失地农民十篇

失地农民篇1

关键词：城市化；征地；失地农民；再就业

随着城市化进程的加快，农民的土地被大量占用。全国失地农民总数估计在4000万人左右，今后每年还要新增200多万人。按照《全国土地利用总体规划提要》，2000—2030年的30年间，失地农民将超过7800万。有研究显示，估计到2030年我国失地农民将达到1．1亿人，其中有5000万以上的农民既失地又失业，而从动态来看，这一数字可能达到8000万人。由于征地制度不完善、农民的思想观念陈旧、非农劳动技能欠缺等因素，导致农民失去土地之后，有很多农民未能就业，成为失地无业农民。同志在十七大报告中提出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，促进社会公平正义。失地农民是农民中的弱势群体，应该关注这部分人的生活，而就业是解决生活的较好途径，因此有必要重视失地农民就业问题的研究。

一、失地农民就业现状及影响

（一）失地农民就业渠道少，并且缺乏稳定性

张彦丽等认为，失地农民的就业渠道大致有两种：（1）在本地企业务工或开店经商。这些农民有的会随着企业技术进步以及用工市场化，由于自身缺乏知识技能而失业。（2）做临时性工作。受季节性或市场需求等影响，失地农民就业不充分或失业[1]。

（二）失地农民生活水平下降

随着城市化的推进，农民失地后消费增长的幅度大于收入增长的幅度。徐忠红认为，失地农民的生活方式转化为市民的生活方式，家庭的食品如粮、菜从市场上购买，这样食品消费的增加导致固定消费支出增加[2]。

二、影响失地农民再就业的因素

（一）城镇吸纳富余劳动力的能力有限

孙绪民认为，我国许多地方的城镇化陷入误区：用城镇建设代替城镇化。用城镇建设的现代化代替工业化来推进农村城镇化，不仅没能带动经济增长，反而排斥了农民就业[3]。李培林指出，随着产业结构的升级和技术创新的加快，技术和资本对劳动的替代优势日趋强化。在制造业，大量的手工操作过程变成了机器的流水线；即使在管理领域，电脑的广泛应用使很多人脑的工作岗位缩减[4]；有些地方超常规开发，但经济总量尚未超常增长，吸纳劳动力的能力有限。

（二）征地补偿不合理

征地补偿标准没有考虑土地对农民承担生产资料和社会保障双重功能，又没有体现土地市场的供需状况。张彦丽等指出，失地农民不但得不到土地的增值收益，就连在发放补偿安置费中，政府巧立名目提留发展基金或收取税费等层层盘剥。除此之外，村委会很可能会截留补偿费。李世平等指出，征地人为降低行政成本，将安置补助费与地上附着物及青苗补偿费也一起交给了村委会，这为村委会截取安置补助费等提供了方便[5]。

（三）失地农民的就业培训跟不上

对失地农民的培训没有硬性要求，导致培训率低。徐君认为，失地农民培训弹性大，约束力不强，对失地农民是否组织培训、失地农民是否参加培训，往往取决于培训部门和失地农民对培训的认识[6]。许方丽指出，国家承担了下岗职工的再就业培训费用，政策上也有许多优惠，而对失地农民的就业培训无具体安排[7]。

（四）失地农民观念陈旧

失地农民长期从事农业生产，养成了保守的观念，武玲娟认为，许多失地农民对政府和集体有“等、靠、要”的思想。大部分年轻人“死要面子活受罪”，他们认为“低工资、重劳力、苦脏活”是外来民工的职业，自己从事这些工作会丢面子，存在着“高不成、低不就”的现象[8]。

（五）失地农民人力资本、社会资本和劳动技能欠缺

失地农民普遍文化程度不高，专业技能缺乏，缺乏应对市场竞争的能力。陆飞杰认为，学历越低，意味着他能够从事的工作的专业化程度也就越低，工作的可替代性也就越强，竞争也就更为激烈。一个劳动力要找到一份工作，除了要具有比较高的人力资本之外，就业信息对他来说也比较重要，而就业信息的获取，在很大程度上依赖于个人所拥有的社会关系的数量。失地农民与其交往对象之间大多具有共同的背景，从关系网中获取的信息比较单一。失地农民的社会资本薄弱，严重影响就业信息的获取[9]。

（六）社会保障制度不完善

马弛认为，国家向城市居民提供良好的社会保障，而农民基本上没有。失地农民不能享受“国民待遇”，导致农民在市场竞争中失败时没有社会保障这个“避风港”。如国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围仅限于城市居民，而将广大农民排除在保障范围之外[10]。

三、解决失地农民再就业问题的对策

魏有玲等认为，县级有关部门要明确分工。国土资源局负责征地补偿，公安局负责做好“农转非”工作，劳动局负责就业培训工作，民政局、社保局、人寿保险公司负责社会救济、养老保险，扶贫局负责扶持产业开发，为失地农民就业创造良好的环境[11]。

（一）发展经济，创造就业空间

工业化是带动就业的基础，葛红岩等认为，工业化进程将对农村剩余劳动力产生直接的需求，而工业化对服务业的衍生需求也增加社会对劳动力的需求[12]。沈志兰指出，政府应通过改善投资环境，加大招商力度，加大发展第三产业[13]。

（二）建立公平补偿和利益分享机制

有必要合理分类提高现行补偿标准。付娆认为，对纯公益性项目用地仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；对准公益性项目用地，除了提高征地补偿标准，还应允许集体经济组织代表农民同征地主体协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益；对开发性项目用地，引入谈判机制，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易[14]。

（三）建立和完善就业服务体系

1．对失地农民进行培训。培训要根据失地农民的年龄、性别、文化程度、求职意愿等，开展多层次培训。林惠玲认为，政府要协助建立以市场为导向，针对不同岗位进行对口职业培训，并探索校企联合办学模式——即先在培训机构学习文化理论知识，然后到定向单位学习实践知识[15]。政府通过制定评价标准、对培训单位进行考核、并向社会公布等方式加强对培训单位的监管，促使培训单位提高培训质量。培训费用要遵循政府补贴与农民合理分担的原则，明确各级政府对农村职业教育的投入比例和法律责任。

2．应转变失地农民的观念。鼓励失地农民破除“等、靠、要”的思想。武玲娟认为，使失地农民由原来散漫的小农意识转变为适应社会化大生产的纪律性强的企业管理意识[8]。通过大众媒体，加强择业观念的教育。邢月梅认为，使农民摒弃只有正规就业才算就业的传统观念，树立工作不分高低贵贱，职业平等和劳动光荣的观念[16]。

（四）建立失地农民社会保障机制

考虑到失地农民的经济状况，为其建立社会保障制度时，应该坚持低标准缴费，并建立合理的筹资机制。惠晓峰指出，在国家财政负担不起的情况下，应建立国家、集体、个人及征地主体各负担一点的筹资机制[17]。中国的传统和现实决定了社会养老不可能替代家庭养老。刘同昌认为，不能把养老的责任推给家庭后只是事后被动的监督。精神宣传和鼓励远远不够，要求建立道德规范和法律规范相一致的约束机制，加快完善地方性老年法规[18]。

参考文献：

[1]张彦丽，王峰．失地农民就业问题研究[J]．新疆农垦经济，2006，（12）．

[2]徐忠红．建立湖南省失地农民社会保障制度的思考[J]．湖南行政学院学报，2006，?穴1?雪．

[3]孙绪民．我国失地农民保护问题研究[J]．理论探讨，2006，（5）．

[4]李培林．中国就业面临的挑战和选择[J]．中国人口科学，2000，（5）．

[5]李世平，江美丽、孙寒冰．失地农民贫困现状缘于中国农民权利贫困[J]．农村经济，2006，（1）．

[6]徐君．现代远程教育?押失地农民职业教育的有效途径[J]．远程教育杂志，2005，（2）．

[7]许方丽．对失地农民生存和发展问题的思考[J]．江西行政学院学报，2006，（1）．

[8]武玲娟．城市化进程中“政府主导型”的失地农民就业安置模式[J]．山东省农业干部管理学院，2006，（2）．

[9]陆飞杰．对城郊失地农民再就业问题的思考[J]．城市问题，2006，（3）．

[10]马弛，张荣，彭霞．城市化与失地农民就业[J]．华东经济管理，2005，（1）．

[11]魏有玲，王青娟．青海失地农民就业和社会保障问题思考[J]．青海社会科学，2006，（1）．

[12]葛红岩，吕彦儒．城市化与失地农民就业问题思考[J]．农业经济，2006，（5）．

[13]沈志兰．南汇区失地农民就业状况和对策建议[J]．上海农村经济，2006，（1）．

[14]付娆．失地农民利益保障问题的现实分析和政策思考[J]．开发研究，2006，（4）．

[15]林惠玲．关于失地农民就业的几点建议[J]．台湾农业探索，2006，（4）．

[16]邢月梅．城市化进程中失地农民再就业问题探讨[J]．山西财经大学学报，2006，（1）．

失地农民篇2

近来，土地管理的问题已引起了中央的高度重视。

8月23日，中共中央总书记在主持中央政治局第31次集体学习时强调，要落实节约优先战略，进一步完善符合中国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。

