行政处罚十篇

导语：如何才能写好一篇行政处罚，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

行政处罚篇1

一、罚款与其他概念的区别

1、罚款与没收违法所得的区别。罚款与没收违法所得都是行政处罚，都属于财产罚，但罚款一般针对被处罚人的合法收入，非法收入一般不作为罚款的收入，非法收入当然没收或者退还受害者，显然没收违法所得是针对被处罚人的非法收入。

2、罚款与罚金的区别。罚款是对未构成犯罪的违法行为的一种行政处罚，处罚行为主体是行政机关，申请法院强制执行罚款，也不改变罚款是行政行为的性质；罚金是对构成犯罪违法行为的刑事处罚，处罚行为主体是法院。

3、罚款与加处罚款的区别。罚款是对行政相对人拒不履行法律规定作为或不作为义务而采取的一种行政处罚手段，加处罚款是对拒不履行行政机关决定设定财产缴纳新的义务而 强制执行的措施，是一种执行罚，不属于行政处罚的范畴。

二、行政处罚中罚款的定位问题

《行政处罚法》规定了最常见的六种行政处罚，其表述顺序为：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得，没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。《行政处罚法》这一排列顺序大致是按处罚的轻重或者说按照行政处罚行为对行政相对人权益影响程度轻重排列的。在这一排列中，罚款的定位有待商榷（暂扣许可证或执照，在实际行政处罚中较少使用，宜作为行政强制措施规定和停产停业的辅助使用）。从法理而言，罚款是相对违法者合法收入的处罚，对既得合法财产产生影响，没收违法所得是收缴违法者不应得的违法收入，违法所得当然没收或者退还受害者，这是对违法者较基本的处罚，因此，就性质而言，罚款处罚比没收违法所得处罚要重；从涉及行政处罚的法律规定来看，有关罚则中，一般表述为先没收违法所得，可再并处罚款，同时《行政处罚法》对没收违法所得行政处罚的设立没有特别限制，而对罚款权的设定有特别的说明，这一角度也反映罚款行政处罚要比没收违法所得行政处罚要重。笔者之所以提出关于罚款在行政处罚种类中排列定位的见解，是为了更好地理解和推定法律。

三、关于罚款类比问题

1、关于不能重复使用行政处罚类比。《行政处罚法》规定：“对当事人的同一违法行为不得给予两次以上的罚款的行政处罚。”这里所指的行政处罚是罚款，如果狭义的理解局限于罚款，也就意味可以给予两次以上除罚款以外的其他行政处罚，如给予两次行政拘留，这显然是违背《行政处罚法》精神的。笔者理解，“不得给予两次以上的罚款的行政处罚”应当推定包括罚款和罚款以上的行政处罚，不包括罚款以下的行政处罚，罚款和罚款以上行政处罚都不得重复使用，这样的理解更为准确。按前述所述关于处罚轻重排列顺序，笔者认为对当事人同一违法行为处罚没收违法所得后，如果发现有新的违法所得，可再次实施没收违法所得的行政处罚。

2、关于申请听证适用范围类比。《行政处罚法》规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”申请听证是法律给予当事人保护自身权益的途径，从立法本意而言，申请听证适用范围主要是指对当事人权益影响较大的可能行政行为。在这一条款中明文列举了听证范围，但用了一个“等”字，由于汉语文字的复杂性，“等”字可能是“等外等”，也可能是“等内等”。《行政处罚法》在这里出现了一个含糊表述，因而在实际执行中就造成了理解上的分歧。如2005年3月23日和4月27日《法制日报》报道江苏省苏州市工商局没收一企业违法所得68万元，因未举行听证被法院一审判决予以撤消。法院审判的依据是最高人民法院关于没收较大金额财产应当适用听证程序的答复。最高人民法院的答复应作为下级法院办案依据，但不能作为行政机关的执法依据，但实际上对行政机关行政执法会产生影响。最高人民法院这一答复的准确性值得推敲。该案中争论的焦点表面上是《行政处罚法》中关于听证适用范围表述中的 “等”是“等外等”还是“等内等”，其实不然，这涉及的是一个类比解释的问题。笔者认为，法律意义上的“等”一般是“等外等”，“等外等”的类比应该包括与明文列举范围相当或者甚于列举范围的情形，《行政处罚法》听证范围适用推定应考虑较大数额罚款和较大数额没收违法所得在处罚性质上孰重孰轻。如前面所述，较大数额罚款应重于较大数额没收非法所得，因此，尽管最高人民法院“答复”有其合理的一面，但超越了法律而进行类比解释。

3、关于行政处罚执行中罚款类比。人们通常所说的“罚款”，是概指罚没款，即包括罚款和没收违法所得款，法律表述应该是明确的，但个别情况也有含糊的。《行政处罚法》第六章中表述的罚款是隐含没收违法所得的，如“不得自行收缴罚款”、“当场收缴罚款”、“当事人有权拒绝缴罚款”、“收缴罚款的机构”等表述中都隐含有没收违法所得的意思，却没有表述清楚。又如该法规定当事人逾期不履行行政处罚决定的，到期不缴罚款的，可以按罚款的百分之三加处罚，可将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。这里指的“罚款”也应该隐含没收违法所得，否则，是不合情理的。

行政处罚篇2

一、行政处罚权与刑罚权纠葛的视角

权力分配首先是个政治问题，其次才是法律问题。国家基本权力在不同国家机构中的划分也是如此。公权力在国家层面作不同的组织架构的分配，并以宪法予以确认，这是当今的基本任务和主要内容之一。在我国虽然并不提倡“三权分立”的权力分配、实施及相互制约框架，但是基本权力在不同国家机构之间的划分、实施及相互之间一定程度上的制约，在宪法上仍十分清晰地被表现出来。不过，不容否认的是，在我国，司法权的功能、独立性和强度都受到行政权（有时还来自于立法权）的挤压，对司法权性质的定位也与一些法治发达国家不尽一致。行政权在社会规制方面的作用，在一定程度上替代了司法权应发挥的作用，这集中体现在行政处罚权的作用宽广和行政强制教育措施权的存在。①在一定历史时期，国家在社会规制方面偏重行政权无可厚非，但是，当法治作为社会核心价值提出并着手建设时，以维度来重新分配并平衡各种国家权力时，则对行政权应作重新的审视。

司法权本身具有内敛的性质，其运行完全依照既有法律来运作。从目前的司法权运作看，虽然存在一定的自我创设权力的事例，但是总体上司法权施加的范围是比较清晰的。不过，当这种权力与行政权重叠的时候，就存在模糊的状态，这并不表明司法权进入到了行政权作用的空间，而是行政权作用的界限是模糊的，并有意、无意地在一定程度上替代了司法权应作用的空间。

刑罚权，作为一种实体性、终局性的权力，其性质应归属于司法权，从国家权力分配而言，是由法院来行使的，集中体现为定罪和量刑的权力。当然，如果从广义上讲，制刑权（立法机关行使）、动刑权（侦查机关行使）、求刑权（检察机关行使）和行刑权（刑罚执行机关行使），也可以视为刑罚权的组成部分。不过，真正具有确定案件性质和决定某人具有刑事责任以及是否给予刑罚处罚的，只能由典型意义的司法机关即法院来完成。行政处罚权是行政权的一种形式，根据行政法律由不同的行政机关行使，这种权力也是实体性且具有终局性的权力。所谓行政权替代了司法权的行使，以刑事法为本位，集中表现为行政处罚权替代了刑罚权的行使。具体而言，就是本应由刑罚权（狭义的）来处理的案件，却由行政处罚权进行终局处理。这一问题实际又包含了两个层次：(1)在框架下进行权力分配，将本应由刑罚权解决的问题，交由行政处罚权来解决，比如劳动教养权、部分剥夺人的自由和财产的权力（行政拘留、行政罚款）在目前体制下都被视为行政权的范畴。(2)在权力现实运作层面，行政处罚权的行使基于各种主客观原因而事实上替代了司法权应作用的事项。第一个层次是非常基础而复杂的问题，是一个纯粹的宪法问题；第二个层次则可以从操作层面上探讨，当然这个层次的探讨也不可避免地涉及第一个层次的问题，或者说，导致后一层次问题更深刻的原因在于第一个层次。

第二个层次上的问题，即通常所说的“以罚代刑”的问题。尽管“以罚代刑”多指经济类案件中，以行政处罚来解决，而不做刑事案件处理。然而，倘若对现象进行观察，会发现在治安、公共安全、社会管理等诸多方面都存在这类问题。除去其中存在的腐败原因，从制度上、从权力上进行分析，可以初步找到以下三个因由：

