农地征用范文10篇

农地征用范文篇1

一、中国农地产权制度演变

农地征用矛盾实质上是社会主体围绕农地问题展开的博弈活动，它取决于中国农村社会的现实约束条件。中国农地征用矛盾的根源是农地产权制度随着中国社会制度的不断演进，农地产权制度呈现出阶段性特征。

1．中国农地产权制度的演变阶段

(1)第一阶段：“运动”之前(～1948)。1948年以前，中国的基本农地制度是私有制，土地所有权通过大量民间交易逐渐集中于地主阶层，土地使用则普遍实行租佃制由于租佃制导致的农地利益冲突，地主阶层和农民阶层之间的利益争夺成为中国农村社会的矛盾焦点。

(2)第二阶段：“运动”后到农业合作化运动前(1948～1953)。自1948年开始，中国共产党全面开展“运动”，将解放区的经验推广到广大农村地区，没收地主的土地产权，直接分配给无地农民，建立农民土地私有制。

(3)第三阶段：农业合作化运动后到解体(1953～1978)。自1953年起，中央政府积极开展农业合作化运动和运动，逐渐形成了农村土地的集体所有制。1962年，中央政府为巩固农村土地的集体所有制性质，确立了“三级所有、队为基础”的农地产权制度，实质上将农地所有权和使用权都集中在生产队。

(4)第四阶段：家庭联产承包责任制后(1978～1978)年中国农村社会逐渐实行“家庭联产承包责任制”，要求分离农地所有权和使用权；在保证农地集体所有制的条件下，允许农民拥有农地承包权和使用权。l982年农村行政管理体制改革之后，乡、村、村民小组三级体系成为集体土地的共同所有者，逐渐形成目前农村土地的集体所有和农民承包使用的产权格局。

2．中国农地产权制度的特征

中国农地产权制度的分析表明，现行的农地产权制度与社会主义市场经济发展要求不一致。

(1)所有权方面．农地集体所有制明确了“集体”的所有地位，但“集体”概念具体化为乡、村、村民小组三级体系，它们的“共同所有”模糊了所有者权利。这就可能产生两种后果：①当所有者权利的经济利益较高时，三级体系中的各种主体争夺土地收益；②当所有者权利的经济成本较高时，三级体系中各种主体相互推诿而导致“所有者缺位”。事实上，随着农村社会的经济利益和组织独立性不断增强，三级主体的“趋利避害”行为特征将愈加显著。

(2)使用权方面，农民以“家庭联产承包”方式拥有了农地使用权，但他们的农地使用权是不完整的。①农民行使土地使用权具有使用方式和使用程度的限制：根据中国《土地管理法》规定，农村集体土地只能用于农业生产和经营，禁止闲置耕地。②农民私人不得出租和转让农地使用权，农地使用权的转让必须以农地集体所有权转变为国家所有权为前提。⑧农民的土地承包权有一定期限，尽管目前的承包期限可以长达30年，但承包期限风险仍然埋藏着农地经营的不稳定因素。

值得重视的是，目前的中国农地产权制度是特定历史条件的结果。在农村社会保障体系不健全、工农业产品剪刀差等因素的前提下，农地产权制度安排实际上承担着中国农村的社会保障功能．农地产权转让的限制性规定也有利于维护农村社会稳定。正因此，农地产权制度是农地征用矛盾的现实根源，它涉及到农村经济发展、社会保障、城乡行政管理体制等诸多方面。

二、转型时期的农地征用过程

自中国经济体制改革以来，农地征用问题始终是农村土地制度的核心问题。根据2004年的中国《宪法修正案》，国家出于公共利益考虑，可以征收或征用农村土地并给予适当补偿。①农地征用的性质和过程构成了农地补偿命题的实践背景，也是解决农地补偿问题的事实基础。

1．农地征用的性质和过程

“征收”或“征用”是两个不同概念。土地征收的对象是土地所有权，国家通过征收活动剥夺原土地所有者的所有权；土地征用的对象则是土地使用权，中央政府征用农地之后，必须对农民丧失农地使用权进行适当补偿。然而，根据现行中国农地产权制度的规定，农地征用前提是农地所有权的转变，由集体所有转变为国家所有。因此，中国的农地征用实践造成了“征收”的效果。