此前，7月20日，国务院总理主持召开国务院常务会议，研究部署近期加强土地管理的重点工作。会议强调，各部委要继续抓紧清理整改高尔夫球场，严肃查处违法占地、违规建设高尔夫球场，维护土地利用和管理秩序。

8月16日，国土资源部有关负责人透露，国土资源部正在起草《集体土地征收征用条例》，开展征地制度改革试点，坚决纠正违法违规拆迁行为，化解征地矛盾，着力改善民生。

《中国经贸聚焦》记者在调查中发现，在高尔夫球场圈地的过程中，许多失地农民的遭遇令人扼腕。

在安徽六安，金安区中店乡杨氏祠村，因建造“悠然南山体育公园”而被征地的村民告诉记者，他们这个村民小组一共被租了380多亩土地，还有六七十亩是租了之后转为征的。“租期50年，平均价格是1.4万元/亩，一次性付清；征的话价格在2，97万元/亩。”

当地村民告诉记者，50年后，这些地他们基本上是拿不到了，“不管是租还是征，这个价格都很低。特别是五六十岁的老人失去了土地就没有保障了。”

当地村民还对记者说，合同是村委会跟他们挨家挨户地签的“我们心里也有疑问，你村委会有多大权力来征用这么多土地啊。”据悉，有些租用的土地，已经打好了钢混结构的地基，造上了房子，土地也就难以再复耕。“这50年里至少上来两三批干部，等后来的人接手的时候，土地已经是这个样子了，到时你能找谁啊?”

据杨氏祠村的村民反映，他们旱地基本上全都没有了，只剩下一点点水稻田，以后恐怕吃菜都要拿钱买了。

如何征收?谁来征收?

南京农业大学土地管理学院教授吴群在接受记者采访时表示，国家明确规定不能以租，征地要按照合法手续，要用于公共目的才能征收，如公共基础设施建设、水利、国防等，“但在现实中，有些地方可能是违规的。”

国家对农地租赁和征收有没有什么相关规定呢?吴群表示，农用地租赁非常重要的一块就是承包经营权的流转，十七届三中全会明确规定，农用地流转不能用于其他用途，只能在规定的范围中进行流转，要不能违背农民意愿，还要得到村民集体经济组织三分之二以上的成员同意等等。

但吴群同时强调，农村集体建设用地的流转现在在搞试点，比如说集体建设用地，而且是经营性的，且是城市规划区范围之外的，可以搞一些试点，“但也要符合土地规划，不能随便搞。”

记者查到的《土地管理法》规定，只有乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡(镇)村建设可以使用农民集体所有土地，且对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定。

至于什么是乡镇企业，《乡镇企业法》明确，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇(包括所辖村)举办的承担支援农业义务的企业。

2007年，国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》也表示，只有在符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并争情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

失地农民篇3

失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。在国家政策文件中，这一特殊群体一般被表述为“被征地农民”。

二、失地农民养老保险存在的问题

1.统一的失地农民养老保险体系尚未建立。由于各省市经济发展存在不小的差异，在城市化进程中对被征地农民的补助和失地农民养老保险的内容设置也有所不同，各省市都是根据各自的实际情况，在短期内制定了本省市的失地农民养老保险，目前还没有实现全国统筹的失地农民养老保险制度。

2.相应法律法规体系不够完善。虽然各省市为了响应党中央的号召和切实保障失地农民的权益，陆续颁布了试行办法和规定，但是失地农民养老保险一直处于摸索和实践的阶段。由于各地失地农民养老保险的法规也不尽相同且带有地方特色，缺乏统一性和稳定性。

3.缺失专门的失地农民养老保险监管机制。目前，失地农民养老保险运行缺乏专门的监管机制。随着社会的进步，国家应该通过法律手段，来对失地农民养老保险进行监督和管理。对于失地农民养老保险存在的一些问题，如市场信息的不对称等方面，因此，应建立失地农民养老保险监管机制，来保障失地农民的合法权益。

4.农民因失地而参加养老保险比例较低。农民失地后而参加养老保险的比例不是很高，甚至有些城市的农民在失地后参加养老保险的比例为零，因此政府亟需提高失地农民的参保比例。失地农民参保率不高主要是由于各地政府对于失地农民养老保险这块实行强制性与选择性相结合的政策，造成了失地农民参保在政策上缺乏强制性。而又由于失地农民本身知识文化水平和经济实力有限，其还缺乏理财意识和忧患意识，对自己将来的养老缺乏相应的认识，也不会对自己老年生活所需提前做出必要的安排。

三、失地农民养老保险的保障措施

1.失地补偿方面的保障措施：（1）提高征地补偿标准。现代农业的发展，使得土地的附加值日益渐长，政府应该以市场价格为导向，在确定集体土地财产的基础上，根据区域不同、土地肥沃不同、面积大小和承载人口的多少，制定一个较为合理科学的征地补偿标准，以保证失地农民在参加养老保险后，还有充足的钱来维持以前的生活。

（2）建立健全征地机制。在我国失地农民是弱势群体，对于他们应该给予高度的关注和重视。在社会市场经济下，应该有一个健全的市场化的征地机制，来保障失地农民的权益尽少受到侵害。

（3）完善补偿金发放机制。在完善失地的补偿措施中，应该加大对失地补偿金的监督和管理，以确保失地农民及时足额地领到补偿金。通过提高征地过程中的透明度，来减少或避免有关政府部门存在的制度性寻租空间。

2.失地农民再就业方面的保障措施：在政策中鼓励失地农民进城就业，彻底取消对其进城就业的歧视，为其举办专场招聘会，为失地农民进城务工创造一个有利的环境。首先充分利用先进的网络技术，为失地农民建立一个劳动力供求平台，努力建设和完善这个平台，及时更新用人单位需求信息，加大对失地农民再就业的宣传力度，让失地农民失地但不失业。其次是为失地农民建立再就业的指导机制。由于失地农民一直在家务农，突然失去土地，他们不知道自己还适合什么样的工作，以及什么样的工作需要什么样的技能。这时就需要再就业指导机制的人员为失地农民答疑解惑，指导失地农民分析自己的目前状况，让他们去参加一些适合自己的技能培训，增强他们进城务工的信心，提高他们的再就业能力。最后为失地农民建立创业服务机构。政府出台政策，鼓励和支持失地农民创业，为其创业提供小额低利息贷款，减免其刚开始创业期间的税收，简化他们创业时候需要办理的营业执照之类的手续，尽可能地为失地农民自主创业减压和减负，让失地农民的创业过程更加地顺利。

失地农民篇4

关键词：失地；农民问题；科学发展观；权益保障

据国家统计局统计，截至2005年全国失地农民总数大约在4 600万人左右，而且在以每年200万人的速度递增。失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿费，妥善的安置。要从根本上解决这个问题，必须以科学发展观为指导，充分认识解决失地农民问题的重要性、紧迫性和长期性，深刻分析产生这一问题的背景和根源，完善各项政策，切实保护失地农民根本利益为本，以此作为制定政策、解决问题的唯一依据和检验我们工作的唯一标准。

一、失地农民的总体现状

1.农民的失地现状。据国家统计局统计，截至2005年全国失地农民总数大约在4 600万人左右，而且在以每年200万人的速度递增。国家统计局2003年在全国开展了对失地农民的调查，调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2 942户。在这2 942户中，人均耕地在0.3亩以上的有442户，约占调查总户数的15%；人均耕地不足0.3亩的有1 237户，约占42%；完全丧失耕地的有1 263户，约占43%。wWw.133229.COm由此推算，如果中国非农建设用地以每年200万亩的速度增加，按人均1亩计算那就意味着，每年大约有200万农民完全失去土地或部分失去土地[1]。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2004—2030年三十年间占用耕地将超过5 450千万亩，还将有1.1亿农民失去赖以生存和养老的土地。如果违规用地得不到控制，失地农民还要大大增加[2]。

2.失地农民的就业和生活状况。（1）失地农民生活问题。土地既是生产资料，又是生活资料。对大多数的农民来讲，土地依然被赋予了太多的功能。土地的经济、就业、保障功能缺一不可，土地就是它们的“命根子”。农民在失去土地的同时，也就“下岗”了，它们首先面临的就是生活问题，其中最基本的是吃饭问题、住房问题和穿着开销问题。他们的生存受到威胁，这就容易引发社会的不稳定。（2）失地农民就业现状。农民失去土地以后受内外因素的影响，“再就业”非常困难。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，而失地农民由于年龄偏大，文化程度不高和缺乏非劳动技能，造成他们在激烈的就业市场中处于绝对的劣势。（3）失地农民的养老和健康问题。由于农民最低生活保障制度未建立，失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险。一旦补偿金用完了，基本生活来源就没了。显然仅靠失去土地的子女是无法完成这个任务的。失地农民的健康也是一个大问题，原本农民对待自己就是小病拖、大病扛。失地以后经济紧张，就更不注意健康问题了。这也成为社会稳定的一大隐患。

二、失地农民问题产生的原因

失地农民问题的形成，其真正的原因是中国土地征用制度存在重大缺陷。现在的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民土地利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有使农民富裕，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而且扩大了社会不公。

