它们必须得在法律上使自己与提供电信网络、电信设备或者电信服务的所有企业区别开来，并且在职能上相互独立。如果成员国拥有经营电信网络企业或者提供电信服务企业的所有权，或者通过所有权可以对企业实施支配性的影响，它们就必须建立一种有效的制度，保证其主权权能与其所有权或管理权相关的经营活动区别开来。”（注：AB1 EG29.10. 1997，L.295/23.）委员会的这个指令不仅对电信业，而且对其他国家垄断的行为也有极其重要的意义。RTT案件在欧共体非常引人注目，这是因为电信业具有网络特征，长期被视为自然垄断的行业。然而，同电力垄断企业一样，欧洲电信企业的垄断权事实上已经远远超出了合理的程度。随着科学技术的发展，网络部门的垄断权近几年已经成为这些部门发展的障碍。因此，这些部门的垄断企业随意扩大垄断权的行为更得被视为滥用市场支配地位的行为。 为促进电信自由化及跨产业竞争环境之建立，欧盟执委会于1997年公布《电信、广播及信息科技汇流绿皮书》、1999年公布《电子通信基础建设及相关服务新架构咨询文件》、2000年提出《朝向电子通信网路及服务共同管制架构指令草案》，其政策目标为：1、推动开放且具竞争性的电子通信网路、电子通信服务及相关设备市场；2、致力发展欧盟市场；3、促进欧盟公民之利益。特别是绿皮报告标志着欧盟的电信监管将通过适用竞争规则在欧洲实行电信自由化和协调一致的目标。 三、美国竞争法在电信监管中的适用 美国是最早制定竞争法的国家之一，它于1890年制定了美国最早的一部竞争法，即《谢尔曼法》。该法颁布一个多世纪以来，美国竞争法历经变化，并有了许多发展。在目前竞争领域起主要作用的是《谢尔曼法》（1890年）、《克莱顿法》（1914年）、《联邦贸易委员会法》（1914年）以及《罗滨逊－帕特曼法》（1936年）四个法典。虽然世界上已经有80多个国家都相应地制定了竞争法，但是由于美国特定的政治、经济和历史条件，使得美国的竞争法对世界其他国家的影响最为深远。 按照美国《1996年电信法》的规定，在电信监管领域除非法律作出明确的除外，美国《1934年通信法》和《1996年电信法》的任何规则不能改变、消弱或取代法托拉斯法所有条款的适用性。所以，美国电信市场的监管，不仅需要电信法，还需要适用《谢尔曼法》和《克莱顿法》这样的反垄断法。《谢尔曼法》是美国反垄断法的基础法律，其的目标是控制经济权力，消除竞争限制，保护自由竟争。《谢尔曼法》仅有短短8个条款，主要精神集中在该法的前两条：即，第1条：任何限制州际间或与外国之间的贸易或商业的契约，以托拉斯形式或其它形式的联合，或共谋，都是非法的。任何人签订上述契约或从事上述联合或共谋，将构成重罪。第2条：任何人垄断或企图垄断，或与他人联合、共谋垄断州际或与外国间的商业和贸易，是严重犯罪。由于《谢尔曼法》条文过于抽象，给反垄断执法带来诸多不便，从而无法有效回应反垄断实践的需要。因此，在总结该法实贱的基础上，美国联邦政府于1914年又制定了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》。《克莱 顿法》对《谢尔曼法》作了强化反垄断控制的重要补充，进一步扩展了禁止垄断和竞争限制的范围。根据该法第二条、第三条和第八条的规定，以下限制商业交易的行为将受到禁止：1.价格歧视行为；2.独家交易和搭售安排；3.联锁董事会。在规定上述行为受到禁止的同时，该法又规定了例外的情形，如出售劳务、许可证和贷款等行为不受该法的管辖。《克莱顿法》第七条禁止任何从事商业或者从事影响商业活动的法人从另一个同样从事商业或者影响商业活动的人的手中购买股票、股本或者资产，如果该购买将导致实质上减少竞争或者有形成垄断的趋势。1980年反托拉斯法程序法案扩大了《克莱顿法》第七条反兼并的适用范围。该法案规定，《克莱顿法》第七条除了适用于1980年12月12日之后从事州内交易或者任何从事影响商业交易活动的公司外，还适用于在该时间之后从事上述行为的个人、合伙、合营企业及其他一些经济实体。法院在决定兼并的非法性时所要考虑的因素主要有：1.市场份额；2.市场集中的程度；3.对其他竞争者的攻击程度；4.对竞争造成的影响。 美国反托拉斯法的主要执行机构是司法部和反托拉斯局。特别是美国司法部反垄断的起诉案件，诸如微软、IBM以及英特尔反垄断案，在世界上有着极大的影响力。在电信领域，AT&T在美国电信业中的垄断地位整整延续了70年之（1913——1983年），对长途、市话、国际通信进行全面控制，并建设了遍及全国的通信网。在AT&T被分拆前，美国司法部对AT&T曾经有过一次反托拉斯诉讼威胁和两次实质性的反托拉斯诉讼。1984年，美国司法部正式分解AT&T，分拆出一个继承了母公司名称的新AT&T公司（专司长途业务）和七个本地电话公司（即“贝尔七兄弟”），美国电信业从此进入了竞争时代。AT&T解体后，长途业务的竞争迅速放开，除MCI、斯普林特、世界电信等全国性长途公司外，还出现了几百家地区性的长途电话公司。AT&T的长途业务市场份额从解体前的90％以上逐步下降到目前的40％左右。但是，本地电话和有线电视在80年代仍然是垄断经营。1996年，美国新电信法通过，该法案进行了两大实质性改革：一是开放本地电话市场；二是打破电信、信息和有线电视业的界限，推进通信信息业的融合。这标志着美国电信与信息业进入全面竞争时代，也标志着美国电信业与信息业的大融合、大变革时代的开始。 主要参考资料： 1、Sherman Act of 1890. 2、Clayton Act of 1914. 3、拉丰、泰勒尔《电信竞争》，人民邮电出版社，2001年版。 4、杨紫煊主编《经济法》，北京大学出版社和高等教育出版社联合出版，1999版。 5、王晓晔《竞争法研究》，法制出版社，1999年版。 王春晖

