农地承包法范文
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中图分类号:G633.26 文献标识码:A
面对耕地后备资源不足这一基本国情,为满足我国人民生存和社会经济发展对土地资源的需求,缓解人地关系紧张的矛盾,唯一的途径就是盘活土地资产,提高土地利用效率。我国从法律规定与政策上均允许农地承包经营权流转,但是农地承包经营权流转还是没有真正地运行起来。农地承包经营权流转立法理念的滞后导致相关法律制度存在诸多缺陷是严重制约我国农地流转市场化的主要障碍。
一、农地承包经营权流转的法律障碍分析
(一)立法理念滞后。我国目前农村土地承包经营权流转不畅一个非常重要的原因是立法理念方面的滞后,其主要表现在:第一,农地承包经营权功能的错位。由于我国一直把土地承包经营权权视为农民从政府手中获得的一种生存保障,是国家给与农民的一种福利。重视土地对农民的生存价值,忽视土地本身的资本价值。导致农村土地承包经营权开始流转的时候,我国并没有对“土地资本”的概念引起足够重视。第二,物权观念淡薄。第三,重视对国家、集体利益的保护,忽视了对农村土地耕作者切身利益的关注。在我国,仍然在观念上一味地固守城乡分工,一味的坚持承包者自耕是国家给与其最优越的福利的观念,忽视了农村中出现的“弃农务工”潮流的背后的观念变革,更没意识到土地承包经营权流转已成趋势。第四,立法技术仍就停留在事后补救上。我国在土地承包经营权流转纠纷解决的立法设计理念上,没有考虑到涉农纠纷的特殊性,没有把目光投向如何建立安全有序地流转机制,仍然把它作为普通的民事纠纷来看待,重视纠纷的事后解决,忽视事前预防。
(二)相关法律法规不健全,缺乏完善的农地流转法律调控体系。当前,由于部门利益的多元化、立法过程的多层次状态、立法技术的不统一和对立法审查的无力,使得法律制度的供给无法适应现实的需要。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律文件中都有若干相关农地流转的法律规定。但是关于农地流转的专门法律仅有一部全国性的法律――《农村土地承包法》。而上述法律中对农村土地承包经营权流转的规定也不够详细具体,对土地承包经营权的流转有诸多制约,难以全面规范流转行为、保障有序流转。因而,从一定意义上讲,我国根本就没有农地承包经营权流转的法律规制框架,更没有完善的农地流转市场法律调控体系。
1.相关法律法规之间在内容上的协调性不足。《农村土地承包法》尽管对以家庭承包方式取得的土地承包经营权的“抵押”进行了限制,但是第49条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,其土地承包经营权可以采取抵押方式流转”。但2005年最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条却规定,“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效”,这明显与前一规定相矛盾。
2.法律偏离现实,致使法律规范本身在实践中的可操作性较差。《农村土地承包法》第40条规定:“承包方之间为方便耕种或者各自需要,可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”实践中,若一集体经济组织的甲承包户将自己的承包地转让给另一集体经济组织的乙承包户,而乙承包户再将自己的承包地转让给甲承包户,通过这种两次或两次以上转让的方式,当事人则轻而易举地完成了土地承包经营权的互换。所以限制不同集体经济组织的成员之间土地承包经营权互换的规定显然不具有操作性,形同虚设。
3.法律规定忽视了“效率优先”原则。现行法律一基于种种顾虑对其流转设定了很多限制:(1)不得改变土地所有权性质和土地的农业用途;(2)流转的期限不得超过承包期的剩余期限;(3)受让方须有农业经营能力;(4)通过家庭承包取得的土地承包权不得抵押等。立法上的种种限制有合理的,但更多的是忽视了“效率原则”,立法者的初衷是保护农民的利益,而得到的却是限制农民权利、损害农民利益的效果。
二、完善农地承包经营权流转法律制度的几点建议
(一)坚持“效率优先,兼顾公平”的原则,转变立法理念。我国农村土地承载着多种社会功能,其中最重要的是农村社会保障的使命。因而,现行的土地承包经营权流转制度更多地体现了保护耕地、保护农民利益,坚持公平、正义的价值目标。但立法者在坚持这一价值目标时却忽视了对效率价值的考量。法律经济学认为:稀缺资源应通过转让等竞争机制,配置给最能充分利用稀缺资源的人手中,才是有效率的财产权机制。在我国人多地少的约束条件下,从法律上允许土地承包经营权的流转,是一种有效率的制度安排,应当在制度设计中坚持“效率优先,兼顾公平”的价值取向。
(二)完善农地流转法律法规,建立健全农地流转法律调控体系。这是完善我国农民土地承包经营权流转制度最重要的一点,作为一个法制国家,只有在法律保障农民土地承包经营权流转,我国的农地承包经营权流转制度才可能真正确立。
1.修订《农村土地承包法》。完善土地承包经营权物权化的权能,应允许土地承包经营权权抵押和继承。2.制定《农村土地产权法》。明确界定农村土地的所有权主体;明确规定农户对承包经营权的权能实现承包经营权内容的明晰化;以法律形式规定,取消现行的30年或50年承包期的限制,实现承包经营权的长久化。3.制定《农村土地流转法》。在《土地承包法》的基础上,尽快制订《农村土地流转法》,对土地使用权流转的原则、方式、程序、监管、法律责任等进行明确的规定。
通过建立健全农地承包经营权流转法律体系将土地流转纳入市场化、法制化的轨道,使我国未来的农村土地资本市场更加规范、有序,交易更加安全、快捷。如此一来,农村社会生产力将会从改革开放以来长期徘徊的局面中摆脱出来,达到一个质的飞跃。
参考文献:
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[1]汪渊智,曹克奇.物权法对农民土地权益之保[J].山西大学学报,2008(6)
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[关键词]农村土地承包合同 法律性质定位 立法完善
农村土地承包合同是从推行开始的，现在已经成为实现农业生产统分结合之双层经营体制的基本法律形式，是设立农村土地承包经营权的重要依据。但自农村土地承包合同产生之日起，理论上就一直存有分歧，实践中也多有冲突。因此，本文拟对农村土地承包合同的法律性质进行初步探讨。
一、农村土地承包合同的法律性质评析
关于农村土地承包合同的法律性质主要有两种观点，即行政合同说和民事合同说。行政合同说认为，农村土地承包合同是在承包土地由村集体所有，并在法律授权村委会为发包方的情况下，为实现国家管理目的而签订的，符合行政合同的特征。[1]而且有学者指出，自党的上提出建立农业联产承包责任制，废除“队为基础，三级所有”的农业经济核算体系后，农民通过与政府签订行政合同获得土地的使用权，在承包期限内获得一定的经营自，随着土地承包合同与农业定购合同的出现和相关制度的建立，在农业领域国家管理的方式上，行政合同管理已经占据了主导地位。[2]民事合同说则认为，作为农村土地承包合同的主体的集体经济组织和承包户之间的地位平等；集体经济组织与承包户签订农村土地承包合同是为了以合同形式固定彼此之间基于承包而产生的权利义务关系，不是至少主要不是为了实现国家的行政管理目标；从合同签订的程序和原则以及不履行合同的法律后果来看，都与行政合同的要求相去甚远，因此，农村土地承包合同是一种民事合同。[3]不过，农村土地承包合同是一种新型合同，不能归入合同法中的任何一类有名合同，故应从立法上进行直接规制，使之有名化、典型化。[4]也有部分学者采取折中观点，主张对农村土地承包合同应当区别不同情况分析：农村集体与其内部成员之间签订的责任制性质上的土地承包合同属于行政合同；农村集体与其内部成员双方经过协商、个人有选择权、合同履行过程中个人有自主经营权的或农村集体与非内部成员之间签订的合同，如果符合平等地位的要求，则属于民事合同。[5]
上述观点均能够在立法上寻求相关制度予以支持，产生这种矛盾的立法原因在于我国农村于20世纪80年代推行乃是源于农民自己的创造，而且最初是由国家政策予以调整的，后来才由立法的形式加以明晰。由于没有固定的模式可以遵循，各地的具体做法也不一致，因此，在农村土地承包合同制度演进的过程中，致使其在不同的法律文献中呈现出不同的法律性质。具体而言，在实行的初期，集体的职能尽管比过去有了很大的差异，但在没有改革统购统销制度以前，其仍然作为集体经济的一个层次发挥着自己的作用，而且当时农村土地承包合同受到国家和当地政府的土地政策、税费政策的强烈制约，因此，农村土地承包合同在一定程度上与集体化时期的口粮分配一样，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的一种手段，[6]故农地承包合同具有显著的行政性。但随着农村经济体制改革的发展和社会的进步，我国更加注重农村土地承包合同的规范化和法制化，在这个过程中，农村土地承包合同的行政性逐渐弱化，而民事性却越来越得以彰显。在制定《中华人民共和国农村土地承包法》时，柳随年在《关于〈中华人民共和国农村土地承包法〉（草案）的说明》中，尽管指出对家庭承包的土地实行物权保护，对其他形式承包的土地实行债权保护，由此可知，农村土地承包权属于民事权利进一步被明确，但对作为农村土地承包权产生依据的农村土地承包合同的法律性质却仍然难以被定性为民事合同，因为根据农村土地承包法的规定，发包方与承包方除了享有民事权利、承担民事义务外，发包方还享有一定的行政性权力，而承包方也应承担相应的行政性义务。因此，如何界定农村土地承包合同的法律限制在今后一段时间内还将是一个难题。
二、农村土地承包合同的法律性质定位
行政合同与民事合同是两种性质相异的合同，它们应当遵循各自的规则。一般认为，行政合同与民事合同在合同的主体、合同当事人之间的权利义务关系、合同权利的救济方式等方面存在根本的区别。下面我们即从这三个方面分析农村土地承包合同的法律性质。