1.征地过程的制度缺陷。（1）利用政府权力征地的范围过宽，征地费的分配过程不够民主政府可以动用征地权，但问题在于，除了社会公益性用地，现在几乎任何用地，政府都动用了征地权。特别是在经济转型时期，地方政府的权力得到强化，拥有了前所未有的经济权利，逐渐成为推动区域经济增长的行为主体。在财政普遍吃紧的情况下地方政府为了寻找能迅速增加财政收入的方式均不约而同地从农民手中征来土地，然后再转给经销商。但有些开发商进行的是纯粹的土地炒作，地征来之后并未开发，而是大量闲置。政府向开发商征收的补偿费往往低估了土地的实际价值，而有些政府官员也大肆从中收取“回扣”，以便在给被征地农民生活保障和就业保障问题上偷工减料。（2）征地后对失地农民的补偿费用太低。现阶段中国对失地农民的补偿大多采用一次性补偿方式，补偿额度东部地区大约为每亩地3万元~12万元，西部地区大约为每亩1.5万元~6万元，但土地征用补偿费在经过乡镇提留，村社留存后，剩余部分再按一定的方法分配到农民手中。这种补偿水平人均能维持基本消费二至三年 [3]。

2.农地非农化中的农民失地问题。国家实行土地用途管理制度，严格限制农用地转化为建设用地。但由于国家建设，农村经济发展的需要以及农用地和建设用地利用的比较利益差别悬殊的刺激，农用地的非农化倾向非常突出。农地非农化是构成农地锐减的重要原因之一，农地非农化的过程也正是农民失地的过程。

3.二元经济社会结构下对农民利益的忽视。长期以来，中国实行的是城乡有别的城乡二元结构政策体系。城乡居民在生存和发展等基本权利上处于不平等地位。在农业上，实行的是“奉献型”、“忽视型”的政策，牺牲农业来发展工业，并且歧视农民，缺乏维护农民利益的观念。这就在城市和农村之间划上了一条难以逾越的鸿沟，致使工农关系和城乡关系被严重扭曲。几十年来，农民在经济、政治、文化等各个方面都处在低于城镇居民一等的地位成了“二等公民”，农民的呼声得不到应有的重视，于是在农地流转和农地非农化中，农民的权益遭受侵害。

三、解决失地农民问题的建议

之所以出现失地农民问题，是政府没有真正坚持以人为本的科学发展观。科学发展观的本质和核心是“以人为本”。把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，把人民群众作为推动历史前进的主体，不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展。从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿费，妥善的安置。

1.用科学的发展观解决失地农民问题。国家立法机构、政府及其相关部门在认真总结和反思的基础上，根据建设社会主义新农村的要求，以科学的发展观为指导，进一步制定和完善有关农民、农村和农业的法律、法规、规章和办法，进一步维护农民的合法利益。用新的符合社会、经济发展要求的法律和政策去保护广大农民的根本利益。只有把失地农民问题纳入法制轨道中来才能彻底地解决这一问题。解决失地农民问题必须坚持两条重要原则，一是切实维护农民土地经营权原则，二是坚持农民生存和发展相统一的原则。这是解决失地农民问题的核心和关键。落实保障农民利益的两条政治性措施，第一，政府要落实失地农民的参与权。在重大经济社会问题上，要完善科学化、民主化、规范化决策程序，保障公众了解和参与重大决策的权利。政府、农民和集体经济组织要处于同等地位，而不能将农民排斥在自己利益之外。第二，要转变政府行政方式。一段时间以来，有些地方政府盲目追求地方经济发展而不顾人民的利益，这是不切实际的政绩观。要充分考虑人民的利益，摒弃不切实际的政绩观、发展观，树立以人为本的科学发展观。

2.严格控制农业用地转为非农业用地。中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下，即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。要保证国家慎重动用征地权。为了防止滥用征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。

3.以保障农民利益为核心改革征地制度。落实保障农民利益的三条制度性措施，一是基层政府组织不折不扣地落实失地农民应得的政策待遇。温家宝在2004年政府工作报告中明确强调“在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按规划和程序整地，及时给予农民合理补偿，切实保护农民合法权益”[4]；二是政府制定对失地农民的倾斜政策，千方百计地为失地农民就业提供服务和就业指导，为其就业、创业提供条件和机会；三是立法机构尽快制定包括“以土地换社会保障”为核心内容的相关法律法规，把失地农民问题纳入法制轨道。

4.建立农村社会保障体系，解决失地农民的生活保障和就业问题。完善现有农民征地补偿、就业、社会保障等相关制度。这些项制度是失地农民看得见摸得着的利益存在体，也是失地农民能真正感受到政府对他们的人文关怀之处，更是科学发展观在解决失地农民问题中的集中体现。失地农民问题是整个人类社会变迁、进步过程中必然出现的社会问题。要从根本上解决这个问题，必须以科学发展观为指导，充分认识解决失地农民问题的重要性、紧迫性和长期性。要坚持以失地农民根本利益为本，加快推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会。

参考文献：

[1]韩俊.如何解决失地农民问题[j].科学决策，2005，(7).

[2]曾贤贵，蒋志强，等.用科学发展观解决失地农民生存与发展问题[j].中国农村研究，2004，(26).

失地农民篇5

摘 要 伴随着我国城市化进程的加速,失地农民的安置问题成为社会关注的焦点问题,文中通过分析“南海模式”“芜湖模式”“嘉兴模式”等三种失地农民安置保障方法,提出了失地农民保障体系的新探索,着重强调社会保障基金筹集、运营和监管等方面应该注意的问题,从而有效的维护失地农民的相关权益。

关键词 失地农民 权益受损 保障模式

一、失地农民的相关界定

失地农民是指在城市化、工业化进程中,由于非农建设需要(农民住宅用地除外)国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。从法学角度而言,失地农民是指因失去土地而失去土地上包括财产权利、就业机会的权利、基本生活保障的权利,以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。

从社会分工的一般规律来看,只有生产力发展到一定水平,农民自愿离开农业转向其他产业时才会产生产业结构的变化,但我国目前的农民失地绝大多数不是生产力充分发展基础上的一种自发选择,而是在生产力还没有发展到相当水平时伴随城市化而导致的农民从农业中的被动退出。

失地农民利益受损一般是指与失去土地前相比,农民在财产、收入、就业、社保等与切身直接相关的利益。农民一旦失去土地,丧失的不仅仅是土地权利,农民的生存权、经济权、就业权、社会保障权以及政治、文化、受教育权等方面的权利利益,均会受到不同程度的影响。而失地农民权益受损是指失地农民应该享受的权利和应该获取的利益未得到充分的尊重和保障,包括经济权利的渐进式缺失(包括农地流转中的权利缺失和农地非农化的权利缺失)、政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失等各个方面,包括附着在土地上的一切权益损失,是一种全方位、综合性的权益受损。

二、失地农民安置保障典型模式分析

我国幅员辽阔,各地的社会经济发展水平不一,各地根据城市化发展的情况,因地制宜,制定了适合地方情况失地农民安置保障办法,目前对失地农民比较成功的安置模式主要有“南海保留产权型模式”“芜湖集中开发型模式”“嘉兴土地换保障型模式”等。

1.南海模式

“南海模式”是将辖区农民的土地集中起来,划分为农业保护区、工业开发区和群众商住区三部分。在划分的基础上实施统一规划和经营,同时将集体土地和农民承包土地经营权折价入股,在农民的土地上兴办企业。农民参与按股分红,农地转成非农地的级差收益按照比例在集体和农民之间分成。企业租用土地的租金须一次预付一年,作为对征地农户的土地补偿费。目前除南海外,浙江温州、广东顺德和东莞、江苏苏州和昆山等民营企业和外资发达地区,集体土地出租现象较为普遍。

这种模式的优点在于承认农户对土地的收益权,同时也承认农户对农地转化为非农用地受益的分配权。这种在不改变土地所有权性质的前提下,将集体土地进行统一规划,然后统一以土地或厂房出租给企业使用,避免了国家垄断农地非农化的格局,为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大空间。其缺点在于该模式中存在很多与现行法律不相符的地方,集体组织出租非农建设用地不受法律保护。另外股权管理和分配权仅仅限于本社区范围以内,股份缺乏流动性和灵活性。

2.芜湖模式

安徽芜湖市第一个经过国土资源部批准,并在其领导下进行集体建设用地流转试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为村集体土地的假设使用方,按照有关程序取得村集体土地的使用权,然后再由土地建设开发公司代表村集体与真正的土地使用方进行谈判和协商,决定土地价格和土地的使用、抵押、转让等事宜,使用期满,土地所有权并不发生转移;仍旧归农民所有,只需符合土地利用总体规划、城镇建设规划。其优点是土地试用期满土地仍归农户所有,保证了土地使用权和所有权不发生转移;缺点是有时土地转让并不能完全代表农民利益,甚至出现了政府与民争利的现象。

