地方金融监督管理范文

导语：如何才能写好一篇地方金融监督管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

市场巨大的需求催生了第三方理财机构。

第三方理财，理论上说是独立于银行、保险等金融机构的不代表和隶属于任何一家金融机构的金融服务型企业；不偏重任何一家产品供应商，以客户需求为导向，公司通过分析客户的财务状况和理财需求，判断其所需的投资产品，提供综合性的理财规划服务。站在非常公正的立场上严格地按照客户的实际情况来帮客户分析自身财务状况和理财需求，通过科学的方式在个人理财方案里配备各种金融工具，实现客户的财富目标。

十年前，我们或许连第三方财富管理机构是什么性质都无从知晓，今天，第三方财富机构已经悄无声息融入金融大潮，你不理财， 财不理你。自2010年11月诺亚财富投资管理有限公司在纽约证券交易所挂牌交易后，其所带来的财富示范效应，加上进入这一领域几乎没有门槛，使得第三方理财公司成为一时新宠。未经证实的说法是，目前中国的第三方理财公司已近万家。

据招商银行和贝恩管理咨询公司联合的《2013 中国私人财富报告》称，2013 年中国的高净值人群约有84 万人，他们手上掌握的财富规模约有27 万亿元，中国已经成为全球瞩目的理财市场。

传统金融环境下，超过80% 的资金都通过银行存款、贷款。银行的运营必然缓慢迟滞，既无法满足存款人对资金收益的高追求，也无法满足借款人对资金增效的要求。在金融脱媒的时代趋势下，预计未来将有超过50% 的资金脱离银行，实现直接的对接。

据有关金融机构分析，这个未来的C2C 市场催生的直接融资市场，可能是一个不少于银行业现有规模的大市场。

市场是巨大的，虽然一些第三方财富公司在打造优质的金融服务平台，有许多好的制度和经验模式，但大多数第三方财富公司存在创立时间短、业务规模小、专业人才欠缺、品质良莠不齐等等问题。要满足这么巨大的市场需求，以目前第三方财富公司的整体实力来看，恐怕力不从心。

理财像高空走钢丝一样，是一件高难度的动作。不是简单把存在银行的钱换成国债，买几只基金、股票那么简单，它涉及储蓄、投资、保障、税筹等诸多方面，需要有相应的金融管理等方面的背景。更为关键的是，第三方理财在中国目前的界定和规范上属于法律真空。第三方理财还没有纳入国家金融主管部门的管理范畴。理财公司、投资者、客户等随时面临着不可预测的风险。

到目前为止，国家还没有对第三方理财公司进行明确的定位，只有明确了理财公司能做什么、不能做什么，理财市场才能规范成熟，才能发展成专业的理财公司。事实上，第三方理财公司早已发出“渴望监管”的呼声。

篇2

关键词：地方金融;监管体制;改革

中图分类号：F832 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）11-0027-06

地方金融监管体制是我国金融体制的有机组成部分，是区域经济、社会稳定的重要制度保障。党的十八届三中全会明确提出：“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”2013年12月，山东省政府印发《关于健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发[2013]28号），山东省地方金融监管体制改革全面启动。本文选择济南、青岛、东营、临沂、滨州为样本，走访省、地（市）、县（市）金融办及山东省“一行三局”，实地考察《关于健全地方金融监管体制的意见》落实情况及地方金融监管面临的问题，并对加快完善山东省地方金融监管体制提出对策建议。

一、山东省地方金融监管体制现状

（一）地方金融监管组织体系

当前，山东省已形成以“省维护金融稳定工作领导小组”为领导，“一行三局”与各级政府职能部门相结合的地方金融监管格局。其中，领导小组主要负责贯彻落实中央和省委、省政府有关金融稳定工作部署，分析全省金融稳定形势，协调解决影响全省金融业稳健运行的重大问题，提高金融风险防范和处置成效。“一行三局”负责对信贷市场、货币市场、资本市场、保险市场进行监管。地方政府负责管理中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动（见图1）。

山东省地方金融监管权限分属以下部门：金融办（地方金融监管局）负责监管小额贷款公司、融资性担保公司、农民信用互助社、民间融资机构、区域易市场;发改委（局）负责管理各类股权投资公司、投资基金、企业债发行;商务厅（局）负责典当、融资租赁公司审批与监管。此外，山东省农村信用合作社联社对全省农信社系统（农商行、农合行、农信社）行使部分监管权;省农业厅参与对全省农业政策性保险试点工作的监管;省供销合作社系统负责对农村资金互助组织进行审批。

在地方金融监管体系中，各级金融工作办公室居于重要地位。以省级金融办为例，其承担的监管职责为两方面：一是协调组织对地方金融机构的管理，包括对股权投资、私募基金、产权交易所、小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的监管;二是主动协调中央监管部门，完善相应监管制度，建立金融风险预警系统，提高金融风险意识和防范能力，维护金融秩序，开展生态环境建设。

（二）山东省地方金融监管改革的特点

比较国内各地金融监管实践，山东省地方金融监管具有以下特点：

第一，地方金融监管改革走在全国前列。2013年山东、辽宁被银监会列为地方金融监管体制改革试点省份。同年12月，山东省率先出台《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（以下简称《意见》），明确了地方政府的金融监管职责，地方金融监管的体制机制，监管方式、组织实施，各项改革措施稳步推进。作为全国最早启动地方金融监管改革的省份之一，山东的探索与实践将为全国提供可复制与可推广的经验。

第二，地方金融监管组织体系初步形成。山东省率先在省、地（市）、县（市）三级设立独立的地方金融监督管理机构。自2013年末以来，各级金融工作办公室增挂“地方金融监督管理局”，预计2014年底，全省各县区市将完成机构设置，明确职能和编制。金融监督管理局为各类地方金融组织的主管部门，将整合分散于各职能部门的监管职责，逐步形成统一归口管理，发改委、商务局等部门相互配合的监管模式。

第三，山东省金融办不涉及金融国资管理。上海和辽宁等省市将本应由国资委进行监管的地方金融国资的监管权限托管给金融办，并且承担相应的国资的保值增值责任。按照《意见》，山东省各级地方金融监督管理局成立后，金融办的职能从原来的“综合、协调、指导、服务”转向“协调与监管”并重，地方金融监管成为其核心职能，不涉及金融国资管理。

二、山东省地方金融监管体制存在的问题

（一）地方政府金融监管权责不完全对等

《意见》明确规定，地方金融监管的对象主要是“中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动”，地方政府对于辖区内金融机构并无监管权限。但在我国现有金融监管体制下，地方政府具有维护省内金融稳定、防范和协助“一行三局”化解地方金融风险的职责，特别是地（市）、县（市）级政府在处置涉及金融机构的局部性风险方面发挥着主导作用。同时，银监分局在县（市）级的监管办事处人员少、监管的银行类金融机构众多，证监局、保监局在地（市）、县（市）基层均缺乏机构，“一行三局”履行监管职能需要地方金融办的协助与支持。地方政府对金融机构监管权力有限，对新型（准）金融组织风险监管尚缺少切实有效的手段，风险处置责任偏重。

（二）地方金融办（监管局）履职存在诸多制约

第一，发展与监管之间存在冲突。目前，地方金融办与金融监督管理局实行“一套机构、两个牌子”，但两者的目标并不完全一致。从发展角度看，地方金融办需要积极争取改革试点，鼓励和推进金融创新，为当地经济发展筹措资金;但从监管角度看，地方金融监督管理局又需要控制风险、维持金融稳定。特别是在各类新型金融机构试点中，“重发展、轻监管”和“重监管、轻发展”的现象在各地均有显现，如何保持两者的平衡是地方金融监管机构面临的考验。

第二，履职缺乏必要的法律依据。目前，对小额贷款公司、融资性担保机构、民间资本管理机构、资金互助专业合作社等机构的监管依据均为地方政府或部门的文件，而非行政性法规。监管机构在监管过程中难以行使有效的处罚措施，存在执法依据上的空白。同时，由于缺少监管的法律依据，一些传统的监管方式难以为继。例如，在简政放权的大背景下，地方金融办无法再借助工商年审等手段，对股权投资公司实施监管。

第三，单位性质和工作职能存在矛盾。目前，我省各级金融办（监管局）多为政府组成部门，也有部分地（市）为政府直属事业单位（如滨州市），经省政府授权负责地方金融监管工作。但从性质上看，事业单位不具备执法资格，即使地方金融监管有了法律依据，能否正常行使职能仍有争议。地方金融监管机构存在上下机构设置不统一、机构性质和职能不匹配的矛盾。

第四，县（市）级地方金融监管部门履职能力不足。一是部分地（市）、县（市）级金融监管机构及队伍建设尚处于起步阶段，监管力量薄弱，编制和人员尚未完全到位。现有人员缺乏从事金融管理工作的知识储备和经验，对现场检查、非现场检查、准入管理、合规管理等监管手段还不熟悉，日常工作多停留在简单的审批上，无法满足金融专业监管的要求。二是作为监管的直接和第一责任单位，地方金融监管局在小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的设立变更过程中只有初审权，缺乏审批和管理权限，权力与责任不尽一致。

（三）地方金融监管归口管理落实存在难度

针对全省地方金融监管工作存在的机构不足、力量薄弱、职能缺位、业务分散等突出问题，山东省积极推进融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等地方金融业务统一归口管理。但调查显示，“统一管理”目前只在全省部分地区得以落实（如济南市）。由于对上述机构的管理权限在中央层面分散于各大部委，从业务对口角度看，省级机构管理权限统一归口存在障碍，推进并不顺利。

（四）与“一行三局”的沟通机制有待完善

当前，有关金融机构风险状况的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融监管部门则掌握各类新型（准）金融机构的业务信息。各机构通常在其职权范围内行使金融管理职能，彼此间缺乏有效的信息共享机制，监管合力不足。虽然省、地（市）各级政府成立了金融稳定工作领导小组（或金融稳定联席会议）等，但其作用主要是金融风险事件爆发后，由其牵头负责处理风险事件、化解债务危机、维持社会稳定，或者是分析地方金融运行情况，研究如何争取金融机构对地方经济发展的资金支持，对地方金融监管事务统筹与管理的力度不够。“一行三局”与地方金融监管机构间的制度性协调机制亟待强化。

（五）民间金融监管存在空白

2013年底，山东省在全省逐步推开民间融资规范引导工作，规范发展民间融资机构，规范民间融资秩序，促进民间资金供给与需求的有效对接。相较于浙江温州等以市为单位试点的地区，山东省成为全国首个在省级层面全面推动此项工作的省份。但是，民间金融本身存在着透明度低、随意性大、风险难以监测的局限性，地方监管力量显得非常薄弱。地方政府对民间借贷、非法集资问题被动应对，对金融违法违规行为难以事前发现和处理。新型（准）金融机构如小额贷款公司、融资性担保公司等违规参与民间金融的现象屡有发生。对于非融资性担保公司、网络贷款公司、投资咨询公司等，目前还没有明确的监管主体，这成为地方金融监管的漏洞和盲区。