农村土地承包合同的主体是发包方和承包方，其中发包方一般是农村集体经济组织或村民小组，但村一级已成为农村集体所有权的主要形式，而且农民也接受了村是比村民小组更具主体性的存在。[7]因此，我们主要以村集体作为发包方进行考察。根据我国宪法第30条第1款规定：“中华人民共和国的行政区划如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”在我国村民委员会组织法第2条也规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可见，村集体在我国不是一级行政机关。由于行政合同是行政主体为实现行政的目的或为行政事务而与他人订立的合同，在农村土地承包合同中，双方当事人均非行政主体，故其不符合行政合同关于主体资格的规定。如果以村内集体经济组织或村民小组作为发包方的，则将更不符合行政合同对主体资格的要求。
签订农村土地承包合同的主要目的在于设立农村土地承包经营权。农村土地承包经营权最早由民法通则所规定，后来为土地管理法、农业法和农村土地承包法进一步巩固和完善。尽管因农村土地承包经营权产生和发展的特殊性，以及目前法律上对农村土地承包经营权的性质认定与其内容不相吻合，致使纯粹从法律条文的具体表述分析，学者因所选择的视角的不同而得出债权说和物权说两种相异的结论，但其是一种民事权利却是毫无疑问的。一般而言，对于行政合同中的行政主体来说，为了保证行政的民主化和效益性，它应当遵守普通合同的规则，同时，为实现行政作为一种管理的本性和保障公共利益的目的，他又必须享有特权来解决普通合同这种自由行为方式带来的缺憾。[8]考察我国农村土地承包法第二章第一节的规定，可以发现在发包方和承包方签订承包合同时设立的土地承包经营权是民事权利，但作为发包方的集体还是享有一定的行政性权力，同时承包方也应当承担一定的公法性义务，这些规定的确与民事合同的性质背道而驰，但其中发包方享有的这些行政性权力并不是所谓的行政合同中行政主体的特权，而是法律在定位作为发包方的集体的职能时所造成的错位。因此，农村土地承包合同双方当事人的权利义务关系也不符合行政合同的规范意旨。
救济方式的不同也是民事合同和行政合同的主要区别之一。由于行政合同中行政主体行使特权的行为属于具体行政行为，故行政合同纠纷应当作为行政案件处理，在我国具体是由人民法院行政庭受理。我国行政复议法第6条第（六）项中即有规定，认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第16条也规定：“农村土地承包人与土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服的，可以自己的名义提讼。”这是对农村土地承包合同行政性作的一个注脚。但1999年7月8日开始施行的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》关于农村土地承包合同的规则完全是按照民事法律规范设计的，而实践中农村土地承包合同案件也几乎全部是按照民事合同处理的。而且在2005年9月1日开始施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条甚至明确将承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷界定为民事纠纷。因此，从农村土地承包合同的救济方式来看，其亦应当定位为民事合同，而不是行政合同。
总之，尽管农村土地承包合同的法律性质在我国立法中还不十分明晰，在理论上也存在争议，但从总体上而言，应当将其定位为民事合同，并以民事合同的基本理论和规则，针对其特殊性设计相应的法律规范。
三、农村土地承包合同的法律性质的立法完善
从民事合同的基本理论和规则来看，农村土地承包合同主要应从以下几个方面加以完善：
首先，应当重塑农村集体所有权的主体形式，使农村集体成为名副其实的民事主体。对农村土地承包合同法律性质的误解往往与作为发包方的农村集体的主体地位相关。由于“集体”不是一个严格的法律术语，尽管我国对农村集体土地的所有权归属一直都非常重视，在我国的宪法、民法通则和土地管理法中都有规定，但因集体土地所有权问题在我国较为繁杂，宪法、民法通则和土地管理法制定或者修订时的社会经济背景也存在差异，故他们有关农村集体土地所有权的规定并不完全吻合。从而在理论上造成了极大的分歧。应强调的是，“准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法政策和立法意志记载、表达和传递的第一要义。立法政策记载的不准确，表达得不精确，必然会使传递的信息具有先天的缺陷。很明显，对于法律语言来说，清楚、准确地传达立法意志，让人们非歧义地正确理解，这是最基本的要求，一切有悖于明确表意的手段和方法都在摈弃之列。”[9]因此，从保护农民的利益和促进农业的发展出发，对“集体”的含义进行准确理解，并以适当的民事主体形式取而代之，从而使农村土地承包合同中双方当事人的平等地位得以张扬，以凸现农村土地承包合同的民事性。
其次，严格区分农村土地承包合同中的私法规范和公法规范，从而纯化农村土地承包合同的民事性。在我国农村社会，集体土地所有权一般是由村民委员会行使的，但村民委员会却具有极为强烈的行政功能。在农业税减免之前，村民委员会的行政化现象非常突出，这种行政负担淡化了农村集体的私权属性，当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没。[10]这种民事主体与行政主体不分的状况也表现在农村土地承包合同中，即其中作为发包方的农村集体既享有相应的民事权利，也享有一定的行政权力，而承包方则在承担了民事义务的同时也承担一定行政义务。正是农村集体的角色在社会实践中的错位，导致村民委员会事实上取代了农村集体所有权的主体地位，也致使其与农户产生了严重的疏离感。因此，我们认为应当在完善村民自治的基础上，将行政性事务还给政府，突出村民委员会作为民事主体代表人的职能，从而既有利于妥善处理好农村集体与村民委员会的关系以及村民委员会与农村集体成员的关系，又可以减轻村民委员会的行政负担。以此为前提，强化农村土地承包合同双方当事人对合同条款的协商机制，取消由行政机关统一制作的含有行政性法律关系的合同范本，使农村土地承包合同回归民事合同的本来面目。
最后，理顺我国法律法规以及司法解释关于农村土地承包合同纠纷解决机制中相冲突和矛盾的规定。在一般情况下，一个国家的全部法律规范将分类组合为不同的法律部门，从而形成一个有机联系的统一整体，其中每个部门法均统一于该国的宪法之上，相互协调，相互配合，共同构成一个国家和谐有序的法律体系。在我国法律体系中，对农村土地的法律规制不仅仅是民法的任务，而且行政法、刑法、经济法、环境法以及其它各法律部门均须在各自的领域内对农村土地问题加以规范。目前，我国关于农村土地法律制度主要是由行政法进行调整的，鉴于土地是极其宝贵的自然资源，是人类生存和生活最重要的物质资料，当代各国均很重视以行政权力干预土地法律关系，故我国加强对土地资源的行政法律规制也是合理的，但不应当因此而忽视民法对土地问题的调整，在规制农村土地关系方面，行政法规范无疑是不可能取代民法规范的功能的，所以，强化民法规范调整农村土地问题的作用在现代中国社会十分必要的，而对农村土地承包合同的法律规制应当是民法的重要任务之一。因此，对行政复议法和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等行政性法律规范和司法解释中关于农村土地承包合同的规定进行梳理，使之与民法通则以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等民事性法律规范和司法解释相协调，也是完善农村土地承包合同制度的一个重要方面。
总之，对农村土地承包合同法律性质的合理定位将有助于科学地认识农村土地承包经营权，且对完善农村土地承包制起到重要的作用。而在我国农村社会，农村土地承包合同的行政性与民事性相互交织在一起，已经在实践中造成了诸多不良后果，因此，从理论上理清农村土地承包合同中的各种法律关系，在立法上严格区分其中的行政法规范和民法规范，对完善农村土地承包合同制度具有重要意义。
注释：
[1]参见张树义：《行政法与行政诉讼法案例教程》，知识产权出版社2001年版，第184页。
[2]参见王平：“民事合同与行政合同之比较及启示”，《武汉大学学报（人文社会科学版）》2000年第3期。
[3]参见王权典、张建军：“论农地承包经营合同的法律性质”，《云南大学学报（法学版）》2004年第5期。
[4]参见艾衍辉：“农村土地承包合同的法律思考”，《枣庄师范专科学校学报》2003年第3期。
[5]转引自胡吕银：《土地承包经营权的物权法分析》，复旦大学出版社2004年版，第95-96页。
[6]参见赵晓力：“通过和谈的治理——80年代以来中国基层法院对农村承包合同的处理”，《中国社会科学》2000年第2期。
[7]参见陈小君等著：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第6-7页。
[8]参见朱新力：“行政合同的基本特性”，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2002年第2期。
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一、指导思想和基本原则
（一）指导思想。认真贯彻党的十六大精神，按照中央农村工作会议的要求，长期稳定并不断完善农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农村土地承包双方当事人的合法权益，规范土地承包合同管理和土地承包经营权的流转。
（二）基本原则。依法保护农村土地承包关系的长期稳定，从根本上保护郊区农民的土地承包经营权利；坚持公开、公平、公正的原则，尊重大多数农民的意愿，正确处理国家、集体、农民三者的利益关系；在稳定农村土地承包关系的基础上，支持和保护土地承包经营权依法、自愿、有偿流转；坚持依法办事和结合本地区实际，根据近郊、远郊第二轮土地延包的不同情况，有计划、有步骤地实施**法。