3.嘉兴模式

“嘉兴模式”是针对传统的征地过程中存在的补偿标准偏低、征地范围广、农民缺少保障的特点而提出的,也叫做“土地换社保”模式。征地模式可简单归结为“三统一”“一分别”。“三统一”是指“政府实施统一征地、统一补偿、统一实行农转非和养老保险”;“一分别”是指根据不同年龄段的失地农民实行分别安置。1998年,嘉兴市政府出台《嘉兴市土地征用人员分流办法》,将需要安置的农业人口养老、就业、医疗纳入城镇居民社保体系。这一办法,已被很多地方效仿。“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。这种征地模式的基本内容是,政府按照法律规定的程序和批准权限,将农村集体所有地征为国有土地后,依法给予失地农民和农村集体经济组织合理补偿,建立失地农民基本生活保障资金,专项用于失地农民的基本生活保障。这种征地模式,可以较好地弥补货币补偿和实物补偿的缺陷。

三、失地农民社会保障体系新探索

对于现阶段来说,建立完善农村社会保障制度,提供农村社会保障水平,尤其是针对失地农民的社会保障制度更具有现实意义。而设立失地农民社会保障基金,保持可靠的社会保障基金来源是失地农民社会保障制度稳健和持续运行的重要保证。中国目前是发展中国家,经济发展水平比较低,农民的收入水平普遍较低,尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件,全部费用由国家承担也不现实,因此要使失地农民获得有效的社会保障必须改变一次性货币安置为主的做法,建立失地农民社会保障基金。该基金不仅用于现在和以后被征用土地的农民,对以前被征用地土地的农民也要惠及。

1.社会保障资金筹集

在基金的筹集方面,可借鉴城市社会保障基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人三方共同出资、合理分担。农民集体土地被征收,国家必须保护集体土地所有者的合法权益,主要体现在依法对被征地者进行补偿和对农业人口进行安置。政府出资的部分,一是政府按一定比例进行财政拨款;二是政府从土地出让金净收益中按一定比例注入失地农民社会保障资金;三是在行政划拨土地和有偿出让土地时,按照每平方米不少于某一数额的标准提取资金。集体也应该承担一部分,当失地农民被动从土地上转移出来时,农民在农村集体经济组织中的权益也应随之转移,即将集体的积累资金或土地补偿费按照一定的标准,支付给提供失地农民社会保障的管理机关。

2.社会保障基金的运营

失地农民社会保障体系设计必须考虑基金的投资运营问题,确保未来有足够的支付能力。社保基金的运营可以实行市场化运作模式,应实现投资方式多样化,包括适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等,在确保安全性的前提下,充分体现基金的收益性。我国政府可以借鉴大多数发达国家的做法,探索将失地农民社会保障基金交给实力和信誉良好的商业保险公司和银行等金融机构经营,从而避免政府部门自身的运作效率不高,而且可能会出现的腐败问题,同时免于政府部门管理的基金被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款,从而使风险过分集中。

3.社会保障基金的监管

在社会保障基金的监管方面,可以按属地原则建立和管理基金。一是基金实现经办机构专门管理。经办机构应具有确认的法律资格和专业管理的法律地位,即具有独立人格的事业单位法人,这一专门从事失地农民社会保障基金存储和管理的机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账、专款专用。这样社会保障基金由专门的机构管理,资金不以现金形式经收益人之手,而是将筹集到的基金转入所在地银行,设立基金专户,实习专项存储。保证社会保障基金不受其他政府机构的管理和干涉,更不能以任何形式挪作他用。还可以把养老保险基金交给实力和信誉不错的商业保险公司托管,实现基金的投资回报率,并负责建立以每个村民为所有制的个人账户。二是需要尽快建立健全基金管理的法律法规体系,依法监管。

参考文献:

[1]吴得民.对我国城镇居民收入分配差距的再认识.经济体制改革.2002.1.

[2]刘海云.城市化进程中失地农民问题研究.河北农业大学博士论文.2006.

[3]高翔.建设失地农民社会保障体系的政策与策略.中国农村研究网.2007.12.30.

失地农民篇6

关键词：农地征用制度，失地农民，边缘化，根源

20世纪90年代中期以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地，大批农民失去了原本赖以就业和生存的土地，成为新时期出现的一个特殊群体——失地农民。

农民失去土地，在一个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家里，是十分正常而必然的现象。这对于农民来说，也不应当是坏事。因为它为农民提供了告别“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们早已向往的城市社会且分享现代文明的良好机遇。然而，当前我国的绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，并没有顺利转为城市居民，去开始一种新的美好生活，相反地，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无份的流民。

很多人说，失地农民是弱势群体。但依笔者看来，失地农民的境况，实在不是一个“弱”字可以概括。因为“弱”只是一个相对概念，与占较大份额社会财富和社会资源的强势人群相比，普通的工人、农民和知识分子都可以说是弱势群体。而失地农民的身份非工非农，其生活方式非城非乡，他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，确切地说，是一种边缘化群体。

失地农民其所以被边缘化，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这一严重社会问题的根源。

一、现行农地征用制度的缺陷是失地农民边缘化的直接制度根源

唯物辩证法认为，在一个矛盾的各个矛盾方面中，必有一个主要的矛盾方面。同样，在造成失地农民边缘化的诸多因素中，也有一个主要的根源，这就是现行农地征用制度。之所以这样说，并不因为它直接导致了农民失地的事实，而是由于它从制度理论到制度安排都存在明显的缺陷，正是这些缺陷导致了失地农民利益的严重损失，以至造成失地农民的边缘化。

(一)农地征用制度的主要理论缺陷

每一项制度都是建立在一定的理论基础之上的。我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍然带有浓厚的的计划经济色彩，国家权利至上、政府包办一切等传统观念依旧渗透其中，与当今的市场经济很不协调，而从构成了对失地农民利益的极大侵害。

1.土地征收与土地征用概念混淆。土地征收与土地征用是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。一般来说，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因征收而消失。它主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者的行为。他所针对的主要是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体所有变为国家所有，也就是说，我国目前立法上所言的土地征用实际上是土地征收。

这种对土地征用与征收不加区分的情况，对于农地产权主体的权益保护十分不利。因为土地所有权与土地使用权的价值相差甚大，作为以土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。

2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序审批，在给予农地产权主体经济补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为。这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的需要，而且对于‘公共目的”的范围都作了明确的界定。进行这种限制的原因，是防止国家使用其强大的权力从一部分人手中征用土地来为另一部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作具体解释。土地管理法第43条则规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的属于农民集体所有的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这显然已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严重泛化。这既不符合国际惯例，也不符合《宪法》规定。农地征用目的泛化，必然带来政府土地征用权的滥用，结果势必导致对农地产权主体，特别是对农民利益的损害。

3.不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。党的十四大以后，我国已经明确实行社会主义市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后十几年来，市场经济体制在我国逐步深入，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家所有的城市土地均已采取市场配置机制。然而，农村集体所有的农村土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，却仍旧沿用计划经济条件下的行政性征用和补偿方式，这显然与市场经济体制格格不入。此其一。

同一块地，政府从农民手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金。也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是计划经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行，正好组成一把剪刀，把农地转让的大部分收益收进政府囊中。此其二。

农民的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也支付的是市场价格；而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与政府的好处占尽恰恰相反，农民可谓两头吃亏。这明显有失公平。此其三。

在农地转为非农建设用地的过程中，政府不仅取代农地产权主体，直接参与土地买卖，而且垄断了土地一级市场的买方和二级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其四。

(二)农地征用制度的具体安排缺陷

1.征地补偿标准的确定不科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。

其一，农业产值与土地价值没有必然联系。一块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展情况和它本身的位置，而一块农业用地的产值却取决于气候、肥力、耕作者的投入以及农产品的价格水平，二者并不存在必然的联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值一直徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必然联系，起码不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必然使土地补偿与土地价值脱节，这一方面不利于调节土地市场的供求关系，另一方面也会严重侵害失地农民的土地收益。

其二，传统农业产值不能反映现代农业的真实价值。在农地征用过程中，一般都是按传统粮食作物来测定前三年的农业产值，没有或很少顾及到现在的农业，特别是城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用补偿标准，当然不能反映被征占土地的真实产出价值，肯定是偏低的标准。

其三，以产值为依据确定补偿标准，不能补偿失地农民失去的利益。土地是农民赖以安身立命的唯一资本。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。因为他们的各种权利和利益都附着在土地之上。首先，失地农民失去了生活保障。现在，我国的社会保障还没有覆盖到农村，而且短期内也不可能做到这一点。农民只能靠土地来养活自己，土地就是他们的基本生活保障。失去土地也就等于失去了这种保障。其次，失地农民失去了就业条件。土地是农民唯一的生产资料和劳动手段，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能得以实现；况且，农民祖祖辈辈以种地为生，除此以外，他们并不掌握其他生产技能。因此，农民失去了土地，也就等于失去了就业的条件。再次，失地农民失去了永久的财产和财产权利。土地也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是一组财产权利，土地的产权让渡也能产生经济效益。农民尽管只有土地的承包经营权，但这种权力同样带有物权性质。随着土地资源的日益短缺，其增值效用将逐渐扩大。而失地农民将失去这一切。另外，失地农民还将失去一系列相关利益。农民的种种权利都直接或间接与土地有关，如政府对农民的技术、资金和农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这些支持的机会。产值倍数补偿充其量只是失地农民的直接损失补偿，与农民失去的权益相比，微乎其微。

