法治社会建设的基本要求范文

导语：如何才能写好一篇法治社会建设的基本要求，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。作为法律工作者，笔者认为：这三个方面与法治建设密切相关，都离不开法律的支持和保障。

一、科学发展观的第一要素是发展。

发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。要实现经济发展和社会全面发展，离不开法律的保驾护航。首先，科学发展观所强调的是应保持一定增长速度的稳定的增长，它需要一系列有利于经济健康、持续发展的基本规则，才能长期稳定地有效实施，而法律正是这些规则的稳定体现。其次，科学发展观是一种全面的发展，它既涉及农业、工业、服务业，还涉及每一产业内部众多的部门；它既涉及经济领域，又涉及社会领域和生态领域；它既要求经济上的数量增长，更要求发展所需的质量改善。总之，其有关主体之间的利害关系错综复杂，必须运用法律加以具体规范。再次，科学发展观所强调的是一种在竞争中的发展，各类经济主体的运作都必须与市场机制和开展竞争相联系。而要建立起能够开展公平竞争的经济秩序和社会秩序，只有通过在相应范围内加强法治才能有效予以维护。最后，科学发展观所强调的发展是在国家范围内的一种受国家宏观调控的发展，要实现这一发展，必须加强国家的宏观调控。而只有在相应法律规范的保障下，才能实现国家宏观调控的目标。

可见，要发展，就必须借助强有力的法律保障。以发展为第一要素的科学发展观要求法治建设的首要任务就是变革与传统发展模式相适应的现行法律的问题。在对现行法律予以变革的同时还需要推行一些新的政策和做法，而要进行这些变革只有依靠法律的权威性才能奏效。

二、科学发展观的核心是以人为本

科学发展观的核心是以人为本,这就为完善我国法治建设提供了最基本的价值取向。依法治国不是依法治民，法治的根本目的是为了人民。立法、执法、司法都要以维护、实现人民群众的根本利益为根本的出发点。人类政治文明从人治走向法治，并不仅仅表现为法律数量上的增加和法律功能的扩展，不仅仅体现在对法律权威的崇尚，最根本的变化首先是法律价值的转换和创新，是法律对人的主体性，对人权尊重和保障，是法治为满足人的全面需求和促进人的全面发展提供制度基础和法律保障。离开了以人为本，单纯追求形式上的法律完备和法律权威，就可能成为一种“恶法之治”。

我国社会主义法治坚持以人为本，就是指在立法内容上要充分体现和反映广大人民群众的共同意志和利益，使中国特色社会主义法律体系成为人民利益和意志的集中表达，这既是社会主义立法的出发点和归宿，也是贯彻落实科学发展观的必然要求；同时在立法程序上,要坚持民主立法，尊重人民群众的主体地位，使人民群众成为立法的真正主体，这既是立法内容民主性的前提和基础，也是贯彻落实科学发展观的主体性条件。只有这样，才能使中国特色社会主义法治的内容真正成为广大人民群众利益和意志的反映。落实到法律体系的修改和完善上，就是要强化法律体系内容的民主性，尊重人民群众立法的主体性，使人民群众成为立法的真正主体，依法扩大公民对立法工作的有序参与,对事关广大人民群众切身利益的重要法律草案,要向社会公布，广泛征求意见，集思广益。对法律草案中专业性强、各方面意见分歧比较大的问题，要通过立法听证会、论证会等形式，听取各方意见,深入研究论证，使所制定的法律法规充分体现广大人民群众的意愿和利益。要通过完善中国特色社会主义法律体系，解决好广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

法治的终极追求，是对人的自由与尊严的最大化保障，让人有绝对的权力，不依赖于阶级或国家，设计的是一幅自由自在的充满人性关怀的生活模型。这个意义而言，法治是社会发展走向“以人为本”的制度前提。

三、科学发展观的基本要求是全面协调可持续。

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公民法律意识和法律素质并不影响依法行政的推行。首先，一些领导干部和行政执法人员所认为的，当前公民的法律意识和法律素养较差本身就是一个无法证明的伪命题。事实上，我国经过“一五”到“五五”普法，通过广播、电视、网络等媒体的广泛宣传，公民的法律意识和法律素养得到了大幅度提高。

其次，公民的法律意识和法律素养并不必然影响法治政府的推行，依法行政的好坏与公民的法律意识和法律素养没有直接关系。虽然，当前的确有一些公民为了利益，明知违法而故意为之，这不是他们法律意识和法律素养不高，而恰恰是因为有些行政执法人员未能严格行政执法，有门路的、与执法人员关系比较好的，即使违法了也可能不会被处罚或处罚很轻。而没有搞好关系的，结果可能恰恰相反。此种情形使之产生违法获利更大的投机心理，其心理一旦产生，必然会导致更多的违法事例，使法治政府建设难上加难。

最后，一些公民现代法律知识欠缺，行为仍然还停留在原来的思维模式中，这只能说明法律有可能和传统习惯、情理产生冲突，面对这种冲突，需要我们在立法中审慎地解决好习惯、情理与现代法治的衔接，需要更大程度上做好新出台法律的宣传，而不是否定推进法治政府建设的意义。

就依法行政与经济发展的关系而言，依法行政不仅不会阻碍经济发展，而且会促进经济发展。首先，依法行政能够促进形成一个更加高效、廉洁、公开的政府。这样的政府一旦形成，必然会大幅度增加政府的公信力。其次，做好依法行政，能更好地形成一个平等、自由、公开的市场竞争环境。此种环境一旦形成，必然更好地促进市场的透明和充分竞争，也必然有力地打破原有的市场垄断，从而更有力地吸引更多的投资参与到市场竞争中来。再次，经济发展绝不能和知法违法必然地联系在一起，也不能和制假卖假必然地联系在一起。

就依法行政和创新的关系而言，依法行政影响创新的观点同样是错误的。依法行政只是要求行政机关在执法活动中依法进行，依法制止违反法律的行为，规范市场主体的市场行为。虽然法律有较多方面对市场主体的经济行为进行规制，是因为这些方面是最基本的要求，不允许市场主体进行创新，是最基本的底线，如企业产品质量的基本要求，环境保护的基本要求等，这些是可持续发展的本质要求。而且，法律是一个由原则、规则、概念、政策等要素构成的完整的体系。除了这些最基本的义务规则之外，法律恰恰通过大量的权利规定赋予企业更多的自，更多的创新自由。

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大家好!首先要感谢领导和同志们对我的信任，给我一个展示的机会。龙年初春，生机盎然，在加强法治质监建设，营造法治文化的浓厚氛围中，我能够站在大家面前发表演讲，抒发自己的心声，和大家一起分享、互相交流、共同勉励，心情十分激动，感到无比的幸福。今天，我作“提升规范化水平，推进法治质监建设”的演讲。

“提升规范化水平，推进法治质监建设”，我们要深化执法理念，围绕严格、公正、规范执法和理性、平和、文明执法的基本要求，推进执法规范化建设，树立“职权法定，法无规定即禁止”的执法理念。建立“有为必有据、有为必有序、有为必有责、有为必有果”的工作原则，做到“坚持执法为民，服务经济发展”，全面提升执法能力和执法公信力，促进质监工作的全面、深入发展。我们要坚持不懈地抓好社会主义法治理念教育、职业道德教育，完善正面典型引导和反面警示教育机制，使严格、公正、文明、理性、规范的执法理念深入每个质监人员的人心，化为自觉行动，切实做到执法规范化。要积极构建教育培训工作机制，进一步改进和加强执法教育培训工作，使一线质监执法人员尽快达到岗位业务基本标准、岗位技能基本标准和岗位法律知识基本标准，切实提高依法履职的素质和能力。