二、正确处理农村土地承包和稳定发展的关系
（三）做好与第二轮土地延包的衔接工作。各区、县政府以及农业行政主管部门和乡镇政府，要按照**法，做好与第二轮土地延包的衔接工作，对郊区第二轮土地延包的成功经验，要予以肯定。**年3月1日前，已按照中办、国办《关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知》规定完成土地延包工作的，视为有效，不得重新承包土地或者调整承包地；对其中不符合**法规定的，应当予以纠正。除法律规定之外，在承包期内，发包方不得收回承包地和调整承包地。
（四）维护承包方的权利，同时，承包方也应履行相应义务。稳定和完善农村土地承包关系，既要尊重农民的土地承包经营权，切实维护承包方的合法权益，又要教育引导农民履行承包合同的约定。农民依法获得土地承包经营权，受法律保护。征用或者占用承包地的，应当按照土地管理方面的法律、法规办理有关手续。农民承包的土地不得买卖，不得对土地造成永久性损害，未经依法批准不得用于非农建设。
（五）促进郊区经济可持续发展。各区、县政府以及农业行政主管部门要根据本意见的有关要求，制定相应的实施办法，规范土地承包经营权的流转以及规范征用地制度，保障农民利益，推进郊区农业结构调整，加快小城镇建设，加快环境绿化，促进郊区可持续发展。
三、依法实施农村土地的承包和管理
（六）合同的签订和发放证书。农村土地发包方与承包方应当根据**法的规定，签订书面承包合同。承包合同一般包括发包方与承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名称、坐落位置、面积、质量等级，承包期限和起止日期，承包土地的用途，发包方与承包方的权利和义务，违约责任等内容。区、县政府应当依法向承包方颁发土地承包经营权证（加盖区、县政府公章），并加强审核和检查。第二轮土地延包时，没有签订土地承包合同的，应当根据**法的规定予以完善。
（七）关于机动地问题。实施**法前已留机动地的，机动地不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五，超出部分应当承包给农民；未留机动地的，不得再留机动地。所留机动地不足百分之五的，不得再增加。
（八）承包经营权流转、管理和登记工作。土地承包经营权流转的价款由双方当事人协商确定，实行土地承包经营权流转后的收益归承包方所有，任何组织或个人不得擅自截留、扣缴。市和区县农业行政主管部门和乡镇政府应当根据**法的规定，做好土地承包经营权的流转与流转合同的管理、指导和服务工作。当事人要求申请土地承包经营权流转登记的，由相应区、县政府做好受理登记工作。
（九）进镇农民的土地承包经营权。对已在小城镇落户的农民，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权。在郊区第二轮土地延包时，承包土地的农户与集体经济组织签订过承包地退包协议，自愿放弃承包地进镇的农民，应当维持与集体经济组织签订的协议，土地不作调整。
（十）土地承包期限。在**法实施前已按国家有关规定进行承包，承包的耕地期限为30年或30年以上的，应当继续有效。土地承包经营权的流转期限，不得超过土地承包经营权期限的剩余期限。郊区今后在进行农业结构调整和推进规模经营时，与农民签订土地承包经营权流转合同，应当按照**法的规定确定期限。
（十一）土地承包经营权权证。郊区第二轮土地延包时已经按照规定将土地承包经营权发放给农民的，应当继续有效；对签订土地承包协议，但土地承包经营权证等证书仍留存在乡镇政府或者村集体经济组织的，应当及时将有关证书发放给农民。
（十二）统一印制权证和合同。土地承包经营权证和土地承包合同以及土地承包经营权的流转合同，由市农委统一印制。
四、加强领导和进行宣传培训
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《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布以及国家出台各项土地承包政策，从政策法律上赋予了农民长期而有保障的土地使用权，有利于发展农业、稳定农村、富裕农民，给广大农民吃了定心丸。为了将国家的土地承包政策、法律运用于工作实践、贯彻到基层、送到千家万户，我们利用各种形式进行宣传，采取有力措施进行贯彻。
1 农村土地承包政策法规宣传贯彻情况
1.1 加强领导，形成推进机制
为了确保农村土地承包法律和政策的宣传贯彻、实施，摆上各级领导的主要议事日程，召开了专题会议研究，制定了具体意见，乡镇领导包村、乡镇工作人员包屯、村工作人员包在村民中有影响的农户。把农村土地承包政策、法规的宣传贯彻、实施当作农村重点工作去抓。主要领导亲自挂帅，主管领导具体抓，从组织上保证了此项工作的顺利进行。
1.2 列入考核，奖优罚劣
镇政府将农村土地承包政策、法规宣传贯彻、实施情况列入责任制的考核内容，并与村签订责任状。责任状中明确要求，农村土地承包政策、法规的宣传贯彻面必须达到100%；农户家庭土地承包经营权落实率达到100%；土地承包经营权流转规范率达到90%以上；机动地面积占耕地面积比例不超5%；农村劳动力转移后，土地承包经营权自愿流转率达到100%；所辖区域内不能出现侵犯妇女土地承包经营权的案件。对没有按责任状要求完成农村土地承包政策、法律宣传贯彻、实施工作的村相应扣减工作总分；在农村土地承包法宣传贯彻、实施工作中表现突出的村，给予表彰奖励。
1.3 采取各种形式，宣传土地承包政策、法律
利用标语、横幅、村务公开栏、布告等各种群众喜闻乐见的形式广泛宣传农村土地承包政策、法规。村、屯在人口聚居的地方张贴标语或横幅；每个村都利用村务公开的机会在政策宣传栏中宣传农村土地承包法的具体条款；组织有文艺特长的农民组成宣传队，利用生动活泼、通俗易懂的小节目宣传农村土地承包法。让各级领导干部、工作人员以及广大农民深深懂得农村土地承包政策、法规是农民合法权益的保护神。
1.4 培训基层干部，形成骨干力量
为了使乡、村、屯干部掌握、精通农村土地承包政策、法规的实质，成为贯彻、实施的骨干力量。在镇政府的精心布置和统一安排下，有计划、有步骤地对全镇农村干部进行农村土地承包政策及相关法律的培训。培训的内容主要有切实保护农民的土地承包经营权，稳定，引导规范土地承包经营权的流转，完善荒山、荒丘、荒水、荒滩等其它资源的承包；土地承包经营权纠纷解决的途径以及民法、刑法、仲裁法等相关法律知识。通过培训，使每个农民家庭至少有一人熟知了土地承包政策、法规的精神，让广大农民充分体验到党和政府对农民的关心。
2 贯彻落实土地承包政策法规取得的效果
2.1 保障了农民的土地承包经营权
经过各种形式的宣传和检查落实，使农村基层干部和广大农民充分认识到国家从法律政策上赋予农民长期而有保障的土地使用权，实质就是保护农民的物质利益。充分认识到在第二轮承包期内，无论是农村劳动力向非农产业和城镇转移，还是户口迁到不设区的小城镇，以及妇女婚嫁都不能收回农民的承包田，更不能以承包田的经营权抵顶欠款。消除了过去农村基层干部随意收回农民承包田的现象，稳定了农民的土地承包经营权。
2.2 规范了土地承包经营权的流转
前几年，农村土地流转处于自发的无序的状态，甚至出现双方不签订书面协议，事后一方不承认；个别的村干部强行干涉农民土地的流转，轻者要求农民先交出流转期间的农业税，重者收回农民的土地承包经营权作为机动地向外承包的现象。通过这次农村土地承包政策法律的宣传贯彻，使乡村干部懂得土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。农民明白了土地流转的决策者是自己；土地流转应该签订书面协议，明确当事人的权利和义务；土地流转采取转包、出租、互换等方式流转需要到村集体备案；采取转让方式流转应当经发包方同意。从而结束了农村土地流转盲目、无序、混乱的状态，进入到依法、自愿、有序、规范的轨道。
2.3 解除了劳动力转移的后顾之忧
在个别村曾经出现过劳动力前脚出村干活，后脚承包田就被村干部收回作为机动地发包的现象。增添了农民离土离乡创业的忧虑。针对这种现象，我们举一反三，利用各种媒体和召开会议的方式指出收回农民承包田是严重违反国家政策和法律的行为，给农民外出创收带来了极大的消极影响。通过宣传贯彻土地承包法，结合各地的实际情况，制定了农村劳动力转移后土地承包经营权的保障措施，完善了土地流转方法，使外出劳动力能够安心在外创收，没有后顾之忧。杜绝了因土地流转纠纷使劳动力返乡的现象。
篇5
刚才，*、*和*市*镇介绍了推进农村土地流转、发展规模经营的经验，讲得很好，请大家学习借鉴；省农业厅厅长孙景淼通报了全省土地流转情况及下一步打算，我完全同意，请各地认真贯彻落实。下面，我讲几点意见：
一、充分认识推进土地流转、促进规模经营的重要性和紧迫性
（一）推进土地流转是贯彻“创业富民、创新强省”总战略，推动农民创业创新的有效途径。土地流转无论是对流出方还是流入方来说，都可以促进农民分工分业、创业致富。对流入方来说，可以扩大生产规模，增加科技等现代农业要素投入，发展高效生态的现代农业，在农业领域进行更高层次的创业创新。对流出方来说，流转土地不仅可以获得财产性收入，还可以全身心投入二三产业去就业创业。
（二）推进土地流转是实现“二次飞跃”，推动农业转型升级的必然要求。改革开放初期实行的，极大地调动了农民群众的生产积极性，使农业发生了第一次飞跃。但是，我省人多地少，户均耕地仅2.1亩，在收入渠道多元化的今天，农民不会为了这点田地而去钻研技术、购买装备、投入基础设施，从而出现农业副业化、农民兼业化，劳动生产率、土地产出率比较低，农产品质量也难以控制等问题。所以，农业转型升级的根本出路就在于推进土地流转，培育现代农业主体，提高土地、农业装备设施等要素的利用率和科技水平，这样才能推进农业的规模化、专业化、标准化、订单化、品牌化、设施化、机械化、信息化，提高劳动生产率、土地产出率和农产品质量安全水平，早日实现农业生产力“二次飞跃”，促进农业转型升级。
（三）推进土地流转是优化资源配置，推进城镇化和推动城乡统筹发展的重要举措。一方面，通过土地流转，可以吸引优质要素投入农业农村领域。而且，土地流转后由于农业主体缩减、规模扩大、素质提升，使政府对农业的管理服务、政策扶持等公共资源利用效率大大提高。