1.法律原因。最典型的例子恐怕就是《治安管理处罚法》和《刑法》的关系。从《治安管理处罚法》的规定看，似乎可以将治安违法行为与犯罪作出清晰的区分，但是众所周知，这种区分表现为一种量上的区分，而这种量上的区分却决定了治安违法行为与犯罪之间质的区分；从权力的视角分析，是因为量上的区分而形成两种不同权力的作用范围，由此说，量的递增而形成质的变化，不是行为本身性质发生了变化，而是由此而来的权力干预出现了质的变化。量的考察，是一种事实的考察，但量是否达到促使质变化的程度又依赖人的观察和判断的，因而看似客观的标准来划分治安违法行为与犯罪，却在很大程度上掺杂了主观性。比如，《刑法》中规定的情节犯，“情节是否严重”从法律规定上看，需要评价主体作出综合判断。即便是数额犯、数量犯，这些所谓的单一情节犯，数额、数量的确定也可能掺杂人的主观性在里面。②需要注意的是，这种主观性并非法官的主观性，而是在案件发现的时候就存在了。而当这种主观性缺少必要的操作性规范指引时，就可能转化为任意性。法律原因，本质上还属于上述第一个层次的原因，即行政处罚权和刑罚权在国家权力分配方面存在的不清晰问题，由此导致在法律评价上会出现在灰色区域的重叠。

2.职能的重叠。这里主要指公安机关的职能重叠问题。我国公安机关的职权范围十分广泛，其行使的职权并非严格意义上的警察权。在其广泛的职权范围中，治安权的行使是其核心职能，而治安权实际上又包括两大部分：一是治安行政管理和处罚；二是启动刑事立案和侦查。基层公安机关在履行其职责的时候，这两种权力同时存在，虽然在内部有一定的分工，但是这种内部的权力划分并不是很清晰的，因而不可避免地在一些案件的处理上，在是否应予刑事追究的判断上（当然往往是轻罪），就会存在运用治安处罚权还是刑罚权的选择。考虑到人力、财力等客观原因，基层公安机关恐怕不会更多以启动刑事立案的方式来处理这类案件，除非时逢“严打”或者专项整治。由于治安处罚权具有一定的剥夺性，因而在效果上似乎也不错，当然，这种权力的行使是不公开的，被处罚人寻求权利救济一般也是事后的，③或者被附加以一定的条件。④

此外，一个有意思的现象尤其值得思考：在行政处罚权和刑罚权作用事项上进行量的区分，从规范上看，是有利于限制行政机关在遇到存在犯罪嫌疑案件时的自由裁量权的。具体来说，当发现案件的综合情节可能构成犯罪时，公安机关应当立案侦查，而其他行政机关应当向公安或检察机关移送案件，因为立法为这些行政机关作出这样的客观要求。也就是说，立法者在刑事案件追究方面划定了界限，实际上意在限制公安机关和其他行政机关的自由裁量空间，限制行政权代行司法权。如果比较其他国家立法例，虽然盗窃一块钱都构成犯罪，然而在实践中仍要达到一定的情节才会去追究行为人的责任，这里显然存在着比较大的自由裁量空间，而如此警察机关和其他行政机关（有的国家还包括检察机关）的权限比我国相应的机关的权力要大。不过，在实践的运作中，我国公安机关和其他行政机关的自由裁量空间仍十分大，因为立法者虽然划定了界限，但是这个界限却具有很大的弹性，且更为重要的是，这些机关的权力行使并没有积极的外在控制。虽然从《刑事诉讼法》的规定看，检察机关对公安机关立案侦查是有立案监督权的（第87条），不过，在实践层面能够发挥多大的作用，是很难作出良好期待的；对于其他行政机关的案件移送问题，则更缺乏有效的监督机制了。

3.行政处罚权的主动性和刑罚权的被动性。作为主动调整社会的力量，行政处罚权的实施具有主动性，而行政违法⑤的调查和处罚都是由同一机关来行使的；狭义的刑罚权的行使则是被动的，作为司法权的组成部分，它具有司法权行使的基本属性，即“不告不理”，如果检察机关不提起公诉、自诉人不的话，法院是无从行使这项权力的，而检察机关行使权又依赖于侦查机关的移送。对属于治安范围的犯罪而言，公安机关有权移送；而对于其他所谓行政犯罪而言，公安机关的立案侦查又依赖于其他行政机关的移送，而后者又具有相应的行政处罚权。例如，假冒、伪劣商品违法行为的查处主要由工商机关负责，其行使着一定的行政处罚权。在一般情况下，这类犯罪案件也是首先由工商机关发现线索，再移送公安机关立案侦查，而此时工商机关实际上已经掌握到足以定罪的证据材料；除非是在公安、工商等部门联合执法的情况下，公安机关可以较早地自行发现线索并予以立案侦查。关于行政机关案件移送，已经有一些具体的规定。不过，客观地讲，这些规定操作性并不强。其症结仍在于，不同部门的行政权与公安机关治安权之间存在不协调的问题，而且这种不协调是常态下的不协调；当两者之间形成较大脱节的时候，就会出现“以罚代刑”的问题。

完善的中很重要的一条，就是各种公权力的划分合理、配置适当、彼此协调和互相制约，而以上分析所试图揭示的行政处罚权与刑罚权之间存在纠葛的原因，如果作简单断语的话，就是权力划分、配置以及彼此协调方面出现了问题。当然，对于这一问题，是进行国家基本权力的重新划分，还是基于目前这种划分而作中观和微观的调整？这不是一个能够轻易回答的问题。不过，发现问题的实质，总是有利于问题解决的。这对于刑罚权的充分实施无疑是重要的。

二、行政违法性评价和刑事违法性评价的关系

探讨所谓行政犯罪时，集中在行政违法性与刑事违法性⑥的关系问题上展开。一般而言，两者可以被安置在不同层次上去分析：行政违法性是第一层次判断，刑事违法性是第二层次判断。第二层次判断依赖于第一层次的判断，但是经过第一层次判断而得出的肯定结论，并不能直接推导出第二层次的结论。当然换个角度分析，也可以将行政违法性作为刑事违法性的部分内涵来揭示两者的关系。行政违法性评价以行政法律的规定为前提，刑事违法性以《刑法》的规定为前提。行政法律中规定“依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任”，仅仅是提示性的条款，并不具有规定犯罪或者某一行为具有刑事责任的功能。在涉嫌行政性犯罪案件的认定中，对于危害行为是否具有行政违法性，不应要求所适用的行政法律的具体条文有“依法追究刑事责任”的表述。换言之，只要根据相关行政法律判断某行为具有行政违法性即可，而后根据刑法的规定再行判断是否具有刑事违法性。

行政违法的判断，基本上属于客观判断，即只要行为人客观上违法了行政法律规范，就构成行政违法，而不必过问主观上是否有过错，除非法律另有规定的情况。⑦在行政犯罪的构成符合性判断上，应从客观方面去探讨，对行为人违反行政法律的行为部分作为客观方面的要素来把握；当然，基于主客观相统一原则，对行为人对该客观行为部分仍强调具有罪过，根据《刑法》第14、15条的规定，只要行为人认识到其行为存在社会危害的可能就可以了，也就是说，对行政法律所确认和保护的社会关系可能形成危险或者实际损害。

前段关于行政违法性和刑事违法性关系的简要分析，是从规范层面进行探讨，而对于行政犯罪的追究，还应特别研究行政违法性评价和刑事违法性评价的关系问题。评价，即评价主体对评价对象的价值评判和考量。在任何既定法律关系中的评价主体都是特定的，在行政法律关系和刑事法律关系中，其评价主体又为公权力机关，而评价本身是一种权力运作过程，因此行政违法性评价和刑事违法性评价都是权力的实际运作过程。所谓行政违法性评价与刑事违法性评价的关系问题，集中表现在刑罚权的实施过程中行政权如何发挥影响的问题。如前段所述，从规范层面看，行政犯罪的刑事违法性的判断，应首先判断是否具有行政违法性。而某一行为是否具有行政违法性，在大多数情况下，首先是由行政机关判断的，法院在定罪过程中也常常依赖于行政机关的判断。例如，法院审理交通肇事案件，如果没有交警部门出具的事故鉴定结论，就无法判断被告人是否有罪。虽然事故鉴定结论在审判中作为证据来使用，但是这一结论的形成是行政权具体行使的结果。在事故类犯罪、行政性的经济犯罪、⑧文物犯罪、环境犯罪中，也存在同样的情形。与一般的物证鉴定不同的是，这一类型的鉴定结论，并不是一个单纯的技术性鉴定，更主要地表现为行政权力的行使，且这种权力的行使也不是单纯的事实认定，而是具有明显的规范评价色彩。

对于行政违法性的评价，法院在行使司法权的过程中往往是无法代行的，其作用无非是对行政机关出具的鉴定结论（或者处理结论）作出是否认可的决定。从这个层面，也会明显看出公权力的划分问题。例如，对于商品质量方面问题，应由产品质量部门作出鉴定，实际上，这就是该行政机关对特定行为是否违反产品质量法作出评价；法院是没有权力作出上述评价的，尽管法院可以对该评价结论是否予以采信作证据层面的审查，但是其没有权力直接来判断。可以说，对这类行政犯罪案件，相关行政机关已经进行的调查和作出的结论基本上足以作为定罪的根据了。法院除了审查这些调查和结论是否合法适当以外，无非进一步确定被告人的罪过问题，而在判断被告人是否有罪过方面，除非被告人提出充分可信的证据证明自己没有社会危害性认识（其中包含了不知道法律的认识），否则，即可以推定被告人具有相应的罪过。⑨