“提升规范化水平，推进法治质监建设”，我们要认真学习质监方面的国家法律法规和相关制度规定，规范执法行为。要深入开展“四查”活动。一查决策行为的合法性、合理性、科学性、民主性，确保决策行为科学合理、规范合法。二查行政执法、行政审批、依法监管和检验检测行为，做到自由裁量规范、行政行为规范、应急处置行为规范、政务信息公开规范和检验检测行为规范。三查法治、行政、层级和内部监督、事前防范和事后监督是否到位，确保工作、执法到哪里，监督到哪里，建立全方位监督，不留监督空白和缝隙。四查内部文件和执法文书是否标准规范，杜绝不规范内部文件和执法文书出台，增强内部文件和执法文书的严肃性。通过规范执法行为，为推进法治质监建设打下坚实基础。

“提升规范化水平，推进法治质监建设”，我们要提高执法精细化水平。按照“明确岗位职责、明确执法标准、明确执法流程、明确岗位技能”的要求，为质监每个执法岗位、每项执法活动、每个执法环节标准化执法、流程化操作、精细化管理提供行为准则和检验依据。加强对各项执法活动的过程监控，最大限度地防范和减少执法不规范行为，不断提高执法质量。要提高信息化建设水平，开展网上学法活动，进行网上解答执法问题、网上点评案例，为质监人员学法、执法提供更为高效、便捷的法制服务。要建设好网上执法监督系统，建立网上执法档案，以信息化规范执法程序、落实执法制度、强化执法监督，全面提升规范执法水平。要严格落实执法责任制，建立执法过错责任追究及责任认定启动机制，落实执法过错责任，真正做到“执法为民，服务人民”，实现执法规范化，为创新质监管理，建设和谐社会作出新的成绩与贡献。

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（一）有法可依是基本前提

只有健全了各种国家行政工作的法律和法规，将科学方法和科学手段在行政管理中的运用给予明确规定，才能使各级国家机关及其工作人员在行政管理中有足够的依据，从而按法律规定的程序产生、组成并进行活动，提高行政效率，促进改革和现代化建设。法律制定过程中，应该遵循以下几点。首先，法律制定要及时。改革开放以来，社会各个领域包括经济、政治、文化等都在发生突飞猛进的变化，新的问题不断出现，法律的制定必须不断地顺应历史发展和时代变化，及时地、适时地根据这种变化，制定出符合时代需要的法律，避免行政管理滞后，各个领域、各种活动都无章可循，造成社会混乱。其次，法律制定要具体。各种行政法律规范须内容正确、措施具体、语义明确，而不能含糊其辞或弹性较大，以免造成形式上有法可依，实际上无法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全国各地、各部门都必须执行的行政管理的基本原则，又需要各级国家权力机关在宪法和法律的原则指导下，在自己的权限范围内，根据实际情况需要，制定不同效力、不同适应对象、不同适应范围的各种规范性文件，以适应不同地区、不同部门、不同层次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本环节

有法必依要求任何组织和个人都必须依法办事，有法不依，不如无法。行政管理法律、法规一经公布，就应坚决执行，引导所有政府工作人员特别是领导干部都学会并善于依法处理经济社会事务，把依法行政贯穿于政府工作的全过程。各级政府要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。切实做到有法必依，执法必严，违法必究，努力建设法治政府。

（三）执法必严是重要条件

法律、法规的严肃性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法规一旦公布，就应严格实施。近年来，行政执法中出现的执法不严问题，与部分行政执法工作人员政治素质、业务素质不高有必然联系。所以要端正党政领导干部、司法行政执法人员对执法必严的重要性、必要性的思想认识。要求各级执法部门和人员要秉公办事、执法如山，不得根据个人或本部门、本地区的利害关系随意曲解、变通法律法规。即使有些法律法规有不合理的地方，需要修改、补充和完善，也必须严格按法定程序进行。新的法律法规未正式公布前，仍必须严格按原有法律、法规办事。

（四）违法必究是有力保障

遵循违法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。执法必严，违法必究是对执法机关和执法人员提出的基本要求，它要求执法机关和执法人员要严格、严肃执法，要正确行使人民赋予的执法权力，尽职尽责地坚决打击和制裁一切违法犯罪行为，要让任何违法的部门和个人（不论单位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“执法必严，违法必究”是加强社会主义法制建设的关键。

二、行政管理法制化的措施

行政管理体制中存在的问题集中反映在行政执法上。因此，法制上的问题应当用法治化路径来解决。从世界发达国家经验看，其经济社会全面、协调、可持续发展大都依靠高度的法治化。因此，应从我国实际出发，充分借鉴国外成功经验，共享人类的文明成果。

（一）加强行政立法

行政立法是指所有有权制定法律、法规和规章的国家权力机关和国家行政机关制定调整行政关系的法律、法规、规章的活动。它是为行政管理提供依据的，是规范抽象行政行为的，是解决有法可依问题的。行政立法要注意以下几点。

1.要从全局出发，克服过去立法中存在的地方保护主义、部门保护主义的倾向，维护法制的统一性。法律、法规具有相对稳定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否则就不会有权威。行政机关往往借“法”扩权，以“法”争利，不得通过行政立法擅自设定行政审批、许可、收费、处罚和强制措施等内容；不得通过行政立法相互否定，行政立法与高层次立法以及行政立法之间不能相互抵触、冲突，行政立法不能成为驾空人民代表机关的立法。否则，行政立法不仅不能成为社会发展的航标，反而会成为深化改革的障碍。

2.行政立法要适应社会主义市场经济条件下转变政府职能的要求。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府职能的法定性是现代行政的基本要求，政府职能转变要坚持“职能法定”原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。适应改革开放、经济发展和社会进步的需要，立法工作必须与时俱进，我们要紧紧围绕经济建设这个中心，以发展为主题，以改革为动力，适时立法。遵循政企分开、政事分开的原则，充分尊重企业的经营自，在立法中规定行政机关的职权时，必须权利和义务对等。

3.行政立法要科学、合理、可行。从实际出发，实事求是，这是我们党的思想路线。行政立法不能从本本、概念出发，既不能搞土教条，也不能搞洋教条。要从我国基本国情出发，处理好方方面面的关系，既要符合全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。在立法时要注重调查研究，不仅要有法律依据，还要有实践依据，这样制定出来的法规、规章，才能行得通，才能解决实际问题。

（二）积极推进依法行政

由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域,各条战线,已经越来越多地介入国家刑事、民事问题，可以说行政权力无处不有，无处不在，这就要求依法行政。依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识，自觉地依法办事，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下,显得更为重要。

1.法律面前人人平等的观念。“在法律面前人人平等”是贯穿于我国整个法律制度中的一项基本原则。它的主要锋芒，就是反对任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。它要求人人都严格依法办事，既充分享有他们应当享有的法定权利，又切实履行他们应当履行的法定义务，有利于维护法律的应有权威，健全社会主义法制。也就是要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁，其要求任何单位和个人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活动才是对法律的正确执行，国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实，社会主义政治制度的优越性才能充分显现，有利于提高广大群众的政治思想觉悟，树立国家主人翁责任感。