监管制度论文篇6

[关键词] 国际金融监管；合作监管；文献综述

中图分类号： F832 文献标识码：A

1 引言

近年来，金融全球化和金融自由化的迅猛发展使全球经济和金融体系中的不确定因素增加，加大了全球的金融风险，对世界金融监管提出了新的挑战。在日益全球化的今天，不仅出现了对金融机构行为准则一致性的要求，而且也出现了对金融当局监管行为一致性的要求。本文从国内外学者所论述的金融监管理论出发，结合国际金融危机的特点，对国际金融监管合作理论进行了简单归纳与评述。

2 国际金融监管合作产生的理论基础和现实基础

2.1 金融监管国际合作的理论基础

（1） 国家管辖权理论。传统的金融监管理论主要是在国家管辖权理论基础上建立起来的，其核心是国家单独监管。国家单独监管源于国际法中国家管辖权中的属地管辖权，它是指一国对其领土范围内的所有人、物和事都享有充分、排他的管辖权。贺力平（2001）从传统国别金融监管的角度进行了研究，认为没有一个国别性的金融当局能单独对付发生在国际金融市场上的系统风险。

从本质上说，是各国经济和金融市场的对外开放以及伴随这种相互开放而来的金融市场一体化和全球化带来了转变国内金融机构经营方式和经营行为的需要，以及转变金融当局监管方式和监管行为的需要。

（2）制度非均衡与制度变迁理论。建立金融监管国际合作机制是金融监管制度变迁的必然结果。在金融监管领域，制度均衡是指金融监管制度中的所有监管主体均不具备改变现状的能力和动机，金融监管制度在总体上处于均衡状态。同样，制度非均衡在金融监管制度结构发展过程中也是常态，国家单独监管制度随着金融全球化的加深日益暴露出其局限性，此时全球金融监管处于非均衡状态。根据制度变迁理论，如果能找到一种新的金融监管制度能最大程度的实现国际金融监管的潜在收益，各行为主体就会推动直至实现金融监管制度的变迁。

2.2 金融监管国际合作的现实基础

Kern Alexander（2003）对国际金融监管的必要性进行了论证，认为只有加强国际金融监管，才能防止系统性风险。各国当局应该加强国际金融监管合作，建立全球协调一致的机制与体系。在国际金融监管合作与竞争并存的背景下，各国监管当局只有选择长期的合作，才能将损失降到最低，获得国际金融监管的最优状态，而统一长效机制是获得最优监管结果的最好选择（李丽君，2010）。

国际金融危机凸显国际金融监管合作的必要性。全球化有利于全球资源优化配置，但也扩大了危机的传播范围，加速了危机的传导速度。目前，一系列体现世界向国际统一监管方向的努力已经开始，如IMF强调要加强政府金融监管部门间的协调；欧盟已开始加强成员国监管机构的合作；一些大型跨境金融机构还采取了监管团制度（杨文生、周立妍，2010）。

另外苏焱（2006）对区域金融合作进行了研究。随着区域性经济发展的日趋高涨，作为跟进配套服务的金融领域，同样也日趋凸现区域性的特点。东南亚金融危机，在本质上说明了在国际化背景下，单个国家的银行监管法制在日趋扩大的金融活动中的缺陷，凸显了金融活动国际化和银行监管国别化之间的矛盾。

3 国内外学者的主要研究成果及简单评述

3.1 金融衍生品的国际监管合作

在金融全球化的背景下，一国经济和金融形势的动荡，通常都会通过日益通畅的资金渠道迅速传递给所有关联国家。国际金融动荡及其迅速产生的波及效应，使得任何一个国家，甚至国际金融组织，在市场抗衡中均处于弱势地位。因此，为了维护全球金融安全，促进金融发展，各国和国际金融组织对金融衍生品交易的监管开展广泛的国际合作成为历史的必然。（潘晓岑，2010）

Lance Taylor 、John Eatwell（1991）提出创建一个拥有超国界监管权力的治理主体――世界金融监管局，并授予其在国际金融衍生品交易中进行强制信息披露和惩罚违约主体的权力。谭艳芝（2009）提出建立一个由双边治理机制、多边治理机制、全球统一治理机制组成的金融衍生品交易监管的国际合作制度，以实现各国监管的合作与协调。陈欣（2006）认为金融衍生工具市场的国际监管合作应该从规则性监管协调与应对危机的监管协作两方面着手，在统一监管目标的前提下，在信息共享的基础上加强监管合作。钟伟（2000）提出了一个国家监管和国际监管的合作协调框架，他认为在短期应该对国际金融组织进行有效监管，并对跨国金融机构实施统一监管；在中期则将金融监管区域合作作为金融监管国际合作的微观基础；远期应该全球统一并账监管。上述国内外学者的研究多偏重于具体规则协调或国际合作机制的构建，并没有把两者有机的结合起来进行系统的研究。如何围绕金融衍生品交易监管国际合作这个主题，从构建制度和协调规则两方面出发，深入探讨现有国际的监管合作机制，可能是未来研究的一个方向。

3.2 证券市场的国际监管合作

金融全球化背景下的证券市场开放给传统的监管体制带来严峻的挑战，使监管机构的国际合作成为现实的必然选择（蔡佳秋，2008）。国内证券监管国际合作文献的研究思路主要是以下三种：