2.征地补偿费的分配不公平、明确。《土地管理法》规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿的分配又作了如下规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费原则上是谁安置就归谁，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给其他单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分。这明显有失公平。首先，农村集体经济组织不应是土地补偿费的终极占有者。《土地管理法》虽然规定，农村土地归农民集体所有，但是农村集体经济组织(即村委会)并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的人，因此，对于农民集体的利益，它只有代言的义务和的责任，不应有占有和使用的权利。现行法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，客观上为村干部侵吞失地农民利益提供了方便。其次，在现实中，乡镇政府一般都会拿走5%-8%的土地补偿，这是毫无道理的。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，因而根本不应参与土地补偿费的分配。

另外，上述规定也显得过于笼统，其对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，对征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，结果造成征地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，还有的村干部侵吞、挪用土地补偿费，使失地农民的保命钱白白流失。

3.征地程序带有明显偏向。征地的程序大体可分为申请与实施两个阶段。就目前而言，两个阶段的程序都不完善。

申请是指按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序。这实质是启用土地征用权的问题。世界其他国家一般都要经过国会或州议会讨论批准，而我国只需上级主管部门审批，如此简单的程序，给地方政府滥用征地权和部门腐败提供了便利条件。

实施阶段明确规定的程序是“两公告、一登记”，即公告征地方案、补偿安置方案和进行补偿登记。根据《土地管理法实施条例》，对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。显而易见，在征地实施过程中，政府一直处在十分主动的位置上。征地者是政府，协调意见者是政府，最终裁决者依然是政府。征地几乎完全成了政府单方面的行政行为，行为相对方的农地所有者——农村集体经济组织基本没有多少发言权，至于农地使用者——农民则更是连知情权都得不到保障。这种明显偏向政府一方的征地程序使得农民处于非常不利的地位，因而，其土地权益的受损就成了不可避免的事。

4.安置责任主体不明确，方式单一。对于失地农民的安置问题，《土地管理法》只规定‘地方各级人民政府应当鼓励被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”，并没有明确安置失地农民的主要责任人究竟是政府，还是农村集体经济组织或农民自己。责任主体不明确，安置工作自然难于落实。再者，对于安置的途径，虽然说有用地单位安置和农村集体经济组织安置等多种途径，但由于现在企事业单位用工已经完全市场化，因而在实际中用地单位安置几无可能；而农村集体经济组织，除东南沿海地区外，大部分没有村办企业，有的虽有村办企业，但由于经济实力有限，往往规模较小，因此安置不了几个人。所以，征地者多数采取货币安置方式，即发放安置补助费后“一脚踢”。这种安置方式的弊端是不言而喻的。在当前劳动力市场机制不够健全、就业信息零碎失真、简单劳动力买方竞争过度的条件下，缺乏非农产业工作技能的失地农民找到就业岗位的机会很少，而为数不多的安置补助费又不足于进行自主创业，因此大部分失地农民都不得不落人失地又失业的困境。

由上可见，现行农地征用制度存在着多方面严重缺陷，这些缺陷直接造成了对失地农民土地权益的严重损害，是他们边缘化的直接制度根源。二、农村土地产权制度的缺陷是失地农民边缘化的深层制度根源

毫无疑问，失地农民的边缘化，主要是农地征用制度惹的祸。但是，它并不是造成这一社会问题的唯一制度根源，现行农地产权制度所存在的种种缺陷在其中起到了不可忽视的负面作用。

(一)农地所有制性质模糊，农地所有权权能残缺，使农民的土地权益缺乏法律基础。

《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》等与土地有关的法律都规定，农村土地归农民集体所有。然而，这种集体所有制究竟属于什么类型的集体所有?这里的农民集体与农民个人到底是怎样一种利益关系?农民集体的构成要素——个体农民在集体中应当享有什么权利?对于这些问题，相关法律都未作明确界定，从而使得农村土地的集体所有，成为一种似乎人人有份实际上又人人无权的抽象物，这种集体所有制下的农村土地也成了一种公共品。因而，在农地征用过程中，农民的土地权益难免受到来自多方面的侵害。

更为不利的是，国家对农民集体所有的土地所有权还施加了过度的限制。土地所有权作为一项完整和排他的财产权，应当包括土地归属权、占有权、使用权和处置权，以及这些权利内含的收益权等一束权利。根据《宪法》规定，我国土地实行国家和集体所有两种所有制形式，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。《土地管理法》和《民法通则》都将“集体所有”解释为“农民集体所有”。这就是说，农民集体和国家都是法定的土地所有权主体。既然如此，同国家具有对城市土地的自主处置权一样，农民集体或其代表理应也具有对农村土地在服从国家土地利用总体规划前提下的自主处置权。但是，现行农地制度并没有充分尊重农地所有权主体的这项权利。《宪法》规定：“任何组织或者个人，不得侵占、买卖，或者以其他形式转让土地。”《土地管理法》也规定，农民集体以外的组织和个人需要使用土地，都必须申请国有土地，包括原有的城市土地和政府征用的农村土地。这就意味着，一切组织和个人的非农建设用地，都不能直接从农地所有者手中获得，一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者，而只能先由政府将土地征为国有，然后出让给用地者。这实质是国家凭借公共权力对农地产权主体的土地处置权的蛮横剥夺，从而使农村土地的集体所有权权能残缺，徒有虚名，也为现实生活中行政权侵犯财产权，政府侵占农民的土地转让收益提供了法律依据。

(二)农地所有权主体虚置与错位，使农民在农地征用中缺乏真正的利益代表

对于法定的农地所有者——农民集体，《土地管理法》和《民法通则》都解释为乡(镇)、村及村民小组三级集体经济组织，具体所有权行使者主要为村委会。这些规定，同时存在所有权主体虚置和错位两大缺陷。首先，在家庭承包责任制实行之后，原先政社合一的乡(镇)政府的经济管理职能完全剥离，成了纯粹的一级行政机关；而过去的村级集体组织——生产大队也已解体，新的主要承担经济管理职能的村级集体组织尚未普遍建立；至于村民小组，其并不具有独立的法人地位，因此说，法律规定的上述三级农地所有权主体实际上是虚置的。其次，农村集体经济组织与农民集体是两个从内涵到外延都不相同的概念，二者不能简单的相互替换，现行法律将农民集体解释为上述三级农村集体经济组织，这就从理论上造成了农地所有权主体的错位。就实际情况来看，农村土地的所有权通常由村委会或村民小组甚至村党支部行使，而这些都不能算作真正的农村集体经济组织。村委会虽是民选机构，但它是基层群众自治性组织，主要职责为村内社会事务管理，同时承担县乡政府下派的行政事务，带有明显的准政府性质；村民小组又是村委会的延伸和下层，而村党支部则纯粹是党在农村的基层组织，根本没有经济管理职能。让这三种组织行使农地所有权，是农地所有权主体在实践中的再次错位。

由于农村土地集体产权主体的虚置和错位，使集体土地在被征用过程中，没有人真正代表和维护农民的利益。因为现在的村委会一方面由村民直接选举产生，是名义上的农民利益代表，另一方面村委会成员的选举又往往受到乡镇政府的强力干预，并且上级政府的一部分行政职责，它被夹在上级政府和村民之间，具有政府代表和村民代表双重身份。而政府与村民相比，具有绝对的强势，能不能积极配合上级政府完成征地任务，常常成为村干部是否留任的条件。所以，在农地征用中，在与政府交涉补偿标准等重大问题时，村干部往往在更大程度上跟着政府的指挥棒转，而不会真正站在农民的立场上，忠实代表和维护农民的利益。

(三)农地所有权行使程序不明确，使农民的土地权益缺乏应有的组织和程序保证

《宪法》规定，农村土地属于集体所有。但是，作为一个集体，应当有特定的构成要素和组织形式；作为一种集体所有权，也应当有明确的运行规则和行使程序。然而相关法律对此都未提及，使农民的土地权益缺少了应有的组织和程序保证。加上《村组法》的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”没有落实，从而使本已错位的农地所有权主体——村级集体组织在农地所有权的行使上带有很大的随意性，许多村庄的土地所有权实际上成为少数村干部，甚至村支书或村主任的个人特权。农民在土地征用、流转和开发等重大事项上普遍没有发言权，而且连知情权也没有，因而根本无法有效保护自身的土地权益。有关调查显示，在农地征用时，基本都是由村委会或村党支部，甚至是村支书或村主任个人背着农民与政府或用地单位黑箱操作，合谋买卖集体土地。为了谋求个人利益最大化，不少村干部不惜出卖农民利益，任由上级政府压低征用补偿标准；在土地补偿费分配和发放中，大多也是由村干部背着农民，自行制订分配比例和分配办法。为了满足个人的私欲，一些村干部大肆截留或侵吞农民本来就已经相当低微的土地补偿和安置补助款，使失地农民的境况雪上加霜。