如此分析，并非试图说明法院在这类案件审判过程中处于被动、消极的地位，也不是说，行政权在这类案件中处理中实际上代行了司法权进行定罪和量刑，而只是揭示这类案件处理上存在的权力结构关系。

三、行政违法责任与刑事责任的关系

从社会规制的角度分析，权力的直接对称物是责任，而责任是惩罚的前提，惩罚是责任实现的一种主要形式而已。因而无论是行政处罚权的运作，还是刑罚权的运作，都是首先确定行政法律关系或者刑事法律关系的另一方具有相应的法律责任。所谓责任的确定，即判断特定人或者单位是否有责任及其程度，也是特定权力的具体实现，而对于特定人或者单位而言，其责任的承担是权力所特别施加的，不能回避，也不能推卸。

行政违法责任，这里指作为行政相对方的个人或单位因违反行政法律规范而依法应承担的法律后果。⑩其责任的实现方式，就是行政相对方被施以特定的行政处罚。(11)刑事责任，是刑事法律规定的，因实施犯罪行为而产生的，由司法机关强制犯罪人承受的对其进行的否定性评价，并以此确定对其应施加的负担。(12)由于这两种责任的确认主体是不同的，且所反映出来的权力性质也是不同的，因而在大多数情况下，行政违法责任和刑事责任并不发生冲突。不过，在一些具体情况下，两种责任会同时存在，并由此产生一定理解上的障碍。最典型的例子就是《刑法》第201条中“因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的”规定，是否存在重复评价的问题，即二次行政处罚意味着两次行政违法责任评价，而再次偷税作为犯罪处理，又进行刑事责任评价，如此是否对同一事实进行了重复评价。

对此，应澄清两个问题：(1)责任评价所反映的权力性质是什么？如前所述，行政违法责任和刑事责任的评价和确定主体分属于相应的行政机关和法院，而其反映出的权力性质分别为行政权和司法权，两种权力性质不同，不能相互取代。(2)责任评价的基础是什么？也就是说，对特定人或单位进行责任评价的指向内容是什么？而这又与责任评价的目的联系在一起。行政违法责任确定的目的，主要在于确认和恢复社会的外部秩序，是行政权的本能反应，对于行政违法责任人的评价也重点在于其客观行为违法方面，即提倡所谓的“客观违法原则”，(13)这种责任评价基本上不带有对责任人人格内容进行评价的功能。虽然基于法律责任的理论，在一定范围也要求违法行为人具有过错，(14)但这无非是保障行政违法责任评价和行政处罚的合理性而已。刑事责任则直接针对犯罪人的人身危险性，是对人身危险性的评价，并进而基于这种评价施以刑罚，以达到报应和预防的目的，其功能集中表现为对人格的评价。如果以上两点分析都是成立的话，那么对于上述《刑法》第201条所形成的争议可以得出比较确切的结论：该规定并未违反重复评价原则，因为行政责任评价和刑事责任评价是不同性质的评价，其评价的基础也是不同的。

当然，作为责任的实现方式，从有利于行为人的角度出发，相近的处罚种类可以进行合并。对此，《行政处罚法》第28条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”不过，需要强调的是，刑罚吸收行政处罚，是惩罚执行上的吸收，是责任实现方式的吸收，并非责任的吸收。具体而言，已经存在的行政违法责任判断及处罚并不因之后的刑事责任评价和刑罚处罚而无效。

刑事责任与行政违法责任不可相互取代。设若行为人被处以刑罚后，如果其行为同样构成行政违法，则相关行政机关是否可以对其进行行政处罚？对此，首先必须明确的是，相关行政机关仍有权追究其行政违法责任，并不因其已被确定负有刑事责任而消失。不过，在承担行政违法责任时，此时其承担责任的方式应受到限制：(1)如果属于非人身罚和财产罚的，当然可以适用。比如，对交通肇事的犯罪人，交通管理部门吊销其驾驶执照；对于生产、销售伪劣商品的公司、企业，工商部门吊销其营业执照；(2)对于人身罚和财产罚，则不应再适用。理由在于：同质的处罚，应当由高度处罚吸收低度处罚，否则违反比例性。显然，刑罚是高度的处罚，应该吸收低度的处罚。如此，并非说行为人不具行政违法责任，而是对其不应再予人身罚或财产罚。换言之，并非行为人的行政违法责任因其被追究刑事责任而丧失了，而是因为已经受到刑事处罚，对其进行同质的行政处罚不能再行适用。

行政处罚篇3

内容提要: 涉及犯罪的税收违法行为，既是税收行政处罚的对象，也是刑法修正后逃税罪的制裁对象；如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。

2009年2月28日，第十一届全国人大常委会第七次会议审议通过的《刑法修正案（七）》（以下简称修正案）将《刑法》第201条修改为：“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额10%以上的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；数额巨大并且占应纳税额30%以上的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。”“扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，数额较大的，依照前款的规定处罚。”“对多次实施前两款行为，未经处理的，按照累计数额计算。”“有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，己受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，5年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。”对照修改前的规定，此次修改主要体现在几个方面：罪名由“偷税罪”改为“逃税罪”；逃税的手段不再作具体列举，而采用概括性的表述；数额标准不再在刑法中具体规定；对逃税罪的初犯规定了不予追究刑事责任的特别条款。[1]

一、逃税行为的双重性质

逃税的行政处罚与逃税的刑事处罚两者的关系，从本质上说，是关于行政违法行为与刑事违法行为之间的界限问题。逃税行为是具有刑罚后果的行政违法，属于刑事违法的领域，但就其本质而言，它首先违反的是行政秩序，具体而言，其一，逃税行为侵害的是国家税收征管秩序，进一步可以说是社会主义市场经济秩序。[2]逃税本质是行政违法行为，因此才能合理的解释将“受到行政处罚”作为不予追究刑事责任的一种可能途径。按照修正案的规定，符合以下几个条件，可以不予追究刑事责任：补缴应纳税款、缴纳滞纳金、己受行政处罚。其三，修正案对具体的构成犯罪的逃税数额不再在刑法层面作出规定，而是代之以“数额较大、数额巨大”的规定，体现了更加务实的立法理念。

由于刑法修正案逃税罪制裁的税收违法行为同时也是依据《税收征收管理法》（以下简称征管法）进行行政处罚的对象，而征管法的相关规定并没有随刑法修正案而改变，因此，在对逃税违法行为的行政处罚与刑事处罚这两者关系上，[3]就存在实体规定和程序操作两方面的区分与衔接的问题。

二、行政处罚与刑事处罚在实体规定上的区分与衔接

（一）在行为的客观方面

1．根据修正案，行为人因逃税行为而受到行政处罚的次数成为区分行政违法与刑事违法的一个重要标准。对于初犯，“逃税数额、比例”再高，只要能够接受行政处罚，一般可免于追究刑事责任，除非在五年内因逃税受到刑事处罚或者因逃税受过两次行政处罚的。

修正案将“已受行政处罚”作为不予追究刑事责任的条件之一，与原刑法关于偷税的规定相比较，其实际效果是将部分按照原刑法条款应当追究刑事责任的偷税行为转变为“行政违法行为”并接受行政处罚，以及在某些情况（即不接受行政处罚）下追究刑事责任这种法律待定状态。当然这不同于违反法律规定的“以罚代刑”现象，相反是给予逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。因此修正案反映出立法者在逃税行为性质认识上的深刻转变：其本质上是一种行政违法行为，刑罚适用的补充性不仅应体现在逃税数额、比例的“量”上，而且应体现在违法行为本身的“质”上。

2.“逃税数额、比例”仍然是认定逃税属于行政违法行为或是刑事犯罪行为的重要界限。原刑法采用“具体数额加比例”定罪标准，尽管规定明确，但已经不能适应近年来我国经济社会高速发展的变化，也无法顾及东、中、西部各地区税源、税收分布不平衡的客观现实。修正案采用“不规定具体数额的情节加比例”标准，比如同样是10万元的逃税额，10％的比例作为入罪标准，则年纳税额在100万元以上的就不构成犯罪，100万元以下的就构成犯罪，因此，修正案在维护刑法权威性的同时，在经济社会时际发展、区际差异与刑事立法的有机结合等问题上体现了务实性和灵活性。