农地征用的过程中．农民丧失了农地使用权，农村集体组织丧失了农地所有权。根据中国《土地管理法》规定和征地实践，完整的征地过程一般包括三部分：①地方政府与农民集体组织协商，征用农村土地，转变农地的所有制属性和使用权主体；②地方政府对农民和农村集体组织进行适当补偿；③地方政府与土地开发者协商，将农用土地转变为非农用土地，按照土地市场价格进行交易。上述过程中的每个环节都意味着农地权利的转移和农地利益的重新分配。

2．征地过程中的矛盾

农地征用过程的利益冲突使农地补偿问题日益突出：

(1)农地征用的补偿标准较低。根据2004年修订的《土地管理法》，农地征用后按照原用途进行补偿，以征用前三年的平均年产值作为计算基数，农地补偿费和安置补助费总和不能超过该基数的30倍。值得注意的是，这一补偿标准的前提条件是土地使用权转让，但在农地征用实践中，作为农地集体所有者的乡、村、村小组也要求获得相应利益补偿，结果使农地补偿费被层层提留，农民最终通常只能得到征地补偿标准的5％～10％。

(2)地方政府以“公益用地”名义进行征地后，按照农用地标准对农民进行补偿；然后以非农用地名义出售给经营性组织，按照土地市场价格获得回报。在较低的征地补偿标准和较高的土地市场价格之间，存在着巨额租金，它被地方政府以行政强制手段占有。这必然导致农地征用矛盾：①高额租金对政府行为产生误导，使地方政府怀有扩大征地范围的非理性冲动；地方政府获得的高额租金与农民得到的较低补偿形成鲜明对比。激化了农地征用过程中的利益冲突。

(3)地方政府对农地“一次性买断”之后，农地的社会保障功能也就随之消失了，失地农民的安置问题日益突出。丧失了基本生产资料的失地农民必须重新寻找工作。但城乡教育差异、就业渠道残缺、就业宏观形势等因素使失地农民很难重新“就业”，大量失地农民难以保持原有生活水平和继续进行生产经营。

三、农地征用矛盾的内在机理

1．农地征用矛盾的直接原因

农地征用过程中的利益冲突表明?现行征地制度具有内在缺陷，它直接导致了目前的征地矛盾。

(1)农地征用的前提是所有权由集体转让给国家。①在计划经济体制的惯性作用下，现行农地征用制度对农地转让进行一定的产权限制，起到了适当保护农民利益的作用，也是农村社会保障体系残缺的必要补充。②然而，社会主义市场经济背景下的地方政府具有经济利益独立性，农地转让的产权限制使地方政府成为农地交易中的双边垄断者，利用行政权力谋取经济利益。这种体制缺陷必然误导地方政府行为，影响它对土地交易的成本收益判断，扭曲农地转让的市场交易机制。

(2)农地征用的范围界定缺乏理论依据。根据现行的各种法律法规，农地征用的主要理由是“公共利益”。但关于“公共利益”的具体含义，土地管理部门在法律条文和实践过程中都未进行明确界定。按照经济学基本理论’“公共利益”的经济内涵是“公共物品”，经济学者对此存在不同解释。在征地实践活动中，部分地方政府更是出于各种目的任意解释“公共利益”，以此作为农地征用和低补偿标准的政策依据，从而以较低经济成本取得农地所有权和使用权。

(3)现行农地补偿标准未能反映农地产权转移的真实状况。现行的农地征用补偿标准以“农地使用权转让”为理论依据?但在征地过程中，乡、村、村民小组三级管理体系确实失去了农地集体所有权，他们必然对农地补偿提出分配要求。根据产权经济学的观点，农村三级管理体系作为农地集体所有权的代表，应当要求地方政府对农地所有权转让给予补偿；但行政管理体制的上下级关系限制了农村三级管理主体的权利诉求，结果导致农地集体所有权的无偿转让。从另一个角度来看，相对于农民而言，乡、村、村民小组处于强势地位。它们是农地转让和农地补偿的具体操作者，有机会从农地使用权的补偿费用中“分一杯羹”。

简而言之，目前农地征用矛盾的根源是：农地征用的经济成本较低，土地市场信息被扭曲；地方政府以独立经济利益和机会主义动机为出发点，利用扭曲的市场信号进行成本收益判断，从而具有扩大征地范围和直接干预征地过程的非理性冲动。