（六）缺乏处理风险事件的长效机制

在风险防控方面，《意见》虽然提出“建立地方金融数据监测信息系统，加强相关监管信息数据交换与整合”，“切实做好风险预警、评估和处置工作，严格防范苗头性、趋势性问题引发系统性、区域性风险等措施”，但是当前地方金融统计体系、风险监测制度体系不健全，数据采集的时效性、准确性受限，无法及时监测地方金融运行。在现有的金融监管法律体系中，尚缺少对地方金融监管和危机应急处理的制度设计。特别是对于小额贷款公司、融资性担保公司等众多新型（准）金融机构，尚未建立明确的投资者保护制度和相关风险救助体系，各地普遍缺少稳定基金或风险准备金等风险缓冲制度。

（七）地方金融监管的法律法规建设相对滞后

当前，山东省地方性金融机构的发展还处于起步阶段，与监管法规相配套的实施细则和管理办法尚在制定和完善过程中。在地方金融监管领域的众多规范性文件中，部门规章的比重过大，实施起来缺乏权威性。同时，许多行业监管制度不健全，规范性法律文件之间的衔接性不强，存在着重复和空白。一些机构受利益驱使，超范围经营甚至违规开展业务，给金融运行带来风险;对于许多的金融纠纷，很多依据是非正式的制裁机制和习惯性法则，影响金融稳定。

三、完善山东省地方金融监管体制的对策

地方金融监管是一项系统工程。在当前经济金融形势下，建议按照“全面统筹、安全稳健、公平高效、灵活适用”的原则，加快落实《意见》，完善地方金融监管组织体系，推进地方政府与中央金融监管部门协调配合，防止出现监管滞后和监管真空，确保山东省金融运行的稳定（山东省地方金融监管组织体系框架设计如图2所示）。具体建议如下：

（一）完善地方金融监管立法体系

一是加快立法进程，尽快出台《山东省地方金融监督管理条例》等地方性法规，明确各级地方金融监督管理的机构、职责、措施和法律责任等，为地方金融监管机构提供法律支持。二是在各级政府前期的各类“意见、管理暂行办法、实施方案”等文件基础上，由省政府出台针对小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资机构的地方性法规，配套完善相关实施细则，规范其业务发展，使地方金融监管有法可依。

（二）健全三级“金融监管联席会议”制度

强化现有各级“金融稳定领导小组”功能，在省、地（市）、县（市）三级建立由“一行三局”、金融办（监管局）、发改委、商务厅等部门组成的“金融监管联席会议”制度，统一机构职能、完善议事规则。作为地方金融监督管理的最高协调机构，联席会议定期召开，负责研究加强行业监管的工作意见，制定地方金融监管标准及监测框架，建立金融业综合信息平台。把信用体系规划、信用管理制度建设、信用监管纳入工作职责，建立权责明确的风险排查、风险处置与损失承担机制，监测、评价各地区风险情况。必要时联合有关部门开展专项整治活动，打击非法集资、非法证券、金融诈骗等犯罪活动，共同维护区域金融稳定。

（三）发挥各级金融办（监管局）的作用

第一，稳步推进地方金融监管权限归口管理。统一归口管理是地方金融监管体制改革的趋势。当前，应在理清责任机构的基础上，逐步将监管权限向各级金融监督管理局划转。落实“谁审批、谁监管、谁负责”的基本工作原则，着力解决多头管理问题，避免监管重叠、消除监管空白。不强求上下对齐，积极稳妥地推进归口管理工作。

第二，强化金融办（监管局）的协调服务、宏观管理职能。各级金融办（监管局）应将地方金融管理工作的重点从争取资金投入转为地方金融协调、管理和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干预金融机构的具体业务操作。地方金融监管部门应从实际情况和经济发展规律出发，制定本地区的金融业发展规划，着力加强地方金融生态和信用环境建设，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的制度环境和外部条件。

第三，地方金融监管重心向地（市）、县（市）下移。当前，小额贷款公司、民间资本管理公司等新型（准）金融机构主要在县（市）区域内开展经营活动，而各类风险事件也多发生在县（市）一级。因此，地方金融监管制度设计应立足现实，在监管的机构设置、人员配备、经费投入等方面向基层倾斜。同时，适当下放对小额贷款公司、融资性担保机构的审批和管理权限，提高地（市）、县（市）地方金融监管部门监管工作自主性。

（四）完善监管机构间的分工与协作机制

第一，加强与“一行三局”的合作。在现行金融监管框架下，地方金融监管局与“一行三局”应适度分工、紧密配合，共同做好金融监管。“一行三局”主要监管客户众多、风险容易外溢并诱发系统性风险的金融活动。地方金融监管部门负责部分“一行三局”无法覆盖的领域的监管，应发挥基层的监管信息优势，消除局部金融活动风险。

第二，推动与政府相关部门的协作。按照《意见》的规定，地方金融监管对象包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所。在地方金融监管统一归口模式下，虽然监管权限最终将划归各级地方金融监管局，但现阶段受人员、专业等方面的限制，要做好监管工作，尚需要发改委、商务局等部门的协助（包括与省级、中央各部委的协调）。

（五）创新地方金融监管模式

第一，完善地方（准）金融机构治理结构。在设立审批上，建立公开选择机制，确保主发起人具备充足的风险承受能力，防止出现虚假、欺诈行为;加强对公司法人的合法性、真实性监管，探索建立地方金融机构高管任职资格核准制度。强化对公司高级管理层的监督，实现权力责任制衡机制，把对金融机构的业务监管与对高级管理层的监管有机结合起来。

第二，对地方（准）金融机构内部运行的监管机制。地方各级金融监管机构定期对相关市场主体经营情况和风险状况进行监测、分析、评估和预警，全面揭示风险与问题，出具年度监管报告。对金融机构的内部运营机制进行有效监督，对经营管理决策、执行、监督行为进行全程监控，明确合理的资产流动性、风险准备金等要求，增强对高风险行业的行为约束。

第三，创新地方金融监管工作机制。推广临沂市的经验，加强与社会中介组织的协作，充分发挥各类银行业协会、保险业协会的自律管理职能。引入第三方机构，开展现场与非现场专项检查工作，各类机构必须聘请会计师事务所进行年度财务审计。

（六）建立地方金融监管信息共享制度

一是加快建立地方金融征信体系。从县（市）基层着手，由金融办牵头，整合村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理公司等未纳入央行征信系统的地方金融机构信用信息，建立地方金融机构贷款信息共享平台。通过征信管理平台，建立信息化数据库，实现信息采集、录入、分析和使用的透明化，为民间金融风险防范提供支持。二是探索将地方金融征信体系接入人民银行征信系统，建立信息共享机制，明确信息共享的范围、采集分工、信息共享方式等，减少市场主体交易过程中的信息不对称，共同打造良好的金融生态环境。

（七）健全地方金融风险事件处理机制

第一，筹建地方金融稳定基金。由各级金融办牵头建立金融稳定基金，用于金融机构的兼并、重组、救助和退出等金融风险处置，提升金融风险的规避与处置能力。发挥行业协会作用，针对特定行业（如小额贷款公司）探索建立风险补偿基金，提高行业抗风险能力。争取人民银行和银监会支持，试点建立面向全省村镇银行的存款保险制度。

第二，建立风险处置快速反应机制。在各级地方金融监管机构设置独立的风险管理部门，负责对风险的集中分析和跨部门风险的协同管理，强化风险防范和处置职能。建立金融风险处置工作预案制度，健全群众举报、媒体监督、日常监管和定期排除等渠道，对突发性事件做到及时处置，防止局部风险演变扩散为系统性风险。创新司法模式，设立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队、金融法庭，建立金融监管与金融审判联席会议制度，多方协作化解金融风险。

第三，建立完善金融机构的市场退出机制。设计符合实际的风险指标体系和风险评价标准。明确对地方中小金融机构的风险处置责任，制定风险处置、损失分摊办法。对长期业务不足、评级不达标的机构，建立退出机制;对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的新型地方金融机构依法实施破产清算。

参考文献：

[1]张健华.深化地方金融管理体制改革[J].金融发展评论，2013，（10）.

[2]周建春.完善地方政府金融管理体制[J].中国金融， 2011，（11）.

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[4]张雪兰，何德旭.关于完善我国地方政府金融管理体制的思考[J].财贸经济，2011，（7）.

[5]谢瑞芬.完善地方政府金融管理体制探讨[J].河北金融，2012，（12）.

[6]白光昭.地方政府金融办的职能定位[J].中国金融，2010，（18）.

[7]董世坤.中央与地方金融权力关系的变迁[J].湖北大学学报，2014，（5）.

[8]中国人民银行九江市中心支行课题组.立法规范地方政府金融管理职责的思考[J].武汉金融，2013，（4）.

Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures

Zhang Xu Zhang Jing

（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）

篇3

一、金融监管法 

金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。 

二、金融监管法基本原则 

金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。 

我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则： 

（一）依法监管原则 

依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。 

（二）监管主体独立性原则 

国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。 

（三）合理适度监管原则 

适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。

（四）公开、公正原则 

公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。 

（五）安全与效率并重原则 

安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。 

（六）协调监管原则 

篇4

关键词：债务危机；金融体制；政策；创新’

JEL分类号：G2　中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1006-1428(2011)11-0118-02

一、欧美债务危机的概况

1、欧洲债务危机概况及特点。

2009年12月全球三大评级公司下调希腊评级，希腊债务危机愈演愈烈，并成为欧洲债务危机的导火线。2010年2月4日，葡萄牙政府称可能削弱缩减赤字的努力及西班牙披露未来三年预算赤字将高于预测，更是导致市场焦虑急剧上升，欧元遭到大肆抛售，欧洲股市暴跌，整个欧元区正面临成立11年以来最严峻考验。2010年起欧洲其他国家也开始陷入危机，希腊已非危机主角，整个欧盟都受到债务危机困扰。

欧洲债务危机爆发原因最主要就是欧洲政府举债过度、政府在金融监管方面的制度并不健全也都是造成债务危机爆发的主要原因。欧洲央行负责整个区域的货币发行与货币政策实施。在欧洲经济一体化进程中，统一的货币使区域内的国家享受到了很多好处。在经济景气阶段，这种安排促进了区域内外的贸易发展，降低了宏观交易成本。然而，在风暴来临时，陷入危机的国家无法因地制宜地执行货币政策，进而无法通过本币贬值来缩小债务规模和增加本国出口产品的国际竞争力，只能通过紧缩财政、提高税收等压缩总需求的办法增加偿债资金来源，这使原本就不景气的经济状况雪上加霜。

2、美国债务危机概况及特点。

国际金融危机的爆发使美国政府赤字大幅度上升，2011年5月美国的债务上限触及了国会所允许的14.29万亿美元，就此爆发了美国国债危机.随后美国债务评级被标准普尔从AAA降至AA+级，这是美国自1917年获得AAA级以来首次遭到降级。美债信用评级遭降是美国“债务经济”模式的必然结果，是对美国利用其金融制度超前消费、赤字消费等不可持续经济增长方式的否定。尽管美债评级下调无法与前两年的全球金融危机相提并论，但作为标志性事件，对我国金融制度的警示不可小觑。