2.服务意识。现代行政的发展趋势是，行政的重点日益向服务功能倾斜，控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。一个依法行政的政府必然是一个高效便民的服务型政府。依法行政是现代政府的基本特征之一，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。现代化的服务型政府本质上也是法治政府，其基本要求是提供公共服务的同时能够依法行政。因此，建设服务型政府是一个综合复杂的系统工程，与建设法治政府并不相悖。建设服务型政府不能忽略法治政府建设。或许从法治政府建设入手，也是建设服务型政府的一条有效途径。

3.积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张，行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识，正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流演化而形成的。依法行政和积极行政两者既互相联结，又各有特点，依法行政是行政管理工作的基础，同时又是积极行政的前提。积极行政是依法行政的提升和发展，坚持依法行政和积极行政的统一，是解决当前市场执法过程中法律的滞后性、局限性问题及政府部门职能转换需要，以实现执法监管务实高效，廉洁勤政目的，促进市场经济发展和经济体制改革的建立和完善。

（三）加强行政执法监督

加强监督，防止行政执法权的滥用是切实保障人民利益，维护法律权威的有效措施。行政机关内部的层级监督是行政机关监督的重点，要做好层级监督，必须做好三个方面的工作。

1.要严格实行行政执法责任制。行政执法责任制是加强行政执法监督，促进依法行政的手段和措施。通过实行行政执法责任制，建立责权一致，目标明确，行为规范，奖惩分明的责任制度，以提高行政执法人员的政治、业务素质和依法行政水平，保证工作合法、有据、高效运行。对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政执法权力的缺失和滥用，推进行政机关依法行政具有重要意义。

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［关键词］领导法律意识认知公众

法律意识的高低体现着一个国家法治化程度的高低。在宙斯刚刚把法律作为最伟大的礼物赐于人类的时候，古希腊人把法律看作是神圣的、应绝对效忠的至上秩序。而现在，人们已不再把法律看作是神授律令，认识到了它是一种完全由人类自身创造、制定并可以不断修正的规则，这不仅体现了人类具有认识、评价、创制、完善法律，指导人们实践法律规范从而推动法律实施的功能，而且直接左右着公共权力机关及其公职人员特别是领导者实施法律的活动。然而在依法治国的今天，法律意识并不是一个轻松的话题。本来以民主自由为基础，需要由民主力量来构建的法治，在目前却需要官方来发动和推进，民众似乎处在旁观者的地位而表现出被动与冷漠；实施法治意在“以法扰官，以法保民”，而真正需要实施法律时却需要借助领导者，乞求于权力。这导致不少领导者不但未意识到“依法治国”、“依法治县”、“依法治……”的意图就是“治”自己，而是常常用“法治”来吓唬平民百姓。这种现状十分紧迫地要求掌握一定权力、通过权力来履行管理职责和为人民服务的领导者具有较公众更高的法律意识。

一、领导者法律意识的核心在于依法领导

依法领导要求领导者必须在宪法和法律的范围内活动，不能有凌驾于法律之上或者超越于法律之外的权力。在管理国家和社会事务时实行决策法律化，使权力受到法律控制。对政府来说就是严格执法，摒弃人治思想，不以身份为核心，不以部门权力为依托维护等级特权，实现真正的法律平等，处理好法律与权力的关系，并在法治的基础上，建立强有力的约束机制，真正实现一切权力属于人民，一切权力都受法律制约的法治状态。但长期以来，人们往往认为“司法”才能“依法”，所以“依法办事”仅仅只是司法机关的事情①。这说明依法行政首先必须摒弃对法律概念的传统理解，树立“行政也是执法”的现代法治理念，然后才能依法行政。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切，因而也是权力大、机构多、人数众的一个部门，行政机关在社会生活中的极端重要性，决定了依法治国的关键在于依法行政②。法律规定公民、法人的合法权利不被侵犯，为维护公共利益和国家利益而颁行的禁止性规范得到遵守，也是良好法治环境的充分体现。政府依法行政应摒弃“人治实用主义”观念。实践中，常常会遇到“法治”不如“人治”的困惑，在很多管理领域出现“无法可依”的局面，使行政管理工作无法开展。于是，有的行政机关就自己制造一些“土政策”，而这些“土政策”往往在管理过程中立竿见影，使许多疑难问题迎刃而解。由于这种情形的存在，行政机关就应当牢牢树立法治观念，绝不能滋生“实用主义”思潮而随意制造“土政策”。政府行使公共权力必须做到“权依法行”，这是法治社会的基本要求。任何对法人、其他组织和个人产生不利后果的行政行为都应当取得法律的授权，并按法定程序实施，如果地方政府置法律于不顾，随意创制规则，擅自“变通”法律，那么，就无法保证法律的统一与权威。随着政府职能的转变，必然越来越注重运用法律的手段去调控经济和社会事务，政府和企业将成为法律服务的主战场，这就需要政府大力扶持、培育法律服务市场。在扶持过程中，充分提供机会让律师等法律服务人员介入政治、经济、文化、社会生活，参与行政立法和行政执法监督检查，为政府重大决策提供法律依据、法律论证和法律咨询，引导公众改变对律师等法律服务人员地位蔑视的观念。同时，对法律服务人员开展职业道德、执业纪律教育，提供接受继续教育的条件，不断提高法律服务队伍的素质。积极鼓励法律服务队伍为公众提供优质、高效的法律服务，实现法律对公民的平等保护，最终实现法治文明带给人类的福祉，从而真正营造出良好的法治环境。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民。因此政府及其领导者必须在改革开放和建立社会主义市场经济体制的过程中，积极主动地适应我国经济社会发展和广大人民群众的要求，查找工作差距，寻求发展思路，探索改革举措，特别是针对群众生产生活中迫切需要解决的困难问题和群众反映强烈的问题，不断提出解决问题的措施和办法，使广大人民群众最现实、最关心、最直接的利益进一步得到维护。

二、领导者的法律意识要求领导者带头培养守法精神和习惯，维护法律的尊严和权威，充分意识到自己在营造良好法治环境中的作用

政府的基本特征是行使权力，但行使权力不是政府惟一的存在方式，政府既是权利的，也是责任的。在地方政治、经济发展中，作为政府，首先有责任充分认识到良好法治环境是推动地方政治、经济健康发展的基本保障。良好的法治环境是依法治国的具体体现，而依法治国则是“三个代表”的基本价值取向，只有建立与之相适应的政治法律制度，以良好的法制条件作为提高人民群众物质文化生活水平的基本保障，把法制建设作为文化发展的一项基本内容，才能代表先进社会生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表最广大人民群众的根本利益。营造良好的法治环境，是“环境改造工程”中的一项核心工程，是社会主义市场经济与国际市场、国际经济接轨的客观需要，同时也是地区社会稳定、政治稳定的客观要求。社会主义市场经济倡导效率、竞争、公正，是相对于“人治经济”而言的法治经济，如果地方政府仅倾其身心关注政治环境和具体的、行之有效的优惠政策，而淡漠相应的法制保障，西部开发亦无法得到顺利实施。实践证明，优惠政策并不是吸引外商投资的决定性因素，只有健全、规范、稳定、透明的投资环境，才是投资者关注的核心。而良好的法治环境，则是投资者资本、人身安全的根本保障。如果政府机关的执法行为不规范，以言代法、以权代法，就不仅不会推进地方政治、经济的发展，反而还会成为阻碍地方政治、经济发展的绊脚石。