2．农地征用制度的改革思路

针对现行农地征用制度的内在缺陷，政府主管部门和农村问题专家进行了广泛探讨，逐渐形成了改革农地征用制度的两种主要思路。

(1)第一种思路是渐进改良式，核心问题是重新制定征地补偿标准。自2001年起，中央财经办公室和国土资源部展开针对“征地制度”的调研活动。根据调研结果，提出了完善现行征地制度的一系列建议：①严格行使土地征用权，规范征地范围；②体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；③以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；④坚持政府统一征地，实行征地与供地分离；⑤建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。

（2）第二种思路强调农地的集体所有制属性，主张农民和农村集体组织以独立经济主体身份进入土地市场，推动农地产权转让的市场化国务院发展研究中心农村部刘守英认为，征地行为实质上是以行政权侵犯财产权，以“公权”侵犯“私权”，政府运用行政手段强制占有农民集体土地产权；如果不能根本改变征地制度的基本性质和方式，地方政府侵犯农民权利和权力寻租的现象就无法得到有效遏止。

上述两种思路对中国农地征用状况的认识基本一致，但他们提出的改革方案存在明显分歧：第一种思路代表着决策部门的主流看法，第二种思路代表着学者的主要意见。①从目前征地制度的现实需求来看，第一种思路具有相对优势，它是征地制度改革方向的现实选择。②从社会主义市场经济体系的一致性要求来看，第二种思路是彻底解决农地征用矛盾的根本途径，它是农地征用制度改革的未来目标。

四、化解农地征用矛盾的直接对策

根据农地征用矛盾的现实状况和直接原因，应当设计一种合理的农地交易制度来化解农地征用矛盾。这种农地交易制度应当满足两个要求：一是能够迅速缓解目前的农地征用矛盾，改善农地征用过程中的不公平状况；二是改善农地交易环境，提供彻底解决农地征用矛盾的制度条件。基于这种认识，本文提出“直接型农地交易”方案，以拓展农地征用命题的分析视野。

1．“直接型农地交易”方案的主要内容

“直接型农地交易”方案包含四项要点：

(1)地方政府不直接介入农地交易过程，它只是土地购买者与农村集体组织进行土地交易的监督者，交易双方以独立经济身份参与交易，协商农地使用权和所有权的转让价格。

(2)农村集体组织必须将协商结果对农民公开，接受相关质询，经过农民集体决议之后的转让价格才具有真实有效性。

(3)土地转让费的分配方面，农民直接获得农地使用权价格。农村三级管理体系中的村组织以农地所有权的代管者身份获得农地所有权价格，但它是作为农民集体产权的代表而取得这项权利的，因此应当将农地所有权价格作为集体产权划分成股份，进行农民集体产业投资，以解决农民失地后的继续生产问题，这实际上是农民失地的间接补偿。

(4)国家和地方税务部门根据土地交易价格，按照适当比例征收交易税；部分上缴国库作为中央政府财政收入，部分交付地方政府作为公共事务开支。

2．征地过程中的地方政府职能

征地过程中的地方政府具有两大职能：①作为地方事务的管理机构，监督农地征用过程；②作为国有产权的地方代表，直接参与农地集体所有权转变为国家所有权的过程。这种双重身份特征提供了大量寻租机会，地方政府可能利用行政权力和制度缺陷谋取经济利益，扭曲农地产权转让的市场交易机制。

直接的解决办法就是尽量限制地方政府直接参与市场交易的权利：一是对于经营性土地的产权转让，地方政府职能仅限于提供交易渠道和监督交易过程，交易价格应当由农民集体组织和购买者直接协商决定；二是对于公益性土地的产权转让，地方政府也只能以独立经济主体身份参与土地交易，平等地与农民集体组织进行市场交易，按照市场交易规则决定农地转让价格。在农地征用的实践活动中，人们很难准确界定公益性土地和地方政府职能，因此应当将公益性土地交易和经营性土地交易都纳入市场化框架。

这两种土地交易类型的区别在于：一是对于公益性土地，地方政府在按照市场价格征用土地之后，地方财政和地方税务部门应当进行适当补偿，以提供地方性公共物品；二是对于经营性土地，农村集体组织按照市场价格进行土地交易之后，依据集体产权要求对交易收益进行分割。近年来，江浙地区正在试行“同地同价”，这种政策措施已经体现对公益性土地和经营性土地的“一视同仁”，客观上起到了缓解农地征用矛盾的效果。