二、欧美债务危机对中国金融体制改革的瞀示

1、在法律层面上限制过热金融操作，降低政府实际债务风险，加强对地方政府债务的管理和控制。

本着“监管先行”的原则，以立法形式确立我国统一的金融监管机构的法律地位，以实现对银行、证券、保险、信托等金融业进行统一监管，消除金融监管中的盲区。为此，可考虑在《银行业监督管理法》等相关法律的基础上制定统一的《金融业监督管理法》，就金融监管的基本原则、宗旨、金融监管体制、金融监管机构的职权与责任、金融监管的主要内容等方面作出明确规定。在统一的《金融业监督管理法》出台以前，可考虑在《银行业监督管理法》之外制定独立的《证券业监督管理法》和《保险业监督管理法》等单行法规，以便与我国现行金融监管体制相协调。

通过立法增强金融体制改革，要将金融服务业、金融市场、金融渠道的发展升级至法律和国家战略层面，国家要制定相应的管理法律，建立健全金融产业的发展和调控，降低国家金融风险，同时要以法律的方式保护公民金融投资行为和中小投资者的利益.以法律的形式限制金融操作中的债务违约风险，以法律的形式保障中小企业在更多范围内和更多金额上的贷款支持。

必须以立法的形式加强对包括中央政府债务、地方政府融资平台债务以及社会保障资金缺口等在内的政府总债务的管理，及时对全国财政及地方财政状况作全面清查和评估，合理控制债务规模，加强风险管理。

2、加速人民币国际化的进程，提高人民币国际地位。

美国债务危机后债务上限调整，使我国的外汇储备面临缩水，外汇投资面临亏损和零利润，这些都是需要面临的问题之一。更重要的是，美债问题将使美元长期承压、贬值风险较大，因此，推进人民币国际化，减少对美债市场的过度依赖，已是当务之急。人民币国际化的含义包括三个方面：第一，是人民币现金在境外享有一定的流通度；第二，也是最重要的，是以人民币计价的金融产品成为国际各主要金融机构包括中央银行的投资工具，为此，以人民币计价的金融市场规模不断扩大；第三，是国际贸易中以人民币结算的交易要达到一定的比重。这是衡量货币包括人民币国际化的通用标准，其中最主要的是后两点。通过此次欧美债务危机，完全可以此为契机，将危机变为机遇，加快人民币国际化步伐，消除外汇储备的被动积累，为中国经济走向更加均衡的增长提供货币制度方面的安排。

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关键词：金融监管协调；分业监管；改善

中图分类号：F830.9 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）05-0-01

在现代经济社会中，在任何一个经济体中，金融业都已经成为了其国民经济的重要组成部分。但是金融活动要形成巨大的社会财富也是需要付出成本的。美国次贷危机与欧债危机所产生的阴影至今仍然存在，在危机产生之后全球金融业都受到波及，各国政府通过各种措施来进行救市，然而其产生的影响仍然波及到了实体经济，使得世界经济出现了较为严重的衰退。现在国际社会基本形成了初步的共识，金融危机产生的原因就在于监管协调机制存在不合理的地方。这要求对金融监管协调进行重新审视。我国的金融业正处于快速发展的时期，虽然有很多国外的先进经验可供借鉴，但是因为我国仅仅体制是社会主义市场经济，存在一定的区别，这就要求要贴合我国的实际来对金融监管协调进行分析思考。

一、我国金融监管协调现状

金融监管协调机制有着相当重要的地位，在我国的多部法律中都明确的提出了要建立金融监管协调机制。在《中国人民银行法》的第35条中提出了要求国务院建立起金融监管协调机制，在《银行业监督管理法》的第6条中也提出了国务院所建立的银行监督管理机构要和其他各个金融监督管理机构建立起监督管理的信息协调机制。

我国的金融监管部门从2000年就开始建立起了分工合作机制，央行、证监会与保监会通过三方监管联席会议的方式，每个季度都会进行讨论。在2003年，人民银行所负责的银行、金融资产管理公司以及其他存款类的金融机构的监管职能都划转给银监会，而在2003年6月银监会、证监会与保监会成立了专门的工作小组，建立起了协调机制。

在金融海啸对全球产生影响的过程中，建立起了“一行三会”的金融监管协调机制。通过央行的协调，证监会、银监会与保监会在维护我国资本市场稳定、对金融风险进行防范与化解、监管产品、市场以及经营机构等方面都做出了很多的成就，为我国市场与行业的发展都做出了积极的贡献。在金融监管协调机制的实践中主要取得了以下的成果：（1）并表监管的开展标志着协调监管的开始；（2）各相关监管部门之间形成了良好的有效互动；（3）监管部门之间的协调力度逐渐加大。

二、我国金融监管协调所存在的现实障碍

（一）信息交流成果不多，效果不突出

我国金融业发展相当迅速，已经呈现出了综合性与交融性的特征，这些特征要求在我国金融业分业监管的模式下，不同金融业行政管理主体之间必须要尽快的加强相互的信息共享与交流。虽然我国已经建立起了国务院金融旬会制度、金融监管联席会议制度以及反洗钱监管合作机制，能够做到定期的交流，在具体的实践过程中是对于不同的领域分别实施金融业的行政管理，一般的信息交流就能够满足要求，但是央行有着从全局统领、稳定社会的职责，更加需要准确的判断系统的不稳定因素，这就需要更加全面与充分的金融监管信息，同时处于对金融风险的监测与防范，也需要进行深层次的信息交流。当前所共享交流的信息资料难以满足出于维护金融稳定而对金融机构进行实质性分析的需求。

（二）金融监管水平不高

和欧美发达国家相比，我国金融监管机构中的工作人员素质和监管理念以及监管手段上都存在着较大的差距，让金融监管难以满足我国金融业发展以及国际金融业发展的需求。特别是在高级监管人员相当匮乏，很多高级监管人员对于自身职责范围内的监管都较为困难，就更不要说促进监管协调的发展，因此，从当前的情况来看，因为监管水平的限制，使得监管协调更多的是仍然处于理论水平上。

（三）金融监管体制透明度不高，为金融监管协调带来困难

虽然我国在金融监管体系建设上已经取得了较为显著的进步，但是在体系、法律依据以及监管程序上仍然是存在着不足，特别是在透明度上存在很大的问题。只有充分透明的监管体制，才可以让监管机构为金融体系的稳定发展与规范运行提供有效的监管，并能够促进协调的加深，对各种非必要与非正当的监管行为进行有效的规避。而充分透明的监管体制也是金融监管协调合作的重要前提。

三、改善我国金融监管协调的措施

（一）落实“一行三会”金融监管协调机制，促进信息深层次交流

在我国的分业监管体制下对“一行三会”金融监管协调机制进行落实，不仅仅可以改善金融业行政管理主体之间的关系，同时还能够有效的促进相互之间的信息交流。因为部门利益的主观因素以及各个行政管理之间的侧重点存在的差异性以及技术上的问题，使得“一行三会”的金融风险信息部能够有效的进行交流共享，而对信息的利用也难以让人满意，有鉴于此，需要对中央银行监管方法进行丰富，让中央银行具有从其余各种金融机构中直接获取各种相关报表资料的权利以及更加直接与普遍的现场检察权，在这样的基础上结合定期的金融稳定信息交流，可以从信息层面上促进金融监管协调机制的改善。

（二）培养高级监管人才，改善监管人才队伍

随着金融业的快速发展，各种新产品与新理念层出不穷，对金融监管人员提出的要求也越来越高。为了能够促进监管工作的发展，金融监管人员不仅仅是需要对监管领域中的法律法规、正常以及相关的金融业务知识进行掌握，同时还必须要对其他金融监管领域中的相关事项进行熟悉，并且努力的改善自己的监管理念，积极的改善当前的监管手段。因此，需要重视对复合型人才的培养，在引进高级监管人才的同时，通过培训与自学的途径，构建起监管人员工资交流机制，互派工作人员进行学习、实践。

（三）建立金融监管协调监督机制，促进金融监管机制透明化

金融监管体制透明力度不够，是因为当前的法律部能够有效的制裁违法违规行为，而监管机构自身的监督机制却又难以发挥作用。可以根据金融监管协调机制，构建其金融监管协调监督机制，成立专门的监督部门，形成一套完善的金融监管协调监督体制，促使其透明化，对金融监管机构的违法行为进行有效的监督，防范违法行为与不合理行为的产生，形成对金融监管机构的约束力，改善金融监管行为的透明度。

总之，要促进我国金融业的发展，就不能够忽视了金融监管协调机制的完善。为此，我们需要清晰的认识到当前金融监管协调存在的困难，并积极的进行改进。

参考文献：

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【关键词】和谐 商业银行

构建和谐银行，是商业银行改革发展进入新的历史时期的客观要求，笔者认为，要建设适应新形势下社会发展要求的和谐商业银行，应构建和谐的内外关系。

一、构建和谐的内部关系

和谐应该包括内部和谐与外部和谐两个方面，在内外部和谐关系中，又表现为和谐的人文关系和和谐的经济关系。

（一）营造内部和谐的人文关系

构建和谐银行，必须首先构建内部和谐的人际关系。表现在：内部管理以人为本，充满人文氛围，领导者之间、领导者与员工之间、员工与员工之间沟通顺畅；工作上，全行上下一盘棋，分工不分家，团结协作能力强；领导关心员工的学习、工作、生活乃至家庭，把员工的冷暖时刻挂在心上；注重员工的职业培训，提高员工生存能力，为员工的职业生涯和发展搭建有广阔的平台；有和谐的民主氛围，内部民主制度健全，员工民主意识很强，民利得到充分享受，各方面的积极因素能够广泛调动，各方面的利益关系能够妥善协调，内部矛盾能够得到妥善处理；员工之间能够互帮互助，诚实守信，融洽相处；一切有利于进步的创造得到肯定，对素质高、能力强、贡献大的员工，除了在工资晋级、奖金分配等方面倾斜外，还在职务、职称、评先等方面优先考虑，最大限度地激发员工的创造力，使每位员工都能为共同的目标而奋斗，在内部形成和谐人文关系。

（二）提升服务能力

提升服务能力是构建和谐银行的推动力。银行是金融企业，与任何其他企业一样需要通过经营活动创造效益，为自己和投资者提供投资汇报，不断增加自身和对社会的贡献度。要提高银行经营效益，就必须不断提高银行的价值创造能力，而提高银行价值创造能力，一是依赖于管理，即银行管理者有较强的经营管理能力，能准确把握自身业务发展方向，调动一切积极因素，协调好内外各种关系，促进各项工作全面发展。二是依赖于管理者和员工的素质高低。提升企业的价值创造能力，实际上是提升企业人的价值创造能力。银行创造价值能力的强弱并不依赖于人的数量，而是人的质量，即人的能力。构建和谐的银行，必须注重提高内部员工的学习能力、创新能力、专业技能，把员工的能动性充分发挥出来，创造潜能挖掘出来，为银行创造更大的价值。三是依赖于对客户的服务。银行所有价值创造都是来源于对客户的服务，这是银行生存的根本。在当今经济全球化的大环境下，科技使银行的服务范围已经不再局限于本地，银行客户可以遍及世界。随着同业竞争的加剧，银行只有更加注重与客户之间的关系才能赢得客户。要赢得客户，银行必须正确处理好与客户之间的人际关系与经济利益关系。一方面，通过为客户提供好的服务环境，如先进的服务设施，丰富的服务产品，较高的服务效率，更加人性化的服务行为，使银行服务能超越金融服务本身，融洽与客户之间的人际关系。另一方面，银行必须通过自己专业化的经营，为客户的投资提供丰厚的投资汇报。因此，不断提高自身服务能力，是提高银行价值创造能力、构建和谐银行的推动力。