依法行政必须禁止“个人执法”。实践中，为泄私愤、为谋私利而打着“执法”幌子的个人行为不乏其例，如警察个人以公安局名义用“调查”方式威胁他人；税务干部个人“业余查税”；工商干部个人“抽样”、个人通知相对人接受检查……等等，不一而足。这些违法行政的现象无疑严重破坏良好法治环境的形成，政府应当采取针对性极强的措施予以坚决禁止。

营造良好的法治环境，政府还应当承担起恪守诚实信用原则的责任。对政府而言，诚信则包括两个方面：一是在行政管理领域中依法行政，规范执法，不能朝令夕改，出尔反尔。实践中，很多行政机关及其工作人员往往认为，政府权力是可以随意行使不受约束的，政府的政策瞬间可以改变，政府的承诺只不过是“魄力”和“效率”的作秀。针对这种观念，政府应当树立起“权自法出，诚信行政”的观念，彻底摒弃过去的“朝三暮四”行政恶习。二是在非管理的民事、经济等其他领域中言行一致，绝不能信口开河、言而无信，带头遵循市场经济的本质就是法治经济、契约经济、信誉经济的基本规则。购买商品支付货款、修建房屋支付工程款等等，本是众所周知的最初级的市场经济规则，然而，实践中作为市场规则制定者和维护者的政府，常常不但不去支持债权人行使索债权利，反而批条子、打招呼为赖账者庇护。某县政府在同一时间将同一宗土地出让给两个公民，收取两份土地出让金，当法院判决该县政府将土地出让金返还给未取得土地使用权的一方后执行时，该县政府却将银行账户上的所有存款转移到单位会计的个人存折上去了，让法院和当事人哭笑不得③。

鉴于此，全面倡导“诚信”、建立有效的诚信机制，是整顿市场经济秩序，培育良好法治环境的迫切要求，特别是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更和反复，行政行为一经作出，未有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；行政行为作出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。总之，只有营造良好的法治环境，用法制引导、规范，才是社会主义市场经济发展的内在要求和依法治国方略的具体实践。地方政府在营造法治环境过程中，必须承担起为之努力的使命，充分认识到不承担责任的政府不是负责的政府，没有政府营造的法治环境不可能是良好的法治环境。

三、领导者的法律意识还在于教育群众依法办事，培养公民的法治观念，增强公民的整体法律意识

领导者的法律意识不仅仅只是要求自己在个人生活中遵纪守法，洁身自好，还要求肩负起培养公民法治观念，增强公民法律意识的历史责任。法治观念是人们有关法治的基本意识、情感、观点、思想和知识的总称。如果公民不具备相应的法治观念，法治就无法成为基本的政治制度和生活方式，良好的法治环境也就难以形成。因此，政府必须引导和培育民众的法治观念，使人们形成敬法守法的精神和文化氛围，才能为地方政治、经济的发展营造良好的法治环境。但培养这种精神和文化，比制度建设和创制行政规范更为艰巨。法治社会的基本要求在于良法的存在和普遍遵守。营造良好的法治环境、公民法律意识的强弱、法律素质的高低，是法治观念优劣的重要标志。因此，政府在营造良好的法治环境的过程中，不仅要促进司法公正、依法行政，而且应当深入开展普法教育，培育民众的法律意识和观念，为营造良好法治环境奠定牢固的基础。

中国有漫长的封建专制历史，法藏官府，民不知律令，面对高深莫测的法律，百姓只有忍让和服从。如果我们今天的领导者再不培养公众的法律意识，最终会给社会造成更大的危害。因此，领导者在关心人民群众温饱的同时，应当引导群众学法、守法、用法，在公众中最终培育起民主、自由、理性的秩序氛围，使我们整个民族摆脱专制、人治、奴役和愚昧。

注释：

①应松年．依法治国的关键是依法行政[J]．法学，1996，（11）．

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【关键词】法治思维；平安铜仁；分析研究

平安，民之所需，国之所系。2013新年伊始，在关于做好新形势下政法工作重要指示中明确要求，“顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设”。2013年5月31日，深化平安中国建设工作会议在江苏召开，对会议作出重要指示强调，“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革发展的基本前提”。由此可知建设平安中国是新时期的重要任务，也是中国梦的重要篇章。而法治是创造平安、实现平安、维护和发展平安的根本手段。同样“平安铜仁”的建设也需要法治作为保障，需要人们运用法治思维和法治方式去建设，现从法治思维角度对“平安铜仁”建设作以下分析。

一、现状剖析：“平安铜仁”建设面临的困境

（一）经济发展落后是铜仁市运用法治思维建设“平安铜仁”的物质障碍。铜仁位于贵州省东北，地处武陵山脉中部，人民生活水平普遍较低，经济发展总体落后，人们过着较封闭的自给自足的生活，对法律需求不高，对法律调节社会生活的要求不高。低收入促使人们对纠纷的解决途径往往普遍选择调解或和解的方式，对诉讼望而却步，同时“人情案”、“金钱案”、“创收案”的出现，严重损害司法机关的形象，影响人们对法律权威的敬畏。为了打好物质基础，必须发展经济，铜仁市政府应该以引导、国家帮扶的方式，通过开发旅游业、发展畜牧业、使群众提高生活水平，同时政府还可减少行政干预和行政审批，推动公民对法治的期望和需求，彰显宪法精神。人民生活富裕了，才会相信国家法治，从而去遵守法律、运用法律。

（二）人们的法律意识薄弱、法律知识缺乏影响“平安铜仁”的建设。这集中表现在人们对权力的崇拜、权利义务的模糊、主体意识的淡漠和法律知识的缺乏等。当其自身权利被侵害时，要么浑然不知，以“法盲”形态展现于社会；要么屈从于权威，忍气吞声；要么置法律规定而不顾，“以暴制暴”。人们法律知识的缺乏不仅影响其法律意识的增强，而且严重影响其行为。他们很少知道自己的权利，很少有人借助法律制度维护自己权利，实现自己利益的能力。因此我们要将“书本的死法”变成“现实中的活法”，要在现实中很好地运用法律。一个人法律法律意识淡薄导致的漠视法律，法律知识缺乏导致的无视法律，法律实践的缺乏导致害怕法律，所有这一切使我们用法律思维建设“平安铜仁”加大了难度。

（三）有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法、权大于法等腐败现象的存在，影响人们法律信仰的树立，阻碍“平安铜仁”的建设。有的人明知违法违纪的人和事，却因为是自己的亲朋好友、老关系，就不立案、不侦查，暗里私了。或大事化小，小事化了，该判刑的不判刑，该重判的轻判。或明知其违法违纪，却姑息迁就，包庇纵容，不举报，不追究，不处理。行政执法人员、公安、审判和检察机关的干警在执行和司法过程中，为了谋取私利，不依法律的规定，徇私枉法，受贿枉法，践踏法律。由于这些违法腐败现象的出现，导致社会不稳定因素产生，让我们“平安铜仁”建设遇到了麻烦，所以必须积极运用法治思维和法治方式保障“平安铜仁”的建设。