3．农地征用补偿的权利归属

根据农地产权的特征，农地的使用权和所有权转让都应当获得合理补偿。①农民转让农地使用权，获得经济补偿，补偿标准应当遵循现行《土地管理条例》的相关规定，应当取消具有计划经济“父爱主义”色彩的安置费。②村民自治组织是农地集体所有权的直接代表者，它应当代表村民集体意愿对农村集体产权进行管理，索取农地所有权转让的适当补偿；通过对集体财产和集体收益的合理分配，给农民提供就业机会和分红权利，以替代农地的社会保障功能。在农地征用的实践过程中，补偿形式是多样化的：农地使用权补偿最好以现金形式直接交付；农地所有权补偿可以采取土地人股等方式参与地方经济发展。

从法经济学的角度来看，“直接型农地交易方案”体现了“公正补偿”的司法理念，它要求对农地使用权和所有权转让进行合理补偿，以维护农民的正当权利。同时，它也充分重视到计划经济体制的惯性作用，明确了农村土地的社会保障功能，强调对农地集体产权进行适当补偿，以维持农民的原有生活水平和继续生产能力。

五、培育农村市场交易机制

“直接型土地交易”方案着眼于缓解目前农地征用的各种矛盾，但彻底解决征地矛盾问题，必须依赖于农村市场交易机制的不断完善。随着社会主义市场经济的不断发展，农村社会应当突破计划经济体制的惯性作用限制，从市场主体、市场规则、市场环境等诸方面着手，努力改善农村市场交易机制，缩小城乡差距，真正实现城乡一体化。

1．农村集体组织的话语权

社会经济组织的话语权是市场交易机制运行的前提条件。自中国经济体制改革以来，农民通过“家庭联产承包”取得了部分话语权，促进了农村经济发展。但中国农村的主要产权形式是集体产权，它包括农地所有权在内的各种集体权利，应当体现农民的集体意志。这种集体产权安排是计划经济体制的产物，但它恰恰符合中国农村社会的经济基础特征，避免出现由于分散产权导致的“搭便车”和“公地悲剧”。问题的关键在于：由谁来代表农村集体产权?它如何保证农民集体利益的实现?

根据市场交易制度的要求，农村集体产权的代表者必须具备两项条件：①独立的经济利益它能够真正代表本地农民的集体利益，其自身利益与农民集体利益基本保持一致。②独立的经济权利表达能力。它能够在现行制度框架找到适当的权利表达方式，准确表达农民集体的经济意愿，能够尽量阻止外部力量的不当干涉。从现行的农村行政管理体系来看，乡级机构与农民集体产权的“距离”较远，并且受地方政府行政影响较大；村民小组的组织建设较落后，缺乏权利表达的有效手段；惟有村级行政单位，恰恰能够较好地体现农民集体的经济意愿。

目前，随着中国农村社会的行政管理体制改革不断深化，许多地方正在推广“村民直选”和“村民自治”制度。村组织逐渐摆脱原有的行政管理角色，日益强化了集体产权代表的特征。因此，如果村组织能够有效利用较为完整的组织结构，切实表达农民集体的经济意愿，积极参与农民集体事务，就能够使包括农地集体产权在内的农民集体利益得到有效保护。事实证明，在农地征用的实践活动中，如果村组织能够较好地进行权利主张，那么征地矛盾就会较少，也能够较好地维护农民集体利益。

2．土地交易的监督机制

根据现行《土地管理条例》，地方政府是农地征用过程的主要监督者。实践证明，单纯的行政监督具有局限性，完善的市场交易机制要求行政监督和司法监督并重。两种监督方式各具特点：地方政府的行政监督是常规性的；相对独立的司法监督则是维护交易主体权利的最终保障。目前，中国法律体系不断完善，关于农地征用等内容的法律法规也不断出台，但关键在于通过司法体系来具体体现立法精神。

基于这一理念，目前交易监督机制应当重点关注两个方面：①司法独立性。借鉴西方法治社会的三权分立制衡机制，以司法力量来抗衡行政力量，避免行政权力的滥用。增强地方司法系统的独立意志表达能力，减少地方政府对司法活动的干预，进而维护市场交易主体的经济利益。②申诉和仲裁渠道。由于法律诉讼的成本较高，申诉和仲裁将是维护农民经济利益的经常性补救措施。如果申诉和仲裁渠道畅通，将缓解农地征用过程中的矛盾；如果农民的正当利益受到侵犯，又难以通过正规渠道进行抗议，那么社会经济矛盾将会逐渐积累，最终影响到整个社会的稳定发展。