（三）构建先进的企业文化

先进的企业文化是和谐银行建设的精神支撑。企业文化是企业在长期的经营过程中形成的价值取向、经营理念、思维模式、行为方式等方面的综合体，具有凝聚、导向、激励、约束等作用，是构建和保持和谐银行的长效保障机制。纵观世界知名银行，都有自己鲜明的企业文化，并为企业的发展提供了强有力的文化支撑。一个拥有成熟文化的企业，企业文化并不会因为企业的管理者和员工的变化而导致企业的社会形象削弱，企业文化对企业内部和外部的影响是持续稳定的，注重企业内部文化建设已经成为当今企业管理者打造企业竞争力的有效途径。

（四）健全内部控制管理制度

没有规矩不成方圆，健全的内控制度是和谐银行的坚强保障。银行内部管理制度包括上至《商业银行法》等金融法律、法规，下至系统内部制定的各类规章，以及本单位制定的各类规定、制度等，如相关业务操作的流程规范、风险防范制度、监督管理制度等，这些制度是有效防范银行经营风险，促进银行业务健康发展的保障。在健全企业内部规章制度的同时，还必须通过加强员工教育，培养员工主动执行制度的意识和执行能力，使既定的各项规章制度能够在实际工作中得到切实执行，这是制度建设和内部和谐的重要保证。

二、构建和谐的外部关系

外部和谐就是与外部环境的和谐，如政治环境、经济环境、人文环境、地理环境等外部因素。从微观角度来讲，应该处理好以下几个方面的关系。

（一）处理好与地方政府及银行监督管理部门的关系

妥善处理好与地方政府及政府相关部门的关系，对于银行自身的发展具有十分重要的意义。在处理与地方政府关系方面，主要表现在遵守地方政府制定的规章，能够按照地方政府制定的经济和社会发展规划，积极调整自己的经营战略，以支持地方经济建设为己任，努力为地方经济发展做出自己的贡献。地方经济发展了，反过来也为银行的发展创造了条件，二者是相互促进的。商业银行在经营过程中面临来自内外部多个方面的风险，这就决定了银行在经营过程中必须严格执行国家金融政策，合法经营，并自觉接受银行监督管理部门的业务指导、监督管理等。

（二）处理好与客户之间的关系

商业银行要赢得客户必须正确处理好与客户之间的人际关系与经济利益关系。一方面，通过为客户提供好的服务环境，如先进的服务设施，丰富的服务产品，较高的服务效率，更加人性化的服务行为，使银行服务能超越金融服务本身，融洽与客户之间的人际关系。另一方面，银行必须通过自己专业化的经营，为客户的投资提供丰厚的投资汇报。

（三）树立良好的社会形象

良好的社会形象既是银行的无形资产，也是银行生存和发展的生态环境。银行必须在自身发展的同时，有高度的社会责任感，热衷于社会公益事业和社会公共事业，勇于承担起自己作为社会企业的责任，树立起自己良好的社会形象，打造良好的生态环境，这是构建和谐银行的外部保障。

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一、金融维权管理中的相关法律问题

（一）金融维权管理机构缺失

1.金融机构的维权管理部门职能弱势。基层商业银行和城乡信用社的金融维权工作多由信贷部门具体操作，有的金融机构虽然设立了资产保全部门，但事务多、人员少、知识结构不合理，缺乏金融维权的专业人才，在债权催收、保全、评估及应诉方面，处于被动应付地位。

2.金融监管机构对金融维权进行协调和管理的主体不明确。金融监管体制改革前金融维权工作由人民银行进行协调和管理，银监会分设后，法律上没有明确规定由哪个部门负责金融维权的协调和管理，造成金融维权管理“群龙无首”。

（二）金融维权法律制度不完善

1.没有专门的金融维权法律或者行政法规。目前，金融维权工作的法律依据是《民法通则》、《合同法》、《担保法》等综合性法律，国务院行政规章虽然不少，但政策性强，彼此缺乏衔接，内容上常有冲突的内容。实践中，金融机构维权常以《商业银行法》、《贷款通则》等为依据，但无论哪部法律，其规定都是原则性和笼统的，而人民法院在审判过程中，又过多地考虑地方利益、社会稳定等因素。因此，金融维权工作缺乏一部专门的法律或者行政法规的作为依据。

2.现行《破产法》的规定不利于金融维权。按照我国的《破产法》，企业财产在扣除清算费用后的清偿顺序是：企业所欠职工工资及社会保险费、国家税款、一般债权。这样的破产清偿顺序容易造成企业以破产名义实施逃废贷款行为。据调查，某市四家国有商业银行2006年底贷款余额为11.68亿元，不良贷款余额7.36亿元，占比63%（不良贷款中包括市中行剥离数额）；从不良贷款形成的原因分析：由企业改制、转制、破产、停产等原因形成的坏帐为4.3亿元，占58%。某农村信用社由于企业改制、转制、破产形成的不良贷款达2.7亿元，占全部不良贷款的60%。

3.1994年国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》规定，常被许多地方政府部门和企业违规套用，以此逃废金融债务。

《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的通知》和《补充通知》中关于国有企业政策性（即计划性）破产试点的政策只适用于国务院确定的“优化资本结构”试点城市范围内的国有企业，但许多非试点城市的企业在破产时也强行适用这一政策。由于《通知》和《补充通知》对企业应当具备哪些条件才可以纳入“计划内破产”的范围，以及哪些部门行业的企业不能实行“计划内破产”等问题没有规定，一些地方为了保持社会稳定、安置下岗职工，任意扩大“计划内破产”的适用范围，对一般破产企业套用“计划内破产”的有关政策，导致了不规范的企业破产行为的大量增加。

（三）金融机构信贷、债权管理机制不健全引起相关法律风险

1.贷款保证效力不足形成法律风险。（1）保证人不具备法定担保资格。如政府部门或非经济实体等组织为贷款人提供担保。（2）保证人经济实力不足。如一家企业为多家企业提供担保。（3）保证人企业改制或恶意逃废债务。目前，贷款保证人借企业改制逃废债务情况时有发生。（4）保证期内未主张权利而导致保证责任免除。信贷人员未按规定在保证期间内向保证人有效崔收，贷款失去时效。

2.贷款抵押效力不足形成的法律风险。（1）抵押物产权不明，抵押担保名存实亡；（2）抵押物品价不符实；（3）土地使用权与房产在办理抵押时分离，一旦贷款发生风险，在实际追索时常发生法律纠纷；（3）抵押手续不完整。如以机器设备抵押时缺少有关部门的文件。

（四）司法效率不高，导致依法维权工作效果不佳

诉讼手段本是银行业金融机构清收盘活不良贷款的重要途径，但由于目前审判体制和法制环境的缺陷，银行通过法律手段保全金融维权面临诸多困难。

1.诉讼维权效率不高。金融案件与一般民事案件相比，具有案件数量多、标的额大、专业性强的特点。但目前，大量金融案件与一般经济案件同属法院经济庭审理，从立案到审结多个程序，需要几个月到一年的时间才能结案，有的案件甚至几年久拖不决。

2.诉讼费用负担沉重。金融案件的审理与一般经济纠纷的收费标准相同，收取立案费、费、执行费等。加上执行过程中资产转移有土地、房产、物价等多部门收费，总体收费在诉讼标的额的15％至20％之间，收费名目过多、费率过高，银行对庞大的诉讼费用难以承受。

3.地方保护主义干扰严重。一些地方政府从本地利益出发，在对待金融维权问题上往往偏向企业，有意或无意助长、支持企业逃废银行债务。

4.司法执行难。目前，对民事诉讼败诉者拒不执行判决的行为，没有严格的制裁措施，导致金融案件执行“软弱”，使逃债者有恃无恐，法院判决成为法律“白条”，金融机构“赢了官司输了钱”的现象十分突出。

二、维护金融维权的相关法律对策

（一）建立健全金融维权管理协调机制

目前金融维权管理工作已由人民银行移交到银行业监督管理机构，但是法律并没有明确规定这项管理工作的机构设置和具体职责。从中国银行业监督管理委员会到设在县域的监管办事处，未在原来人民银行管理基础上增加任何新的内容。而且，从履行职责角度讲，单靠银行业监督管理机构一家监管机构显然难以做好这项长期困扰金融机构的“老大难”难题。因此，必须象建立金融稳定协调机制那样，建立起有地方政府、人民银行、人民法院、银行业监督管理机构、银行业金融机构共同参加的金融维权管理协调机制，制定并落实相关制度，成立常设性的办事机构，加强彼此之间的协调配合，才能保证金融维权工作收到实效。

（二）完善金融维权管理的相关法律法规

尽快制定《金融维权法》。要设立统一优先权制度，保全金融维权；对金融维权的转让、拍卖、债转股等做出详细规定，对逃废金融债务的行为予以追究，最大限度地保护银行的利益，维护金融资产的安全，在法制的基础上建立良好的信用秩序。

（三）健全金融机构维权管理机制

1.金融机构内部要设立专门的金融维权管理机构。商业银行、农村信用联社应设立金融维权管理办公室（可与资产保全部门合署办公），负责资产保全、维护金融维权、抵贷资产管理等事务。要提高人员素质，配备一批法律、会计、金融方面的专业人才，充实到金融维权管理部门。

2.建立严格的信贷管理机制。（1）成立信贷客户经理部，实行审贷分离，贷款审查委员会负责贷款项目的决策，客户经理部负责贷款客户的日常管理。（2）建立信贷管理系统，实行贷款风险责任制，一旦出现风险将追究信贷员、信贷主管、主管行长的责任。（3）建立企业信用评估体系，按照信用等级对贷款客户实行风险管理。（4）建立抵押担保信息系统。商业银行应开发建立抵押担保信息系统，把保证人、担保人的信用状况、资产负债、担保贷款输入系统，并实现区域内联网，提供担保信息网上查询功能，有效地防止发生贷款担保法律风险。

（四）改善金融司法执法状况，建立良好的金融生态环境

1.人民法院可以设立金融法庭。具体负责审理金融维权债务、票据、金融诈骗以及其他涉及金融业务方面法律案件或民事纠纷，提高金融案件的审理效率。

2.维护法治原则，减少行政对司法的干预。加强法制宣传，提高公众法律意识，形成良好的法制环境；政府应当认识到金融维权的保全，对于改善金融生态环境至关重要，而金融生态环境的好坏又决定金融机构对当地经济的资金投入。因此，各级政府应当积极保全金融维权，减少对法院审理相关案件的干预。