3．行为的手段。修正案一改原刑法条款叙明罪状而转而用简单罪状的表述方式将逃税的手段概括规定为“采用欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报”和“不申报”，而征管法仍然与原刑法条款保持一致，即采用列举式规定。在逃税手段方面，修正案的规定要比征管法更为周延。根据“法无明文规定不得罚”原则，实践中就可能出现一种情况：一种行为手段并没有包括在征管法规定的逃税当中，却符合修正案关于逃税的规定。对此，刑法是越过征管法直接调整，抑或是有所收敛？本文认为，法律的主要目的是维护法益，法益涉及到社会的各个方面，纷繁复杂。所以，法益保护必须适用恰当的法律法规。在法律体系中，刑法应是最后予以考虑的保护手段，只有在其它手段不起作用的情况下，它才能允许被使用，刑罚的启动必须审慎、谦抑。[4]故在上述情形中，刑法越过征管法进行直接调整，与刑法的谦抑性原则相违背，但不作调整似乎又不足以实现打击犯罪的刑事立法目标。由此，征管法列举式规定与刑法修正案的概括式规定之间可能存在的不一致是亟待解决的现实问题。目前看来，解决这一问题的出路在于：修改税收征管法第63条的规定，使之与刑法修正案相统一，这也符合历次关于逃税行为刑法与税收征管法修改的一贯模式。

（二）行为的主观方面

主观状态的认定应当是区分行政违法与刑事违法一个重要标准。根据行政法理论通说，行政机关对于相对人违法行为的认定一般以客观的违法行为为准，在主观认定上采用过错推定。[5]因此，纳税人客观上实施了征管法第63条所指的四种行为即构成逃税行为，法律并未要求税务机关必须证明相对人实施逃税行为时的主观过错。行政处罚是以高效管理社会公共事务为权力运作的基本准则，实践中纳税人心理状态复杂，税务机关也不具有考察判断纳税人主观动机和故意的能力。相比之下，刑法修正案“欺骗、隐瞒手段”的概括性规定则包含了主观状态认定的重要内容，因为只有在行为人主观故意的情况下，才可能构成“欺骗、隐瞒”。因此，按照刑法修正案的规定，在认定逃税罪时，行为人主观故意是不得推定的。可见，在逃税行政违法行为认定与逃税刑事责任追究中，对行为主观认定的原则和具体要求有很大区别。

三、行政处罚与刑事处罚在程序上的区分与衔接

多数情况下，逃税首先由税务部门发现，当税务部门发现逃税行为触犯刑法时，就应将案件移交给司法部门。因此，如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。

（一）行政处罚与刑事处罚证据标准的衔接问题

对逃税行为的行政处罚和对逃税罪行的刑事责任追究都离不开证据证明，而且举证责任在于税务机关和司法机关。但由于行政处罚与刑事处罚对违法行为者的影响具有质的差别，案件事实所要达到的证明程度，即证明标准相应地有很大差别。[6]通说认为，在刑事责任追究中证据必须达到“排除一切合理怀疑”的标准；而行政处罚的证据则应当达到“实质性的证据”或“清楚、令人明白、信服的标准”，这个标准低于“排除一切合理怀疑”的标准，但高于民事案件中的“占优势盖然性证据”标准。[7]故在实践中，可能出现税务机关根据行政处罚的证据要求所证明的相对人逃税行为，因达不到刑事责任追究的证据要求而被司法机关变更或否定（如“不认为是犯罪或者免于刑事处罚”），但在此情形下，只要达到法定的证据标准，税务机关仍然可以维持先前对逃税行为进行认定、处理和处罚，而不受司法认定的影响。

（二）税务机关与公安机关分工方式以及行政处罚与刑事处罚的重新确定

修正案的最大亮点在于增加了对逃税罪不予追究刑事责任的特殊规定，根据第四款，纳税人是否补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚成为能否追究逃税初犯刑事责任的先决条件，这个规定将不可避免的对税务机关与公安机关在办理逃税案件上的分工合作方式带来变化。因为根据修正案以及其体现的刑事立法精神，对逃税行为是否追究刑事责任将根据违法者是否积极与税务机关配合，补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚为前提，因此，对于需要追究刑事责任的逃税案件，公安机关等待税务机关现行查处和移送就成为一个符合逻辑的必然选择。

修正案的这一逻辑结果，对于“涉嫌犯罪的逃税行为，税务机关在移送司法机关之前能否先行给予税务行政处罚，特别是能否罚款”的问题也有重大影响，此前，对于这个问题，存在争论。否定观点认为：税务机关应当在行政处罚之前将案件移交给司法机关，否则将违背“重罚吸收轻罚，刑事处罚吸收行政处罚”和“一事不二罚”原则。[8]而肯定的观点似乎更有说服力：构成逃税罪的行为同时也是税收行政法意义上的逃税行为，故对之处以行政处罚并追究刑事责任并不违反“吸收原则”。另外，如果逃税行为被追究刑事责任，将其之前已受过的行政处罚罚款依法折抵罚金，[9]也并不违反“一事不二罚”原则。实践中，不允许税收行政机关先行作出行政处罚也会带来诸多弊端，等等。[10]从刑法修正案来看，税务机关对于涉嫌逃税罪的违法行为应当先行行政处罚，从而为这种争论提供了明确的、终局性的法律回答。

（三）行政处罚追究时效与刑事处罚追诉时效差异情况下的衔接

征管法第86条规定税收违法行为的行政处罚追究时效为5年，逃税行为也包括在内。而根据刑法第87条的规定，结合修正案逃税罪最高法定刑的规定，逃税罪的刑事责任追诉时效为10年。逃税行为发生之日起（如连续或者继续状态的，从行为终了之日起，下同）不满5年的，按照上述先行政处罚，后刑事责任追究的次序办理，当无疑问；而在逃税行为发生日起超过5年但不满10年的情况下，对逃税行为将不进行行政处罚，但刑事责任仍应当追究，但如何衔接，特别是嫌疑人无法缴纳罚款，从而不能满足修正案规定的“接受行政处罚”从而不予追究刑事责任的条件。

这个问题如何妥善处理，目前没有权威定论，显然修正案的规定是针对在行政处罚追究期限内的逃税行为而言的，没有超过这一期限如何追究的规定。修正案的立法精神在于给予初次逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。对超过行政处罚追究时效的违法行为者不进行行政处罚的原因在于法律的规定，而并非违法者主观拒绝接受处罚，因此，上述立法精神仍应当适用。因此，本文认为，税务机关仍可以下达补交税款和滞纳金的通知，违法行为者完全履行的，可不予刑事责任追究，如违法行为者履行瑕疵的，应当移交司法机关追究刑事责任。

【注释】

[1]黄太云：《偷税罪重大修改的背景及解读》，载《中国税务》2009年第4期，第20-22页。

[2]逃税罪属于我国刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”下属罪名之一。

[3]本文中，根据不同的法律依据，在行政处罚语境中“偷税”行为，在刑事追究语境中为则称为“逃税”行为，而在两者关联的语境中则称为“偷、逃税”行为。

[4]冯江菊，上引文，第63-68页。

[5]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第315页。

[6]何家弘、刘品新：《证据法学》，法律出版社2004年版，340-342页。尽管行政处罚并不必然导致行政诉讼，但也可以触发行政诉讼，因此行政处罚的证据要求可等同于行政诉讼中行政机关负有的证据责任。

[7]徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，第151页。

[8]柯庆、张荣洪：“涉税犯罪案件不应先作行政处罚再移送司法机关”，载《人民公安报》2005年3月18日第六版。

行政处罚篇4

关键词：行政处罚；刑事处罚；衔接；一事不再罚

行政处罚和刑事处罚都是行为人对自己实施的受法律否定评价的行为所承担的一种法律负担，是一种不利的法律后果。两种处罚国家都是以强制力保证实施的，二者虽有相似之处，然而，法律追求的公平正义价值对行政处罚和刑罚做出不同要求，二者在适用上又有一定的界限和先后顺序。例如，行为人2年内连续实施2次盗窃行为，两次行为均为普通盗窃行为，且数额未达到法定标准，故分别作了行政处罚，当行为人在2年内再次实施盗窃行为，依据《刑法修正案（八）》规定，行为人2年内3次实施盗窃行为可认定为多次盗窃，构成盗窃罪，那么，行为人前2次盗窃行为所受行政处罚是否在盗窃罪所承担的刑罚中折抵，这就涉及行政处罚二者如何衔接的问题。①

在我国，对于违法犯罪行为采取了行政处罚和刑事制裁相结合的二元惩罚机制，对于情节较轻、未达法定数额、未达到法定次数的行为人处以行政处罚，对具有严重社会危害性的行为用刑罚手段来规制。由此我们可以看出，我国刑法对危害社会的行为采取既定性又定量的方式，并通过“情节”、“后果”、“次数”、“数额”将行政处罚与刑事处罚衔接起来，且二者可以转化，即有行政处罚转为刑事处罚。②

在盗窃的司法认定中，因盗窃财物价值较少不构成犯罪而被行政处罚后再次实施盗窃行为的，2年内再次实施盗窃行为，后因多次盗窃而被追究刑事责任的，行为人所受行政拘留、罚款等处罚是否应该在刑事处罚中判处的徒刑或者财产刑折抵问题。

