农地金融化发展瓶颈和政策建议

在今年全国“两会”期间亲临河南代表团，就深入实施乡村振兴战略，谱写中原更加绚丽篇章作出阐述，充分体现了党中央对“三农”事业的深切关怀，为河南“三农”工作指明了方向，提供了基本原则。乡村振兴战略的落实，需要资本的有效助力，除了依靠政策倾斜，还应发挥内生“造血”功能。在我国的广大农村地区，土地是农民拥有的主要资产，涉农资金的贫乏在于缺少将农民资产顺利转化为资本的机制，而当前这种转化机制的最佳体现是农地金融化，也是中央政府持续推进农业农村优先发展的核心之一。

一、河南省推动农地金融化的现状

农地金融化是以农村土地为抵押或者融资核心和目标的资金融通和信用活动的总称，兼具集聚资金、分散风险和配置土地资源的功能，有农地抵押、农地信托和农地证券化等模式，其中农地抵押是农地金融化的核心，而其他农地金融产品都是在农地抵押的基础上发展而来的。农村土地包括农业生产用地和农村建设用地。伴随着农地金融化制度障碍的不断消除，完善农地金融化顺应了农业市场化对农村金融制度的内生需求。以农地金融化的构建和实施为支撑的农村土地制度改革是现阶段土地要素的供给侧结构性改革的现实需求，也是中央政府持续推进农业农村优先发展的核心。在中央文件和政府工作报告的多次鼓励下，河南省成立了省级试点工作小组，初步完成基础条件建设和配套机制。农地抵押贷款的基础问题是确权工作。确权之后，要对农地经营权进行评估和相应的风险处置设计，这样才能完善抵押贷款行为。在土地确权登记和价值的基础上，农户可向专门提供农地抵押贷款的四类银行申请贷款。贷款（或授信）额度根据借款人实际资金需要、承贷能力以及抵押物的评估价值确定；在完成贷款审核后即可发放贷款。目前农村土地承包经营抵押贷款是普及率最高的农地金融化方式。根据调查，农民自耕自种融资需求约为5万元以下，家庭农场融资需求约为20万元以下，农民专业合作社融资需求约为50万元以下，农业产业化龙头企业融资需求约为200万～500万元。农地抵押贷款的期限根据经营权的期限来设定，建设用地主要用于不动产的建设。2015年2月，长垣县被确定为全国农村土地制度改革试点工作33个试点之一。在农村土地承包经营权金融化方面，扩大农村承包土地的经营权抵押贷款支持范围；推动邮储银行与河南省惠民担保公司合作，由县政府出资500万元建立风险保证金，河南省农业信贷担保公司提供担保，采取政银担融资模式，发放贷款1418万元，支持了36家小微企业。同时推动农商行采取政银合作模式，累计发放贷款20笔23690万元，支持了宏瑞高效农业、四季青生态农业及亿隆农林等9家企业，并吸纳了上千周边农户就业。在农村集体经营性建设用地入市方面，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，形成城乡统一的建设用地市场。2016年，长垣农商银行发放全省首笔农村集体经营性建设用地抵押贷款400万元，支持了樊相镇民营教育机构及社区服务机构等小微企业的发展。随着试点推进，相关金融需求不断增加，目前已有11家企业提出贷款意向，涉及贷款需求1743万元，既盘活了农村土地资源，又解决了涉农企业抵押担保难的问题。农村宅基地使用权抵押贷款是农村的重头戏。在完善土地征收制度的基础上，健全农村宅基地制度，积极开展宅基地使用权抵押贷款，推动金融机构明确将宅基地使用权纳入抵（质）押担保范围。在抵押担保和风险分担方面，以河南省经济发展比较好的长葛为例，实施风险双覆盖。一方面，引入中原农业保险、中华联合财产保险，由借款人购买以贷款银行为受益人的贷款保证保险，保障金额最高达贷款金额的70%。另一方面，由财政出资2000万元设立贷款风险补偿基金，对因发放农村承包土地经营权抵押贷款造成的损失给予最高20%的补偿。上述的贷款风险双覆盖，有力支持了引入新型经营主体。在抵押物处置机制的安排方面，通过农村产权流转交易平台进行挂牌处置和市场化再流转，在保障农户承包权、优先受让权和土地持续生产能力的前提下，将获得的收益优先弥补经办银行发放贷款的损失。借贷双方还可根据合同约定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