3.降低金融维权案件费用。金融维权在资产转移时涉及法院、土地、房产、物价等多部门，其收费按统一的费率标准。金融案件具有数量多、立案标的数额大的特点，各部门应按标的金融确定费率标准。

4.加大执法力度，联合制裁逃废金融债务的行为。（1）加强与政府、企业主管部门、法院的沟通，协调联动，形成维权合力。金融机构要主动向当地政府汇报债权管理特别是企业逃废债情况，与政府有关部门、法院建立定期联系制度，取得支持和配合。（2）继续执行恶意逃废债务企业“黑名单”制度。金融机构、司法机关、工商行政管理机关等要加大执法力度，对拒不认帐和有还款能力就是不还的恶意逃废债企业进行联合制裁，切实维护债权人的合法权益，联手打击逃废债务的违法犯罪行为。

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关键词：财政 存款 建议

一、财政性存款缴存与管理中存在的问题

（一）财政性存款缴存范围界定不清。一是资金范围不明确、不具体。人民银行对财政存款缴存的资金范围只在1998年下发的《关于改革存款准备金制度的通知中》（银发[1998]118号），指出“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源”。对资金范围界定的比较笼统，未进一步明确地方金库存款都包括那些资金。之后，再无文件对资金范围进行界定或做出具体的解释和说明。基层人行在 执行监管时，难以掌握界定依据和确定资金的真实性质，从而缺乏有效监管手段对其金融机构财政存款的资金性质、来源进行甄别二是会计科目范围与金融机构会计报表不一致。人民银行总行不定期印发文件，核定金融机构缴存款范围，基层人民银行会计营业部门依据文件审查、考核、办理缴存款业务。但是，由于金融机构改革步伐不断加快，科技水平不断提高，新业务的推陈出新，会计科目的更换也较为频繁。当人民银行收到金融机构报送会计科目变更信息后再印发文件，到基层人民银行会计部门收到文件就会产生一定的时间差，从而导致人民银行核定的缴存款范围出现滞后的现象。

（二）划缴财政性存款会计处理手续亟待规范。1998年3月，存款准备金制度改革，人总行在《人民银行改革存款准备金制度会计处理手续》中，仅对一般性存款的会计处理手续进行了规范，对于财政性存款仅在第五条第一款规定﹕“财政存款的缴存款范围调整后，其划缴方式仍采取现行做法不变。”此后，人民银行未印发任何规范存款准备金会计核算手续的文件。

（三）占压财政性存款处罚依据不足，对财政性存款缴存管理处于两难境地。目前，基层央行对占压、迟缴、少缴财政存款的处罚主要有以下几个依据﹕

一是人民银行总行在1984年以（84）银发字（70）号文明确了处罚标准，即欠缴行为处以“罚息率为日万分之二”的罚息，迟缴行为处以“日万分之四”的罚息。而在以后的存款准备金管理和利率管理的相关文件中，对财政性缴存款的违规行为都没有做出明确规定。

二是《信贷资金管理试行办法》（1985年1月1日试行）和《关于办好人民银行委托专业银行业务和账务以及加强缴存存款等项工作的通知》（[85]银发字第281号）中对欠缴、迟缴财政存款行为规定的处罚标准分别为“按欠缴金额每天万分之二计收罚款”和“根据迟缴或少缴金额每天按万分之三罚款”。1998年准备金制度改革后，对金融机构占压、迟缴、欠缴财政存款行为，没有做制度性约束。因而人民银行在具体管理工作中举步艰难。

三是在1999年，国务院颁布的《金融违法行为处罚办法》中对金融机构占压财政性存款的处罚予以了明确，《金融违法行为处罚办法》第22条规定﹕“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款”并规定人民银行可以对违规金融机构的高管人员进行处罚。但是随着人民银行职能调整，银监局的分设，这一法规已不适合人民银行现行管理的职责权限。

转贴于

（四）基层人行对财政性存款缴存业务监督效率不高。人民银行会计部门负责交存范围的会计科目审定，营业部门负责办理报表审查、资金收缴和日常考核工作。即使发现问题也只做一般性处理 。上级行对会计部门检查只明确了账户管理、反洗钱等职能，这样对财政性存款缴存业务的监督管理职能在各部门间横向分散，而且，基层人民银行对财政性存款缴存的监督管理，仅限于审核金融机构会计报表科目反映的财政性存款是否全部缴存，对金融机构迟缴、漏缴和转移财政存款很难形成有效监督。

（五）“法律条文空白”。《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条规定，中国人民银行有权对金融机构中国人民银行经理国库等行为进行检查监督，而是否有权对金融机构的其它财政性存款及缴存行为进行检查监督未作任何规定。至此，对金融机构国库以外吸收的财政资金的检查监督，因法律规定之盲区而无法正式开展，导致对金融机构财政性存款监督检查工作裹足不前，更为财政性存款的核算管理难上加难。

二、加强财政性缴存款管理的几点建议

（一）尽快规范财政性存款会计核算手续。现行财政性存款会计核算手续已不能适应金融体制改革的需要，建议尽快出台全国统一的缴存财政存款会计处理手续，制定并完善财政性缴存业务的实施细则，人民银行应把财政性缴存款的具体核定原则、划缴方式及相关处罚规定编入实施细则中， 以便做到严格规定办理缴存业务， 杜绝此项业务中的不规范行为，提高中央银行的监管水平。

（二）修订和完善财政性存款缴存业务政策依据。明确界定资金缴存范围，并对资金范围做出具体的解释和说明，便于基层行业务人员严格掌握缴存范围并及时调整科目代号及名称，从而保证各金融机构所提供的会计报表在会计科目及名称上保持绝对一致。

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关键词：小额信贷；小额贷款公司监管；金融监管；金融立法

文章编号：1003-4625(2011)06-0068-05　中图分类号：F830.2　文献标识码：A

2005年5月，央行正式决定，在民间融资比较活跃的山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五省区进行民间小额贷款试点。2005年12月，在山西正式成立了晋源泰、日升隆这两家极具明清票号意味的小额贷款公司，随后又在其他省份和地区扩大试点。

2008年5月，在总结经验的基础上，银监会和人民银行联合了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号，以下简称《指导意见》)，明确了试点的原则。《指导意见》出台后，各省政府参与热情高涨，纷纷试水。截至2009年12月底，我国小额贷款公司达1334家，全国除、海南、湖南外，其他省区均有小额贷款公司，从业人数14500多人，资金来源达到940多亿元，各项贷款余额超过700亿元，占银行业贷款总额比例为0.19％。截至2010年9月，河南省小额贷款公司达75家，资金来源达到23.44亿元，各项贷款余额超过17亿元。

同时，小额贷款公司在试点运作的过程中也并非全面成功，资金紧缺，无法实现可持续发展，法律身份的不明确，监管主体的混乱都在运作中一一暴露出来。此外，在业务运作过程中，正规金融系统的金融基础设施不能惠及小额贷款公司，制约了小额贷款公司业务的发展。鉴于小额贷款公司存在的价值和其试点中暴露出的种种问题，有必要对此进行研究和探讨。据此，本文对小额贷款公司法律监管问题进行研究探讨具有很强的现实意义。

一、小额贷款公司的法律地位

赋予小额贷款公司一个清晰明确的法律定位至关重要，笔者根据相关法律法规的规定和小额贷款公司的特征将其定位为一个特殊的商事主体。作为商事主体，小额贷款公司应当符合有关《公司法》等法律的要求。同时，作为特殊的从事贷款发放业务的商事主体，小额贷款公司又要符合对从事金融服务企业的法律要求。

(一)小额贷款公司构成商事主体的法律要件

商事主体是指依照法律规定参与商事法律关系，能够以自己的名义从事商事行为，享受权利和承担义务的人。就此，我们能得出，构成商事主体需具备的要件有：法定要件，是商事法上规定的主体，包括自然人、法人及其他形式；能力要件，具有商事权利能力和行为能力，能够独立以自己名义进行商事行为；行为要件，须从事商事行为；权利义务要件，在商事关系中享有权利并承担义务。

从《指导意见》和相关规范性文件来看，小额贷款公司均具备了构成商事主体的法定要件、能力要件、行为要件、权利义务要件。

但小额贷款公司作为商事主体，并不同于一般的商事主体，而是有其特殊性。一般认为，小额贷款公司有四个方面的特殊性：一是区域性。根据相关规范性文件的要求，小额贷款公司只能在本县(市、区)行政区域内从事小额贷款业务和小企业发展、财务、管理等咨询业务，不能跨区域开展经营活动。二是对小额贷款公司的宏观数量的控制。以河南省为例，在试点期间，按照省政府的统一部署，各省辖市政府要认真选择试点对象，有条件、分步骤地推进试点工作，防止一哄而上、擅自设立小额贷款公司。三是稳定性。这体现在小额贷款公司的股权结构上，如主发起人持有的股份自成立之日起3年内不得转让，其他股东持有的股份2年内不得转让，董事、高级管理人员持有的股份在任职期间内不得转让。四是安全性。小额贷款公司主发起人和其他企业法人股东应符合无不良信用记录，法定代表人无犯罪记录，入股前两年度连续盈利等条件。自然人股东应符合无犯罪记录和不良信用记录等条件。

(二)小额贷款公司所具备的金融特征

从商事主体角度来看，小额贷款公司仅是一般的商事主体，而要成为从事金融服务特殊商事的主体，还应当取得国务院银行业监督管理部门的许可。依据我国《银行监督管理法》第十九条的规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或从事银行业金融机构的业务活动，但小额贷款公司仍具有明显的金融特征。

小额贷款公司的主营业务为向其客户发放贷款，但在经营过程中却是“只贷不存”，即只能发放贷款，而不能像其他银行业金融机构一样吸收存款；可以向客户提供关于企业发展、管理、财务等咨询业务及其他经批准的业务。为防止贷款风险，《指导意见》中要求，发放贷款应坚持“小额、分散”的原则，扩大客户数量和服务覆盖面，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5％。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均CDP水平，制定最高贷款额度限制。

关于贷款利率，《指导意见》中指出，小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的O.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。

综上所述，小额贷款公司是具有金融服务性质的特殊商事主体。

二、我国小额贷款公司监管存在的问题

近年来，随着小额贷款公司设立数量的增加和规模的扩大，其在支持“三农”、中小企业发展、解决就业等方面的重要作用日益显现。同时，小额贷款公司从产生的那天起就面临监管问题，分析目前小额贷款公司监管存在问题，有助于理清完善小额贷款公司法律监管的思路。

(一)小额贷款公司监管权设置的缺陷

小额贷款公司监管的首要问题就是由谁来监管，这一问题与小额贷款公司的性质紧密相关。相关行政规章明确规定贷款公司和村镇银行为金融机构，必须依法接受银行业监督管理机构的监督管理。而《指导意见》将小额贷款公司的性质确定为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。这就意味着小额贷款公司不是金融机构，而是普通工商企业。《指导意见》没有确定小额贷款公司为金融机构表明银行业监管管理机构并不承担小额贷款公司的监管职责。《指导意见》将小额贷款公司的监管权力授予了省级金融办，但是各地制定的管理办法又将监管权一分为二，准入监管由省级金融办负责，而运营监管则由区县政府负责。这个“二元监管格局”存在以下缺陷：