（1）就证券市场监管合作的某一方面进行研究，如邱永红（1998）论述了相关国际组织以及世界各国对证券跨国发行与交易行为的法律监管与合作，建议从监管机构、监管依据和监管措施三方面加强对证券跨国发行与交易的法律监管。

（2）从国际证券市场的监管与合作的角度展开论述。在证券市场国际化的背景下，各国证券监管当局不断加强集中监管力度，强化市场一线监管者的作用，突出对证券发行、上市、交易等环节的全面监管以及信息的持续性披露。刘敢生（1997）对国际证券监管合作与协调的现状、成果及有关理论和实务问题作了初步探讨，并从资本充足率、衍生产品、国际清算与结算、多国披露和会计报表等角度对国际证券监管合作与协调的几个主要问题进行了研究。

（3）从我国证券监管机构国际合作的角度进行研究。在近年证券市场国际化向纵深发展的同时，我国证券监管机构通过多种途径加强了与境外监管机构的监管合作与协调。然而我国证券监管的国际合作与协调方面还存在着诸多的不足与缺陷，亟待改进与完善（邱永红，2006）。

上述文献从证券监管机构的国际合作的必要性及主要合作形式等角度作了深入的研究，但仍存在几点局限性：在内容方面缺乏全面而系统的研究，在研究方法上偏重于经济方法，缺乏法学的理论分析，几乎没有对监管机构国际合作的理论基础进行梳理，也很少有对证券监管国际合作完整的法律制度框架进行分析和构建。

3.3 国际游资的国际监管合作

20世纪90年代以来，国际游资得到了迅猛发展并对全球金融稳定和经济发展产生了巨大的影响，在促进国际金融市场和资金吸收国金融市场、经济发展的同时，也给相关国家乃至全球带来金融风险。

李嵬（2009）认为国际游资具有很强的隐蔽性，经常能够逃避法律的约束和监督，英、美、日等发达国家主要采用自律性和集中型监管模式，但实践证明这些监管模式普遍存在监管滞后、监管失衡、监管成本较高等问题；阿根廷、韩国等发展中国家对国际短期资本的监管较为严格，但由于缺乏监管经验，监管效果相对有限。

国际游资监管的国际合作与协调表现为国家之间的双边监管合作和多边监管合作，但由于受到目前国际金融体系中的金融霸权主义、金融全球化利益分配等的影响，国际游资监管的国际合作与协调举步维艰。国际合作与协调这种协调性的间接监管必须与国家监管有效结合，才能形成有效的国际游资法律监管体系（石磊，2007）。

4 文献评述

金融监管国际合作是个全新的课题，上述研究绝大部分都认为加强金融监管国际合作具有其基础，学者们从国际金融合作监管的主要机构、主要形式、具体内容、存在的问题等多方面、多角度研究了这个问题。但是目前国内金融监管理论主要是针对单个国家的金融监管，而很少涉及国际金融监管合作这个问题。同时这些研究大部分是从侧面对金融监管国际合作进行研究，对其正面研究则不多见。通过对国内外学者对国际金融合作监管的相关文献的综述，个人认为未来的可能研究方向有：

4.1 创新国际金融合作监管理论

对国际金融合作监管理论的发展与完善，应充分考虑经济金融全球化的背景及其影响，特别是要结合后金融危机时代的国际金融合作监管的新特点、新内容，围绕国际金融监管的内在特殊性、必要性的这一核心理论展开。

4.2 定性分析与定量分析相结合

如何对国际金融合作监管的实践效果进行实证研究，如何通过数量模型进行模拟与预测国际金融合作监管的可能发展方向，如何将定性分析与定量分析有效结合起来，是值得学者们进行进一步地深入研究的。

4.3 法律分析与经济分析相结合

对金融监管国际合作完整的法律制度框架进行分析和构建，理清国际合作的法律关系，利用法学的理论分析，对监管机构国际合作的理论基础进行梳理和研究。

参考文献：

[1]蔡佳秋.证券监管机构国际合作的法律问题研究[D].成都：西南财经大学，2008（12）.

[2]陈欣.金融衍生工具市场的国际监管合作[J].法学，2006（3）.

[3]贺力平.全球化和金融监管理论的创新[J].中国经济信息，2001（19）.

监管制度论文篇7

1创建卫生监督档案的作用

1.1提供了有效的参考依据

我们的卫生监督部门在加强卫生管理的同时,也对一些已经存在问题的管理部门制定一定的卫生监督体制,并对已经出现问题的管理部门进行严格管理。我们的卫生监督管理人员在关键时刻也是有权查阅相关卫生档案,对档案的卫生检查内容进行精准的评判,这样的一种转变也有利于卫生监督管理人员对单位及个人根据已经评判出来的档案对其进行相应的管理和处罚。

1.2提供了真实有效的依据

这一点主要体现在制定全局监督方案上。卫生监督档案对制定相关的工作计划、检测卫生设备等方面都体现出了非常大的作用和价值,对已经改进的卫生监督工作都是有非常大的帮助的。

2当前我国卫生监督档案管理中存在的问题

2.1工作人员业务素质低下

卫生监督档案管理人员的业务水平及素质对卫生监督档案管理的影响是非常大的,通过调查我们发现,卫生监督机构档案管理人员的组成绝大多数都是由办公室的文职人员兼职的,这些文职人员一没有专门的学习过档案管理技巧,二没有专业管理档案的资格,因此这样的一种团队是非常容易受到外界影响的。很有可能沿袭传统的档案管理工作经验,使档案管理人员在面对全新的相对比较复杂的档案管理时就很容易出现乱子,从而影响档案的正常管理。