二、路径选择：“平安铜仁”建设的解决方略

法治思维，就是以法为价值之要，以法为行为之规，以法为治理之本的思想模式。法治思维是法治建设的系统工程和历史性任务。在平安中国的建设过程中更应以法律思维去构建稳定和谐的社会。法治是治国理政的基本方式，在新的历史时期，要坚持把群众路线与法治思维结合，要善于运用法治思维和法治方式预防和化解社会矛盾，维护人民群众的合法权益。为了加快建设“平安铜仁”，我们必须用足、用好法治思维这一思想利器，以法治的精神和法治的力量为“平安铜仁”建设注力引航。

（一）加快经济发展，扫除运用法治思维建设“平安铜仁”的物质障碍。打造“平安铜仁”必须坚持有利于法治思维养成的经济取向，因为没有中国特色的社会主义市场经济，就不会有市场经济所提倡的平等、公平、效率和公序良俗等精神成为人民群众养成法治思维的养分。中国的经济就不会有飞速的发展，也不能保障和发展民生，更不会让人们共享平安建设的成果。要切实推动城乡发展一体化工作，努力消除城乡差别，增加农民的经济收入。经济发展了，物质生活水平提高了，就会带动社会民主、精神文明等共同发展和进步，才会促进社会平等。只有通过发展经济，努力织就一张覆盖全市人民，保障基本民生的安全网，这样才能夯实社会和谐稳定的根基，“平安铜仁”建设也才可能得以实现。

（二）加强法制宣传和普及教育，培育全民学法尊法守法用法的良好风尚。法制宣传和普及教育是提升全民法律素质，推进依法治国，建设社会主义法治国家的一项重要基础性工作，在建设“平安铜仁”的过程中更是具有举足轻重的作用。首先法制教育要坚持以宪法教育为核心，实现各类法律知识“全方位”普及，把宪法作为领导干部、公务员培训的必修课程，通过专家授课、座谈讨论等方式增强其宪法意识。同时抓住社会热点焦点和群众普遍关心的问题开展有针对性的法制宣传活动，增强公民的基本法律素养，广泛开展与经济社会发展及人民群众工作生活密切相关的常用法律法规的宣传工作。再次动员法律专业人士和社会各界人士参与法制宣传，让法律知识走进校园、走入乡镇、进到农村，去帮助人们解读法律咨询和法律困惑，让社会主义法治理念深入人心，从而强化公众的法治精神、法治信念和法治信仰，使人们的思维和行动注入法治模式、导入法治框架。最后完善网络法制教育宣传，可以依托媒体，通过电台、电子屏、报刊、网络全方位、立体式的宣传法律知识、讲解本土案件，将普法教育引入规范化、常态化、制度化轨道，从而达到传递法治“正能量”和普法“好声音”的作用。普法工作任重道远，非一朝一夕之功，需常抓不懈，持之以恒。要树立“打持久战”的思想，不断深入持久的推动普法教育的开展。这样，人们的法律知识增强了，法律素养提高了，他们就会自觉维护法律的权威和尊严，懂得了法律才不会去做违法犯罪的事情，这就为我们建设“平安铜仁”提供了法律保障。

（三）培育法律信仰，使人们树立权利意识。要培育公民的法律信仰，就要提高公民的权利意识。公正的法治应有利于公民法律信仰的形成。而法律信仰的形成，就个体而言，其本质就是将法律内化为人的本能的需求。公民权利意识的强弱是法律信仰能否生成的关键性因素。从主体层面看，对法律的信仰，以人们的权利意识的觉醒为逻辑起点，以自觉运用法律维护自身权利为外在表现，以积极服从法律为最终目标。切实改变群众“不信法、信上不信下”和“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的偏执观念和错误做法。所以，要培养公民的法律信仰，必须培养公民的权利意识。首先，要唤醒公民的权利意识。任何事物的存在，都不是无缘无故的，权利意识也不例外。权利是法律的核心要素之一，没有对权力的要求，也就无从产生对法的渴望与追求，对自身权利的维护也就无从谈起，更不会产生自觉守法来保障别人权利的意识。当然，权利意识不会自觉觉醒，要唤醒公民的权利意识，就必须对其进行法治教育，使他们对自己的法定权利全面知悉并充分理解。只有如此，公民才能依法维护和保障自己的权利，进而增强权利意识和守法意识（维护别人法律权利的意识），形成对法的信仰。其次，进行大规模的普法教育，破除“畏讼”和“讼累”观念。消除清官情结，树立法律的权威。只有减少执法违法、司法腐败现象的发生，才会增强法律的公信力；只有司法公正、执法必严，才能让公民积极守法的观念逐步形成；只有当法律真正代表了正义和公平，所有邪恶均受到法律的应有惩罚时，积极守法才成为可能。也只有这样，公民对法律的信仰才会成为可能。法律信仰是无形的，却是在真正地发挥作用的深层次问题，法律不仅是一种制度、一种秩序和一种统治工具，而且更重要的是法律本身隐藏着一种公正的价值，代表了一种理想信念和文化力量。只有人们从内心敬重法律、信仰法律时，法律才会真正发挥作用。通过培育法律信仰，真正敬畏法律、信服法律，才会通过法律思维和法律方式去做事情、想问题，这样我们运用法治思维建设“平安铜仁”就是顺理成章的事情了。

平安建设的能力和水平集中体现在善于运用法治思维和法治方法解决问题。我们要善于运用法治思维谋划、推进“平安铜仁”建设各项工作，努力把“平安铜仁”建设纳入法治化轨道，严格执法、公正司法、让人们群众切实感受到公平正义就在身边。运用法治思维规范社会秩序、维护社会稳定，认真学习，深刻领会对平安建设的重要指示和深化平安中国建设工作会议精神，把握规律，改革创新，锐意进取，扎实工作，努力建设更好的“平安铜仁”，托举起平安铜仁的时代梦想。

参考文献

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【关键词】电力企业 依法治企 重要性

在我国社会主义市场经济不断发展、完善以及电力企业制度变革逐步深入的背景下，电力企业的法治化建设日益面临着挑战，依法治企已成为全社会对电力企业的一个更高标准和要求，企业只在适应这一迫切形势才能更好地发展自已。电力企业面对复杂的外在法治环境和企业发展方式的转变，以及科学发展的新任务和新要求，依法治企面临诸多新困难和新挑战，迫切需要探索依法治企的新思路、新方法，创新依法治企的工作体制和机制。

1 依法治企的重要性

一般来讲，依法治企，就是依照国家法律法规来治理企业，使企业的一切生产经营活动不违反国家法律、法规和企业规章制度。

（1）依法治企是完善社会主义市场经济体制的必然要求；市场经济是法治经济，企业只有符合法律、法规的规定，才能得到国家、社会的认可和支持。目前，我国基本建立了社会主义市场经济体制。电力企业作为社会的重要组成单位，必然要在依法治国的基本方略之下，在国家法律调整的社会关系中生产经营。电力企业自觉遵纪守法是企业不可推卸的义务，也是一个法治社会对电力企业的基本要求。（2）依法治企是继续推进电力企业改革与发展的客观需要；随着国内外形势的发展变化，电力企业改革越来越触及到一些深层次的矛盾和问题，需要采取一系列重大政策措施进行调整，如政府与企业之间建立起“资产信托”关系，设立产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，规范管理行为，不断提高企业管理水平。这些都需要国家相关法律法规的保障，需要依法治企工作的同步推进。（3）依法治企是电力企业加强管理、维护自身合法权益的前提条件；企业管理是一个涉及企业各个部门、各个流程和各个员工的体系，这些企业管理任务的完成，离不开法律法规的支持。法律作为调整社会各种关系的行为规范和行为准则，必然适用于企业的每一项管理活动中，企业的各项管理制度和管理措施必然是相关法律法规在企业的具体细化和体现。