另一方面，通过土地流转，使不再从事农业生产的农民向城市、小城镇集聚。相对集聚的人口可以降低人均基础设施建设运行的成本，并为发展工业提供劳动力，为发展服务业提供需求，有利于加快城镇化、工业化进程，促进城乡统筹发展。
（四）推进土地流转是顺应群众需求，推动落实十七届三中全会精神的具体实践。土地流转的前提是法律政策有允许、农民就业有出路、规模经营有能力、基本生活有保障，只要具备这四个条件，土地流转就有需求。从法律政策看，《农村土地承包法》、十七届三中全会和今年的1号文件，都明确允许土地承包经营权流转，并要求规范流转行为；从农民就业看，我省70%以上的农村劳动力已稳定转移到二三产业，农民人均收入中来自第一产业的比重已降到20%以下，土地已不再是农民唯一的收入来源；从规模经营能力看，一部分农户、专业合作社、农业企业完全有能力经营更多的土地；从基本生活保障看，全省已全面实行了最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度等，农村最低生活保障水平已高于1500元/人年，哪怕农民不直接经营土地，也不会影响其基本生活保障。所以，农民将零碎土地流转出去的愿望强烈。据省农业厅的抽样调查，56％的农户具有土地流转意向，目前流转的土地中，60%以上是农民自发流转的。这说明当前我省土地流转有着内在的需求。
总之，各地、各有关部门特别是广大基层干部要统一思想认识，树立积极有为的意识，因势利导，大力推进土地流转，促进规模经营。
二、因势利导，积极稳妥推进土地流转
近年来，各地顺应生产力发展要求和群众需求，积极探索并引导农民开展多种形式的土地流转，不断创新工作机制，加大政策扶持力度，加强流转管理与服务，有序推进了土地流转，为稳定粮食生产、发展高效生态的现代农业创造了良好的条件。截至20*年9月底，全省共有276.6万户农户流出土地535.75万亩，占总承包耕地面积的27％，占总农户的29.5％，不少工作走在了全国前列。*、*等县市设立土地流转专项资金，建立了县镇、村三级土地流转服务组织；慈溪市对将承包期内剩余年限的土地承包经营权一次性委托镇、村流转或实行土地股份制经营的农户，在参加养老保险时，市财政每年每亩补贴养老金100元；温州市在市、县两级全部建立了土地承包纠纷仲裁委员会等等，都做的很好，很有成效。
但是，对照发展现代农业的要求和群众需求，目前的土地流转与农村劳动力转移还不相适应，还存在着流转期限偏短、手续不规范、大多处于自发状态、流转费导向不利于发展粮食生产等问题，还需要进一步加大机制创新和推进力度。
为此，当前和今后一个阶段，我省推进土地流转的总体要求是：以科学发展观为指导，认真贯彻“创业富民、创新强省”总战略和十七届三中全会精神，以确保农民掌握土地承包权、流转决定权和增进农民利益为前提，按照发展现代农业的要求，培育土地流转市场，规范流转行为，完善制度保障、政策扶持和组织领导体系，鼓励引导农户把土地承包经营权流转给现代农业主体发展规模经营，到2012年，力争全省土地流转率达35%以上，其中经济发达县(市、区)达50%以上。在具体工作中要坚持以下四条原则：
一是要坚持依法、自愿、有偿原则。土地流转必须在稳定和完善，确保农民拥有明确的承包权基础上依法流转，由承包农户自主、自愿决定流转方式，流转收益要归承包农户所有，流转过程要遵循法定程序。
二是要坚持稳粮优先、注重效益原则。土地流转不得改变农业用途，确保农业综合生产能力和粮食安全。要尽可能避免流转土地“非粮化”，在尊重和支持规模大户发展高效生态农业的同时，积极鼓励种粮大户和粮食生产经营组织受让农户流出的土地，依靠科技提高粮食单产，大力发展粮经、粮畜、粮渔相结合新型种养模式，走效益型粮食生产路子。
三是要坚持市场主导、政府引导原则。土地流不流转、流给谁、多少价格，都应该通过市场机制解决。政府通过政策激励、有效服务、规范管理，积极引导土地流转。
四是要坚持因地制宜、分类推进原则。根据经济发展水平、农村劳动力转移和社会保障状况，分类指导，多种形式，逐步推进。不能急于求成、拔苗助长，不能消极无为、放任自流，也不能搞“一刀切”，确保土地流转健康有序推进。
根据以上总体要求和基本原则，当前突出要抓好以下几项工作：
（一）抓组织引导。推进土地流转，关键在县，基础在乡镇、村。各级政府要把土地流转作为建设新农村、发展现代农业、稳定粮食生产的重要工作来抓，精心组织部署。农业部门要切实承担起土地流转的指导、协调、服务和管理工作。财政、国土、劳动保障、金融、工商、等有关部门要根据各自职责，研究制订和落实相关工作措施。当前，各地要抓住春节期间外出农民集中返乡的时机，组织基层干部进村入户宣传有关法律法规和政策，了解群众需求，使农民理解所拥有的承包权长久不变，流转的只是经营权，而且流转的土地也不能用于非农建设，使农民消除顾虑，有序引导兼业农户主动流出土地。
（二）抓管理服务。在当前农民群众对市场化流转还不是很放心的情况下，政府的管理服务十分重要。
一是要加强流转服务。县级以上农业部门和乡镇政府要落实机构、人员具体承担土地流转的指导、管理、服务工作，村级要有土地流转信息员，做好土地流转的信息搜集、政策咨询服务、合同审查备案和档案管理等工作。这一块，政府部门要先做，确立主导地位。同时也鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
二是要规范流转行为。土地流转必须平等协商，依法、自愿、有偿进行，不得损害农民土地承包权益，不得擅自截留、扣留流转收益。委托发包方或中介组织流转承包土地的，应由承包方出具土地流转委托书，注明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章；以转让方式进行流转的，必须事先提出申请并经发包方同意。受让方将以转包、出租方式获得的土地进行再流转的，必须经原承包方同意。
三是要规范流转合同。流转期限在一年以上的原则上都要签订规范的书面流转合同。流转合同由省农业厅会同省工商局统一制定并。乡镇农村经营管理部门、村经济合作社或土地流转服务组织应及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，及时指导合同签订。
四是要规范流转管理。村经济合作社对承包方提出的流转承包地的要求，应及时备案，并报乡镇政府。乡镇农村经营管理部门要建立流转情况登记册，落实专人负责流转情况登记以及流转资料的收集、整理、归档和管理工作。要加强土地流转期限和用地性质的管理，防止土地流转后用地性质“农转非”，防止流转期限超过二轮承包期的剩余年限而引发纠纷。
五是要完善二轮土地承包工作。认真整理和永久管理好土地承包档案资料，加快推进土地承包信息化管理，确保土地承包合同、权证、地块、面积四到户。妥善解决遗留问题，抓紧完成二轮土地承包的扫尾工作，没有与农户签订承包合同的要抓紧签订，没有发放土地承包经营权证书要抓紧发放。
六是要做好和仲裁工作。认真做好土地流转的调处和复查、复核工作。要根据《浙江省实施<中华人民共和国土地承包法>办法》的规定，抓紧建立农村土地承包仲裁委员会，开展承包纠纷仲裁，妥善解决农村土地承包和流转纠纷。
（三）抓流转土地的规模经营。这里要强调的是，我们推进土地流转，目的是发展高效生态的现代农业，保障粮食安全。
一是要重点支持流转土地发展粮食生产。粮食生产由于比较效益低，在土地流转中容易造成放弃粮食生产转向其他高效农产品。因此，在劳动力转移充分的地方，我们要先鼓励流转土地搞粮食规模经营，在政策上要重点支持。实践表明，通过规模经营，能降低成本，提高产量和品质，增加效益，虽然亩均产出低于其他经济作物，但人均劳动生产率是高的，种粮农民收入仍能保证。另外，如果通过季节性流转，把全省春季抛荒的300万亩田种起来，就可以增加20多亿斤粮食。因此，引导流转土地发展粮食生产是有效益支撑的，政策上应该予以重点支持。
二是要引导种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社连片开发流转土地，发展现代农业，并引导其吸纳流转农户的剩余劳动力继续从事农业生产，形成土地流转吸引大户开发、大户开发带动农业发展、农业发展增加农民收入的良性循环机制。
三是在土地仍是农民收入主要来源的地区，要围绕主导产业和特色产品，兴办农民专业合作社，在家庭承包经营的基础上，通过统一作物布局、统一生产、统一质量标准、统一投入品采购和供应、统一品牌、统一销售等途径，实现规模经营。
（四）抓政策扶持。推进土地流转主要依靠市场机制、依靠效益，但在目前农业效益总体较低、农民心存疑虑的情况下，政府支持必不可少。
一是要加大对农业规模经营主体的支持力度。省财政将整合现行有关财政支农政策，加大对土地流转、规模经营的支持力度。各级相关支农资金和项目要向种养大户、农民专业合作社等农业规模经营主体倾斜。经营面积1000亩(经济欠发达县和海岛县500亩)以上的农民专业合作社和农业企业，符合立项条件的优先安排农业综合开发项目。有条件的地方，可安排资金重点用于土地流出户补贴。各涉农部门和责任农技员要与农业规模经营主体建立联系制度，帮助解决实际困难。积极探索对农业规模经营主体派驻责任农技员和大学毕业生到农业规模经营主体工作的政府补贴制度。
二是要加大信贷支持力度。充分发挥农村合作金融机构服务“三农”的主力军作用，进一步加大对农业规模经营主体的信贷投入，对实力强、资信好的给予一定的信贷授信额度，简化贷款手续，实行优惠贷款利率。其他金融机构要主动拓宽信贷支农范围，加大对农业规模经营主体的支持力度。对信贷支农力度大的农村合作金融机构，执行优惠存款准备金率和优先给予支农再贷款支持。鼓励县域银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款。村镇银行和小额贷款公司要以农业规模经营主体为主要服务对象。创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，鼓励开展林权抵押贷款和股权、应收账款质押贷款，推动开展农房、海域使用权抵押贷款，拓宽农村融资渠道，政府投资设立的农业担保公司要以专业大户、农民专业合作社和农业企业为主要担保对象，切实解决担保难问题。