在特殊盗窃行为认定上，扒窃与多次盗窃认定中可能存在行为窃取财物价值较少不构成犯罪而对行为人做出行政处罚情形，进而存在行政处罚与刑事处罚衔接问题；然而，入户盗窃和携带凶器盗窃行为完成即已构成犯罪，行为人取得财物价值大小为量刑情节，不影响行为的定性，故不存在因同一事实先被行政处罚后被刑事处罚的情形。为了能说明这一问题，首先看一个案例，张某整日无所事事，2011年8月10日，其见路边停放一辆未上锁的自行车，见四下无人，随将该车骑到附近一废品回收站变卖，获得赃款180元，所得钱款进行挥霍，后被公安机关抓获，公安机关依据《治安管理处罚法》对张某行政拘留10日。后，张某再次以同样方式窃取他人财物，获得赃款200元，公安机关仍对其做出行政拘留15日的处罚决定。2013年7月30日，张某在一小区的椅子上看见一快递包裹，见周围没人，顺手提走，后被公安机关抓获，经鉴定，包裹内的衣物价值450元。侦查部门以盗窃罪向检察机关移送审查。本案中，犯罪嫌疑人张某先后实施三次盗窃行为，其构成盗窃罪是无可争议的，但是，张某前两次行政处罚是否折抵盗窃罪的刑罚存在争论。

笔者认为，争论的焦点在于张某前两次所受行政处罚和后面刑罚是否折抵涉及刑法中“一事不再罚”原则的理解和适用问题。那么，何为“一事不再罚”，一事不再罚最早起源于美国，具体指任何人不能因为一次行为受到两次以上刑事处罚。后来，“一事不再罚”原则逐渐发展到行政法领域，成为保障和维护公民基本人权的制度。③依据“行为不能重复评价理论、一事不再理原则”，张某前两次盗窃行为已先后被行政处罚10天和15天，法院以该已受处罚盗窃事实为依据进行判处有期徒刑。笔者认为，张某因多次盗窃被判处有期徒刑，在原行政处罚中已受到行政拘留，两种处罚行政相同，都具有公法性以及都是限制行为人的人身自由，应当在张某有期徒刑中将拘留处罚的天数折抵刑期，以实现罪责刑相适应原则。

此外，在司法实践中，将扒窃价值较小财物不认定为盗窃罪，但因该行为具有一定的社会危害性，不予以处罚，可能放纵违法行为，因此，在司法实践中，对于这类行为一般进行行政拘留或者罚款。2005 年的《治安管理处罚法》第49条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”此规定的“盗窃”当然包括“扒窃”的特殊盗窃类型，而且实践中相当部分“扒窃”行为也是当作治安案件处理的。那么，行为两次扒窃被行政处罚后，再次实施盗窃行为，也产生“扒窃”行为刑事处罚与行政处罚如何合理衔接的问题，依据上述解决原则。

刑法具有谦抑性和我国司法资源匮乏的现实状况，决定当前我国刑法必须施行行政处罚和刑事制裁对违法犯罪二元惩罚机制，刑法第13条也规定了但书条款，扒窃行为存在出罪，对于情节轻微，窃取财物价值较小的，不作为盗窃罪处理。也就是说，扒窃行为不一定完全入罪，④对于两次扒窃较小财物不构成扒窃犯罪而进行行政处罚行为人，第三次实施盗窃的，应以多次盗窃追究其盗窃罪的刑事责任。⑤根据禁止重复评价原则，判处刑罚与已受行政处罚实质类容相同的，应在刑罚中折抵，以实现人权的保障和罪责刑原则。

行政处罚和刑事处罚衔接问题，从根本上讲，涉及的是司法权和行政权的协调问题，⑥在具体适用上，我们应该明白两种责任部分实质内容相同，如罚款和罚金、行政拘留与有期徒刑和没收违法所得与没收财产，都具有公法性质等相似之处，二者在一定条件下可以折抵。当然，在现有的司法体制和行政体制下，行政处罚和刑事处罚的衔接还存在立法上的细化、司法实践行政执法机关移送等一系列问题，仍然需要立法的进步和各部门分工合作、相互配合来完成。⑦

【注释】

①陈晓宇，《行政处罚与刑事处罚的衔接适用》，载《中国刑事法杂志》2011年第8期，第40页。

②王楚，《行政处罚与刑罚的竞合与衔接》，载《行政与法》2012年，第81页。

③陈建旭，《同一行为重复处罚的禁止》，载《北方论丛》2011年第4期，第148页。

④薛进展、蔡正华，《扒窃型盗窃罪研究-以相关规定为背景》，载《天津法学》2012年第3期，第6、7页。

⑤许光，《试析”扒窃”入罪的条件与司法认定》，载《江南大学学报（人文社会科学版）》2011年12月第6期，第39页。

⑥王楚，《行政处罚与刑罚的竞合与衔接》，载《行政与法》2012年，第85页。

行政处罚篇5

行政机关作出行政处罚决定后，行政相对人没有在规定时间内完全履行给付义务，行政机关根据行政处罚法的规定，针对行政相对人拒不履行处罚决定的违法行为，又作出加处每日3%的罚款的行政决定，对这种形式行政机关申请执行的加处罚款，人民法院在进行合法性审查后，如果符合强制执行法律规定，裁定予以执行。笔者认为，这是比较标准的“加处罚款”申请执行模式。虽然程序相对较为繁琐，但在行政机关每年的行政处罚案件中，向人民法院强制执行加处罚款的案件数比例很小。向人民法院申请强制执行，是在告诫和作出行政决定之后，当事人仍然不履行义务的情况下，行政机关将加处罚款付诸实施，强制收取所决定的金额的过程。它作为加处罚款的最后一个阶段，是维护法律权威、实现行政行为执行力的必经程序，也是行政机关和义务人发生直接冲突之际，因此，对双方在该程序中的行为进行规范是十分必要的。对行政机关而言，应要求其按法定条件申请人民法院强制执行，严格遵守正当程序。对当事人而言，应要求其服从和配合加处罚款的适用，对行政机关采取的强制措施负有容忍的义务。这既是行政机关依法行政的法理要求，也是加处罚款自身法律性质的必然要求，更是避免因程序缺失侵犯当事人合法权益的法律要求。

二、加处罚款制度的法律基础

（一）加处罚款的法律渊源

行政处罚加处罚款制度最早见于《行政处罚法》。该法第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款的措施。《行政强制法》第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。

（二）加处罚款的法律性质

加处罚款的法律性质，在相当长一段时期内争议较大，有行政处罚说，有滞纳金说，有执行罚说，在《行政强制法》未出台前，没有法律对加处罚款的性质予以明确。2007年4月27日，最高人民法院在征求全国人大常委会法工委和国务院法制办公室的意见后，以司法解释的形式明确：“对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚”①，《行政强制法》以法律的形式对加处罚款属于执行罚的法律性质进一步认定。加处罚款制度，旨在通过使逾期不履行行政处罚决定的当事人承担更为不利的后果，从而督促其自觉履行行政处罚决定，作为确保行政法义务得以实现的一种强制执行措施，是执行罚的主要形式之一。从《行政处罚法》第五十一条规定的“行政机关可以采取下列措施”的字面理解来说，加处罚款就是一种执行罚。加处罚款在《行政处罚法》和《行政强制法》中均规定在执行程序章节，亦说明立法本意是将加处罚款作为行政强制措施的一种，具体而言，是行政强制执行措施中的间接强制措施，属于执行罚范畴。执行罚通常又称为强制金，是指当义务人逾期拒不履行应尽的义务时，行政机关对义务人按日科以新的金钱给付义务，促使义务人自觉履行应尽义务的一种行政强制执行方式。②应当注意的是，行政机关作为执行罚的加处罚款同人民法院执行过程中的执行罚不同。行政机关的加处罚款适用于非诉行政案件的执行程序。人民法院适用的执行罚只发生在行政诉讼中的执行程序，它的适用对象是行政主体。我国《行政诉讼法》第六十五条规定，行政机关拒绝履行发生效力的判决、裁定的，在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50元到100元的罚款，但不适用于非诉行政案件的执行程序。

（三）加处罚款与原行政处罚决定的关系

“加处罚款”作为一种行政强制措施是行政行为，是根据法律授权针对特定的怠于履行法定义务者给予惩罚的单方外部职权行为，是具体行政行为，是有别于原行政处罚行为的新的具体行政行为。原行政处罚行为一经作出，通过法定途径送达被处罚人后，该行政行为即告完成。而“加处罚款”是行政机关针对行政相对人逾期履行法定义务的违法行为作出新的行政行为。作为新的行政行为的加处罚款，从属于原行政处罚决定，是原行政处罚决定的延续。原行政处罚决定是加处罚款成立的前提，加处罚款的数额与原行政处罚决定罚款的数额直接相关。原行政处罚决定的合法存在是加处罚款成立的要件，如果原行政处罚决定不合法，那么加处罚款当然也不合法。