2 推进依法治企的具体措施

2.1 更新理念，固化依法治企核心价值观

法律是保证电力企业参与正常市场活动的前提和基础，也是经济活动和争议解决最主要的依据。法治化是实现企业决策科学化的根本保障，不推行依法治企，企业决策不严格遵循法治原则和法定程序，就很难确保企业决策的正确可行。电力企业需要更新理念，把依法治企放在企业的全局高度来考虑，贯穿于企业生产经营活动中，融入企业的规划与发展的战略理念里。

2.2 优化环境拓展依法治企内外空间

随着国家法治建设不断向纵深推进，近年来立法方面的完善尤显突出。在顺应立法大势的前提下，电力企业要参与、配合、研究与自身发展关系密切的法律动态与相关问题，积极参加国家电力立法，推进其他涉电地方立法和规范性文件的制定，从省乃至市县的层面寻求更多法律和制度以解决电网科学发展中的难题。加强与司法部门的沟通和交流，使其更了解电力生产经营的特点以及面临的难点，能够更加准确处理相关案件。对电力企业电网建设施工受阻、电费被拖欠、电力设施遭到破坏、违章用电影响电力安全运行等事件，电力企业应主动联系司法机关，善于用诉讼等方式保障合法利益。协助行政执法。电力企业还要重视社会新闻媒体、公众行风评议、民间舆情组织等对于生产经营问题的介入和监督，既要对电力企业生产经营中某些行为可能受到合法性社会质疑进行预控和化解，也要加大普法的社会化。通过拓展普法宣传范围、改进宣传方式，正面宣传涉电法律法规，消除公众法律认识误区，加强公众的守法意识，减少针对电力保护方面的违法行为，优化内部法治环境。

2.3 强化基础完善依法治企保障体系

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这次会议是市政府确定召开的,主要是贯彻落实全国、全省市县依法行政工作会议精神，总结去年以来全市政府法制工作，研究部署今年的工作任务。刚才，市政府法制办主任陶志春同志对去年的工作进行了总结，对今年的工作作出了部署，我完全同意，请各级各部门结合本单位实际，认真抓好落实。下面，我代表市政府讲以下几点意见：

一、围绕中心，服务大局，全市政府法制工作取得了良好成绩

去年以来，全市各级行政机关认真坚持“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，积极推进依法行政，努力建设法治政府，政府法制和依法行政工作取得了新的进展。主要表现是，各级领导干部和广大公务员的法制观念不断增强，依法决策、依法办事的意识和能力有了新的提高；依法行政的体制和机制建设取得重要进展，相对集中行政处罚权工作再上新台阶，较好地解决了多头执法、执法扰民的问题，城管执法四个“三位一体”的经验在全国推广，扩大了*的影响；行政审批工作的运行更加规范，市和各县（市、区）行政服务中心，不断加强制度建设，努力提高工作人员的政治业务素质，服务质量和服务水平进一步提高，极大地方便了群众办事；行政执法责任制建设取得阶段性成果，各级各部门在梳理法定职权的基础上，把法定职权分解落实到执法岗位，基本上做到了权责明确；行政执法行为进一步规范，一些重点执法部门通过开展案卷评查、评议考核等活动，行政执法水平有了新的提高；行政执法队伍建设得到加强，市、县两级政府法制机构对全市8000余名行政执法人员进行了公共法律知识的培训，部分市县执法部门结合自身业务特点，开展了专业法律知识培训，较大程度地提高了行政执法人员的法律素质；规范性文件制定、行政执法监督、行政复议应诉、政府法律服务等政府法制的各项业务工作有了新的提升，法制机构的参谋、助手和法律顾问职能发挥得更加充分；特别是依法行政考核工作真正纳入全市经济社会发展综合考核体系，对推进依法行政、促进科学发展提供了更加坚实的保障。

但是，必须看到目前我市的政府法制和依法行政工作，同贯彻落实党的十七大精神，推进科学发展、和谐发展，建设法治政府、服务型政府的要求相比还有不小的差距；同市委、市政府提出的提高机关效能、优化发展环境工作还不相适应；同先进地区相比还有较大差距。突出表现在：有的同志特别是一些领导干部对依法行政的认识水平需要进一步提高，法制观念有待进一步强化；行政决策、执行、监督机制尚未真正建立和有效运行；行政行为的规范化、法治化水平还不够高，部门利益影响行政执法、侵犯群众合法利益、危害经济发展环境的现象还时有发生；行政监督机制还不完善，行政执法责任机制的建设还没有完全到位，对行政执法中的违法现象还不能做到及时纠正和追究；各级各部门的法制工作进展很不平衡，特别是乡（镇）级政府的法制工作还十分薄弱。以上这些问题充分说明，政府职能转变还不能适应经济社会发展的要求，法治政府、服务型政府的建设还比较滞后。我们要正视和解决这些问题，进一步转变作风，切实提高法治工作水平，保障和促进经济社会科学发展、和谐发展。

二、认清形势，提高认识，增强做好政府法制工作的责任感和紧迫感

积极推进依法行政是完善社会主义市场经济体制的基本要求，是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保障，也是提高领导水平和执政能力的现实需要。全市各级各部门的公务人员特别是各级领导干部，首先要进一步解决好对依法行政的认识问题。按照国务院《依法行政实施纲要》，推进依法行政的目标是建设法治政府，党的十七大明确提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府。法治政府和服务型政府，两者之间不仅没有矛盾，而且是辩证统一的关系。法治政府指的是政府自身运作的机制，强调的是依法决策、依法用权和依法实施监督；服务型政府指的是政府与市场、政府与社会、政府与群众的关系，强调的是政府履行职能的价值取向。两者是同一问题的两个方面，都是完善社会主义市场经济体制的必然要求，都必须要通过推进依法行政来实现。在建设中国特色社会主义的新形势下，我们只有站在这样的理论高度和政治高度来认识依法行政，才能真正把握依法行政的本质，才能把规范行政权力与履行政府职能有机统一起来，从而更加自觉地落实好依法行政的各项任务。

从我市的情况来看，推进依法行政还必须正确认识和把握两个重要关系。一是依法行政同提高领导水平的关系。依法行政体现了建设中国特色社会主义形势下政府运作的基本规律，只有依法规范和约束行政权力，依法保障公民的合法权利，才能有效防止和化解各种社会矛盾，达到政府管理目标的实现。因此,依法行政是提高领导水平的前提和基础,依法行政应该成为一个领导干部的基本素养。“实现新崛起，建设新*”是我们面临的新任务，需要我们坚定不移地推进依法行政，提高领导水平和执政能力。