二、河南省推动农地金融化的瓶颈

（一）抵押贷款缺少权证。从整体运转流程看，首先是基础工作的进一步完备，需要有效破除抵押贷款缺少权证的问题。在农村土地确权登记方面，以长葛为例，通过确权、登记、颁证、公示等多种方式，清晰界定产权，向家庭承包方式取得土地承包经营权的农户颁发土地承包经营权证；对规模经营业主、农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等农业经营主体，颁发农村承包土地的经营权流转证，用于向经办银行申请贷款。合作社土地产权以合作形式为准，如果是机械耕作合作，土地归合作社成员自有。农村土地承包经营权抵押存在贷款规模小、贷款周期短、贷款供给主体单一、抵押率偏低的问题。（二）农地经营权抵押贷款的效率低。从试点效果来看，当前农地经营权抵押贷款的效率过低，主要受制于以下两个方面：一是农地经营权抵押融资交易成本较高，影响农地流转规模和信贷有效投放，要降低交易环节产生的资源损耗，就需要政府信用介入，完善土地流转平台。二是缺少有效的风险分担机制。因地方财力有限、抵押物处置难、农地流转平台功能不完善、农地价值评估体系不健全等问题，严重影响农地质押融资的市场运作活力。按照现行的规章制度，农户宅基地流转限于本集体经济组织成员之间，有诸多限制。在现实中，无论农户是否依旧留在农户宅基地所属地，流转宅基地的意愿都比较弱，尤其是河南省的传统农区，即使有流转意愿，也没有愿意承接的农户。而且随着农村不动产确权步伐的紧锣密鼓，群众对土地增值期望明显加强，很难放弃宅基地所有权。（三）农户宅基地面临着纠纷危机。农户宅基地面临着纠纷危机，是当前宅基地管理工作中的一大难题，在普通农民的意识中宅基地是祖业，边界争议和层递的产权纠纷互不相让，导致矛盾集聚，在一定程度上阻碍了确权登记工作的进一步推进。目前，河南省共有宅基地约2160万宗，其中已经核准、发放宅基地使用权登记的有1825.57万宗，约有超过15%的宅基地无法确权登记。

三、完善河南省农地经营权抵押贷款的政策建议

（一）政府搭建土地流转平台。第一，确定试点地区。将土地质量差、经济发展慢、土地流转积极性高的地区确定为试点地区。第二，成立农村土地开发有限公司并承接流转土地。各地区成立农村土地开发有限公司，多方筹集和争取支农资金注入农开公司，作为启动资金。承包农户流转土地，农开公司统一承接这些土地，并按照每亩每年一定数量的标准支付给承包农户。农开公司补偿标准高，有利于快速整合土地。第三，农开公司集中投资流转过来的土地。农开公司实施土地综合治理和地力提升工程，打破村组界限，统筹配套沟、路、渠等农业基础设施，并复垦和平整土地。这一举措不仅可以提高土地等级，同时也可新增土地面积。第四，农开公司征集新型农业土地经营主体。农开公司把整治好的土地信息通过政府服务平台出去，面向社会征集新型农业土地经营主体。该机制的优点在于：不仅可以有效避免土地流转中出现的诸多问题，保证所有者、承包者、经营者、农开公司等参与各方的合法权益，还有利于促进农地适度规模经营和农业现代化的推进。（二）构建土地权证与风险补偿基金双重担保机制。土地经营权作为一种抵押物，土地权证与风险补偿基金双重担保方案借助土地经营权帮助其解决资金问题，如返乡创业的农民工创业资金问题，这种方案能够解决农地生产经营的融入资金的需求，盘活土地资源。这种农地抵押贷款方案主要有以下几步：第一，政府对农村土地确权登记。通过确权、登记、颁证、公示等多种方式，政府对产权进行界定，对取得土地承包经营权的农户颁发土地承包经营权证；对农业经营主体颁发农村承包土地的经营权流转证。在农户尚未获得土地承包经营权证前，政府对土地权属清晰、流转规范的新型农业经营主体率先颁发《农村土地流转使用权证》和《他项权利证书》。第二，产权交易中心对农地经营权评估。在完成土地确权之后，产权交易中心通过第三方评估机构、自行评估、委托有关专家测算或者借贷双方协商确定等方式对农地进行价值评估。第三，政府提供抵押担保和承诺风险分担。政府实施贷款风险双覆盖。一是引入第三方保险公司，由借款人购买以贷款银行为受益人的贷款保证保险。二是财政出资设立贷款风险补偿基金。第四，农户申请贷款。农户在完成土地确权登记和土地价值评估之后，可向专门提供农地抵押贷款的四类银行申请贷款。银行根据借款人的实际资金需要以及抵押物的评估价值确定贷款（或授信）额度和贷款期限，贷款期限最长不得超过承包土地经营权的剩余使用期限。第五，抵押物处置机制。农村产权流转交易平台对满足条件的土地经营权进行挂牌，并让这些土地经营权在市场上再流转，土地经营权流转过程中要确保农户承包权、优先受让权得到保障，银行发放贷款的损失将由土地流转所得有限补偿。该方案的优点在于：首先，高效的土地流转，政府根据不同对象采取灵活的方式颁发不同的土地权证，这为开展土地经营权流转、调处土地纠纷和抵押担保提供了依据，减少了土地流转成本。同时，通过农村产权交易相关制度及机制的建设，为土地流转提供了便利的平台。其次，完备的担保机制和贷款激励机制，一方面引入商业保险，另一方面成立政府风险补偿基金，为农户和企业土地抵押贷款提供担保，通过这二者的增信，有利于农户和企业避免不必要的贷款信用成本，能够以更低的利率获得贷款。此外，实行贷款奖补机制，对发放抵押贷款的银行给予奖励，有效提高了金融机构参与的积极性。

作者:赵然 单位:河南省社会科学院