三、构建规范的行政机关加处罚款执行模式

（一）加处罚款的法律要件

《行政强制法》第四十六条规定，行政机关实施加处罚款超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。《行政诉讼法》第六十六条规定，行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政案件，执行的是“具体行政行为”。《行政强制法》第五十三条规定，行政机关能够申请人民法院强制执行的应当是“行政决定”。第五十五条规定，行政机关向人民法院申请强制执行应当提供“行政决定书”。行政处罚决定书中对加处罚款的告知行为，不是行政决定，需申请法院强制执行，应当将告知内容变成行政决定。按照《行政强制法》第三十七条规定的行政强制执行一般程序，加处罚款应按照催告、作出行政强制执行决定、进行行政强制执行的步骤进行。强制执行决定书必须有明确的加处罚款的计算过程和具体数额，才能作为申请人民法院强制执行的依据。

（二）加处罚款决定书应具备的条件

1.加处罚款的主体。加处罚款行为从属于先前的行政处罚行为，因此，实施加处罚款的主体是作出原行政处罚决定的行政机关。

2.加处罚款的事实依据。必须客观存在被处罚的当事人“到期不缴纳罚款”的事实，即被处罚的当事人接到行政处罚决定书之日起15日内，未履行缴纳罚款义务。

3.加处罚款的计算期限。根据《行政处罚法》的规定，加处罚款的数额取决于两个因素：一是原行政罚款的数额；二是法定的计算比例，即每日按罚款数额的3%计算。因此，计算期限的确定是关系到保障当事人合法权利的实体要件。界定“加处罚款”的时间段应注意以下几点：首先，应扣除行政机关作出行政处罚决定后，当事人因不服处罚而提起行政复议和行政诉讼这一时间段。最高人民法院在《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》（〔2005〕行他字第29号）中明确规定，对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。其次，加处罚款应在法定申请法院执行期内作出，否则会因原处罚决定超过强制执行申请期限而失去申请法院执行“加处罚款”之法律基础。规范的加处罚款计算期限应当是从当事人收到行政处罚决定书之日起第16日开始起算，如果当事人的，计算至立案之日中断，在新的法律文书发生法律效力后再恢复计算。

4.加处罚款的实施程序。作为一种行政执行措施，行政机关对当事人作出加处罚款应当符合正当程序的基本要求，应当对行政机关加处罚款的相关执行模式予以如下规范：一是应履行告知义务。行政机关在对当事人加处罚款之前应告知当事人这一法律后果。二是应履行催告程序，催告当事人履行义务。三是对催告后无正当理由逾期仍不履行缴纳罚款义务的，行政机关应当单独制作《加处罚款决定书》③，对加处罚款的计算时限和加罚的具体数额予以明确，并送达当事人执行。四是应告知当事人救济权利。行政机关对当事人作出加处罚款的行政决定时，应告知当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。加处罚款决定属于行政强制措施，具有可诉性，如果当事人不服，依法可以提起行政复议或者行政诉讼。同样，加处罚款决定作为具体行政行为一经作出，就具有法律拘束力，当事人对依法作出的加处罚款决定负有自觉履行的义务，如果当事人不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行。五是对加处罚款决定申请法院强制执行的，行政机关应当向法院一并提供行政处罚决定书、加处罚款决定书以及其他相关资料。当事人单独对加处罚款决定申请行政复议或提起行政诉讼的，不影响行政机关对行政处罚决定向人民法院申请强制执行。

四、人民法院对加处罚款决定的司法审查

加处罚款是依附行政处罚决定的存在而存在的，如果法院认定被诉行政处罚决定违法，依附其存在的加处罚款行为亦是违法的，无论是撤销还是变更，都不应当执行。因此，法院在确定被诉行政处罚决定违法后，对加处罚款的部分无须再进行审查。法院在确认被诉行政处罚决定合法后，还应当对加处罚款决定的合法性进行审查。如果发现加处罚款超过法律规定的标准或者要求当事人执行加处罚款决定的期限极不合理等问题的，应当判决撤销或者不予执行这部分内容，令作出该具体行政行为的行政机关重新作出加处罚款的决定。

五、行政机关在规范执行加处罚款的过程中，应当注意的问题

（一）完善催告程序，保护当事人权益

为防止当事人因未及时缴纳罚款而被行政机关加处罚款，从有利于当事人权益保护的角度出发，当事人逾期缴纳金钱给付义务的，行政机关应当及时制作催告书，督促当事人自觉履行法定义务。催告书应当载明罚款及加处罚款的具体数额和当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人提出陈述、申辩的，行政机关应当充分听取，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。完善催告程序的目的一是督促当事人自觉履行，二是明确告知当事人行政机关将采取的相关措施。

（二）规范加处罚款决定，提高行政效率

《行政强制法》第四十五条对加处罚款数额做了限定，不得超出金钱给付义务的数额。按照每日3%计算，只要执行34天就已超出行政罚款的数额，换言之，在当事人收到行政处罚决定书之日起的第49天，“加处罚款”就应该累计完毕。但行政机关不能因此而拖延作出加处罚款决定。为有利于行政处罚决定得到顺利执行，提高行政效率，笔者认为，当事人逾期未履行行政处罚决定的，行政机关应当及时作出加处罚款决定，这样的话，加处罚款与原行政处罚决定可申请人民法院执行的时间相差就短，不会因为要等加处罚款可申请法院执行的时间⑤，而耽搁了原行政处罚决定可申请人民法院执行的时间。⑥

（三）完善“黑名单”制度，建立诚信社会

“黑名单”是特定机构依据相关职权或者授权，对具有危害公共利益或者他人利益的违法、违规行为的企业、个人或者组织，通过向社会进行公示或者设立不良记录等方式，对其进行行为限制或者不良信用揭示的一种管理行为。⑦对加处罚款的数额作限制，虽有利于保护当事人合法权益，但也易于被某些当事人滥用甚至钻法律空子。如有人认为，拖延缴纳罚款，加处罚款最多只有罚款数额的一倍，当加处罚款的数额达到罚款本数时，当事人就会继续拖延履行，因为加处罚款数额有封顶，对当事人并不会产生更加不利的后果。因此，如果仅仅限制加处罚款的数额而没有后续措施，可能会导致个别当事人更加消极履行行政处罚决定的不良后果。“黑名单”制度通过向社会进行公示不良记录等方式，使当事人违法的成本提高，使当事人不得不考虑违法成本，能起到加处罚款所起不到的“制裁”作用。

行政处罚篇6

一、制定行政处罚法的意义

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。

（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。

行政处罚篇7

最新行政处罚法实施细则全文第一章 总则

第一条 为了规范行政处罚的设定和实施保障和监督行政机关有效实施行政管理维护公共利益和社会秩序保护公民、法人或者其他组织的合法权益根据宪法制定本法。

第二条 行政处罚的设定和实施适用本法。

第三条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为应当给予行政处罚的依照本法由法律、法规或者规章规定并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。

第四条 行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布未经公布的不得作为行政处罚的依据。

第五条 实施行政处罚纠正违法行为应当坚持处罚与教育相结合教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

第六条 公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚享有陈述权、申辩权对行政处罚不服的有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的有权依法提出赔偿要求。

第七条 公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚其违法行为对他人造成损害的应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的应当依法追究刑事责任不得以行政处罚代替刑事处罚。

第二章 行政处罚的种类和设定

第八条 行政处罚的种类一警告二罚款三没收违法所得、没收非法财物四责令停产停业五暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照六行政拘留七法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第九条 法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。

第十条 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定行政法规需要作出具体规定的必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

第十一条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定地方性法规需要作出具体规定的必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

第十二条 国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定规定行政处罚。

第十三条 省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

第十四条 除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外其他规范性文件不得设定行政处罚。

第三章 行政处罚的实施机关

第十五条 行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

第十六条 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内以委托行政机关名义实施行政处罚不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

第十九条 受委托组织必须符合以下条件一依法成立的管理公共事务的事业组织二具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员三对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

第四章 行政处罚的管辖和适用

第二十条 行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

第二十一条 对管辖发生争议的报请共同的上一级行政机关指定管辖。

第二十二条 违法行为构成犯罪的行政机关必须将案件移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十三条 行政机关实施行政处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

第二十四条 对当事人的同一个违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。

第二十五条不满十四周岁的人有违法行为的不予行政处罚责令监护人加以管教已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的从轻或者减轻行政处罚。

第二十六条精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的不予行政处罚但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的应当给予行政处罚。

第二十七条当事人有下列情形之一的应当依法从轻或者减轻行政处罚一主动消除或者减轻违法行为危害后果的二受他人胁迫有违法行为的三配合行政机关查处违法行为有立功表现的四其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的不予行政处罚。

第二十八条 违法行为构成犯罪人民法院判处拘役或者有期徒刑时行政机关已经给予当事人行政拘留的应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪人民法院判处罚金时行政机关已经给予当事人罚款的应当折抵相应罚金。