2.2管理制度不完善

这一点也是我国卫生监督管理部门急需解决的问题,从目前的发展情况来看,相当一部分的卫生监督部门在对卫生监督档案进行管理的时候,都是没有形成完善的档案管理制度的,也就是说这些卫生监督档案管理部门缺乏一个完整的统一的考核标准,再就是还有一部分卫生监督部门虽然制定了卫生监督档案制度,但是落实情况却不是很好,再加上档案管理人员对卫生监督档案没有经过严格的考核和审查,使得档案管理人员在对信息进行深入研究的时候就很容易出现资料不完整的情况,这也在另一个层面体现出了卫生监督档案的管理制度不是特别健全。

2.3管理人员的管理意识低下

从当前我国的档案管理情况来说,一部分卫生监督部门的领导们对档案管理的意识不够,尤其是在卫生监督管理体制的改革中,对档案管理不是很重视,这也就非常容易丢失档案材料,领导对档案的不重视也直接造成了档案的利用率低,也会影响到档案管理的最终质量。

3卫生监督档案管理问题的相关策略

3.1加强档案管理人员的综合素质

卫生监督部门是一个要求工作人员素质非常高的部门,因此加强档案管理人员的综合素质是整个卫生监督部门的重要发展前提,我们可以定期地对档案管理人员进行业务上的培训,这样不仅可以让我们的档案管理人员具备扎实的知识储备,而且还能够提升管理人员对档案管理技术的能力。与此同时,卫生档案管理人员还要不断地学习,多掌握一些卫生监督档案的理论知识,这样有助于管理人员在遇到新的问题时能够及时地了解问题出现的原因,并在此基础上与档案管理中的实际工作进行结合,这样才能够真正地使我们的档案管理向着更加规范的发展方向发展,还有一个最重要的一点就是要不断地提升档案管理人员的福利和待遇,我们的领导们要时刻关心档案管理工作人员的待遇问题,平时一句关心的话就可以让我们的档案管理人员记在心里,这样一来,不仅不会造成人才流失,而且还能够调动工作人员的工作积极性,更好地为档案管理服务。

3.2加强卫生监督档案的科学管理

我们的卫生监督部门要不断地完善卫生监督档案管理制度,不断地完善卫生监督档案的制度,将卫生监督管理工作与卫生监督档案管理同步起来,从而实现档案管理向着制度化、标准化的方向发展。

3.3加强档案的宣传

我们的卫生监督部门可以运用之前相对比较典型的卫生监督案例,结合相关部门的讲解,让我们的卫生监督部门领导提供档案管理的重视程度,让大家都能够重视档案管理工作,除此之外,卫生监督档案管理部门还要结合当前的实际情况来调整档案管理工作人员,将档案管理工作列入到岗位标准当中。卫生监督不仅是监督工作中的关键依据,而且还是我国卫生监督部门可持续发展的重要前提,如果卫生监督部门想要充分地发挥档案管理的功能,就要不断地提升卫生监督档案管理人员的监督意识,制定科学有效的档案管理制度,让我们的卫生监督队伍能够科学有序地向前发展,除此之外也可以为卫生研究提供准确的数据信息,从而进一步推动整个卫生监督事业的可持续发展。

4结语

档案管理对于卫生监督来说意义重大,它不仅可以提升卫生监督的权利力度,而且还能够加强卫生监督的规模,人们在注重物质生活的同时也在关心着卫生问题,良好的生存环境是人们生存下去的关键,而档案管理的完善对于卫生监督来说,可以极大地提升卫生监督的监管力度,更好地促进卫生监督部门的监管。

作者:王梦岩 单位:公主岭市卫生监督所

参考文献:

[1]应毅.慈溪市卫生监督协管工作探讨[C]//浙江省第十七届农村医学暨乡镇卫生院管理学术会议大会论文集.2009.

[2]叶连新,张宁.辽河油田卫生监督工作存在问题及措施的探讨[C]//第六届预防医学学术交流会论文集.2009.

[3]温小秀,罗丽,罗进.市场经济形势下卫生监督工作存在的问题及对策[C]//首届全国卫生法规、标准效益评价技术研讨会暨讲习班论文汇编.2000.

[4]刘旭阳,苑海英.影像宣传在卫生监督中的作用[C]//吉林省预防医学会2003年预防医学学术研讨会论文集.2003.

[5]李曙光,张旭宏,林丰全.卫生监督存在的问题及对策[C]//吉林省预防医学会2003年预防医学学术研讨会论文集.2003.

[6]吴忠友.关于对卫生监督概念性质二个模糊认识的讨论(摘要)[C]//全国铁路第五届疾病控制学术研讨会论文集.2004.

[7]张玉平,张海霞,徐海萍.突发公共卫生事件中的卫生监督[C]//吉林省预防医学会学术年会论文集.2004.

监管制度论文篇8

[论文摘要]文化市场社会监管机制是文化市场管理机制的重要组成部分。文化市场的管理不仪需要文化行政管理部门、 经济 管理部门、司法部门履行各自的职能，还要注意引导和发挥社会上的各种力量，利用社会公共资源，建立健全文化市场社会监督管理体系，包括建立义务监督机制、举报奖励制度、文化行业协会自律机制、媒体舆论监督机制等。

一、济南市文化市场现状及管理模式

近年来，随着经济的 发展 和国家政策的扶持，济南不断加大对文化产业领域的建设步伐，泉城的文化产业取得 了日新月异的变化，初步形成了图书出版、电影电视、娱乐、 网络 、音像、 艺术 品等门类齐全、特色鲜明、统一开放竞争有序的文化市场体系。

目前济南市文化市场的发展水平和繁荣程度在全省处于领先地位，截至2008年底，全市共有文化经营单位6307家，其中歌舞娱乐场787家、 电子 游戏经营场所65家、互联网上网服务营业场所1130家(其中连锁网吧362家)、音像制品经营单位426家(其中连锁音像门店169家)、美术品经营单位1317家、动漫 企业 116家、其他文化单位2466家，吸纳从业人员9万余人，安置下岗职工3万余人。据不完全统计，2008年实现营业收人19.05亿元。