二是依法行政同优化发展环境的关系。市委、市政府提出转变机关作风，开展机关效能建设年活动，根本目的就在于优化全市经济社会发展环境。一个地方发展环境的优劣，最主要的标志就是政府部门能否提供规范、高效的服务。然而，我们一些同志对这个问题仍然认识不清，把优化环境写在纸上，说在嘴上，而在具体工作中仍然我行我素。有的部门以严格执法之名，行乱收乱罚之实；有的部门对职责范围内存在的问题置若罔闻，听之任之；也有的部门对群众提出的服务要求，办事拖拉，不讲效率；更有甚者，利用手中的权力“吃、拿、卡、要”。所有这些现象，都违背了依法行政的本质，都是对发展环境的破坏，是同市委、市政府的要求背道而驰的。解决这些问题，不仅靠教育，根本还必须靠制度。

因此，各级党委政府和各职能部门要进一步提高对政府法制工作重要意义的认识，继续深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，全力提升政府工作的法治水平，切实转变机关作风，大力优化发展环境，保障和促进全市经济社会科学发展、和谐发展、跨越发展。

三、突出重点，强化措施，全面推进政府法制工作再上新台阶

去年7月，国务院在济南召开了加强市县依法行政工作会议，分析了市县两级政府依法行政工作中存在的突出问题，对在新形势下推进市县政府依法行政工作进行了安排和部署。今天在会上印发了《*市20*年政府法制工作要点》，明确了今年全市各级依法行政的具体任务。各级各部门要认真学习领会，结合本单位、本部门的工作实际，研究制定具体措施，认真抓好落实。为此，我强调以下几点。

第一，服务发展，突出重点。要研究全国、全省依法行政工作的发展形势，围绕经济社会发展大局，结合本单位、本部门的工作实际，着眼于解决存在的突出问题，明确依法行政的重点任务。就全市来讲，要紧紧围绕“实现新崛起，建设新*”这一目标，紧密结合机关效能建设年活动，重点做好行政决策、执行、监督机制的建立和运行、行政执法行为的规范、行政执法责任制的完善等项工作。政府和部门的文件由法制机构审查把关，避免违法，是行政决策程序中的重要环节。去年以来，不但市政府的全部文件由法制办审查，市委的文件也交由法制办把关，有效避免了党委、政府的决策与法律法规相抵触。各县（市、区）、各部门出台文件和政策也要做到程序合法，依法决策。

第二，明确责任，完善考核。国务院《纲要》明确规定，各级各部门行政首长是推进依法行政的第一责任人。各单位、各部门的行政主要负责人要切实履行好这一职责，把依法行政工作同本单位的各项业务工作一起研究、一起部署、一起考核。从去年开始，依法行政考核工作已经列入市委、市政府对各县（市、区）、市直各部门的综合考核体系，并占有较高分值，今后还将加大比重。市政府法制办作为市政府的法制机构，承担着组织依法行政考核的具体职能，要认真总结以往考核工作经验，根据今年的任务要求，制订完善考核方案，搞好同全市综合考核方案的衔接与协调，建立工作通报制、末位警告制、责任追究制。要尽早行文下发，发挥考核的指导和引导作用。

第三，强化基层，夯实基础。去年的全国依法行政工作会议重点是推进基层政府依法行政。基层政府同群众的联系最直接、最广泛、最密切，基层政府也是依法行政的重点和难点，许多矛盾都是在基层首先暴露出来，直接面对矛盾、最终解决矛盾的也是基层政府。因此，加强基层政府依法行政工作至关重要。各县（市、区）政府、（管委会）要高度重视县、乡两级的依法行政工作，配强、配齐法制工作机构，定期听取法制部门的工作汇报，采取多种措施积极推进。市政府法制办要对加强基层依法行政工作提出具体意见，切实加强对基层依法行政工作的检查、指导，乡级政府依法行政工作情况要列入对县政府依法行政考核方案中。

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【关键词】普法教育 领导干部 法治国家 【中图分类号】D920.4 【文献标识码】A

领导干部的法治修养，是法治建设成败的关键

普法，就是要对全社会所有人都普及法律知识，提升法律意识和法治思维。这应该是建设法治中国极为重要的举措。在实现小康社会宏伟目标、全面推进法治建设中，法治国家、法治政府、法治社会要一体建设。这三者之间的关系是：依法治国的核心和关键是依法行政，因此，行政机关工作人员的法治素养，就对法治政府建设和法治国家的建设起着极为重要的作用。法治政府和法治社会这两者是互动的。法治政府建设，立基于法治社会，法治社会的建设有赖于法治政府的推进。但这两者之间，矛盾的主要方面在政府，社会秩序的安定，人民法律意识的培养，需要政府去治理、教育，不仅如此，政府还必须为之作出表率。如果政府不依法办事，就无法要求人民依法办事。所以在这三者的一体推进中，政府是关键。

就法治政府建设而言，由于政府管理的范围极为宽泛，很多都与社会公众的切身利益直接相关，政府工作人员常与人民群众直接接触，处事、待人都必须以法律为准绳，要做到依法执政、依法办事。但行政工作人员并非都拥有系统的法律知识，不一定有明确的法律意识。因此，普法对他们来说就显得尤为重要。应该说，这几年我国在这一方面已取得不少成绩。而作为行政机关的领导者，各级领导干部无疑在行政实践中起着更加重要的主导性作用。各级领导干部具有不同专业知识，可能是不同领域的专家，但并非都拥有法律知识和法律工作的背景。因此，对他们进行普法，更应该是重中之重，是法治建设中极为重要的部分。可以说，领导干部的法治修养，是法治建设成败的关键。

领导干部担负着各个岗位的重要职责，工作头绪众多，面向他们的普法，并不在于要求其掌握具体的法律条文、法律规定，关键在于培育领导干部的法治思维。法治思维，就是办事依法、遇事找法、解决问题用法、解决矛盾靠法的一种思维模式。制定决策、处理矛盾，首先想到的是如何依法进行。事涉公共利益或公民权利的，首先应该想到的是这样做是否合法。合法性思维应该是法治思维的起点，凡是不合法的事情绝对不能做。

要培养领导干部的职权法定思维、权利保护思维和程序思维

职权法定思维。行政机关的职责权限，是法律授予的，法无授权不得为。这与公民的权利不同，公民的权利是法无禁止皆可为，决不能把行政机关的职权也看成法无禁止即可为。行政职权由行政组织法和相关的单行法规定，目前正在梳理的权力清单，就是要弄清哪些职权是法律授予的。职权法定的另一要点是权责一致。职权与责任相连。有权就有责，用权必须担当责任。不能有权无责或有责无权，导致行政管理混乱。

权利保护思维，保护公民权利可以说是行政机关的天职。在制定规范方面，《立法法》明确规定，部门规章，没有法律、行政法规的依据；地方规章，没有法律、行政法规和地方性法规的依据，不能设定减损公民权利或者增加其义务的规范，其他规范性文件当然就更无权了。在执法方面，应该依法执法，保护公民权利不受损害，执法者更不得减损公民权利、增加公民义务。

程序思维是法治思维中极重要的基本点。行政程序是行政权力能否依法、正确实施的基本保障。因此，中央一直强{要健全组织法制和程序规则，保证国家机关依照法定权限和程序行使权力、履行职责。程序思维有几个基本要求。首先是公正，也就是处理事情的机构和人，不能既是运动员，又是裁判员，西方称为“自己当自己的法官”，否则就不可能公正处事，至少人们会质疑能否做到公正。与该事项有关的人必须回避。同时，处理一件事情，走完一个程序，常常要经历几个环节。这些环节，不能由同一个人或同一个组织一管到底，要由不同的相关组织或人员分工合作，既要互相协调，又要互相制约。所以《行政处罚法》规定了裁执分离。制定《行政许可法》时，规定部委规章不得设定许可，原因就在于部委自己设定许可，自己执行许可，既是裁判员，又是运动员，可能会产生不公正。中央已明确提出决策、执行、监督要互相协调，互相制约。