第二十九条 违法行为在二年内未被发现的不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限从违法行为发生之日起计算违法行为有连续或者继续状态的从行为终了之日起计算。

第五章 行政处罚的决定

第三十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为依法应当给予行政处罚的行政机关必须查明事实违法事实不清的不得给予行政处罚。

第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据并告知当事人依法享有的权利。

第三十二条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核当事人提出的事实、理由或者证据成立的行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

第一节 简易程序

第三十三条 违法事实确凿并有法定依据对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。

第三十四条 执法人员当场作出行政处罚决定的应当向当事人出示执法身份证件填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称并由执法人员签名或者盖章。执法人员当场作出的行政处罚决定必须报所属行政机关备案。

第三十五 条当事人对当场作出的行政处罚决定不服的可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二节 一般程序

第三十六条 除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的必须全面、客观、公正地调查收集有关证据必要时依照法律、法规的规定可以进行检查。

第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时执法人员不得少于两人并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问并协助调查或者检查不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时可以采取抽样取证的方法在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下经行政机关负责人批准可以先行登记保存并应当在七日内及时作出处理决定在此期间当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的应当回避。

第三十八条 调查终结行政机关负责人应当对调查结果进行审查根据不同情况分别作出如下决定一确有应受行政处罚的违法行为的根据情节轻重及具体情况作出行政处罚决定二违法行为轻微依法可以不予行政处罚的不予行政处罚三违法事实不能成立的不得给予行政处罚四违法行为已构成犯罪的移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚行政机关的负责人应当集体讨论决定。

第三十九条 行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项一当事人的姓名或者名称、地址二违反法律、法规或者规章的事实和证据三行政处罚的种类和依据四行政处罚的履行方式和期限五不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限六作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

第四十条 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人当事人不在场的行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定将行政处罚决定书送达当事人。

第四十一条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据或者拒绝听取当事人的陈述、申辩行政处罚决定不能成立当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

第三节 听证程序

第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前应当告知当事人有要求举行听证的权利当事人要求听证的行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。

听证依照以下程序组织一当事人要求听证的应当在行政机关告知后三日内提出二行政机关应当在听证的七日前通知当事人举行听证的时间、地点三除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外听证公开举行四听证由行政机关指定的非本案调查人员主持当事人认为主持人与本案有直接利害关系的有权申请回避五当事人可以亲自参加听证也可以委托一至二人代理六举行听证时调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议当事人进行申辩和质证七听证应当制作笔录笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的依照治安管理处罚法有关规定执行。

第四十三条 听证结束后行政机关依照本法第三十八条的规定作出决定。

第六章 行政处罚的执行

第四十四条 行政处罚决定依法作出后当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。

第四十五条 当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的行政处罚不停止执行法律另有规定的除外。

第四十六条 作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款并将罚款直接上缴国库。

第四十七条 依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定有下列情形之一的执法人员可以当场收缴罚款一依法给予二十元以下的罚款的二不当场收缴事后难以执行的。

第四十八条 在边远、水上、交通不便地区行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难经当事人提出行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

第四十九条 行政机关及其执法人员当场收缴罚款的必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据不出具财政部门统一制发的罚款收缴的当事人有权拒绝缴纳罚款。

第五十条 执法人员当场收缴的罚款应当自收缴罚款之日起二日内交至行政机关在水上当场收缴的罚款应当自抵岸之日起二日内交至行政机关行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。

第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施一到期不缴纳罚款的每日按罚款数额的百分之三加处罚款二根据法律规定将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款三申请人民法院强制执行。

第五十二条当事人确有经济困难需要延期或者分期缴纳罚款的经当事人申请和行政机关批准可以暂缓或者分期缴纳。

第五十三条 除依法应当予以销毁的物品外依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项必须全部上缴国库任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

第五十四 条行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚有权申诉或者检举行政机关应当认真审查发现行政处罚有错误的应当主动改正。

第七章 法律责任

第五十五条 行政机关实施行政处罚有下列情形之一的由上级行政机关或者有关部门责令改正可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分一没有法定的行政处罚依据的二擅自改变行政处罚种类、幅度的三违反法定的行政处罚程序的四违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。

第五十六条 行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的当事人有权拒绝处罚并有权予以检举。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第五十七条 行政机关违反本法第四十六条的规定自行收缴罚款的财政部门违反本法第五十三条的规定向行政机关返还罚款或者拍卖款项的由上级行政机关或者有关部门责令改正对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第五十八条 行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的由财政部门或者有关部门予以追缴对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任。执法人员利用职务上的便利索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有构成犯罪的依法追究刑事责任情节轻微不构成犯罪的依法给予行政处分。

第五十九条 行政机关使用或者损毁扣押的财物对当事人造成损失的应当依法予以赔偿对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第六十条 行政机关违法实行检查措施或者执行措施给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的应当依法予以赔偿对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任。

第六十一条 行政机关为牟取本单位私利对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交以行政处罚代替刑罚由上级行政机关或者有关部门责令纠正拒不纠正的对直接负责的主管人员给予行政处分徇私舞弊、包庇纵容违法行为的依照刑法有关规定追究刑事责任。

第六十二条 执法人员玩忽职守对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任。

第八章 附则

第六十三条 本法第四十六条罚款决定与罚款收缴分离的规定由国务院制定具体实施办法。

第六十四条 本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的应当自本法公布之日起依照本法规定予以修订在1997年12月31日前修订完毕。

行政处罚法概述行政执法广义上是指行政机关和其他享有行政管理职权的组织执行法律、法规、规章的行政行为。

行政执法的基本原则是什么?

包括合法原则、合理原则、效率原则、服务原则、监督原则。

什么是行政处罚?

行政处罚是特定的国家机关依法对违反法律法规尚未构成犯罪的行政管理相对人所给予的特定法律制裁。

行政处罚的基本原则是什么?

行政处罚的原则包括处罚法定原则，程序法定原则，处罚合理性的原则，处罚与教育相结合的原则，处罚救济原则，法律责任分立原则。

《人民防空法》赋予人民防空主管部门所具有的处罚种类是什么?

包括警告和罚款。

警告的含义是什么?

警告指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理规范的行为的谴责和警示。

行政处罚篇8

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统

一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。

行政处罚篇9

    《中华人民共和国行政处罚法》的第8条规定了行政处罚的种类共7项,前6项明确规定了行政处罚常用的处罚种类,而第7项只是笼统地规定:“法律、行政法规规定的其他行政处罚”,在行政法学上规结出行政处罚种类共四大类,即申诫罚、财产罚、行为罚、自由罚。申诫罚是指行政机关向违反行政法律规范的行政相对人提出警戒或者谴责,申明其行为违法,教育行为人避免以后再犯的一种形式。它区别于其他种类处罚的特点在于对违法行为者实施的是精神上或者名誉、信誉等方面的惩戒,而不是对行政相对人的其他实体权利的剥夺或者限制,因此申诫罚更能体现教育与处罚相结合的原则。财产罚是指强迫违法的行政相对人交纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的行政处罚。这种处罚的特点是对违法的相对人在经济上给予制裁,迫使行政相对人履行金钱给付义务。财产罚是目前应用最广泛的一种行政处罚,如罚款、没收违法所得、没收非法财物。没收指对非法收入应采取没收措施,而罚款是处罚违法相对人的合法收入,这是罚款与没收的主要区别。行为罚(能力罚)是对行政相对人的行为权进行限制或者剥夺的一种制裁措施。这里所说的行为主要是指经行政机关批准同意从事某项活动的权利和资格。没有这种资格就意味着违法。如暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产停业。自由罚(人身罚)是限制或者剥夺违法行为人的人身自由的处罚。自由罚的实施使行政相对人的人身自由受到限制,也就是行政相对人在短时期内将失去人身自由,如行政拘留。除了上述《行政处罚法》规定的常用处罚种类外,许多单行法律、法规规定了责令改正、通报批评等,下面将就这些规定是否行政处罚进行探讨。 

    1责令改正是否为行政处罚的种类 

    许多学者们和执法工作者持不同意见,有的人认为责令改正不是一种行政处罚,因为《行政处罚法》中没有规定,因此它只是行政措施或行政命令,或者是行政强制,而有的人认为,它是一种行政处罚,因为它是行政机关向行政相对人书面文书送达的,并且对行政相对人具有约束力,要求相对人必须执行的。《行政处罚法》除了规定6种基本行政处罚种类外,还规定:法律、行政法规规定的其他行政处罚、行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。另如《中华人民共和国种子法》第10章法律责任第62条规定,违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正,处以1 000元以上10 000元以下罚款:①经营的种子应当包装而没包装的。②经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的。③伪造、涂改标签或者试验、检验数据的。④未按规定制作、保存种子生产、经营档案的。⑤种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的。 