3．社会经济环境

根据中国农业社会的历史演进规律，经济发展战略和历史文化背景是目前中国农村制度建设相对滞后的根本原因。随着社会主义市场经济的不断发展，城乡社会的制度一致性要求日益强烈，完善农村市场交易机制成为构建“和谐社会”的重要内容。这就要求不断改善中国农村的社会经济环境：

(1)完善农村社会保障体系。由于中国农村的社会保障体系残缺，农地产权实际上发挥着社会保障功能。虽然地方政府可以通过征地补偿来部分替代社会保障功能，但这毕竟是暂时性的；从农村经济的持续发展和国民经济体系的整体性来看，必须重视农村社会保障体系的完善。特别是在中国经济发展的关键时刻，如果不能妥善解决城乡差别待遇问题，就无法推动农村资源和城市资源的合理流动，也无法形成有效的农村市场交易机制。事实上，农村社会保障体系的功能不止于此，它是解决农村发展问题的关键，也是中国经济体制改革的核心内容之一。

农地征用范文篇2

唯物辩证法认为，在一个矛盾的各个矛盾方面中，必有一个主要的矛盾方面。同样，在造成失地农民边缘化的诸多因素中，也有一个主要的根源，这就是现行农地征用制度。之所以这样说，并不因为它直接导致了农民失地的事实，而是由于它从制度理论到制度安排都存在明显的缺陷，正是这些缺陷导致了失地农民利益的严重损失，以至造成失地农民的边缘化。

(一)农地征用制度的主要理论缺陷

每一项制度都是建立在一定的理论基础之上的。我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍然带有浓厚的的计划经济色彩，国家权利至上、政府包办一切等传统观念依旧渗透其中，与当今的市场经济很不协调，而从构成了对失地农民利益的极大侵害。

1.土地征收与土地征用概念混淆。土地征收与土地征用是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。一般来说，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因征收而消失。它主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者的行为。他所针对的主要是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体所有变为国家所有，也就是说，我国目前立法上所言的土地征用实际上是土地征收。

这种对土地征用与征收不加区分的情况，对于农地产权主体的权益保护十分不利。因为土地所有权与土地使用权的价值相差甚大，作为以土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。

2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序审批，在给予农地产权主体经济补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为。这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的需要，而且对于‘公共目的”的范围都作了明确的界定。进行这种限制的原因，是防止国家使用其强大的权力从一部分人手中征用土地来为另一部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作具体解释。土地管理法第43条则规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的属于农民集体所有的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这显然已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严重泛化。这既不符合国际惯例，也不符合《宪法》规定。农地征用目的泛化，必然带来政府土地征用权的滥用，结果势必导致对农地产权主体，特别是对农民利益的损害。

3.不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。党的十四大以后，我国已经明确实行社会主义市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后十几年来，市场经济体制在我国逐步深入，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家所有的城市土地均已采取市场配置机制。然而，农村集体所有的农村土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，却仍旧沿用计划经济条件下的行政性征用和补偿方式，这显然与市场经济体制格格不入。此其一。

同一块地，政府从农民手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金。也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是计划经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行，正好组成一把剪刀，把农地转让的大部分收益收进政府囊中。此其二。

农民的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也支付的是市场价格；而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与政府的好处占尽恰恰相反，农民可谓两头吃亏。这明显有失公平。此其三。

在农地转为非农建设用地的过程中，政府不仅取代农地产权主体，直接参与土地买卖，而且垄断了土地一级市场的买方和二级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其四。

(二)农地征用制度的具体安排缺陷

1.征地补偿标准的确定不科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。

其一，农业产值与土地价值没有必然联系。一块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展情况和它本身的位置，而一块农业用地的产值却取决于气候、肥力、耕作者的投入以及农产品的价格水平，二者并不存在必然的联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值一直徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必然联系，起码不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必然使土地补偿与土地价值脱节，这一方面不利于调节土地市场的供求关系，另一方面也会严重侵害失地农民的土地收益。

其二，传统农业产值不能反映现代农业的真实价值。在农地征用过程中，一般都是按传统粮食作物来测定前三年的农业产值，没有或很少顾及到现在的农业，特别是城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用补偿标准，当然不能反映被征占土地的真实产出价值，肯定是偏低的标准。