文化市场在繁荣发展的同时，也要在管理上跟进。党的十六大报告指出，要坚持“一手抓繁荣、一手抓管理的方针，健全文化市场体系，完善文化市场管理机制，为繁荣社会主义文化创造良好的社会环境。”济南市目前文化市场发展势头良好，而如何健全文化市场体系，完善文化市场管理机制，是确保当前文化市场健康有序繁荣发展的重要问题。山东省文化厅于2007年下发了《关于建立健全文化市场长效管理机制促进全省文化市场建设的通知》(鲁文市「2007]4号)。通知要求全省文化行政部门进一步加强文化市场管理，建立健全文化市场长效管理机制，以实现全省文化市场可持续发展。因此，建立健全济南市文化市场的管理机制是促进文化市场繁荣发展的迫切任务。

但文化市场的管理是一项巨大的系统工程，涉及的领域广，涉及到文化行政部门、经济部门以及行政执法部门。由于各部门职能不明确，职能混叉，造成文化市场管理中该管的不管，管理当中不免会产生一些疏漏。

鉴于文化市场范围广、布局分散、管理力量薄弱，不可能对所有的地区所有的行业进行全方位的管理和监督。因此文化市场行政管理部门还需要各界社会力量参与文化市场的监管，形成政府、文化行业、社会公众及媒体舆论共同监管的管理模式。这样一方面节省了文化市场行政管理部门的人力、物力、财力，另一方面也有利于全方位监督企业经营行为，及时举报查处，净化市场，维护文化市场秩序。

二、当前济南市文化市场的社会监管机制

近几年，济南市在以文化局为主体，联合工商局、公安局、税务局、物价局、卫生局、司法局等建立了联席会议制，统一组成了一支文化市场综合执法队伍，并设立文化市场管理办公室等。在发挥行政管理部门职责的同时，也注意引导社会公众及组织团体的社会监督力量，形成了政府引导、群众监督、行业自律、媒体舆论监督的社会监督管理机制:

(一)义务监督员机制

义务监督员一般由人大代表、政协委员、教师、退休干部等组成，主要是义务监督文化市场中文化经营单位及文化消费者的行为，并及时反馈给有关的文化市场管理部门，净化文化市场。义务监督机制的建立，可以降低一些社会监督成本，维护文化市场秩序，是文化市场管理机制建设中一支不可缺少的监督力量。

济南市文化局于2004年组织招聘了l00名网吧义务监督员，对济南市网吧接纳未成年人上网等情况进行监督和举报。据介绍，这些监督员的下作都是在日常生活中义务进行的，没有任何报酬。他们的职责包括:向市民和经营业主宣传有关互联网上网服务管理的法规政策，对在网吧上网的未成年人进行劝阻 教育 ，对网吧接纳未成年人上网、超时经营等违规情况进行监督、举报，并做到“对违规网吧要举报，对合法网吧不骚扰”。

(二)举报奖励制度

为有效发挥群众和社会的监督作用，打击文化市场中的违法经营行为，保证文化市场健康有序发展，山东省从2005年8月1日起在全省统一启用“12318”文化市场举报电话。山东省17个市的文化行政部门或文化市场行政执法机构为所辖区域的统一接听机构。

济南市文化局也相应地开通了24小时由专人值守的12318举报电话，制定了相关的登记、查处、反馈等工作制度。对受理的举报，根据不同情况直接查处或转县(区、市)文化行政部门或文化市场行政执法机构查处。群众可以对一些违反文化市场管理条例的行为进行举报，举报属实的给以相应的奖励。这种举报奖励制度弥补了文化行政和执法部门在监管上的疏漏，是辅助管理部门进行文化市场监督，建立健全文化市场管理机制的重要方式。

(三)评议和公开听证制度

济南市文化局还通过印发“济南市文化市场管理评议卡”和“监督卡”给各文化经营单位，让各文化市场主体对济南市文化局、各县(市)区文化局工作给出评议，并能给予意见和建议，以便及时反馈给文化局。这样，文化经营主体可以对文化管理部门的政策和市场管理行为进行监督，使其更好地推进文化市场管理工作。

另外，济南市文化局还建立了文化经营许可事项的公开听证制度，比如某一文化经营单位，尤其是文化娱乐经营单位在申请审批事项时，文化局要通知该场所周围学校、机关等单位及公民报名参加听证，可提出意见，维护自己权利的同时也可以监督文化部门审批项目时是否遵循相应的法规。这是文化管理部门与公民之间的互动，一些娱乐审批项目的批准与否在很大程度上取决于公民的意见。

(四)文化行业协会自律机制

行业协会属于广义的社会中介组织，即“在社会经济活动中发挥服务、沟通、公证、监督功能，实施具体的服务、执行及部分监督的社会组织”。

济南市在全省最早成立了网络文化协会，倡导“依法经营、公平竞争、诚实守信、共同发展”，加强经营者自律，维护守法经营者权益。协会开展了“网络文化进社区”、“规范经营、健康发展”大型宣传教育主题活动、倡导网吧经营者自律签名仪式等，配合文化行政主管部门，规范网吧行业经营行为，维护会员合法权益等方面发挥了积极作用。

(五)社会各种媒体的舆论监督机制

利用报刊、广播影视、 网络 等媒体对文化市场的违法经营行为进行曝光，同时也对文化市场稽查机构、市场管理先进单位及个人、文明经营单位等进行表彰。如2008年2月1日济南时报第6版《济南市文化市场管理先进光荣榜》。

三、当前济南市文化市场社会监管机制中存在的不足

(一)文化市场的相关法规不够完善，内容表述模糊，缺乏必要的实施细则，跟不上现实的需求，出现 法律 法规滞后于市场现实的现象，这样容易被一些不法经营者钻空子，使文化市场的监管出现真空地带。