首先，省级金融办对于小额贷款公司的市场准入审批权存在合法性问题。《指导意见》规定：“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办

理注册登记手续并领取营业执照。”因此小额贷款公司经营资格的批准是一项行政许可，属于企业设立登记的前置性程序。这一行政许可行为的设置，在立法上还缺少依据。依照《行政许可法》第14条和第15条的规定，作为行政规章的《指导意见》和各地颁布的地方政府规章都不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。因此省级金融办批准设立小额贷款公司的行政许可权缺少相应立法依据。

其次，区县政府缺乏对小额贷款公司运营过程监管的专业能力。小额贷款公司无法吸收公众存款，具有非法集资的冲动，易引起严重的社会问题。打击非法集资的公安机关直接归属区县政府，因此区县政府在防范和打击小额贷款公司非法集资方面具有一定优势。但是除此之外，小额贷款公司的运营监管中涉及大量的金融专门知识，需要具备金融监管知识、经验和能力的金融监管人才。在这方面，区县政府显然并不具备，其承担监管的能力以及监管的效果都值得怀疑。

最后，地方政府对于小额贷款公司的行政处罚权设置存在缺陷。由于当前法律和行政法规均没有对小额贷款公司的违法行为作出行政处罚规定，因此在当前的法律制度下，小额贷款公司行政处罚权分散在工商、公安、经贸、银监、人民银行等职能部门。这些部门根据各自职能，有权采取警告、公示、风险提示、约见小额贷款公司董事或高级管理人员谈话、质询、责令停办业务、取消高级管理人员从业资格等措施，督促其整改。这在实质上造成了监管权与行政处罚权分离，小额贷款公司的监管机构监管工作的有效性将大打折扣。

(二)准入门槛过高忽视小额贷款所承担的社会发展目标

由于追求最大商业利润的金融机构对于小额信贷没有兴趣，小额信贷从产生的第一天起，就承担了扶贫和实现社会公平等社会发展目标。《指导意见》对小额贷款公司注册资本的门槛规定得并不高，小额贷款公司采用有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。但是由于地方政府负担小额贷款公司的监管任务，尤其是肩负防止其非法集资可能带来的金融风险，因此在众多的地方行政规章中，地方政府将小额贷款公司的准入门槛大大提高。如在西部省份陕西，小额贷款公司采用有限责任公司形式的，注册资本为3000万元，采用股份有限公司形式的，注册资本为6000万元。而在北京，小额贷款公司采用有限责任公司形式的，注册资本为5000万元，采用股份有限公司形式的，注册资本更高达1亿元。除此之外，有的地方还严格限定了小额贷款公司发起人的条件。还是以陕西为例，其要求小额贷款公司的主发起人为管理规范、信用优良、实力雄厚的省内民营骨干企业，净资产3000万元以上且资产负债率不高于50％、近三年连续盈利且三年净利润累计总额在1000万元以上。

对于小额贷款公司注册资本和主发起人的高要求，可以在一定程度上保证小额贷款公司的资金来源，减少其非法集资的可能性。但是过分抬高准入门槛，使小额贷款公司设置难度加大，阻碍了大量民间资本进人小额贷款行业。而且一般而言，具有雄厚资本的发起人都是以追逐利润为中心的，对于主发起人的过高要求突出了小额贷款公司的营利性，与小额贷款公司的具备一定程度的社会公益性背道而驰。

(三)过度管制限制小额贷款公司经营自

为了能更好地动员社会资金解决弱势群体贷款难的问题，政府监管应当给予小额贷款公司经营的更多空间。但是现实是过于严格的管制限制小额贷款公司经营自，成为其健康发展的最大障碍。我国目前对于小额贷款公司有着严格的管制措施：

第一，小额贷款公司资金来源管制。按照《指导意见》，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融人资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50％。小额贷款公司严禁向内部或外部集资、吸收或变相吸收公众存款。对于小额贷款公司资金来源严格限制，禁止其吸收存款，只能运用自有资金以及银行贷款，虽然这有效地控制了风险，但是这一方面限制了小额贷款公司运用负债手段发挥杠杆作用的效应，导致资金来源的紧张，同时也提高了小额贷款公司的经营成本。

第二，经营区域管制。河南省规定小额贷款公司不能跨县域开展业务。北京市在试点阶段，小额贷款公司的业务范围限定在注册所在区、县行政区域内发放贷款。限定经营区域，严重制约发展规模。而规模化经营是小额贷款机构的生命线，使小额贷款机构能抵抗风险，在更扎实的基础上分摊各项收入，最终才能实现盈利。

第三，贷款利率管制。贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限按中国人民银行的有关规定执行，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。限制利率将最终阻碍小额信贷行业的健康发展。世界银行总结小额贷款利率有关经验，得出结论，限制利率将最终损害小额贷款行业的健康发展。而有研究指出，在中国，不少公益性小额信贷组织实施的利率高于或远高于银行基准利率，多年的实践证明过高的市场利率并没有减弱民众对小额信贷的旺盛需求。

三、完善小额贷款公司法律监管的相关建议

(一)明确监管主体

小额贷款公司作为一种新型的农村金融组织，有必要对其经营进行严格监管，以防控经营过程中的各种风险，避免其走向类似农村基金会的老路。《指导意见》以及各地的《管理办法》都提出了一系列的监管部门，涉及人行、工商局、银监局、金融办等部门，但是没有明确一个真正的监管主体，多头监管的局面一方面会使小额贷款公司无所适从，另一方面又因为各自职责的片面性无法对小额贷款公司进行全方位的监督和管理，使风险的发生失去最好的预防和采取措施的机会。现行实践中由当地政府对小额贷款企业进行监管的操作方式，法律依据不足，在监管的有效性和操作性方面也存在问题。因此有必要明确监管主体，明确监管职责。

我国对银行业进行监管的主体是中国银行业监督管理委员会及其派出机构，《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”第八条规定：“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”银监会主要承担着对商业银行、政策性银行、信用合作社及其他非银行金融机构(如金融资产管理公司、财务公司、信托投资公司等)的监管职责。因此，银监会是最适宜继续完善对小额贷款公司的监管的机构。

因此，我国小额贷款公司的监管主体应该为银监会及其派出机构，由其负责制定规则，引导其发展，履行监督管理职责。并由中国人民银行及其分

支机构对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统，与银监会建立小额贷款公司监督管理信息共享机制。

(二)明确监管原则

考察小额贷款公司监管的原则是十分必要的，小额贷款公司的监管是金融监管的一个重要组成部分，所以金融监管的一般原则多数也适用于小额贷款公司的监管。适应于小额贷款公司监管的一般金融监管原则主要有：

1.依法监管原则。依法监管是指金融监管必须依据法律，不得与法律抵触。包括以下三个方面：一是金融监管主体地位的确立和监管权力的取得来源于法律；二是金融监管主体应依法行使监管职责；三是金融监管主体的监管权应当受到法律限制。

2.适度监管原则。适度监管是指金融监管主体的监管行为必须以保证金融市场调节的基本自然生态为前提，不得损害金融市场调节整体的自然性，不得通过监管压制金融机构竞争和发展的活力。它具体包括以下四个方面：一是要摒弃监管者万能的思想；二是监管者不能替代金融市场作用；三是监管者应当避免直接微观管制金融机构；四是监管者应当充分发挥金融业自律机制和社会中介机构的作用。

3.非审慎性原则。国际上对小额信贷机构的监管根据资金来源的不同采用不同的监管原则，对吸收存款类的小额信贷机构采用审慎性监管原则，这主要为了保护存款人的利益，控制金融犯罪。对于只贷不存的小额贷款机构则采用非审慎性原则。笔者认为，我国小额贷款公司应该采用非审慎性原则，对小额贷款公司的监管要充分尊重其日常经营权，减轻其监管负担，主要因为：首先，小额贷款公司不吸收公众存款，不涉及存款人的保支付问题，社会影响较小，与银行业机构相比，引起金融风险的可能性较小，不会影响整个金融业的稳定性。其次，小额贷款公司与民间借贷相比在纳税负担上已经不占优势了，如果再整天忙于应付监管，其经营必然受到影响。最后，节约有限的监管资源，与小额贷款公司相比，银行业是更需要监管的，如果监管主体花费大量的人力物力对小额贷款公司进行事无巨细的监管，必定会造成监管资源的不当运用。

(三)明确监管内容

1.监督小额贷款公司的服务对象。

小额贷款公司设立的目的是坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。

2.严格小额贷款公司高级管理人员的任职资格考核。

企业高级管理人员是企业的大脑，企业文化建设的成功与否、企业经营成功或失败、企业持续经营的最终目标能否实现，很大程度上取决于高级管理人员的经营管理水平。小额贷款公司高级管理人员应具备金融知识和贷款操作资历，具有贷款风险识别、判断、防范和化解的能力和经验。不具备这些条件的管理层，恐怕最后会演变成拿着斧头、砍刀上门逼债的黑帮打手，让小额贷款公司走向另一个角色。

3.严格控制小额贷款公司贷款利率。

《指导意见》规定：“小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限”。按照最高人民法院的司法解释规定，“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)”。显而易见，银监会和人民银行以最高人民法院保护的民间借贷最高利率为界限，为小额贷款公司的贷款利率上浮界限做出了限定。形式上看，小额贷款公司的贷款利率上限似乎很明确――不得超过银行同类贷款利率四倍。但是，银行贷款利率是人民银行确定的。早在2004年，人民银行就规定，“金融机构(城乡信用社除外)贷款利率不再设定上限。商业银行贷款和政策性银行按商业化管理的贷款，其利率不再实行上限管理，贷款利率下浮幅度不变”。既然银行贷款利率不再有上限而成无穷大趋势，那么贷款利率的四倍同样是等于没有上限的限制。由此推理，只要小额贷款公司和借款人你情我愿，利率按照月息8％、10％甚至更高来计算都是合法的。而这样计算的利率换算成年利率将达到让人瞠目结舌的96％、120％甚至更高。这就给监管机构一个难题，其预期的小额贷款公司贷款利率的上限限制的美好愿望将因为利率商业化、市场化的发展而付诸东流。

因此，监管机构必须采取严厉的监管措施来对小额贷款公司的贷款利率实施情况进行监督检查：(1)现场检查：针对具体业务的合同文本、财务支出和收入凭证进行检查与核实。尤其是对同一借款人与小额贷款公司多笔财务往来账目要认真检查，防止小额贷款公司移花接木，以多种名目收取利息。(2)非现场监督：对具体借款人和担保人进行走访，对其贷款相关财务支出情况详细核实，注意“阴阳合同”存在的可能性。了解和掌握小额贷款公司贷款利率执行情况的证据。