三、城乡二元社会保障制度是失地农民边缘化的相关制度根源

长期以来，我国一贯实行的是城乡二元化社会和经济结构。城市实行“高补贴、广就业”的社会保障制度，有了城市户口，就可以享受就业、养老、医疗等一系列社会保障，以及粮食、副食品、住房等各项补贴。而农村的社会保障除了村社提供的五保户基本生活保障和国家提供的灾害救济以外，其余农民的就业、医疗和养老等则完全没有保障。家庭联产责任制推行之后，由于生产大队的解体，五保户的生活保障也没了着落，农村的社会保障更是只剩下灾害救济。于是，承包地就成为农民就业、养老和医疗等基本生活保障的唯一依托。当土地被征用后，农民这些附着在土地上的种种保障势必随之丧失。而政府在征用土地时，为了操作简便，通常只给予农民一次性货币补偿，很少为农民办理社会化养老和医疗保险；再者，由于失地农民绝大多数都没有(至少是现在没有)被转为城市居民，因而他们一般也不能享受国家只向城市市民提供的最低生活保障；另外，法定的由农村集体经济组织(即村委会)管理和使用的土地补偿费，许多村庄的村干部出于自身利益等种种原因，也很少用来为失地农民解决养老和医疗保障；就失地农民本身来讲，因为所得补偿费低微，大都无力自行购买商业性保险。这样一来，在失地农民的就业遭遇困难，没有稳定的经济来源，而得到的补偿、补助费又花光之后，他们就不可避免的沦为无地无业的边缘化人群，成为社会安定的一大隐患。

四、政府职能扭曲和农民维权组织缺失是失地农民边缘化的重要因素

(一)政府职能的扭曲使失地农民缺乏就业安置的必要条件

现代经济学认为，在市场经济条件下，市场发挥着对资源配置的基础性作用，作为公共权力的代表，政府除了承担着保护国家安全和提供公共物品的社会职能外，其经济职能主要是进行经济调控和实施市场监管，它既不能直接参与市场竞争，更不应从中获取直接收益。换句话说，在市场经济的竞技场上，政府的角色应该是竞技的裁判员，经济组织才应该是竞技的运动员。但是，现在我国各级政府在很多方面仍然沿袭计划经济体制下的行为模式，总是既当裁判员又当运动员，而且还是全能运动员。在农地转用问题上，现行土地制度就为政府赋予了多重职能，设定了多重角色。政府既是农村土地的征用者，又是征用后的国有土地出让者；既是征地补偿和安置方案的制订者，又是这些方案的具体实施者；既是土地征用权的行使者，又是征用土地中各方矛盾的调解者和裁决者。究竟如何扮演这些角色，把着力点放在哪一边，则要视政府领导人的偏好而定。受理性“经济人”心理和农地转用巨大差价收益的驱使，加之中央和地方财政分灶吃饭与以经济指标为核心的政绩考核制度的诱导，地方政府往往热衷于取代市场主体，直接参与竞争，与民争利，以在土地市场谋取政治经济利益的最大化，实现任期政绩为目标，而很少顾及农民的利益、社会的安定。他们在土地征用中大都表现为一手强、一手弱：在征占农民土地时积极、果敢，雷厉风行，有的还少批多征、未批先征；在对失地农民进行补偿和安置时却消极、敷衍，拖拖拉拉。不少基层政府不能足额、及时发放补偿安置费，不为失地农民提供必要的生活保障，也不举办职业技术培训班和设法给农民开辟就业渠道。政府职能的越位和缺位，政府行为的扭曲和畸形，使失地农民不仅难以得到合理的补偿和保障，而且无法顺利转入二、三产业，生活前景堪忧。

(二)农民组织化程度低，使失地农民缺乏权益维护的能力

失地农民篇7

关键词:失地农民;职业;职业规划

中图分类号:F291文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0019-02

改革开放以来,人们意识到城市化是解决许多经济社会深层次矛盾的现实选择,也是中国步入现代化的必由之路。然而,城市化在解决这些深层次矛盾的同时也带来许多新的问题和矛盾。其中,失地农民问题就是一个十分严重的问题。20世纪80年代以来,我国的城市化进程不断加快,这也导致失地农民的人数迅速增加。从经验数据来看,一般每征用0.067公顷(1亩)耕地,就会导致1.5个失地农民。据学者推算,目前,我国失地农民人数应在5 100―5 525万之间[1]。同时,按照我国现有的城市化水平和经济发展速度,今后每年仍需征用农地16.7―20公顷,预计每年将新增失地农民375―450万人,1 0年后失地农民总数将接近1亿人[2]。

一、我国失地农民现状和就业态势

所谓失地农民,在此是指在城市化的作用下,那些原来拥有土地的并以土地生产的收入为主要生活来源,现在其土地被政府或开发商征用,而因此失去主要的生活来源的农民[3]。失地农民在西方国家很早就出现过,如16、17世纪英国的“圈地运动”就导致了大量的失地农民的出现。欧洲国家当时的失地农民的出现是工业革命的结果,是资本主义资本积累的产物。而我国的失地农民主要是城市化造成的。

由于我国城市化的速度过快,一些政策不够完善,没有及时跟上环境的变化。另外,征地补偿标准不统一,有关规定透明度不高,再加上一些开发商的违规操作,实际上失地农民得到的经济补偿是十分有限的。用他们自己的话说,那些只是一些“死钱”,很难维持长久的生活。当他们进入城市后,生活成本较以前又有增加。因此,从总体上来说,失去生活来源的他们生活将会更加贫困。在目前的失地农民中,60%生活处于十分困难的境地,有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%[4]。

政府和学者已经做了大量的研究,发现只有使失地农民重新获得职业才是解决他们实际困难的最佳途径。但目前他们获得职业的情况又是怎样呢?通过调查发现,我国失地农民的职业获得情况不容乐观。关于农民的就业现状,目前还缺乏权威的统计数据,一些学者的调查和估计能够反映出大致的情况。据报道,经济发达的浙江省绍兴、宁波、杭州和福建省福州等市被调查的失地农民中失业率分别为16.9%、19.16%、28.7%和30%。其中,年龄在40―50岁之间的占43%,50岁以上的占35%;从性别上看,妇女失业率则高达29.4%[5]。经济发达地区的失业率如此之高,那么经济欠发达地区的失业率就可想而知了。

二、失地农民进行职业规划的特点和难点

职业规划(career planning)是一个人制定职业目标、确定实现目标的手段的不断发展的过程。职业规划有助于人们在职业变动的过程中,面对已经变化的个人需求及工作需求,进行恰当的调整[6]。职业生涯活动影响人的一生,在某种程度上可以说它决定着一个人的人生道路。对于失地农民来说,他们正处于职业转换的时期,重新进行职业规划对他们这一特殊人群来说具有举足轻重的意义。职业规划有助于帮助失地农民重新认识自我,在认识其自身价值的基础上并使其增值,同时职业规划还有助于帮助失地农民调整个人需求和工作需求,从而调节家庭关系。

第一,失地农民是一群特殊的人群,土地的丧失也迫使他们职业生涯发生巨变。因此,他们的职业规划也就出现了其独特性。

格林豪斯根据人生的不同年龄段职业发展的主要任务将职业生涯划分为五个阶段:职业准备阶段(0-18岁)主要任务:发展职业想像力,对职业进行评估和选择,接受必需的职业教育;查看组织阶段(18―25岁)主要任务:在一个理想的组织中获得一份工作,在获取足量信息的基础上,尽量选择一种合适的,较为满意的职业;职业生涯初期(25―40岁)主要任务:学习职业技术,提高工作能力,了解和学习纪律和规范,逐步适应职业工作,适应和融入组织,为未来的职业成功做好准备;职业生涯中期(40―55岁)主要任务:重新评估早期职业生涯,强化或改变自己的职业理想,选定职业,努力工作,有所成就;职业生涯后期(55岁至退休)主要任务:继续保持已有的职业成就,维护尊严,准备引退。从格林豪斯的职业阶段论我们可以看出,职业规划发展最佳时期应在查看组织阶段。这一阶段的人在积累了一定的知识之后,具备一定的能力,并开始融入社会。也是一个人找工作的黄金时期和进行职业规划的最佳时期。失地农民适龄劳动人口中的大部分(在校学生除外)人群已经不处在这个时期,而是处在职业生涯初期。也就是说,错过了最佳的职业生涯规划时期。因此,对于这些人来说,他们的职业生涯规划具有时间上的滞后性,这也是他们职业规划的最大特点。

第二,失地农民的职业规划不光具有特殊性,还具有以下难点:

首先,教育背景和知识水平对于个人的职业生涯的发展有巨大的影响作用。对于失地农民来说,他们中的绝大部分文化水平都较低,一般只具有中小学文化背景。较低的文化知识水平严重制约着他们对自身职业的规划。另外,由于社会信息分化的存在,农民是社会中的信息弱势群体。知识水平的低下也制约着他们对信息的获取,这也会影响其自身的职业规划。其次,职业和职业规划意识缺失。在失地农民的传统思想中,他们没有职业的概念,从事农业生产对他们来说是一种理所当然的事,他们也没有把农民看成是一种职业身分。因此,也就更不用说进行职业规划了。特别是当他们失去土地后对于自身的身分认同也产生了一定的危机之后,更没有职业规划的意识,这种意识的缺失成为制约失地农民进行职业规划的又一难点。最后,失地农民的职业规划缺乏外部的实施条件,可行性差。社会环境是影响职业生涯规划的一个重要因素。由于我国的土地征用制度的不完善,政府和社会没有建立一套有效的保障机制和救助机制。即使失地农民进行了简单的职业规划后,需要一定的职业培训时,政府和社会也没有提供相应的培训机构或是他们不能承担过高的培训成本。因此,失地农民的职业规划也就不可能或是不能及时实施,这也就导致他们的职业规划可行性差。