(二)人们对文化市场的监督意识不强，热情不高，监督力度不够，有问题不能得到及时的举报和处理。

(三)由社会力量自愿组成的义务监督员队伍一般由人大代表、政协委员、教师、公务员等组成，成分复杂，真正监督市场的时间有限，而且监督员队伍往往因为管理不善而比较松散，难以实现有效、统一地管理。

(四)文化行业协会人员队伍组成呈现老龄化、兼职化倾向。文化行业协会成员大多由机关单位退休人员或由机关单位的人员兼职，办事效率低下，限制了文化行业协会的作用，不利于专门有效地进行市场管理;另一方面，有些行业协会依赖政府的财政支持，在经费和人员配备上都附属于政府，所以很难发挥协会自律和监督的作用。

(五)新闻媒体的舆论监督作用力度不够。较窄的新闻自由度是造成社会舆论监督不力的重要原因。

四、建立健全济南市文化市场社会监管机制

(一)完善文化市场管理的法律法规，保证对文化市场的监管有法可依。法律法规是文化市场行政执法部门、市场监督员、公民个人等对违法行为进行判定的依据，所以要根据文化市场 发展 的实际不断更新添加新的条例，让不法单位无缝可钻。

(二)培养社会公众白觉维护和参与文化市场管理体系建设的意识。政府除了一方面要继续举行审批项目公开听证制度以及对文化局的评议制度外，还要负责宣传普及文化市场的法律法规，引导公民自觉监督和举报非法经营。在全社会倡导监督市场、人人有责的理念，逐步培养社会公众的道德感，树立责任意识，形成人人监督市场、市场有序发展的局面。

(三)加强对义务监督员文化市场知识、管理法规及业务素质的培训，并奖励在市场的监督中作出贡献的人，以提高他们的积极性。在义务监督员队伍中选拔一些优秀的成员担任领导，组织成员定期召开会议，了解近阶段市场状况及分配各自的职责范围，鼓励他们互相沟通，建言献策;文化行政部门还要赋予他们一定的监督权利，保证监督的权威性和有效性。

(四)举报奖励制度要注意保护举报人的隐私，另外还要进一步开通网上的举报奖励平台。在文化经营单位集聚的地区，直接设立举报点，由专人负责举报和及时进行查处的事宜，以便提高办事效率。例如，济南的英雄山文化市场是济南市最大的文化市场，同时也是全国规模最大的四大文化市场之一，其中涵盖了书刊、音像、 艺术 、玉器等产业的各种文化产品。英雄山文化市场的四周也汇聚了百旺文化市场、新世纪文化商城、山东文物总店等文化产品交易场所。在这些文化市场内，各种文化产品琳琅满目、鱼龙混杂，存在着诸如盗版、无证违章经营等非法现象。因此，在这种文化产品汇集范围较大、交易次数较多、人流数量庞大的文化市场宜建立文化市场执法管理单位，并设立举报点。

监管制度论文篇9

关键词:输配电企业；电力监管；会计监管

文章通过阐明电力监管机构对输配电企业进行会计监管的必要性，分析我国的输配电企业的会计监管现存问题，结合电力体制改革的具体进程，给出完善输配电企业会计监管的对策建议，具有较高的理论意义与实践价值。

1相关理论概述

电力监管机构对输配电企业的会计监管以规制经济学、会计核算和会计监管理论、利益相关者理论为重要理论基础。

1.1规制经济学理论

我国的输配电通过物理电网进行，为避免重复建设造成资源浪费，同一段电路，一般由一家输配电企业建设。输配电企业具有自然垄断特征，需要进行会计监管，以缓解由信息不对称带来的问题。政府对自然垄断行业的监管主要集中在价格管制和市场进入的管制两方面。政府通过实行限制新企业进入的政策法规，以保证行业的独家垄断地位，实现规模效益;另一方面，政府通过管制企业定价，保证资源配置效率，防止垄断企业损害社会公共利益。

1.2会计核算与会计监管理论

所谓会计监管是指，政府或政府授权部门从会计目标出发，制定相应的政策、条例、法律法规，并据此管理、监督、指导、控制会计活动。我国的输配电企业具有自然垄断性，严重的信息不对称问题，使得会计监管非常必要。具体的会计监管内容分为会计监管制度的制定与会计监管的实施。会计监管制度的制定是预先制定规范会计活动的法律法规制度，如会计行为道德规范、会计准则、会计信息披露规范等。会计监管制度的实施是根据监管制度管理、检查、控制会计活动。

1.3利益相关者理论

利益相关者理论是对股东至上理念的挑战，该理论认为经济性的管制并非是为特定产业或企业的利益，而是为了社会福利的增加，是为社会公共利益考虑的。依据该理论，输配电企业的会计监管不仅提高企业自身效率，还能从整个市场利益相关者视角考虑，增进整体的社会福利水平。电力市场由电力市场投资者、电力输配电企业、电力用户等构成了利益相关共同体。对输配电企业的会计监管关键在于对输配电成本相关的会计信息披露和会计核算。

2输配电企业的会计监管必要性分析

2.1输配电企业会计监管的内涵

会计监管包括会计人员对本企业经营活动的内部监管和外部监管者对会计信息的外部监管。监管可分为经济性监管与社会性监管两类，经济性监管是在信息不对称或自然垄断的领域，政府依据法律法规对企业的价格、服务、进入、退出、产品质量、财务会计等加以监管;社会性监管是从安全、质量、环境保护等出发，管理限制特定经济活动的实施。电力会计监管的构成要素包括电力会计监管的主体、客体、目标、内容、依据等。