其三，以产值为依据确定补偿标准，不能补偿失地农民失去的利益。土地是农民赖以安身立命的唯一资本。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。因为他们的各种权利和利益都附着在土地之上。首先，失地农民失去了生活保障。现在，我国的社会保障还没有覆盖到农村，而且短期内也不可能做到这一点。农民只能靠土地来养活自己，土地就是他们的基本生活保障。失去土地也就等于失去了这种保障。其次，失地农民失去了就业条件。土地是农民唯一的生产资料和劳动手段，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能得以实现；况且，农民祖祖辈辈以种地为生，除此以外，他们并不掌握其他生产技能。因此，农民失去了土地，也就等于失去了就业的条件。再次，失地农民失去了永久的财产和财产权利。土地也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是一组财产权利，土地的产权让渡也能产生经济效益。农民尽管只有土地的承包经营权，但这种权力同样带有物权性质。随着土地资源的日益短缺，其增值效用将逐渐扩大。而失地农民将失去这一切。另外，失地农民还将失去一系列相关利益。农民的种种权利都直接或间接与土地有关，如政府对农民的技术、资金和农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这些支持的机会。产值倍数补偿充其量只是失地农民的直接损失补偿，与农民失去的权益相比，微乎其微。

2.征地补偿费的分配不公平、明确。《土地管理法》规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿的分配又作了如下规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费原则上是谁安置就归谁，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给其他单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分。这明显有失公平。首先，农村集体经济组织不应是土地补偿费的终极占有者。《土地管理法》虽然规定，农村土地归农民集体所有，但是农村集体经济组织(即村委会)并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的人，因此，对于农民集体的利益，它只有代言的义务和的责任，不应有占有和使用的权利。现行法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，客观上为村干部侵吞失地农民利益提供了方便。其次，在现实中，乡镇政府一般都会拿走5%-8%的土地补偿，这是毫无道理的。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，因而根本不应参与土地补偿费的分配。

另外，上述规定也显得过于笼统，其对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，对征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，结果造成征地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，还有的村干部侵吞、挪用土地补偿费，使失地农民的保命钱白白流失。

3.征地程序带有明显偏向。征地的程序大体可分为申请与实施两个阶段。就目前而言，两个阶段的程序都不完善。

申请是指按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序。这实质是启用土地征用权的问题。世界其他国家一般都要经过国会或州议会讨论批准，而我国只需上级主管部门审批，如此简单的程序，给地方政府滥用征地权和部门腐败提供了便利条件。

实施阶段明确规定的程序是“两公告、一登记”，即公告征地方案、补偿安置方案和进行补偿登记。根据《土地管理法实施条例》，对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。显而易见，在征地实施过程中，政府一直处在十分主动的位置上。征地者是政府，协调意见者是政府，最终裁决者依然是政府。征地几乎完全成了政府单方面的行政行为，行为相对方的农地所有者——农村集体经济组织基本没有多少发言权，至于农地使用者——农民则更是连知情权都得不到保障。这种明显偏向政府一方的征地程序使得农民处于非常不利的地位，因而，其土地权益的受损就成了不可避免的事。

4.安置责任主体不明确，方式单一。对于失地农民的安置问题，《土地管理法》只规定‘地方各级人民政府应当鼓励被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”，并没有明确安置失地农民的主要责任人究竟是政府，还是农村集体经济组织或农民自己。责任主体不明确，安置工作自然难于落实。再者，对于安置的途径，虽然说有用地单位安置和农村集体经济组织安置等多种途径，但由于现在企事业单位用工已经完全市场化，因而在实际中用地单位安置几无可能；而农村集体经济组织，除东南沿海地区外，大部分没有村办企业，有的虽有村办企业，但由于经济实力有限，往往规模较小，因此安置不了几个人。所以，征地者多数采取货币安置方式，即发放安置补助费后“一脚踢”。这种安置方式的弊端是不言而喻的。在当前劳动力市场机制不够健全、就业信息零碎失真、简单劳动力买方竞争过度的条件下，缺乏非农产业工作技能的失地农民找到就业岗位的机会很少，而为数不多的安置补助费又不足于进行自主创业，因此大部分失地农民都不得不落人失地又失业的困境。

由上可见，现行农地征用制度存在着多方面严重缺陷，这些缺陷直接造成了对失地农民土地权益的严重损害，是他们边缘化的直接制度根源。二、农村土地产权制度的缺陷是失地农民边缘化的深层制度根源