三、政府在失地农民职业规划中应发挥的作用

失地农民职业规划中存在的困难,一部分是由于其自身的原因造成的,但其根本原因是城市化和社会发展的结果。因此,政府有责任有义务采取各种措施来帮助他们进行职业规划,使其获得新的工作。

第一,引导失地农民转变职业观念,使他们重新认识自我。阻碍失地农民重新获得职业的一个重要原因就是其自身的传统思想观念。失地农民有较强的依赖心理。他们失去土地后仍然存在只要有土地就有保障,失去土地就等于失去了生存的权利的思想。他们认为,就业是国家和政府的事,他们中的大部分在获得经济补偿后就赋闲在家也不愿意去找工作。因此,各级政府要采取积极有效的措施进行合理引导,使失地农民能够清醒的认识到当前的形势和发展趋势,帮助他们转变就业观念,破除其等、靠、要的思想,正确认识和评价自己,提高适应城市和市场的能力,从而帮助他们走好职业规划的第一步。

第二,提高失地农民自身的素质,拓宽他们的视野。职业规划合理与否与个人自身的素质息息相关。一个合理、可行度高的职业规划需要掌握职业规划的方法,并对市场需要和行业环境有较清醒的认识。这对于只有中小学文化水平的失地农民来说是十分困难的。因此,政府要根据各地的实际情况,对于不同程度文化水平的失地农民进行职业教育,文化水平教育和技能教育。在提升他们自身素质的同时要帮助他们了解当前的就业环境和就业知识,拓宽他们的职业视野。

第三,积极创造外部条件,提高失地农民职业规划的可行性。职业规划的可行性是职业规划成功的重要标准。对于失地农民来说,由于社会环境的巨变,即使他们制定了合理的职业规划,但在实施的过程中还是会遇到许多的外部困难。因此也就需要政府转变其职能,发挥其政府服务的作用,积极采取相应的措施来创造外部条件来提高失地农民职业规划的可行性。在政策上要给予他们相应的倾斜,鼓励他们自主创业,并向社会有关部门发出要求,尽量创造更利于他们就业的条件。

参考文献:

[1]何格.合理安置失地农民的构想[J].农村经济,2005,(1).

[2]王惠博.我国失地农民问题研究综述[J].乡村经济,2008,(2).

[3]谢俊贵,曾笑丽.失地农民的职业转换及其促进策略[J].广州大学学报,2007,(8).

[4]中国4000万失地农民流荡城市[N].青年参考,2004-04-14

失地农民篇8

笔者在2008年7月至11月，和来自土地资源管理、社会保障等不同专业的研究生、本科生一同进行了专题调查。问卷调查涉及浙江省的萧山、温州、宁波、义务、金华、丽水等县、市、区，同时我们还零星走访了浙江部分县、市的一些村庄和农户。抽取的农户调查样本覆盖不同性别、不同年龄、不同受教育水平的失地（或即将失地）农民，符合随机抽样要求。本次调查共发放农户调查问卷300份，回收问卷258份，有效问卷239份，其中涉及已征地174份，即将征地65份。

调查问卷包括三部分内容：第一部分是农民个人和家庭基本信息，包括农民个人信息、2007年个人及家庭纯收入、家庭月消费水平等；第二部分是农民对征地制度的认知，包括对征地相关法规、补偿制度的了解及对征地的意愿等；第三部分是农民对征地所获补偿的满意程度，包括获得的补偿、征地前后生活状况等内容。

2、被调查农民基本情况

从年龄分布区间来看，被调查农民分布在各个不同的年龄阶段，且每个阶段都具有一定比例。从受教育水平来看，调查农户的文化程度普遍不到，大部分处于小学或初中水平，本科或大专水平只占到总人数的2.51%。

农户2007年家庭总收入水平分布较为广泛，整体处于较低水平。其中，家庭总收入在2-3万元范围内的较为集中，占到35.56%，而家庭总收入在1万元以下的农户所占的比重达到20.50%，数据显示低收入农户仍然较多。

收入结构发生巨大变化。调查显示，务农不再是大部分农民主要的收入来源，单位工资成为收入来源的主要渠道，个人经营在农民收入中所在的比重也越来越大。

从调查结果可以看出，尽管农民收入来源的主要渠道已经发生了深刻变化，但大部分农户家庭收入低、消费水平不高的现实没有改变，农民整体受教育程度低下，文化水平不高的面貌没有得到根本改观。

3、农民对征地制度的认知

笔者将农民对征地相关法规和补偿制度的了解的调查数据以1-4编号，对数据进行统计分析后得到表4-1的结果。

从表4-1可以看出，农民对征地相关法规以及补偿制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是说大部分人并不了解，只有极少数人清楚地知道，这一比例与本科或大专学历水平所占比例基本符合，这也进一步说明农民对征地制度认知的总体水平不高，且与学历的高低具有显著相关性。

为了便于进行统计分析，笔者将农民的征地意愿进行了相似的数据处理，统计得出农民对征地的平均意愿为2.69，标准差为1.165，处于不太愿意和无所谓之间。而从表4-2可以看出，征地意愿表现为愿意（包括比较愿意和很愿意）的农民只占到被调查总人数的30.96%，也就是说大部分农民不愿意土地被征用或处于迷茫状态。

笔者认为调查反映的这一现象与农民受教育程度以及他们对于征地和补偿制度的认知能力有关，同时也和现实的补偿标准以及他们对于补偿标准的满意程度密切相关（笔者将在“农民对现有征地补偿的满意程度”中具体分析）。

为了更好地了解农民的心理，问卷还就他们愿意被征地与不愿意被征地的原因进行了调查。大部分愿意被征地的农民认为征地之后生活能有所改善（比例达到50.21%），一部分因为户口可以农转非，还有部分认为补偿还比较高；对于不愿意被征地的农民，大部分由于补偿太低、就业困难或者生活失去保障，还有一部分出于长期以来与土地相依为命的心理，不愿意离开土地。

4、农民对现有征地补偿的满意程度

调查涉及已征地农民174人，即将征地农民65人。在已征地农民中有超过65.51%的农民所得到的经济补偿低于3万，5万以上的比例只有17.82%。数据显示，大部分农民在失去赖以生存的生产资料后获得的直接经济补偿十分有限。

除了直接经济补偿这个指标，问卷还对失地农民获得的其他形式补偿的情况进行了调查。调查显示有47.70%的失地农民办理了保险，大部分农民获得了其他形式的补偿，但遗憾的是还是有近三分之一的失地农民除获得直接经济补偿外没有获得其他任何形式的补偿，他们不得不为维持生计而面对陌生的环境，这也势必会使他们在一定时期和一定程度上感到焦躁、不安。

对生活状况和满意程度的评价由低到高分为5个等级，分别以1-5编号。调查数据直观显示大部分农民认为生活没有改善，进一步分析显示生活状况平均水平为3.19，也印证了初步判断。虽然此项调查数据表明农民的生活水平没有明显变化，但补偿满意度调查显示农民平均满意程度只有1.82，处于低水平，大部分认为补偿太低，不够合理。

5、对调查结果的再思考

调查表明大部分农民对征地制度不了解，这在一定程度上影响了他们对征地的态度，而这样的现实又和他们受教育水平较低的现实密切相关。因此笔者认为应着力做好相关制度和法规的宣传工作，尤其是应采用农民能普遍接受的方式，让农民有渠道了解和自己切身利益密切相关的方针政策，提高公众的参与度；同时要及时了解农民的诉求和想法，做好反馈工作，行之有效地提供必要的帮助和服务。

调查还显示，尽管大部分农民在征地以后生活水平没有显著改变，但依然表示对“征用土地以不低于原生活标准作为安置补偿的适度原则”难以接受，希望能提高补偿标准，按市场价值进行补偿。笔者认为，一方面农民失去了自己依赖的土地，放弃了自己熟悉的生产方式，对未来生活的担忧促使他们希望以较高水平的补偿换得精神上的慰藉；另一方面，对土地增值的普遍预期和无法参与土地增值分配的现实，加剧了理想与现实的反差，也增加他们的不满情绪。

为此，笔者认为政府征用农民土地，应改变只按农业用途给予补偿的做法，尝试让开发商与农民直接接触、进行面对面的讨价还价。改变单纯的经济补偿模式，从多方面考虑予以补偿，如可以为失地农民提供就业指导，安排适应性就业岗位，完善基本医疗保障等保障制度；同时，政府应致力于促进补偿费的合理分配，乡镇政府违法参与分配行为应杜绝，村集体与失地农民分配比例混乱等应有效控制。此外还要加强对失地农民的文化知识和综合技能，帮助和引导失地农民尽快适应城市生活，实现从农民向市民的角色转变。

【参考文献】

[1]劳动部弄好民工和被征地农民保障综合调研组.被征地农民社会保障综合调研报告[M].北京：劳动保障和社会保障部农村社会保险司编印资料，2006.

[2]沈关宝等.解读“失业农民问题”——国内外失地农民问题研究综述[J].江西社会科学，2008.