三是要落实农业生产配套设施用地政策。凡流转期限5年以上并签订流转合同，经营面积100亩以上的专业大户、农民专业合作社和农业企业，因生产需要建造简易仓(机)库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施，允许其在流转土地范围内按流转面积3-5‰的比例占用土地，其用地不破坏耕作层的，视作农业生产需要的临时用地，按临时用地管理，经县级农业主管部门审核同意后，由乡镇国土所协调用地选址，并到县级国土资源管理部门备案，不得改变土地的权属和用途。各市、县（市、区）在安排省切块下达的年度新增建设用地计划时，应在严格控制新增建设用地总量的前提下，统筹科学合理安排好农业龙头企业加工项目用地。
篇6
一、农村土地承包经营权概述
农村土地承包经营权是指以种植、养殖、畜牧等农业用途为目的，对国家或者集体所有的农用地占有、使用和收益的物权。其权能有：土地使用收益权，物上请求权，生产经营自，对产品的处置权。其中，收益权受到一定的限制，如：流转方式法定化①，不得改变土地所有权性质和土地的农业用途，受让方必须具有农业经营能力，流转不得超过承包经营期限等②。
在农村，土地一般属于集体所有，集体组织内部成员，可以无偿地获得一份土地承包经营权，供生存发展需要。我国现行社会保障制度尚未覆盖到农村居民，土地承包经营权对农民具有社会保障意义。土地承包经营权具有物权性质又具有人身权性质。土地承包经营权对农民的社会保障功能正是体现在该项权利的人身性上。
二、农村土地承包经营权流转的法律规制
《物权法》和《农村土地承包法》把农村集体土地承包区分为商业承包和家庭承包。两部法律在后者流转问题上没做过多限制，允许其采用民法上的流转方式实现其经济价值③。2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确出现了“入股”的流转方式。④2006年12月成都市出台了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》；2007年6月重庆市工商行政管理局出台了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，这两个文件均规定土地承包经营权可采用“入股”方式流转。
三、农村土地承包经营权入股的法律风险
土地承载着农民的生存保障功能。承包经营权入股后，则成为公司资产，农民和土地相分离。如果公司不能提供给足以保障农民基本生存条件的股利或分红，无能力在获得生活保障的农民将面临生存危机。
公司法资本三原则要求股东不得抽回资本⑤，减少注册资本有严格内部程序控制⑥，外部债权人亦可通过提前请求实现债权对减少注册资本行为施加压力⑦。农民一旦入股成为公司股东，就无法通过退股回复其承包经营权。农民股东退出公司的另一种机制是出让股份。但这可能会使农民与土地分离。农民在土地上能获的社会保障权将会丧失。
四、化解农村土地承包经营权入股的法律风险的对策
土地承包经营权有财产属性，又具有人身属性。财产属性的权利能转让，但人身属性的权利不能转让。如果两种权利混在一起，财产权利转让必然受到人身属性的限制。因此须对土地承包经营权作出划分。一是可以转让的财产权，二是不能转让的人身权。
土地承包经营权入股后，农民只能获得股份财产权上的收益。为保障农民的社会保障权，只能把它设定为财产上的义务。公司运营土地获得的两部分利益，一是土地使用价值转化的价值，二是土地产生的新增价值。后者通过股利的方式进行分配；而前者的源权利本不属公司，而是被土地财产权捆绑来的农民的社会保障权，此价值应返还给农民。两种价值应有分配顺序，先从利润中拿出固定的数额返还农民在土地上的社会保障权；然后再分配股利。由于公司盈利能力不确定，若其利润尚不能满足农民的社会保障需要就会陷农民于危险中，解决该问题，需要配套社会保障法规。
公司法禁止抽回资本，故农民入股后退出面临困难。但《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》中，针对该问题做了个“置换”制度设计⑧。用以限制涉及土地的股权进行二次转让，农民可以以其他资本置换出他投入的土地承包经营权。这种置换是成立的，入股的权利是已被物化的、与人身分离的虚拟价值形态，标志着该权利成为公司财产。公司的土地权利可以作为资产出售，不过只能出售即农民股东，农民取得该资产，达到二土地权利回归同一，此时农民股东的股份不变。但上述程序须在章程中设定。农民股东取得回归的土地权后，公司要继续使用该土地的，可以采取不转移承包经营权的方式，这就成功解决了农民土地承包经营权退出的问题。
另外农民可选择转让股份。由于财产权与社会保障权相分离，无论股权怎么转让，农民的社会保障要求始终只能由土地收益者承担。这样农民不会丧失社会保障，而且盘活了土地资源。值得注意的是，可转让的财产权不是永续的，因作为其源权利的土地承包经营权有期限。当权利到期时，农民重新获得土地承包经营权，如果农民欲继续把土地投入公司，农民就以重新获得的承包经营权中的财产权入股，同时原来的股权保持不变。
篇7
关键词：经营权；入股
中图分类号：D922.31 文献标识码：B 文章编号：1008—4428（2012）08—89 —02
一、农村土地承包经营权入股的概念
农村土地承包经营权入股是农村土地承包经营权流转的一种方式。农村土地承包经营权入股，在公司法的法权模式下，其权利内容主要体现为：公司取得经营（占有、使用、收益、一定限度处分）农村农业用地的权利，能够以土地为依托扩大公司模式，发展规模化农业；农民股东取得公司管理权、收益权以及“对虚拟资本的流转权的可能”，即转让股权的可能；规模化经营有利于最大限度地实现农村土地承包经营权的使用价值，股权转让有利于体现与评价农村土地承包经营权的市场价值。因此，总体说来农村土地承包经营权入股是发挥土地资本效益的一种现代流转方式。
二、农村土地承包经营权入股所面临的法律问题
实践中，法律一方面逐步强化农村土地承包经营权的物权性质，保护权利人权利；另一方面又对农村土地承包经营权流转持有限制、保守的态度，对入股、抵押等具有资本效益的流转方式更是持有消极、甚至否定的态度。
（一）二元经济社会的背景
我国是一个典型的二元经济社会.在土地制度、户籍制度、社会保障制度领域，城市和农村处于两个独立、平行的体系：城市居民的生存权与发展权由国家支持，农村农民的生存权与发展权由农村土地支持。农民通过经营土地获取土地收益，从而满足基本生活需要。可见，在没有建立完善的农村社会保障体系之前，农村土地不可避免承载着社会保障的功能。
（二）农村土地承包经营权具有双重属性
农村土地承包经营权具有土地财产性与土地资源性的双重属性。当出现承包土地流转、收回、调整和继承等情形时，农村土地承包经营权的物权性和社会保障性会出现冲突。基于对农民可能失去社会保障的顾虑，法律对农村土地承包经营权流转制定了较为严格的限制规定，对农村土地承包经营权是否可以作为资本运作更是没有涉及.因此，刘俊教授认为当前的农村土地承包经营权有别于一般的物权，是一种不稳定的、不完全的、有条件的物权。
三、农村土地承包经营权入股法律问题解决
农村土地承包经营权入股设立有限责任公司，不仅涉及农民的权益保障，而且涉及公司、股东和第三人利益。因此，在构建农村土地承包经营权公司的具体运作机制时，必须考虑到各方利益，在遵守公司法相关规范的前提下对农村土地承包经营权公司做出特殊的规定。下文从出资机制、退出机制、公司治理结构、强制农业保险四个方面大致勾勒农村土地承包经营权公司的法律制度框架。
（一）出资机制
以农村土地承包经营权入股，实质上是以一定期限占有、使用、收益和限定处分特定土地的权利内容作价入股，其具体操作是一次性办理权属转移手续将一定期限的农村土地承包经营权转移到公司名下，一般不涉及多次交付的问题。.农民股东办理农村土地承包经营权权属转移手续后，应由依法设立并具有评估土地价值能力的验资机构对农村土地承包经营权之下的财产权（不包括获得保障权部分的价值）进行评估验资，并出具证明。
（二）退出机制
农民以农村土地承包经营权入股后，农村土地承包经营权成为公司法人独立的财产。农民股东只有在两种情况下退出公司：一是股权转让；二是公司终止。农村土地承包经营权以其子权利财产权入股，因此，在股权转让中，农村土地承包经营权下财产权的实际权利人（公司）必须以地租释放农民股东的获得保障权。
（三）公司治理结构
农村土地承包经营权公司必须设立股东会、董事会、监事会，完善公司治理结构，赋予农民股东通过正当程序维护自身利益的权利。当农民股东人数大于50人时，可采取股权信托制度。这样既能解决股东人数超过法定人数的问题，同时又能避免股权分散，达到集中行使的效果。此外，农村集体经济组织可派员参加监事会，监督公司对土地的经营管理，以防止过度利用土地，损害农村土地可持续发展的利益。
（四）强制农业保险
由于农业生产经营与自然条件密切相关，农村土地承包经营权公司具有较高风险；而公司的大多数股东为农民，除了农村土地承包经营权以外，基本上没有其他财产保障生活。因此，有必要加强农村土地承包经营权公司的风险管理，在相关的组织法中做出规定，强制农村土地承包经营权公司进行农业保险。它的实现有赖于两个方面的努力：一是在相关组织法中（如《农业公司法》或者《农业投资法））规定，强制农村土地承包经营权公司购买农业保险；二是完善农业政策性保险的法律制度，尽快出台《农业保险条例》，建立完善的农业政策性保险公司，明确政府扶持的方式与力度，从而为农村土地承包经营权公司的发展保驾护航。
四、结论
农村土地承包经营权入股是一种能有效发挥土地资本效益，具有旺盛生命力的土地流转制度。尽管农村土地承包经营权入股流转目前仍处于探索起步阶段，但通过不断的理论研究与实践探索，入股流转制度将会得到丰富与完善，农村土地资本市场与二级流转市场将更加活跃。希望本文的论述，能有助于突破对农村土地承包经营权的传统理解，能有助于促进农村土地承包经营权的流转，能有助于推动《农业公司法》或《农业投资法》的立法，并能对农村土地承包经营权公司的制度构建提供指引作用与借鉴作用。
参考文献：
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[4]蒋大兴.公司法的展开与评判[M].北京：法律出版社，2001.