毫无疑问，失地农民的边缘化，主要是农地征用制度惹的祸。但是，它并不是造成这一社会问题的唯一制度根源，现行农地产权制度所存在的种种缺陷在其中起到了不可忽视的负面作用。

(一)农地所有制性质模糊，农地所有权权能残缺，使农民的土地权益缺乏法律基础。

《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》等与土地有关的法律都规定，农村土地归农民集体所有。然而，这种集体所有制究竟属于什么类型的集体所有?这里的农民集体与农民个人到底是怎样一种利益关系?农民集体的构成要素——个体农民在集体中应当享有什么权利?对于这些问题，相关法律都未作明确界定，从而使得农村土地的集体所有，成为一种似乎人人有份实际上又人人无权的抽象物，这种集体所有制下的农村土地也成了一种公共品。因而，在农地征用过程中，农民的土地权益难免受到来自多方面的侵害。

更为不利的是，国家对农民集体所有的土地所有权还施加了过度的限制。土地所有权作为一项完整和排他的财产权，应当包括土地归属权、占有权、使用权和处置权，以及这些权利内含的收益权等一束权利。根据《宪法》规定，我国土地实行国家和集体所有两种所有制形式，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。《土地管理法》和《民法通则》都将“集体所有”解释为“农民集体所有”。这就是说，农民集体和国家都是法定的土地所有权主体。既然如此，同国家具有对城市土地的自主处置权一样，农民集体或其代表理应也具有对农村土地在服从国家土地利用总体规划前提下的自主处置权。但是，现行农地制度并没有充分尊重农地所有权主体的这项权利。《宪法》规定：“任何组织或者个人，不得侵占、买卖，或者以其他形式转让土地。”《土地管理法》也规定，农民集体以外的组织和个人需要使用土地，都必须申请国有土地，包括原有的城市土地和政府征用的农村土地。这就意味着，一切组织和个人的非农建设用地，都不能直接从农地所有者手中获得，一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者，而只能先由政府将土地征为国有，然后出让给用地者。这实质是国家凭借公共权力对农地产权主体的土地处置权的蛮横剥夺，从而使农村土地的集体所有权权能残缺，徒有虚名，也为现实生活中行政权侵犯财产权，政府侵占农民的土地转让收益提供了法律依据。

(二)农地所有权主体虚置与错位，使农民在农地征用中缺乏真正的利益代表

对于法定的农地所有者——农民集体，《土地管理法》和《民法通则》都解释为乡(镇)、村及村民小组三级集体经济组织，具体所有权行使者主要为村委会。这些规定，同时存在所有权主体虚置和错位两大缺陷。首先，在家庭承包责任制实行之后，原先政社合一的乡(镇)政府的经济管理职能完全剥离，成了纯粹的一级行政机关；而过去的村级集体组织——生产大队也已解体，新的主要承担经济管理职能的村级集体组织尚未普遍建立；至于村民小组，其并不具有独立的法人地位，因此说，法律规定的上述三级农地所有权主体实际上是虚置的。其次，农村集体经济组织与农民集体是两个从内涵到外延都不相同的概念，二者不能简单的相互替换，现行法律将农民集体解释为上述三级农村集体经济组织，这就从理论上造成了农地所有权主体的错位。就实际情况来看，农村土地的所有权通常由村委会或村民小组甚至村党支部行使，而这些都不能算作真正的农村集体经济组织。村委会虽是民选机构，但它是基层群众自治性组织，主要职责为村内社会事务管理，同时承担县乡政府下派的行政事务，带有明显的准政府性质；村民小组又是村委会的延伸和下层，而村党支部则纯粹是党在农村的基层组织，根本没有经济管理职能。让这三种组织行使农地所有权，是农地所有权主体在实践中的再次错位。

由于农村土地集体产权主体的虚置和错位，使集体土地在被征用过程中，没有人真正代表和维护农民的利益。因为现在的村委会一方面由村民直接选举产生，是名义上的农民利益代表，另一方面村委会成员的选举又往往受到乡镇政府的强力干预，并且上级政府的一部分行政职责，它被夹在上级政府和村民之间，具有政府代表和村民代表双重身份。而政府与村民相比，具有绝对的强势，能不能积极配合上级政府完成征地任务，常常成为村干部是否留任的条件。所以，在农地征用中，在与政府交涉补偿标准等重大问题时，村干部往往在更大程度上跟着政府的指挥棒转，而不会真正站在农民的立场上，忠实代表和维护农民的利益。