    这些规定中的“责令改正”是不是一种行政处罚呢?笔者认为如果由行政处罚机关没对行政相对人下达处罚决定之前,单独口头或者以文书下达的“责令改正通知书”就不是行政处罚,只是起要求违法的行政相对人纠正其违法行为的作用,具有教育意义;如果单行法条款中规定了责令改正,行政处罚机关对行政相对人以行政处罚决定形式书面下达的,那就是行政处罚。地方法规中规定的“责令改正”是不是行政处罚呢?如《江苏省种子条例》第6章法律责任第42条规定,违法本条例第6条第2款规定,未经批准采集或者采伐省重点保护的天然种质资源的,由县级以上地方人民政府农业或林业行政主管部门责令改正,没收种子和违法所得,处以违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的,处以1 000元以上20 000元以下的罚款。按理《江苏省种子条例》只是地方法规,只能规定6种基本的处罚种类,但是该条例的第1条规定,根据《中华人民共和国种子法》和有关法律、行政法规的规定,结合本省实际,制定本条例。《行政处罚法》第11条规定,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律行政法规对违法行为作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。该条例的这条规定,实际上是对《种子法》第61条第3项作出的具体规定。另外,在法律和行政法规的法律责任或者罚则中规定类似于责令改正的,应一并如上理解。 

    2通报批评是否为行政处罚的种类 

    对于通报批评,在法学界也有不同的看法,有的人认为通报批评不是行政处罚的一种,而是一种机关内部指出错误的方法,不具有处罚性,有的人认为通报批评是一种行政处罚,一旦作出将会对行政相对人的名誉、信誉等产生影响。笔者认为,通报批评用于单位内部上级处理违纪的下级,或者党和行政机关内部监察部门或者纪委处理违反纪律的人,这时只是一种行政处分,不是行政处罚。当行政机关对违法的行政相对人使用通报批评时,是否是行政处罚呢?按照《行政处罚法》的第8条第(7)项规定,先看一个例子。《中华人民共和国审计法》第6章法律责任第43条规定,被审计单位违反本法规定,拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的,或者提供的资料不真实、不完整的,或者拒绝、阻碍检查的,由审计机关责令改正,可以通报批评,给予警告;拒不改正的,依法追究责任。这条规定中包含警告,也就是行政处罚的一种,笔者认为,单独对违法行政相对人以书面形式通报批评时,不是行政处罚,只是行政机关利用责权对违法的行政相对人一种警示,利用其声誉对其施加压力,迫使其停止或者改正违法行为。但是如果行政机关将通报批评写入行政处罚决定中,并在一定范围内书面通报批评的,就是行政处罚。因此,通常有人把通报批评同警告一起,作为申诫罚的2种最重要的形式。其实,警告通常仅限于直接告知违法行为人,而通报批评告知的范围较广泛,不仅限于告知行为人自己,还包括告知与行为相关的公民、法人和其他组织。 

行政处罚篇10

行政处罚自由裁量权是指行政执法机关在法律、法规、规章规定的行政处罚种类和幅度范围内，依照立法目的和公正合理原则，结合具体违法情形自行判断并做出处理的权力。

行政处罚自由裁量权随意性过大，是造成行政执法不公，滋生腐败的重要根源。规范行政处罚自由裁量权，合理缩小行政处罚自由裁量权的空间，从源头上防止和减少滥用行政处罚自由裁量权的行为，促进行政执法机关严格、公正、文明执法，对于深入贯彻科学发展观，维护人民群众的根本利益，加强政府自身建设，全面推进依法行政进程以及化解社会矛盾，构建和谐社会都具有十分重要的意义。

二、规范行政处罚自由裁量权的原则。

(一)合法性原则。规范行政处罚自由裁量权，要以法律、法规、规章为依据，符合立法原意。不得违反法律、法规、规章另行设定行政处罚种类。行政处罚阶次的划分，不得超出法定幅度。

(二)公正性原则。实施行政处罚时，对于违法事实、性质、情节及社会危害后果相同或相近的违法行为，适用法律依据及处罚种类、幅度应当基本相同，防止和避免发生不同情况相同对待和相同情况不同对待等随意处罚的现象。行政执法机关作出行政处罚时不仅要做到实体上的合法适当，而且要做到程序上的规范合理，真正做到行政处罚权力与部门利益脱钩，充分体现法律制度的公平与正义。

(三)公开性原则。行政处罚依据、程序要公开，规范行政处罚自由裁量权的规定及标准要公开，行使自由裁量权的结果也要公开。行政执法机关实施行政处罚时，除告知当事人行政处罚的事实、理由和依据外，还应当就从轻、减轻、从重等自由裁量的理由和依据作出说明。

(四)处罚与教育相结合原则。行政执法机关行使行政处罚自由裁量权，应当教育为先、先教后罚。能够通过批评教育解决的，不予处罚；能够轻罚的，不予重罚。坚持处罚与教育相结合，引导公民自觉守法，实现法律效果与社会效果的有机统一。

三、依法规范行政处罚自由裁量权的工作任务。

(一)梳理行政处罚项目。各级行政执法机关要对法律、法规、规章涉及行政处罚自由裁量的项目及其法定种类、幅度等内容进行全面梳理、逐项登记。在梳理行政处罚项目时，结合当前政府机构改革，合理划分和依法规范各级行政执法机关的管理职能和行政处罚权限，认真解决行政执法机关在执法实践中存在的职能交叉、职责不清、重复执法、多头执法的问题。

(二)细化行政处罚标准。在梳理行政处罚自由裁量项目的基础上，对行政处罚的种类、幅度按照下列要求，制定科学、具体的行政处罚自由裁量权标准和适用规则，作为本机关行使行政处罚自由裁量权的依据。

1.法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，要明确适用不同种类行政处罚的具体条件。

2.法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，要根据涉案标的、主观动机、违法手段、社会危害程度，行为人具备的客观条件等因素划分若干违法行为阶次，并将法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度细化为若干裁量阶次，将不同的违法行为阶次和裁量阶次对应，形成行政处罚自由裁量权的标准。

(三)建立健全相关制度。

1.建立健全行政处罚说明理由制度。行政执法人员在行使行政处罚自由裁量权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，对当事人的申辩意见是否采纳以及处罚理由，在处罚决定中应当予以说明。

2.建立健全行政处罚自由裁量合法性审核制度。对涉及行政处罚自由裁量权的行政处罚，除依法当场处罚的外，在作出行政处罚决定前，案件调查人员应当提出行政处罚建议，交本单位法制工作机构进行合法性审核。

3.建立健全行政处罚案卷评查制度。各级行政执法机关要建立健全行政处罚案卷的档案管理制度，对公民、法人或者其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书要立卷归档。市州、县市区政府及行政执法机关要定期组织行政处罚案卷评查。

4.建立健全滥用行政处罚自由裁量权的责任追究制度。各级行政执法机关要建立健全行政执法投诉机制，加大责任追究力度。对违法和不当行使行政处罚自由裁量权的行政执法机关，根据行政执法责任制考核的有关规定，给予限期整改、通报批评、取消评比先进资格等处理，并对责任人员根据情节给予批评教育、调整执法岗位、暂扣或收回行政执法证件、给予行政处分等处理。

四、开展规范行政处罚自由裁量权的工作步骤。

第一阶段：制定工作方案，认真动员部署。

省级各行政执法部门、市州政府，都要按照本方案的要求，结合实际，研究制定具体工作方案，切实做到统筹考虑，周密安排，从人力、财力、物力等方面给予充分保障。

省级各行政执法部门要组织本系统各级行政执法机关开展规范行政处罚自由裁量权工作。各市州政府要组织所属行政执法机关做好调查研究，梳理行政处罚项目，提出符合本地本部门行政执法工作实际的意见和建议，配合省级主管部门做好规范行政处罚自由裁量权实施准备工作。中央在甘行政执法机关要参照本方案做好此项工作。各市州、省政府各部门和中央在甘各行政执法机关的工作方案要于年7月底前报省政府法制办备案。

第二阶段：梳理行政处罚项目，细化处罚标准。

省级各行政执法部门应当在法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度范围内，结合工作实际，制定下发本系统行政处罚自由裁量权标准。

各市州政府应当要求所属行政执法机关主动与省级主管部门衔接、联系，根据省级主管部门统一制定的标准，结合本地本部门实际，规范自身行政处罚自由裁量行为，做好标准实施工作。同时，兰州市政府还要组织所属行政执法机关，认真做好本市地方性法规和政府规章中规定的行政处罚条款的细化和规范工作。

省级各行政执法部门在细化量化行政处罚自由裁量权过程中，要充分听取下级行政执法机关和一线执法人员的意见，采取各种方式征求有关专家和行政管理相对人的意见，不断完善规范行政处罚自由裁量权工作。年底前要完成本系统负责实施的主要法律、法规和规章规定的行政处罚条款的细化和规范工作，年底前完成由本系统行使行政处罚自由裁量权的全部法律、法规和规章中有关条款的细化和规范工作。

各级行政执法机关对已完成的行政处罚自由裁量权标准和适用规则，要通过门户网站、办事窗口等方式及时向社会公布，同时向本级政府法制工作机构报送备案。