对于查证属实违反贷款利率政策的小额贷款公司，按照情节轻重，监管部门应会协调有关管理部门对其做出责令改正、罚款、责令停业整顿或者吊销营业执照等行政处罚措施。

(四)完善相关监管法律

科学完整的法律体系是监管的制度保障和归结点，离开法律来讨论监管是不切实际的，小额贷款公司的发展是一个长期的过程，是一个从不完善到逐步完善的过程，在这一过程中没有法制化的保障，没有相关法律法规，就很难有一个良好的环境、良好的秩序。当前小额贷款公司的规范性文件的效力层次低，规定分散，且与很多已有的法律规定相矛盾。因此当务之急是通过立法的形式将监管权力部门、监管原则、监管内容和具体操作程序确定下来，使之透明化、制度化。

1.制定一部适应我国国情的《小额信贷机构监管法》。

在当前形势下，有必要通过立法把包括小额贷款公司在内的小额信贷机构的法律地位、法律属性、经营方向和宗旨，用法律的形式固定下来，小额贷款公司才能顺利发展。《指导意见》对当前小额贷款公司的监管来讲，有一定的约束力和适用性，但是文件效力较低，随形势而变化，权威性、持久性和历史延续性都远为不足。监管法律的空白，已经给小额贷款公司的发展带来了很多问题。因此，我国应该根据我国的实际，借鉴国际经验，尽快制定《小额信贷机构监管法》，助推和加快小额信贷的发展，充分发挥合作金融为“三农”问题解决服务的重要作用。

2.制定《放贷人办法》。

本文认为，应该仿效我国香港地区，制定专门的《放贷人办法》，从管理机构、融资条件、融资程序、融资主体、融资方式、利率水平、贷款担保、风险补偿等方面进行规范，并制定严格的操作规程和管理约束制度，使之在法定范围内开办业务，既保护借款人，又限制贷款人的行为。有了纠纷，可以走正常的司法途径保护自身的合法权益。

3.制定《小额信贷利率豁免办法》。

小额信贷发展要采取较高的利率已经取得学界的共识，那么，如何规范小额贷款的高利率行为是关键。对此，可以借鉴南非《高利贷豁免法》做法。南非金融机构贷款利率超过21％是违法的。但是，对于5000美元以下的贷款，不管是组织还是个人，不管利率是多少，到小额贷款管理机构登记并缴纳一定的登记费即可。只要登记就被认为是合法的。因而，正规金融也可以发放高于21％利率的贷款。我国也可以采取类似的措施，在设置最高利率的情况下，由监管机构对小额贷款进行登记，为减轻费用负担，可以采取集中或定期登记的做法。

4.修订旧法

小额贷款公司的出现与很多已经有的法律规定相矛盾，小额贷款公司的法律处境非常尴尬，这严重制约着小额贷款公司的发展，一系列旧的法律需要修改。比如中国人民银行《贷款通则》第61条规定：“各级行政部门和企事业单位、供销合作社等合作经济组织、农村合作基金会和其他基金会，不得经营存贷款等金融业务。企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。”由于小额贷款公司不能吸收公众存款，如何在股东投入资金之外扩宽资金来源的渠道，以期扩大经营规模，维持其可持续发展意义重大，可是这一条款在很大程度上限制了其融资能力。因此，应当废除该条规定，给小额贷款公司一个合法的身份。同时，还应当修改《银行业监督管理法》，将小额贷款公司纳入银监会的监管体系；修改《担保法》，根据小额信贷业务和针对人群的特点，增加有效担保物的种类和有效的担保方式，将使用权证、存货和应收账款等列入合格担保物范围，增加小额信贷担保物适用的灵活性，等等。

参考文献：

[1]程恩江，徐忠，小额信贷在中国为何发展缓慢[J].中国经济报告，2007，(4)：80.

[2]李有星，郭晓梅，论我国小额贷款公司的监管定位与核心规则[z].公司资本金融与运作安全研究研讨会论文集,2008：78.

[3]杜晓山，中国小额信贷十年[M].北京：社会科学文献出版社,2005,(5).

[4]袁泽清，小额贷款公司的公司治理结构评析[J].南方金融,2008,(6)：61.

篇10

关键词：小微企业；民间融资；金融法律监管

在市场经济发展不断深入的进程中，小微企业越来越成为国民经济发展的一支重要力量。小微企业资金周转顺畅与否，成为制约小微企业发展的重要因素。因此，助推小微企业发展，必须解决其资金短缺问题。虽然国内外学者关于小微企业融资问题的研究成果很多，但大多研究成果是从企业自身发展的视角入手进行研究，而基于制度供给视角研究小微企业民间融资问题的较少，缺乏对小微企业民间融资制度监管的系统性研究。解决小微企业资金不足的问题主要有两种方式：一是以商业银行为中介机构的间接融资；二是发挥民间金融的作用，通过民间金融进行的资金借贷，也称民间融资。本文的研究对象主要是基于制度供给视角的民间融资，以及由此带来的金融监管体系的完善。民间融资是相对于间接融资而言，存在于国家法定金融机构之外，在出资人与受资人之间形成的以还本付息为条件的借贷关系。通常采用民间借贷、民间票据融资、民间有价证券融资和社会集资等形式，通过暂时改变资金的使用权方式，实现货币价值的单方面转移[1]。

一、小微企业民间融资模式与内涵

（一）企业内部集资。企业内部集资是指在遵守自愿原则下，在本单位内部职工中以企业内部股票、债券等形式筹集资金的融资行为。申请内部集资的小微企业要有工商行政管理部门颁发的营业执照，资产负债表显示其具有一定的自由流动资金，并在商业银行开立账户。小微企业进行内部集资流程为：企业在申请内部集资之初，要填写《集资申请书》，并由具有一定经济实力的法人单位对该企业承担保付责任，《集资申请书》经企业主管部门及开户银行签署意见，人民银行对该申请书审核后发给《企业内部集资批准书》。小微企业内部集资方案要明确集资目的、范围、金额、期限、利率、预计经济效益、方式、购券人的权利和义务、企业偿还集资款的资金来源等内容。企业内部集资利率可高于同期居民储蓄存款利率，上浮利率的幅度依据人民银行有关规定确定[2]。（二）社会民间多元融资。社会民间多元融资是指小微企业通过商业银行信用以外的融资渠道，向社会有偿募集资金的行为。社会民间多元融资主要包括以下几种形式：一是股份集资，即通过发行股票筹集自有资金用以扩充资金实力，实现扩大再生产；二是集资联营，即企业之间进行联营，实现规模经济，大多采取分红制的分配原则；三是合伙经营集资，即共同出资、共同经营，也称合伙人制；四是以资带劳集资，即以出资入股作为进入企业就业参工的条件，乡镇小微企业采用此种集资方式的较多；五是利用赊销、预付等商业信用进行集资；六是直接发行债券进行集资，即企业发行债券，并同时约定还款期限、利率等相关要素[3]。（三）民间典当融资。民间典当融资是指小微企业在短期流动资金短缺的情况下，以实物质押或抵押的方式取得临时性贷款，快速从典当行获得资金融资方式。典当融资符合小微企业融资额度小、周期短、办理便捷等特点，发挥融资市场上的辅助作用，为小微企业解决燃眉之急。与银行贷款相比，虽然办理手续相对简单，但是需要缴纳较高的综合费用，如保管费、保险费、典当交易成本等，融资成本高于银行贷款，增加了小微企业的经营负担。（四）互联网P2P融资互联网P2P融资也称互联网金融点对点借贷平台，是英文peertopeerlending（或peer-to-peer）的缩写，它是将小额资金吸收过来，并以放贷的形式将资金借贷给那些资金需求者，也就是民间说的小额借贷模式。该模式在运营过程中，借助互联网、移动互联网等网络技术平台，实现投资理财、金融服务的功能[4]。目前，国内P2P网络借贷平台的定价模式处在探索之中，其中风险定价、成本加成、竞标定价等模式共存。对此种融资的风险监管有必要强化。

二、监管小微企业民间融资的法律制度供给

（一）监管小微企业民间融资法律制度供给的必要性。民间融资作为一种有效的资金配置手段，在优化资源配置、完善社会融资结构、补充市场资金需求和促进经济发展中发挥着重要的作用。但是，通过研究民间融资的案例发现，民间融资容易游走于金融监管的灰色地带，并由此产生了一系列负面的影响，从宏观角度上干扰了金融秩序的正常运行，造成小微企业经营资金短缺的恶性循环，导致诚信体系缺失，影响社会稳定，甚至诱发经济类犯罪率上升等。这一切的发生给金融监管带来了一定的难度，因此，制定行之有效的金融监管法律制度非常重要[5]。（二）相关法律法规的颁布。金融监管法律是一个国家或地区通过立法为有效实施金融监管而制定的金融法律制度。一个国家或地区是否具备健全的金融监管法律，是国际上衡量其金融监管水准高低的一个基本依据。我国关于民间融资方面的法律法规有待完善，还未形成完整的体系，但是就目前民间融资监管问题看，已经出台了一些金融监管方面的法律法规，为民间融资的合法操作指明了方向。1995年，《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位、个人不得设立银行业金融机构，或者从事银行业金融机构的业务活动。1998年，颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，旨在取缔非法金融机构和非法金融业务活动，维护金融秩序，保护社会公众利益。2015年，最高人民法院颁布《关于私募股权贷款的若干规定》，承认私募贷款的合法性，并标志着官方对企业之间相互借贷有效性的认可，这打破了该领域最初的系统设计。2016年，国家又出台了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》。《方案》对P2P平台提出重点整治，同时强调，互联网企业未取得相关金融业务资质,不得依托互联网开展相应业务。对于未经相关部门批准或备案从事金融活动的，由067金融管理部门会同工商部门予以认定和查处，情节严重的，予以取缔。2021年1月，证监会《关于加强私募投资基金监管的若干规定》。主要内容如下：一是规范私募基金管理人名称、经营范围，并实行新老划断；二是优化对集团化私募基金管理人监管，实现扶优限劣；三是重申私募基金应当向合格投资者非公开募集；四是明确私募基金财产投资要求；五是强化私募基金管理人及从业人员等主体规范要求，规范开展关联交易；六是明确法律责任和过渡期安排。