[5]叶剑平等.中国农村土地产权制度研究[M].北京：中国农业出版社，2000.
篇8
请求转发《进一步完善农村土地承包关系工作方案》的请示
县政府：
为了全面认真解决第二轮土地承包工作的遗留问题,进一步完善我县农村土地承包关系，根据有关法律、法规和政策要求,按照渝委[2004]6号和足委办[2004]115号文件精神，结合我县实际,制定本方案。
一、工作目标
稳定和完善以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制；使农户的承包地块、承包面积、承包合同和经营权证“四到户”,做到“四相符”；农村土地承包经营权证入户率达100%；将承包合同、清册全部集中到街镇乡管理(街镇乡、村各一份),建档率达100%；规范农村土地承包经营权的流转行为,妥善解决农村土地承包合同纠纷。
二、工作原则
（一）突出稳定，注重完善。完善农村土地承包工作，是保持农村基本制度不变的前提下，把工作重点和注意力放在完善上。保持第二轮土地承包政策的连续性，不能随意变动或推倒重来；不够完善的，要按照程序合法、手续完备的要求做好规范工作；对还没有进行第二轮土地承包的，要按照有关政策抓紧完善土地承包关系工作。
（二）尊重民意，民主决策。完善农村土地承包关系必须尊重群众意愿，确保农民合法权益。要坚持公开、公平、公正和群众路线，深入细致地做好群众思想政治工作，不搞强迫命令。要坚持政策，结合实际，尊重历史，解决遗留问题。
（三）依法推进，积极稳妥。认真贯彻落实第二轮土地承包的有关政策，不得违反规定，各行其是。严格按照工作流程稳步推进，确保不出现新的矛盾。
（四）加强管理，完善制度的原则。要建立健全相关机构，明确职责，完善各种管理制度，使土地承包管理向规范化、制度化、现代化方向发展。
三、实施步骤
本次工作分为准备、清理核实、审核完善和验收总结四个步骤。
(一)准备工作。组建班子,制定实施方案,开展宣传培训,印制宣传资料和各种表格。
(二)清理核实。经第二轮土地承包时的三分之二以上的村民会议或村民代表会议通过，制定实施方案，形成书面决议。调查清理土地承包情况，分户填写《土地承包情况登记表》,并由承包户主和村民小组长或社长签字确认。对第二轮土地承包时已发到农户的《农村土地经营权证书》进行登记,与农户承包土地的实际情况逐一核对,若有不一致的要作详细记录,查明原因。已发到村组、但未填发到户的空白《农村土地经营权证书》,全部交回街镇乡。对以前签订的《土地承包合同书》进行登记和审核,审验内容不完善的视为不合格。未发包的土地应首先用于解决符合政策规定没有承包土地的人员。村民同意保留的可以保留,但不得超过总面积的5%。街镇乡要帮助村组妥善解决承包合同纠纷,尽量让群众满意,保护农民的合法权益。
(三)审核完善。清理登记结束后,及时将《土地承包情况登记表》、《土地承包分户花名册》和未发包土地情况张榜公示,接受村民监督；对群众反映的意见、建议要作记录,反映的问题要及时核实、查清和答复。登记调查员将《土地承包情况登记表》和《土地承包分户花名册》整理复制三份,经村民小组长或社长与承包户户主签字确认后,报村民委员会和街镇乡审核并签注审核意见；《土地承包情况登记表》由农户、村和街镇乡农业服务中心分别保存,《土地承包分户花名册》由村民委员会、街镇乡农业服务中心分别保存。村民小组或农业社与土地承包农户要签订一式三份的《土地承包合同》，发包方、承包方和街镇乡农业服务中心各保存一份。村民小组、承包户要求对《土地承包合同》进行鉴证的，由街镇乡农业服务中心进行鉴证。
凡符合核、换、补发《农村土地承包经营权证》条件的，由农户提出书面申请，并填写申请书,家庭承包方式的经街镇乡农业服务中心审批、其它方式承包的经乡镇人民政府审批后,报县农业局申领《农村土地承包经营权证》；该证由各街镇乡农业服务中心统一组织填写，一户一证，以钢笔用碳素墨水书写，字迹工整，不得涂改。
承包方采取转包、出租、入股方式流转的，不需办理农村土地承包经营权变更登记；采取转让、互换方式流转的，应办理农村土地承包经营权变更登记；因转让、互换以外的原因导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更登记。街镇乡要将《土地承包情况登记表》中的资料用电子表格分户录入微机，以便管理和查询。
(四)验收总结
1、按照档案管理的要求,将农村土地承包资料整理归档,分社立案成卷,作为永久性档案由街镇乡农业服务中心分村统一保管。档案资料包括：《土地承包情况登记表》、《土地承包分户花名册》、土地承包调查登记文字材料、《土地承包合同》及鉴证文书、《农村土地经营权证》审验、农村土地承包调整方案、村民或村民代表会议记录及决议、上报审批文书、清理完善农村土地承包方案,宣传、培训等资料、各级有关土地承包的文件、清理完善农村土地承包检查、验收和总结材料、其他相关资料、建立农村土地承包管理的相关制度等。
2、街镇乡自查及县上验收。各街镇乡组织人员,以农业社为单位进行检查验收，检查的标准就是承包地块、面积、合同和证书“四到户”。不符合要求的要限期整改，从12月1日起，采取“一听、二看、三走访”的办法，对各街镇乡进一步完善农村土地承包工作情况进行检查、验收。此项工作结束后，要形成书面材料，于12月15日前报送县农业局农经科，县农业局汇总后书面报告县委、县政府和市农业行政主管部门。
四、政策界限
(一)、已经进行了第二轮土地承包的地方, 承包地不得随意变动,要保持土地承包关系的稳定,绝不允许借完善大范围、大面积重新调整土地；重点是完善手续，没有签订合同的要补签，没有发放土地经营权证书的要补发土地承包经营权证。
(二)、没有进行第二轮土地承包的地方，要在11月15日前,按照《农村土地承包法》的有关规定和第二轮土地承包政策抓紧补课。
(三)、农户承包面积全部退耕还林的，应收回农村土地承包经营权证书或公告宣布证书作废，并终止承包合同。承包面积部分退耕还林的，按原承包面积扣减退耕面积后换发经营权证。
(四)、承包地部分被国家征收或集体公益事业占用的，原承包地面积扣减征占面积后换发土地承包经营权证。国家征收农户绝大部分承包地，并对其全部农转非，同时就地安置补偿后所剩余的土地，原承包农户愿意继续承包的应当允许其继续承包，并填发农村土地承包经营权证；原承包户不愿意继续承包的，可以交回发包方处理，但原则上不作补偿。
(五)、少数没有签订第二轮土地承包合同,也没有发放承包经营权证书,且承包地撂荒两年以上的农户,要做好联系工作,确实无法联系上的,发包方可以委托他人代耕。该农户书面放弃承包权的,发包方可以按程序将土地调整或重新发包。
(六)、核、换、补发的《农村土地承包经营权证》一律使用由市农办统一印制的新证,农户自愿要求以旧证换新证的,应予以更换。所用合同和表格以第二轮土地承包时的格式为准。
五、涉及具体问题的处理
1、关于退休职工户口迁回农村后，土地承包经营权问题。
退休职工享有退休金，其身份仍属于国家职工范畴，不属于农村集体经济组织成员，不应当享有土地承包经营权。
2、关于土地共有人问题。
在此次完善农村土地承包关系工作中，家庭承包的土地承包经营权共有人应该以二轮土地承包时的家庭实际人口为准，已死亡或户口迁出的应加以备注。1998年以后到现在，承包户中出生或迁入的人口，在此次完善中不作为承包经营权共有人填写在经营权证上。如某农户在第二轮土地承包时承包人口为4人，即户主、父亲、母亲、妹妹。这次完善二轮土地承包时，父母均已死亡。妹妹已嫁，户口迁出，在新落户地无承包地。该户主已结婚生子，现共3人。这种情况，该农户应填写原承包人口即户主、父亲、母亲、妹妹4人为共有人。
3、关于土地流转优先权问题
进行农村土地承包经营权流转时，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。但该土地承包经营权流转给本集体经济组织以外的人实际经营一年以上的除外。所谓同等条件是指流转内容、流转期限等方面的条件相同或者相近的情况。
4、关于国家征收农户绝大部分承包地对其全部农转非并就地安置补偿后所剩余的承包地如何处理的问题。
根据《农村土地承包法》的有关精神和原则，对于剩余部分土地，如果原承包农户愿意继续承包的应当允许其继续承包并填发农村土地承包经营权证。如果原承包农户不愿继续承包的可以交回发包方处理，但原则上不作补偿。