[3]王道勇.增加失地农民财产性收入的策略分析[J].改革纵横,2008.

[4]周其仁.产权和制度变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[5]吴次芳，鲍海君.城市化进程中的征地安置途径探索[J].中国土地，2003.

失地农民篇9

一、征地安置政策的基本目标

我国现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进。

也应认识到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用而且很容易被滥用的方法，不足以预防失地农民的贫困，必须加以调整和完善。

预防和缓解失地农民贫困问题的最好办法，是重新审视征地安置工作的政策目标和手段，且重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。进而言之，征地安置政策不应简单地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。一句话，应把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。

“可持续生计”（sustainablelivelihoods）概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年，联合国环境和发展大会（UNCED）将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。1995年，哥本哈根社会发展世界峰会（WSSD）和北京第四届世界妇女大会（FWCW）进一步强调了可持续生计对于减贫政策和发展计划的重要意义。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策能力。

应当说，党和政府一直高度重视失地农民的可持续生计工作。计划经济时期，国家对失地农民普遍实行的“招工安置”或“就业安置”政策，就较好地解决了广大农民的长远生计问题。只是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等办法，在实践中已失去原有作用和意义，各种矛盾和问题才开始凸现。因此，重新理解和认识可持续生计政策，并以此作为征地安置工作的基本目标，具有很强的现实意义和政策意涵。

二、实现政策目标的四种手段

第

一、设计合理的补偿机制。征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，制定一个科学合理的补偿机制，是落实可持续生计政策的一个重要步骤。合理的补偿机制应以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标。这可从两个方面加以理解。首先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下三个方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”。要想真正实现加速发展，就必须在此之外，还向失地农民提供以发展为目的的投资。

第

二、引导和帮助失地农户积累资产。资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。那么，通过什么样的机制和政策工具来实现上述目标呢？可行之策有两条：一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

第

三、促进失地农民生产性就业。对于失去物质性和生产性资产的农民而言，就业收入构成了大多数生存策略的核心内容。因此，为失地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段。具体而言，以下三个方面有助于促进失地农民稳定就业：一是提高就业能力。通俗地说，就业能力是指获得工作和保持工作的能力。如前所述，失地农民的智力含量、质量水平或专业级别均难于适应目前劳动力市场的需求及变化，政府向他们提供就业服务、就业培训、制定一些有利于保持工作的补贴显得尤为紧要。二是广开就业渠道。解决失地农民就业问题的根本出路在于发展经济。在此之外，另一个重要的方面是，政府要积极探索多种形式就业安置办法，即把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来。三是消除就业障碍。社会各界要像关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。其中关键的一步是，应把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。

第

四、建立普惠的社会保障机制。在现有体制下，农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。无论征地补偿机制多么完善，不可避免会有部分失地农民或家庭沦于贫困的世界。切实保护这些最容易受到伤害的人群，既是社会公正的体现，也是政府职责所在。为此，在土地征用过程中，为失地农民建立普惠的社会保障机制极为必要。实际上，如果失地农民的社会保障机制健全，就不需要那么多详细复杂的、针对具体项目的补偿。换句话说，如果把解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，不仅有助于预防失地农民陷入贫困风险，也有利于国家必要的征地工作高效健康运行。普惠的社会保障机制要可持续，必须基于两个前提：一是将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件；二是为失地农民设立的各项社会保障制度，不宜直接与现行城镇的类似制度衔接。三是为失地农民社会保障制度建立专项基金。其中政府的必要投入至关重要。

三、落实政策手段的具体措施

1.关于完善补偿机制。

——修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低，违反市场经济和城镇化基本规律的现状。

——建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级；结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准。

——在单纯的征地补偿费用之外，再增加一定数量的投资资金，专门用于失地农民创业和发展。

2.关于资产建设。

——实行留地安置政策。国家征用土地时，应在规划区内留出一定数量土地返回给村集体，用于安置失地农民。留用地比例以征用地总面积的20％为宜，10％专项用于村集体发展

二、三产业，另外10％用于农民生活安置。

——搞好住宅小区规划。原则有三：一是住宅最好规划在具有一定商业价值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅应实行小区化。居住小区化不仅能方便居民日常生活，居住区内商业用房也可作为村集体资产获取收益。三是推行多层公寓住宅。多层公寓既可把节约下来的宝贵土地用于发展集体经济，形成一份产业，也便于失地农民在满足自住的基础上，有一定面积的房屋用于出租，获取租金收益。

——探索集体资产保值增值机制。有效措施之一是，积极倡导社区股份制改革，把资产量化到个人，并明确权利与责任。

3.关于就业促进。

——千方百计增加就业。可行的策略有五条：一是建议在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。二是大力开发社区就业岗位，把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来，使之形成提供就业岗位与创造本地财富的新循环。三是将失地农民纳入小额担保贷款的政策范围，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率。四是实行公共就业工程计划，如实施建筑、道路、绿化、社会建设等劳动密集型工程，或结合当前城乡环境整治等工作，帮助大龄失地农民再就业。五是就业资源枯竭地区，应组织开展劳务输出。

——重点加强失地农民的就业技能培训。有益的经验是：以市场的需求和农民的需求来定培训项目（对失地农民实行“菜单式”和“计单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民，政府给与一定的财政支持）。

——用经济手段和优惠政策降低劳动力成本。如对招用失地农民的企业，政府给予一定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策；对自主创业的失地农民，与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优惠政策，如免交相关税费、提供小额担保贷款等优惠政策。

4.关于社会保障制度建设。

——将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，把不妥善解决社会保障问题就不允许征地作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容。

——为失地农民设立的各项社会保险制度，应遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”为准。

失地农民篇10

一、失地农民的安置补偿办法及存在的问题

（一）货币安置后自谋出路

国家征用土地时，把赔偿款、补偿款直接支付给农民，而他们把这些钱用于给子女盖房、买车、婚嫁等，有的甚至参与各种，一旦使用不当提前用完，自己无一计之长又无地可种，闲赋在家，生计难以维持。有的政府把土地补偿款直接给了村委会，村委会的干部把这些轻而易举得到的补偿款当作行政经费，修房、买车、办公吃喝，有的甚至贪污挪用据为己有，而农民却没有受益，矛盾随之产生，矛头直接指向政府，造成上访不断。

（二）征地企业就地安置补偿

有些地区征地用于工业园区用地，对失地农民只补贴小部分货币，就地安排工作。但由于农民文化水平低，又没有技术，只能安排一些没有技术含量的工作，如清洁工、保安或其他的体力工作等，经济收入不高，工作也不稳定，一旦这些企业经营不善或倒闭，那么这些失地农民的生活将难以维持。

（三）住房安置补偿

一些地区进行城中村改造，对失地农民给予分配住房和一部分货币补助。随着城市商品房的不断上涨，对于住房补贴看似补贴不少，一套商品房值几十万甚至上百万，看似衣食无忧，但没有参加相应的社会保障，将来的养老、就业、医疗等成为新的社会保障问题。

二、对失地农民土地补偿费使用管理方面的建议

（一）关于村委会得到的土地补偿费的管理

鉴于上述问题的存在，笔者认为，政府部门应对土地补偿费出台相应的管理办法。对集体得到的补偿费，应由政府有关部门进行加强管理，列为专项资金，对土地补偿款应区别对待。首先明确土地的所有权与使用权。农村土地属于集体所有，农民承包使用这些土地。征用土地支付的土地补偿款分为两项：一部分是支付给农民的赔偿款 (包括房屋及地上建筑物和地上青苗的补偿款)，一部分是支付给土地所有者村委会的土地补偿款。如果村委会有预留地，应把预留地分给被占农户，以弥补农民的土地损失。村委会得到的补偿款不应直接支付给农户，应当为这些失地农民建立保障基金，主要用于农民养老基金，不能用于村委会的行政支出，当然，这部分补偿款应当由政府有关部门监督管理。建议乡镇或区县级财政部门设立专户，集中代管村级土地补偿款，加强管理，专款专用，以保证这些专项资金用于失地农民的养老保障。

（二）加强对失地农民的技能培训，积极促进就业

首先，政府劳动保障部门负责抓好失地农民的技能职业培训，大力开展失地农民的实用技术和技能培训，提高劳动技能和劳动素质，增强其就业竞争力。其次，要充分利用现有的劳动力市场和职业介绍机构，为失地农民就业指导提供信息，并组织失地农民进行劳务输出为其创造良好的就业条件。若失地农民转成非农业户口，可享受下岗失业人员再就业关于税收、行政性收费、职业介绍、职业培训、社会保险补贴及小额贷款担保等方面的优惠政策。若失地农民仍属于农业户口，则享受农村劳动力转移等方面的优惠政策。

（三）做好失地农民养老保险与城市居民养老保险的衔接

一种是将已就业的失地农民转化为城镇居民，并纳入城镇养老体系；另一种是参加农村养老保险，暂时没有就业的失地农民纳入农村养老体系。或者借鉴义乌、河北等模式，由政府出面与保险公司协商建立失地农民养老基金，分别由政府、集体、参保人三方出资，基金的社会统筹由政府社会保障部门专门管理，个人账户部分由商业保险公司运作。

（四）助学救困抚助