三、小微企业民间融资监管中存在的问题

（一）民间融资监管法律法规有待完善。首先，我国对商业银行贷款监管力度较强，而对民间融资监管则较弱，没有形成系统的监管体系。目前，我国民间融资监管力度不足的主要原因是现行法律法规供给不足。民间融资监管法律法规不完善，是后续监督及实施不到位的重要因素。其次，立法不足表现在缺乏对近几年我国新型融资方式的监管,同时也未对小微企业民间融资作出具体规定。近年来,我国针对小微企业融资难的问题，大力发展普惠金融,将融资性担保机构、小额贷、网贷等纳入小微企业的融资范畴，并在一定程度上解决了小微企业的资金需求，网络平台融资的力量不可小觑。但是，随着网络融资额度的加大，小微企业网络融资的风险也凸显出来，各种投融资理财公司、非融资性担保公司也纷纷倒闭，金融经济案件量持续上升，相关监管法规供给没有及时跟上，小微企业融资承担风险提高。因此，对于这方面监管的法律法规亟待完善。最后，立法不足还表现在缺乏对民间融资机构的市场准入和退出机制，想要民间融资市场蓬勃健康发展，明确的准入条件与完善的退出机制缺一不可。法律法规对市场准入制度进行严格明确的规定，对于指导民间金融机构规范其组织结构、建立完善的财务制度及健康良好的公司治理环境具有重要意义。反之，如果缺乏相关监管的法律法规，将导致民间融资随意发展和隐蔽发展趋势增强，造成金融市场混乱，甚至出现利用小微企业融资而进行非法洗钱的行为。（二）立法层级过低。总体上看，立法层级过低是小微企业民间融资监管中存在的一个主要问题。近几年来，国家越来越关注小微企业发展，颁布了一系列政策和规制文件。2013年，中国银行监管委员会《深化小微企业服务意见》；2014年，国务院颁布《关于小微企业健康发展的意见》。这些支持小微企业融资发展的若干意见在小微企业发展中起到了一定的作用。但是，也有一些文件立法标准太低，强制力非常有限，只是在形式上做了一些规范，可操作性不强，没有在实质上满足小微企业的融资需求，特别是没有很好地监管小微企业融资中可能出现的风险。（三）小微企业贷款缺乏法律支持。首先，相关的金融法律不完善，在实际执法中存在职责交叉现象。如《取缔非法金融机构和非法金融经营活动办法》规定，我国对民间借贷的监管主体是中央银行，地方政府负责辅助监管。《银行业监督管理法》有关内容显示，中国银行业监督管理委员会也负责这方面的监管。这就形成了多部门管理，必然导致冲突和摩擦。其次，在我国现行金融法律体系中，对小微企业融资支持力度存在一定的不足。如《贷款通则》《商业银行法》等法律规定了企业申请贷款的操作细则，而小微企业自身财务状况无法满足较高的融资条件。因此，小微企业在金融市场间接融资的准入门槛高，商业银行更倾向于向大企业发放贷款，而向小微企业提供的贷款资金供给，无法满足小微企业实际的资金需求。最后，《商业银行法》具有很强的排他性，无法实现资源共享。《贷款通则》规定，贷款人的信用、贷款事项的审批及贷款合同的条款，都要求公司具备相当的能力和资质来实现。由于与《贷款通则》规定的贷款法律要求不符，多数小微企业无法获得资金支持。（四）对非正规金融机构的监管不足。首先，中国民间金融市场限制机制不完善。在监管初期阶段，金融产业限制模式被“一家银行和三个委员会”垂直管理。该管理模式导致了多种金融机构共同管理、相互调整的监督机制不足、信息不能按时共享和有效沟通，直接影响个人贷款的效率性。随着金融市场的不断繁荣，这些缺点越来越明显，在一定程度上影响了金融市场的健康发展。其次，针对现阶段出现的新型非金融机构存在一定程度上的监管缺失问题。随着网络融资、中介机构、小额贷款公司的出现，金融监管的难度随之加大，对金融监管也提出了新的要求，一些监管责任落到了地方政府的职责上，而有些地方政府为了发展经济，监管意识不强，金融监管措施明显滞后，而且监管标准不统一。最后，对于非金融机构的市场准入及退出监管的力度不足，导致集资诈骗等刑事案件量显著增多。（五）民间融资担保缺少风险分担机制。当前，我国小微企业融资担保的风险分担机制尚不健全。小微企业的融资担保机制主要有两种：一是单一担保，二是反担保。在实践研究中发现，单一担保和反担保体系还不能适应我国金融市场的持续发展，并在一定程度上抑制了新兴小微企业的融资需求。因此，迫切需要引入适用于小微企业的信用担保法。该法律不仅要规范担保人的担保行为，还要在融资中保护小微企业的合法利益。另外，我国还缺少大型商业银行和地方性银行风险共担的新担保体系。现阶段小微企业的融资担保多与地方性商业银行合作，但地方性商业银行具有风险评估能力差、风险承担能力弱、风险规避能力弱等特性，一旦地方银行的风险承担能力超过了上限，小微企业从地方商业银行融资的可能性几乎为零。

四、解决小微企业民间融资监管问题的对策

（一）完善小微企业民间融资监管的法律法规。鉴于小微企业民间融资法律法规有待完善问题，迫切需要建立一个专门的监管机构，即民间融资监管机构。对于如何选择民间融资监管主体，学者们有不同的看法。一些学者建议，在银监会下设立一个民间非正规金融监管部门，负责监督非正规金融机构；另一些学者认为，中央银行的监管职责应包括对民间金融机构的监管。根据我国目前的情况，中国银行业监督管理委员会是金融监督的职能部门，可以由中国银行业监督管理委员会设立下属的民间金融监督管理机构。但是，根据民间非正规金融机构本身的特点，仅依靠某个部门的力量很难实现有效的监管。因此，提出以下几点建议：首先，可以将监管权交给地方政府，使得地方政府在负责促进地方经济发展的同时,能在一定程度上监控地方金融市场。其次，考虑到民间融资市场对地方经济发展的重要性，地方政府应与金融监管部门联合，对民间融资进行信息共享和有效监测[6]。最后,在监管中要明确区分民间融资监管的主体，对于不合法的民间融资行为，必须按照法律法规调查和处理。对于合法的民间融资，应使其透明化并纳入金融监督系统。（二）提高小微企业融资的法律效力。小微企业在市场竞争中仍处于相对弱势的地位，尽管从中央到地方各级政府和有关部门已经制定了各种政策来支持小微企业发展，但是这些法律文件缺乏强制性，导致了小微企业融资中合法权益得不到很好的保护。因此，可以通过提高针对小微企业立法的法律效力并制定目标性支持条款，小微企业才能摆脱在金融市场融资的不利地位。（三）加强小微企业民间融资监管的法律力度。目前，我国还没有一部完整的民间金融法，这使得民间金融的法律地位相对模糊，民间金融法律法规比较零散，缺乏内部协调性。因此，立法机关需要结合当前经济发展情况，及时整合现行法律法规，明确引导方向，满足民间金融市场的发展需要，特别是小微企业民间融资监管的需要。一是要加强小微企业民间融资立法。虽然最高人民法院在2015年出台了《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，在司法层面明确了民间借贷的相关问题，但单靠司法解释还不能很好地规范民间金融市场。二是要从立法层面寻求突破，出台相关民间融资监管的法律法规，为民间金融市场搭建法律活动平台。此外，在制定相关法律时，要充分考虑小微企业的民间融资需求，从适应社会发展的角度规定民间融资的范围，鼓励各类民间融资主体发挥各自优势，以满足小微企业的融资需求。（四）加强对非正规金融机构的监管。1.掌握民间金融机构运行情况。要加大对地方民间融资的重视，及时准确掌握民间金融机构运行情况，结合其交易特点、覆盖面等，分类管理和监管，同时也要给予合理鼓励，促进地方经济发展，防止非法集资或金融诈骗的发生[7]。为保证交易的公平、公正，还可以探索中介机构推介等形式，为小微企业和众多民间融资机构搭建规范的交易平台，引入第三方机构对中介平台进行监管。从另一个角度看，政府和各部门还应加强对小微企业民间融资的引导与服务，培育和增强小微企业识别民间融资风险的能力，增强其风险意识，帮助其更安全有效地融资。2.履行融资平台的实际审查义务。首先，在互联网融资的实际运作中，要切实履行融资平台的实际审查义务，其目的是帮助投资者进行初次筛选，解决信息不对称问题。融资后，需要继续进行资金监控，如果资金使用有问题，必须及时向执法部门报告，并通知投资者，以便可以收回资金。其次，阐明平台记录信息的义务。为了降低投资失败的风险，保护投资者权益，信息的记录和存储应该是平台的必然义务。最后，有必要建立一种金融机构信息披露机制。投资者的信息披露机制应基于自己的信用历史、投资历史及融资记录。同时，对于信息管理公司等机构也要进行规范，使融资公司可以提供及时、客观的数据，进一步提高融资流程的透明度，对投资者进行有效的风险评估，加强政府监管机构和平台的外部监管[8]。3.明确民间融资机构市场准入、退出机制。对于非金融机构作为公司法人进入民间融资市场，必须设置明确的准入审批条件和完善的退出机制。建立严格的市场准入，就是要明确民间融资标准的制定，规范其组织形式、金融体制和业务范围，将民间金融组织纳入正规的金融监管体系。由于民间融资风险高，因此要建立健全民间融资机构市场退出机制和民间金融组织的破产清算制度。金融监管机构可以对有重大违法违规行为的非金融机构强制合并、重组、破产退出。只有建立健全市场准入和市场退出监管机制，才能促进金融市场健康发展，改善民间融资环境。（五）完善融资担保机制。1.推进信用担保体系的相关法律制度建设。近年来，我国信用担保体系建设与相关法律制度的发展基本同步，但是信用担保法律制度建设相对更薄弱。从《担保法》的角度看，我国现行担保法在制定和适用上已经存在滞后性和局限性。制定之初的规定大多是对普通担保进行规范，没有对专门从事小微企业信用担保业务的信用担保机构进行规范。因此，针对目前的法律漏洞，可以结合我国国情修订完善《担保法》，规范担保业市场准入、退出监管和从业人员资格，明确经营范围，并在此基础上规范各类担保机构的运作、资金投入和补充，培养专业的担保人才，发展多元化的担保产品，为担保机构的发展提供法律保障[9]。2.完善小微企业担保风险分散和再担保。制度担保工作属于高风险业务，弥补担保带来的成本和风险损失，仅靠担保机构赚取担保费用是不够的。因此，必须建立起完善的中小企业贷款监管制度，积极促进担保机构良性发展。首先，促进商业银行与信用担保机构之间的合作，建立共同承担风险机制。这种方式不仅可以减轻担保机构的风险负担，还可以督促银行加强对贷款的跟踪和管理。其次，实施补充再抵押制度，降低担保机构的抵押风险。当发生小微企业融资风险补偿时，政府有权要求赔偿机构赔偿，不能按时还款的公司可以列入风险预警名单，以后公司和关联公司将得不到资金支持。

参考文献：

［1］方昕，张柏杨.小微企业正规融资效果研究———基于匹配模型的估计［J］.金融研究，2020（9）：101-120.

［2］付秋虹.小微企业融资条件指数研究［J］.金融经济，2020（11）：65-74.

［3］刘艳，夏妍妍，侯睿，等.小微企业债券融资：现状特点与对策［J］.金融市场研究，2019（10）：21-35.

［4］林欣，杨嘉怡.互联网金融特质性风险及监管政策研究［J］.当代金融，2019（1）：76-83.

［5］阳.从风险管理视角看金融供给侧改革［J］.中国金融，2020（1）：95-97.

［6］朱海，吴晓玲，冯卫东.融资担保体系建设中的政府介入问题思考［J］.财政科学，2018（03）：112-115.

［7］孟飞.民间资本进入金融业的制度逻辑［M］.上海：上海交通大学出版社，2019：229-235.

［8］严圣阳.互联网金融新业态［M］.武汉：湖北科学技术出版社，2014：239.