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我国宪法规定，农村集体经济组织实行家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营。即一方面是农户的分户承包经营，另一方面是村组的合作统筹经营；两种经营相互配合、相互促进。但是凤阳农村实行的是一种单层经营。为什么说是一种单层经营？因为实行的是一种土地完全承包。说其完全：一是所有土地全部承包给农户，集体一点不剩；二是以户为单位承包，几十年不变，一包到底。土地完全承包，其使用权、经营权完全掌握在农户手中，村组没有一点权力，拥有一个空头的所有权；只有“分”而无“统”，无法实现双层经营，所以是一种单层经营。
土地完全承包和单层经营，其弊端是明显的。
一、严重影响了农村的社会稳定，成为当前农村很多矛盾和纠纷的引发点
当前农村带有普遍性的矛盾和纠纷主要有三类，都与土地的完全承包有关。
第一类是农业生产上的矛盾，突出的是农田基本建设，尤其是水利建设方面的矛盾。凤阳是个易旱易涝的地方，每到干旱季节，农民因争水而发生的矛盾很多。水利矛盾，说到底是建设不足的问题。六、七十年代，国家在凤阳境内兴建了四大水库、机站和一批中小型水利建设项目，之后又不断增补完善，目前从大的方面基本解决了农村缺水问题，但是村组与主干工程配套以及村组自备塘坝和灌溉渠道建设长期不足，成为建设的死角。“大包干”以前，土地集体经营，这种矛盾还不十分明显；“大包干”以后，小块分割经营，这种矛盾就突出起来。为什么这种状况长期解决不了呢？原因除资金外，最主要的还是土地问题。水利建设必然要使用土地，由于土地掌握在农户手中，村组没有一点机动权，只能与农户协商，这种协商往往难以成功。前不久，凤阳殷涧洪山村经村民会议讨论，一致要求修一面大塘。村干部也认为很有必要，于是自筹资金把大塘修好了。这面塘解决了周围400多亩农田的灌溉问题。但是修塘过程中占用了五户农民的八亩土地。被占土地的农民说：这是好事，我们都知道，但是受益是大登陆文秘站网网查看更多文章家的，不能让我们五户损失土地，请补偿土地吧。村里哪有土地可以补偿呢？只好协商经济补偿，农民不愿意，声称，如果不给土地就要上访。村干部本来想做件好事，结果却落得一身的不是。村组水利建设滞后，农民用不上水；即使用得上，成本增加，水费难以协调，经常与水利部门形成对立，所以又造成很多水利设施闲置，渠道无人管护，毁坏严重，反过来进一步加深了水利矛盾。
第二类是农民生活上的矛盾，突出的是宅基地和道路建设方面的矛盾。农村宅基地每户之间都有明显的界限，随着人口增长，原来的房子不够用了，需要增加建设，往往与邻居产生矛盾。而且“大包干”以后，农户人口增减不均，有的不够用了，需要寻找新的地方，由于土地在农户手中，村组无法进行统一规划，农民只能在自家承包地或者承包山上建设，而自家承包地、承包山不一定适合建房，没有办法，只得硬着头皮建。所以，现在到农村去，经常看到，一方面村庄建设零散，土地大量浪费，另一方面房子又建在耕地上，就是这个原因。房子建在耕地上，必然影响周边农户的生产，往往成为农村矛盾的引发点。村庄道路建设也是如此，也是因为土地问题难以解决。
第三类是农民与工商投资者的矛盾。政府要发展经济，就要千方百计招引投资者。投资者来了，首先要解决土地问题。政府把农民的土地拿来了，而失去土地的农民就会采取各种形式进行抵制。中国农民是从封建社会走来的，特别看重土地的作用：他们不仅把土地看作是当代人的饭碗，同时也看作是子孙后代幸福的依靠，其价值无法用金钱来衡量。土地被征用了，如果村组掌握了一定的土地调控权，给予相应调整补充，或者政府有能力帮助失去土地的农民安置就业，他们也就算了，但是现在这两个方面都无法办到，农民必然与村组和地方政府形成对立，就要上访。上访解决不了，他们就会与投资者过不去。俗话说，强龙不压地头蛇。这时候投资者已深感不妙，后悔来投资，而准备来投资的听说了，也赶紧缩回去。工商投资对于当地来说是件好事，但这只是就周边整体而言的，对于失去土地的少数农民来说，眼前就是一件坏事，因为失了去土地，就失去了生活门路，他们又怎能善罢甘休呢？
土地完全承包还有一种潜在的矛盾，即土地与劳力之间的矛盾。完全承包，以户为单位一包到底，承包的土地在农户之间固化了。而农户的人口是在不断变化的，二十多年过去了，变化还很大。有的农户在承包初期可能是人口小户，现在已经变成了人口大户；有的农户在承包初期可能是人口大户，二十多年中，由于人口死亡或儿女出嫁、上学、参军，现在变成了人口小户。但是承包的土地还是那么多。我在调查中发现，有一户，七八年承包的时候，他家共有九口人，承包了三十多亩土地，现在只剩下老头一人；而相邻的一户，七八年全家只有五口人，承包了十几亩土地，现在全家已有二十多口人，人均几分地。土地多、劳力少，土地少、劳力多，这就造成一部分农户无地可种，另一部分农户种不了。土地多，收入多，人口少，家庭负担轻；土地少，收入少，人口多，家庭负担重，这又进一步加剧了农村贫富差距，使一部分农户逐步走向贫困化，成为社会问题。过去土地收益少，农民对这种情况反映还不太强烈，现在土地收益好了，很多群众心里就不平衡了。他们说：土地是集体的，同样是村民，为什么有的人种不了，有的人无地可种，难道回到旧社会了吗！从去年开始，国家逐渐取消农业税，增加对农民的补贴；土地多的补贴多，土地少的补贴少，很多农民就不愿意了。而且我在调查中发现，由于土地一包到底，很多上学、参军成为国家公职人员，现在还继续承包着土地。他们一方面拿着国家工资，另一方面又坐收土地收益，农民意见很大，也影响了公职人员在农民心目中的形象。随着国家对农民补贴增加，土地收益更加显著，我想农民的这种不满还会加深，甚至会形成农村新的不稳定因素。
二、严重制约了农村乃至县域经济的发展，成为农村和县域经济发展的瓶颈
第一，严重影响了农业经济的发展。单层经营，不仅制约了农业生产本身，也影响了农业经济效益的整体发挥。
很多生产条件受到制约。水利等农业基础条件的改善是农业发展的前提，这个问题解决不了，对农业生产的影响很大。小块土地，不利于机械使用，难以提高生产效率。分割承包，土地不能合理利用，造成了相当数量的浪费。土地与劳力失衡，不利于土地的精耕细作，经常出现抛荒现象。一家一户经营，无法进行市场预测，不利于特色产品的开发，也不利于农业新技术的推广应用。
农业综合效益难以发挥。农业经济走出低效农业，必然要走产业化经营的路子。农业产业化，首先是规模化，其次是企业化，第三是科技化。一家一户承包经营，无法实现规模化，也无法实现企业化；科技化更是以强大的资金和技术为后盾的，农户很难企望。过去我们也搞规模化，到处听说万亩什么、
万亩什么的。实际上这种规模化没有科技化作为支撑，还是传统农业的规模化。而传统农业本身已经规模化了，不存在继续规模化的问题。低层次科技型的规模化在凤阳也曾出现过，如楼店大棚蔬菜、枣巷蘑菇生产等，不过这种规模化大多好景不长，原因在于缺少企业化经营。企业化经营并不是有几家公司在那里收购产品就企业化了，关键要有一个一头连接市场，一头连接生产，组成紧密的生产、研发、加工、销售一体化的龙头公司。这里一体化非常重要，如果农户是农户、公司是公司，只有生产、销售两个环节并不能形成一体化。一体化的龙头公司不仅加工、销售要企业化，生产也同样要企业化。而生产企业化，公司本身是无法解决的，这就需要一个媒介，就是合作经济组织。单层经营，无法产生合作经济组织。这种组织形式出现不了，“公司+农户”就无法实现，双层经营就无法实现，农业经济的整体效益也就难以发挥。
土地完全承包阻碍了农村双层经营，走的是一条传统农业、小农业、低效农业的路子。这种经营形式延续下去，农业经济难以振兴发展。
第二，严重制约了农村工业化的进程。无农不稳，无工不富。农村经济、县域经济都离开工业化。但是凤阳农村工业化一直滞后，原因在哪里？原因当然很多，但是我认为最主要的还是土地的完全承包。