2.2输配电企业会计监管的必要性

本研究从输配电企业的自然垄断性、我国石油天然气准则、电力市场相关者利益的平衡这3个方面详细说明对输电配电企业的监管必要性。

2.2.1输配电企业的垄断性

在输电领域中，需要电压很高、电力输送量大的输电线路构成输电网，将发电厂产生的电能输送到电力需求点的配电网上。该领域的沉没成本大、规模经济效应明显。在配电领域中，由输送量较低、电压较低的配电线路构成配电网，将电能由输电网分配到千家万户的电力用户处。配电领域存在较大的固定成本沉没性，以及明显的密度经济效益。输电网和配电网将发电厂与分散的电力用户连接起来。

2.2.2我国石油天然气会计准则的示范作用

石油天然气行业与电力输配电企业在经营过程中都具有不同程度的技术经济垄断性特征。两者具有沉没成本大、资产专用性强、成本劣加性等垄断性行业特征，其生产经营过程都充当连接生产者与用户的网络型产业。我国颁布的《第27号准则——石油天然气开采》，对该行业的会计监管做出相关规定，有利于天然气石油的价格形成。

2.2.3平衡电力市场的相关者利益

电力市场的利益相关者主要有电力用户、电力市场投资者、输配电企业等。这些利益相关者的利益存在不一致性，电力市场的投资者目标是获取高的投资收益;输配电企业是实现企业自身利益的最大化;电力用户的利益是寻求合理电力价格。电力会计监管有利于平衡上述三者间的利益。通过电力会计监管，促使价格主管部门合理制定电价，提高输配电企业的经营效率，降低成本，增加利润;从电力用户角度来看，会计监管制定合理电价，利于优质电力产品的获得;从电力投资者角度出发，合理的输配电价格，有利于电力投资取得期望收益。

3完善电力会计监管的建议

针对于我国的电力输配电企业的会计监管问题，借鉴国内外的宝贵经验，对完善输配电企业的会计监管工作提出如下政策建议。

3.1要明确电力监督委员会的会计监管职能

在《电力法》和《电力监管条例》等法律法规中并未明确电力会计监管职能。明确电监会的会计监管职能与法律地位，需要完善与修改《电力法》，补充新形势下新的法律内容;再根据完善后的《电力法》，进一步完善《电力监管条例》中的会计监管内容;另外还有明确其他法律与《条例》上的交叉内容。我国的电监会职责明确、工作法制化、规范化，将为电力行业的稳定高速发展奠定扎实基础。

3.2制定电力监管的会计制度

目前，我国缺乏电力会计的监管制度，面对电力体制改革的要求与现行电力监管体制的种种问题，建立输配电企业的会计监管制度是必须要采取的措施。建立电力监管的会计制度需要遵循以下几项原则，首先，要正确处理现行的企业会计制度与电力监管会计制度的关系;其次,电力监管的会计制度应分开核算成本费用和输配系统的资产;最后，应站在监管角度制定电力监管的会计制度。面对输配电企业会计监管中的现存问题，我们应当加强电力监管的法律法规、制度规范的制定，构建合理的电力会计监管制度，提高电力市场的效率。

参考文献

[1]黄桂芳.关于我国产业监管体系再造问题的研究[D].上海:上海社会科学院部门经济研究所,2005.

监管制度论文篇10

关键词：公共管理监督机制；问题及对策

一、公共管理监督机制的相关概念

公共管理监督即是各种监督主体依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员行使公共权力的行为是否正当、合理所施行的监督和督导活动。公共管理监督机制就是由公共管理监督的主体、对象、内容、程序、方法、途径等各部分之间相互制约和相互作用所组成的一种紧密联系。完善我国公共管理监督机制，就是要协调和施展各监督子系统的效用，降低各监督主体间的矛盾和纠纷，使各监督主体相互协调合作，建立布局合理，作用互补、协调统一的监督系统。

二、公共权力制约的基本理论

公共权力是公共管理主体管理公共事务取得的合法资格和对应的强制力，以实现维护公共利益、调整和管理社会基本秩序的目标。公共权力制约的基本理论最初起源于古希腊时期。1.分权制衡理论—以权力制约权力。分权制衡理论是西方国家立法、行政和司法三种公共权力分离开来但又彼此约束的理论。这一理论提示我们，对公共权力进行合理分割，使之形成相互制约和监督的这种关系，才能减少和预防公共权力被滥用。分权制衡理论为近代西方国家政治体制和监督机制奠定了一定的理论基础，它成为西方国家权力架构的依据，是各种监督方式多样化的基础，为西方国家的行政监督奠定了理论基石，后世西方的很多国家思想家推崇、继承和发展了此理论。促进了近现代西方政治民主化发展的进程。以权力制约权力这种权力约束模式虽对权利的约束有一定效果，但并不能通过它把全部的权力滥用问题都妥善处理好。2.人民理论—以权利制约权力。人民理论强调人民是的拥有者，国家的由人民授予，是人民权利的受让，人民享有对国家进行监督的权利，它意味着对家天下和野蛮政治的彻底否定。人民缔结契约，把权力让渡才使政府得以形成，人民拥有国家的一切权力。公共管理者是人民权利的执行者，他们授予公共管理者权力，代表人民行使他们的权利。捍卫人民权利的使命由公共管理者履行，人民可经各类方式对当局行为进行监督来避免和减少政府权力的滥用以及对人民权利的侵占。在公共权力体系中，健全和有效的监督制度对政府行为的约束有一定作用。3.社会契约论—以道德制约权力。契约双方当事人间要实现某个目标是契约能够签订的直接动力，在社会契约论中，公民与政府间签订契约是政府权力诞生的源泉，保护全体公民的公共利益是其主要目的，政府权力实施的前提条件是不能违背这个目的，公共权力履行者要为自身的行政行为承担责任。但因为不能量度出权力主体的道德程度的大小，并且道德约束不是刚性约束，所以，道德对其牵制能力有限。契约说明了当事人之间权利义务是对等的，政府拥有管理社会的公共权力，同时要履行维护公共利益的义务，人民要履行顺从政府公共权力管理的义务，此外享有被庇护的权利，还有对公共权力进行监督和约束的权利。