程序思维重要的要求是公开。公开将使政府的行为处于阳光之下，就不会霉变。公开是最好的防腐剂，也是取得公众信任的关键因素。我国已制定了《政府信息公开条例》，政府信息以公开为原则、不公开为例外，例外就是法律规定可以不公开的才能不公开。要做到决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。但对国家秘密、商业秘密、个人隐私必须保密。

在对公民的权利作出不利决定时，必须恪守正当程序原则，即必须说明理由、听取意见。法律法规规定要听证的，必须进行听证。作出决定后，必须给予要求复查的权利。正当程序在《行政处罚法》作出相应规定后，已在我国得到普遍实施。行政权力的行使中，涉及公民权利义务或公共利益的，必须吸收公众参与。大至重要的行政决策，必须有公众参与这一环节。小至执法中涉及公民权利义务的，必要时要进行听证。听证的目的是听取意见，但也在于让相对一方参与执法。听取公众意见，一方面是兼听则明，吸收公众的智慧；另一方面也是一种沟通，使公众了解行政权力行使的意向，有利于顺利执法。

强调程序的同时，还要考虑到行政权力行使的特点：效率。无论是不利处分，如处罚；或受益处分，如许可，都要考虑效率。效率不仅是行政机关所追求的，也是公民所期望的。

培育领导干部法治思维要培养其公平正义思维

公平正义思维是培养领导干部法治思维所必需的一个重要方面。在涉及双方或多方相对人的行政行为中，必须坚持公正，同样的情况同样处理，不同的情况不同处理，轻重适当，公正持平。不平则鸣，不公正处理，就会引起各方的矛盾、争议。与公平正义相连的是对行政争议的解决。行政权在行使过程中，不可避免会与公民产生矛盾纠纷。一是矛盾纠纷不可避免；二是矛盾纠纷必须得到公正解决，否则就不可能达到和谐。而要公正解决纠纷，唯一的途径是法治。群众对行政权力的行使有不满或不服，奔走上访。如果依靠领导干部个人意见去处理、解决，也许平息一时，但各个部门、各个领导干部的解决办法都不相同，难以划一，难论公正与否，最后还是解决不了问题。“解决矛盾靠法”，这才是唯一的出路。只有依靠法律，才能公正解决矛盾。我国已建立起解决行政争议的法治体系，包括调解、裁决、仲裁、复议、诉讼等。按层次，一般矛盾先在基层进行调解，不能解决的，进行裁决、仲裁、复议等，仍不能解决的，再提讼，司法位于矛盾解决机制的终端。仍然可以存在，但同样也要走法治之路。法治是解决矛盾，建立和谐社会的唯一通道。

领导干部拥有法治思维，在作出决策、处理行政事务时，就会首先想到：有相关的法律规定吗？法律是怎么说的？这就为行政机关的依法行政、依法办事，提供了基本的保障。至于法律具体是怎么规定的，领导干部不一定，也不要求全部了解，这就需要法治的“外脑”，可以由法治干部辅佐，也可以由法律顾问协助，由专家、学者参谋。善于向法治“外脑”请教，充分发挥法治“外脑”的作用，也正是法治思维的一种表现形态。通过普法，能使领导干部培育起法治思维，这就为建设法治国家奠定了坚实的基础，这也正是普法工作需要承担的职责。

（作者为中国政法大学终身教授、博导，中国法学会行政法学研究会会长）

【参考文献】

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“为民”，是财政工作的根本宗旨。公共财政的基本原则是“取之于民，用之于民”，其实质就是民生财政。如何充分发挥财政的职能作用，在“做大蛋糕”的基础上“分好蛋糕”，让人民群众更多地享受改革开放和经济社会发展的成果，是衡量财政工作是否围绕中心、服务大局的重要标准。这就要求我们必须坚持把实现基本公共服务均等化和保障、改善民生作为财政工作的出发点和落脚点，把理财为民的宗旨和要求贯穿于财政工作的始终，统筹兼顾，突出重点，确保财政资金向民生事业倾斜，向困难地区和弱势群体倾斜，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。近年来，坚持富民强区并重、富民优先的总体要求，把“惠民生”作为头等大事，逐年加大就业、社会保障、教育、文化、医疗卫生、保障性住房等民生投入，多层次、全方位提高居民收入，全区各级财政用于民生方面的支出已由2007年的618亿元增长到2011年的1956亿元，年均递增33.4%，民生投入占本年度财政支出的比重由57.1%增加到65.4%，有力地促进了自治区各项民生事业的发展。

“法治”，是做好财政工作必须遵循的基本原则。公共财政是与社会主义市场经济发展相适应的财政运行模式，法治是公共财政的基本特征。近年来，随着经济社会快速发展，财政收支规模越来越大，公共财政涉及面越来越广，社会各界对财政部门依法行政依法理财的关注度也越来越高。面对新形势、新任务和新要求，财政部门和财政干部必须牢固树立法治观念，加快推进依法行政依法理财，建立健全财政法律制度体系，将财政收支活动纳入法制化轨道，确保公共财政的公平性、公益性和规范性；坚持依法行政依法理财，从根本上逐步理顺财政分配关系，进一步完善公共财政体系，让公共财政在“阳光”下规范运行，更好地发挥财政宏观调控职能，促进经济社会平稳较快发展。

“精细”，是做好财政工作的基本要求。财政工作的特殊性，决定了做好财政工作必须讲科学、求精细。加强财政科学化精细化管理，必须坚持从实际出发，实事求是，把科学、精细的理念和要求体现到财政管理的方方面面，落实到每个项目的审批、每个数据的审核、每项资金的拨付等具体环节，通过细节管理，努力推动财政科学化精细化管理能力、水平的提高。

“绩效”，是财政管理工作追求的永恒目标。财政工作是经济的“晴雨表”，是国家履行各项职能的重要保障，涉及到经济社会的方方面面，其工作绩效如何，直接关系到国家发展大计和千家万户的福祉。因此，必须牢固树立绩效理念，把绩效管理与评价贯穿预算编制、执行和监督的全过程，以科学发展观为指导，细化预算编制，量入为出、有保有压，保障公共支出，压缩一般性开支，确保收支平衡；切实加快预算收支进度，保证财政资金及时足额发放到位，充分发挥“四两拨千斤”的引导作用，最大限度地发挥财政资金的经济效益和社会效益；加强财政监督，强化财政资金运行全过程的监管，及时发现、纠正运行中的偏差和问题，积极预防和查处违法、违规、违纪行为，有效防范财政风险，确保财政资金运行安全、高效。

“廉洁”，是财政干部的基本职业操守。财政部门承担着为国理财、为民服务的重任，财政干部清正廉洁尤为重要。财政干部必须树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观，把党和人民赋予的权力看作是为人民群众服务的责任，讲道德、淡名利、重操守，坚持原则，管住小节，做到政治上清醒、经济上清楚、生活上清白，坚守好自己的精神家园。