土地完全承包阻碍了乡村集体工业的发展，使凤阳在八十年代失去了第一次农村工业化的大好时机。凤阳农村工业和全国其他地区一样，萌发于七十年代。那时候，国家不允许个人发展工业，只能发展社队集体工业。七十年代，凤阳社队工业开始起步，也形成了一些基础，但是紧接着“大包干”出现了，农村忙于土地承包，发展农业，把社队工业丢在了脑后。不仅是丢在脑后，而且是一次沉重打击，这其中打击最大的莫过于村办工业。那时候村一级组织多数有几部拖拉机或汽车搞运输，有一些米面加工厂、茶林场，有的甚至还有建筑队、窑厂、皮鞋厂、五金厂、农具厂、矿山开采加工厂等。凤阳梅市蒋庄村当时就有21个村办企业。“大包干”的时候，强调一个“分”字，一分到底。村办工业在“分”字中被肢解了。拖拉机、汽车不好分，有的地方就拆成零件分。从那以后，村办工业在凤阳大地上基本销声匿迹。而就在这个时候，沿海地区农村工业正是从村办工业起步，尤其是江苏。“大包干”的时候，江苏很多地方就没有一分到底。他们一方面把村办工业保留下来，另一方面也没有将土地完全承包，村一级留有很大的土地调控余地。八十年代，群众温饱问题基本解决了，国家开始支持工业经济发展，沿海地区随之跟上。那时候，贷款比较容易，但是有一条，承办单位必须有自有资金。沿海地区由于集体工业没有被分掉，留下了很多办工业的种子，尤其是村一级组织拥有大量的土地机动权。八十年代，国家对土地管理没有现在这样严格，谁拥有土地，谁就可以发展，谁就拥有了发展资本。所以他们把土地“乔装打扮”，拉上围墙，平整土地，做出建设的样子，然后争取银行贷款，银行一看很满意，贷款给了，企业就这样发展起来了。沿海地区的乡镇虽然不像村组一级拥有土地，但是他们与村组合作，互相取长补短，所以乡镇工业也随之发展。那时候沿海的城市就不具备这样的优势，他们办企业首先就遇到土地问题。九五年，省政研室做过一个比较：“大包干”之前称为“市”的地方，到九五年，安徽与江苏相比，差距并不很大，差距最大的在农村。当然现在不能这样比较了，但是可以说明一个问题，即八十年代至九十年代初，江苏经济发展的主要动力在农村，而不是城市。按理说，同在一个地方，城市发展工业比农村有优势，为什么那时候江苏会出现这种现象呢？原因就是那时候江苏的城市不具有农村那个土地优势。八十年代，凤阳各级政府也没有放松村级工业的发展，其力度比现在大，但是就是发展不起来，原因也在于：一方面村办工业没有了基础，另一方面没有地方可以发展，也不能像江苏那样把土地变作资本吸引贷款。那时候凤阳乡镇一级工业虽然没有在“大包干”中被分掉，但是和村一样没有土地，发展不了新项目，只能靠原有的那点企业滚动发展，其速度不可能快。在中国，农村的工业化，八十年代是最好的起步时期，很多地方都是在那个时期起步的。但是凤阳错过了这个大好时机，不仅推迟了十多年的发展，对后来的发展也产生了很多不利影响。
土地完全承包还严重影响了农村民营工业的发展，尤其是对民营工业的起步极其不利。在农村，尤其是欠发达地区，集体工业发展不起来，只能靠民营工业的发展。民营工业如果不是从已有的工业企业中分化、生发产生，那就只能从农户中产生。农户在从农业迈向工业的过程中，最初选择的经济形式是家庭副业和手工作坊。他们通过家庭副业和手工作坊，进一步积累资金、技术和市场经验，实现二次积累和创业，然后才能形成真正意义上的工业。而处在这个时期，他们的资金、技术力量都很薄弱，离不开本土，只能利用庄前屋后现有的条件成长，是一种地地道道的“本土经济”。这种经济的发展最取决于本地已有的发展条件，比如经营条件、电力条件、资源条件、交通运输条件等。土地完全承包、单层经营，使农村公益建设受到严重制约，很难为他们提供这些条件。他们要经营场地，解决不了；要电力供应，解决不了；要出村道路，还是解决不了。这种环境无法让农村的家庭副业、手工作坊产生出来，尤其是手工作坊。所以，凤阳农村为什么出现不了外地的那些水暖村、电子村、豆腐村、编织村、鞋帽村、头巾村、纽扣村、服装村，就是这个道理。另外，完全承包，让更多的农民捆在土地上，限制了他们的视野和观念，也限制了他们接触工业的机会、学习技术的机会和聚集资金的机会，进一步影响了他们从农业向工业迈进的步伐。所以家庭工业发展不起来，严重影响了民营工业的起步和形成，使民营工业的发展成了无源之水。不过凤阳也有两种家庭工业没有受到这种环境的影响，一是石英石、石灰石开采，二是农副产品加工。石英石、石灰石开采从山头上起步，与农民的土地矛盾小；农副产品加工从乡村集体粮油加工厂中起步，与农民的土地矛盾也小。到了九十年代初，凤阳采取了变通措施，与农民“返租倒包”，解决了工业建设用地；又积极争取银行贷款和财政周转金，对民营工业进行扶持。这时候凤阳的两种家庭工业纷纷从山头上走下来，从乡村的米面厂房里钻出来，形成了一批民营工业。所以，凤阳民营工业虽然在九十年代以后有所发展，但是到目前为止也仅限于这两个行业，是有其客观原因的。九十年代后期以后，“返租倒包”被禁止了，土地难题又来了，民营工业再度停滞不前。
农村实行是从凤阳开始的。这既是中国农民的创造，也是国家对农村经济体制和土地政策的一项重大改革。这项改
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1.夯实基础，保障调解仲裁工作的顺利开展
为保障调解仲裁工作的顺利开展，蛟河市从四个方面入手，采取有效措施，抓好仲裁基础工作标准化建设。
1.1依法成立机构，明确职责权限 2006年9月，依据省政府颁布的《吉林省农村土地承包仲裁试点办法》规定，蛟河市成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会并开始了农村土地承包纠纷仲裁工作。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布实施后，蛟河市编委依照调解仲裁法的规定，调整了仲裁委员会的组成人员，吸纳了农村集体经济组织及农民代表，并选举产生了农村土地承包仲裁委员会主任1人、副主任2人和委员10人。仲裁委员会第一次全体会议审议并通过了《蛟河市农村土地承包仲裁委员会章程》，聘任了18名经省级培训并取得仲裁员资格的仲裁员。
1.2完善制度措施，规范仲裁程序 蛟河市根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包纠纷仲裁规则》的要求，制定和完善了相关制度措施，包括：农村土地承包仲裁原则、仲裁程序、仲裁员管理办法、仲裁员工作纪律、仲裁庭工作制度等规章制度。印制了仲裁申请书、受理通知书、仲裁调解书、裁决书等一系列调解仲裁文书文本，将仲裁工作从申请、受理、立案、送达、取证、庭审、庭间调解、裁决到送达等各环节都做出了明确的规定，制定了具体操作规程，形成了一套完整的制度体系。
1.3加强队伍建设，提升人员素质 为了加强仲裁队伍建设，蛟河市组织40名调解仲裁员参加了省经管总站组织的仲裁人员培训班。通过认真学习，蛟河市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作者能够熟练掌握仲裁工作相关法律业务知识，仲裁实际操控能力得到提升，仲裁行为进一步规范，仲裁质量明显提高。另外还利用惠农政策培训提供的有利时机，由蛟河市农村经济管理站聘请法律和业务专家对全市负责农村土地承包调解工作的512名村干部和66名乡镇农村经济管理服务中心的工作人员进行了相关业务培训，提高了基层工作人员的理论水平和调解技能。
1.4积极筹措资金，完善办案设施 在蛟河市财力有限的情况下，先后自筹资金近20万元，购置了车辆、电脑、录像机、监控设备，统一订做了工作服装，并借入了50多平方米的会议室作为仲裁庭，从而在技术设备投入上保证了仲裁工作的顺利开展。各乡镇则利用三资服务中心建设的有利时机，统一配备了复印机、扫描机、电脑、传真机、GPS定位测量议等设备，有的乡镇还配备了办公用车，为及时调解农村土地承包经营纠纷提供了便利。
2.坚持客观公正，依法履行调解仲裁工作职责
蛟河市农村土地承包仲裁委员会严格按照仲裁法律和示范章程的规定，依法履行调解仲裁工作职责。
2.1坚持受案标准，保证办案质量 为严把案件实体关和程序关，坚持依法把好仲裁立案受理关口，从源头上保证仲裁管辖的合法性；仲裁案件审理过程坚持公开、公平、公正的原则，依法、依程序、依证据进行审理，保证结果的合法性；坚持仲裁案件的仲裁庭合议制度，避免了行政干预和社会干预，保证了仲裁结果的客观公正；仲裁过程中注重细节，确保仲裁结果的可操作性，为仲裁结果的实际履行提供保证。