三、当前我国公共管理监督机制的问题

1.监督机构的内在动力缺乏。监督人员是公共管理监督职责的执行者，监督人员的主观能动性对监督机构实行监督的有用性有着不可忽视的影响。其主观能动性主要是由道德规范、责任机制和激励机制这三个方面决定的。目前监督人员的道德水平是我国监督机构主要的内在动力，没有建立具有有效的约束力的责任机制，内在的精神力量和外在的制度力量没有被有效的结合起来。2.没有设置合理的监督体系。通过长时间的探索和建设，虽然当前我国形成了一个有着多元主体、内容广泛、层次多样化的公共管理监督体系，可是，因受各类主客观因素的影响，在构建监督责任系统、设计制度及其具体实行时，形成不了一个明确的核心，监督机构成为不了一个整体，内外监督不能相互配合，不能把国家和社会监督有机的结合在一起，合力监督较小。3.法律制度不完善，监督可实行性缺乏。健全和完善监督机制以公共管理监督立法为基础条件。监督主体要以相应的法律法规为依据执行监督职能，监督相关的法律法规既能使行政监督权力与其实行合规化，而且能对其产生保证。当前，我国实施监督的相关法律法规还不是很健全，监督的依据和具体实施方案还不是很清晰，导致监督活动无法可依、无章可循，可实行性欠缺，监督权力不能实施，此外缺少对监督权力的有力制约。4.权力机关监督的力度较小。我国的国家权力机关是人民代表大会，代表人民行使权力，有权全面监督一切国家行政机关的行为，人大监督行政机关及其工作人员，监督具有权威性和强制性，是最高级别、最权威的监督。但具体实施时，人大监督的力度较小，有待进一步加强。5.新闻舆论和人民监督的实际作用较小。新闻舆论和人民监督属于社会监督的范畴，当他们平衡时，社会权利对公共权力有一定的约束力。但在历史上，中国是缺少民主传统，此外没有健全的公共管理制度和行为活动公开化机制，信息不透明，监督渠道不通畅，可能会出现社会权利依附于公共权力的情况。虽可根据宪法来监督公共管理过程，但因监督途径不是很规范以及法律效力不明确，导致没有对公共权力产生有效约束。

四、健全我国公共管理监督机制的对策

1.完善监督机构的动力机制。要增强监督机构的内在动力，一方面要注重监督人员的素质的提升，开展道德自律教育活动，另一方面监督主体必须明确自己的职责，建立与完善责任确认机制和责任奖惩机制，把晋升任用制度和物质利益分配制度有机联合起来。增加监督机构的压力和动力，促进监督机构监督的高效性。2.建立合理的公共管理监督体系。公共管理监督的整体功能要充分发挥必须设置合理的公共管理监督体系，使各个监督主体之间互相配合，相互协作，才能使监督有很好的效果。我们可以从两方面入手，一方面增强监督立法，建立全方面、多层级、强有效的行政监督体系网络。另一方面成立一个相对独立和较高权威的专门调和公共管理监督主体对公共权力监督活动的专业机构，增强各监督主体的紧密度。3.健全公共管理监督法律制度。健全公共管理监督法律制度，应注意抓好公共管理监督立法、守法、执法三个方面。进一步来讲，我们需要特别制定与监督有关的一系列法律制度，不仅要制定实体法规而且要制定公共监督程序法。行政监督法律机制的改进，行政监督程序的合理性必须以监督机制完善为前提。4.强化人大监督效力。人大及常委会是我国最高国家权力机关，代替人民监督公共权力，它对公共权力的监督把人民作为支撑，以国家强制力为担保，增强人大监督的效力在很大程度上可以对公共权力产生约束力。5.加强新闻舆论和人民监督的作用。要使新闻舆论的监督作用得以强化，一方面要健全新闻立法，为舆论监督提供法律依据，使舆论工作者在行使监督的时候有法可依；另一方面应把舆论监督和其他监督方式联合在一起。因为舆论监督不是权力型监督，它的有用性的发挥必须以权力监督机制的制约为保障。立法监督、司法监督以及行政部门内部监督，一方面要对舆论监督的效用加以重视，另一方面应自觉从舆论反映出的问题中利用重要线索进行查办。想使人民监督充分发挥作用，应该从三个方面进行努力：第一，要增加人民监督的法律保障，通过立法，使人民监督的法律地位得以确立，使人民监督的权利和程序明确，使人民行使监督权时有法可依，得到法律的保障；第二，要让公共管理机构工作公开透明，增强其公开性和透明度，健全和完善公开办事制度，让社会各界都可以参加到监督的工作中，实行监督的多元化；第三，要科学推进群众评议、领导干部任前公示制等制度。

五、结语

公共权力一旦脱离了监督，腐败就会伴随发生，就像孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们一直到遇到有界限的地方才休止。”所以，强化监督公共管理过程，对保证公共权益，保障公共管理稳定和高效有着重要的影响。要健全和完善公共管理监督机制，促进公共管理主体行为公正、提高行为效率，把其潜在的对公众权益的危害降到最低。

参考文献：

[1]马晓燕,吴丹.公共事业管理专业实践教学体系改革初探--以山东交通学院公共事业管理专业为个案[J].当代教育科学,2014,01:57-59.

[2]刘圣中.公共管理学：结构、要素与环境.武汉大学出版社,2011,6.

[3]蒋毅轩.监督制约机制的强化与完善是反腐败的有效措施[J].沧州师范专科学校学报,2001.

[4]欧文•E•休斯.公共管理学,中国人民大学出版社,2001.

[5]戴维•H•罗森布罗姆,罗伯特•S•克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律途径,中国人民大学出版社,2002.

[6]格罗弗•斯塔林.公共部门管理,上海译文出版社,2003.