(三)农地所有权行使程序不明确，使农民的土地权益缺乏应有的组织和程序保证

《宪法》规定，农村土地属于集体所有。但是，作为一个集体，应当有特定的构成要素和组织形式；作为一种集体所有权，也应当有明确的运行规则和行使程序。然而相关法律对此都未提及，使农民的土地权益缺少了应有的组织和程序保证。加上《村组法》的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”没有落实，从而使本已错位的农地所有权主体——村级集体组织在农地所有权的行使上带有很大的随意性，许多村庄的土地所有权实际上成为少数村干部，甚至村支书或村主任的个人特权。农民在土地征用、流转和开发等重大事项上普遍没有发言权，而且连知情权也没有，因而根本无法有效保护自身的土地权益。有关调查显示，在农地征用时，基本都是由村委会或村党支部，甚至是村支书或村主任个人背着农民与政府或用地单位黑箱操作，合谋买卖集体土地。为了谋求个人利益最大化，不少村干部不惜出卖农民利益，任由上级政府压低征用补偿标准；在土地补偿费分配和发放中，大多也是由村干部背着农民，自行制订分配比例和分配办法。为了满足个人的私欲，一些村干部大肆截留或侵吞农民本来就已经相当低微的土地补偿和安置补助款，使失地农民的境况雪上加霜。

三、城乡二元社会保障制度是失地农民边缘化的相关制度根源

长期以来，我国一贯实行的是城乡二元化社会和经济结构。城市实行“高补贴、广就业”的社会保障制度，有了城市户口，就可以享受就业、养老、医疗等一系列社会保障，以及粮食、副食品、住房等各项补贴。而农村的社会保障除了村社提供的五保户基本生活保障和国家提供的灾害救济以外，其余农民的就业、医疗和养老等则完全没有保障。家庭联产责任制推行之后，由于生产大队的解体，五保户的生活保障也没了着落，农村的社会保障更是只剩下灾害救济。于是，承包地就成为农民就业、养老和医疗等基本生活保障的唯一依托。当土地被征用后，农民这些附着在土地上的种种保障势必随之丧失。而政府在征用土地时，为了操作简便，通常只给予农民一次性货币补偿，很少为农民办理社会化养老和医疗保险；再者，由于失地农民绝大多数都没有(至少是现在没有)被转为城市居民，因而他们一般也不能享受国家只向城市市民提供的最低生活保障；另外，法定的由农村集体经济组织(即村委会)管理和使用的土地补偿费，许多村庄的村干部出于自身利益等种种原因，也很少用来为失地农民解决养老和医疗保障；就失地农民本身来讲，因为所得补偿费低微，大都无力自行购买商业性保险。这样一来，在失地农民的就业遭遇困难，没有稳定的经济来源，而得到的补偿、补助费又花光之后，他们就不可避免的沦为无地无业的边缘化人群，成为社会安定的一大隐患。

四、政府职能扭曲和农民维权组织缺失是失地农民边缘化的重要因素

(一)政府职能的扭曲使失地农民缺乏就业安置的必要条件

现代经济学认为，在市场经济条件下，市场发挥着对资源配置的基础性作用，作为公共权力的代表，政府除了承担着保护国家安全和提供公共物品的社会职能外，其经济职能主要是进行经济调控和实施市场监管，它既不能直接参与市场竞争，更不应从中获取直接收益。换句话说，在市场经济的竞技场上，政府的角色应该是竞技的裁判员，经济组织才应该是竞技的运动员。但是，现在我国各级政府在很多方面仍然沿袭计划经济体制下的行为模式，总是既当裁判员又当运动员，而且还是全能运动员。在农地转用问题上，现行土地制度就为政府赋予了多重职能，设定了多重角色。政府既是农村土地的征用者，又是征用后的国有土地出让者；既是征地补偿和安置方案的制订者，又是这些方案的具体实施者；既是土地征用权的行使者，又是征用土地中各方矛盾的调解者和裁决者。究竟如何扮演这些角色，把着力点放在哪一边，则要视政府领导人的偏好而定。受理性“经济人”心理和农地转用巨大差价收益的驱使，加之中央和地方财政分灶吃饭与以经济指标为核心的政绩考核制度的诱导，地方政府往往热衷于取代市场主体，直接参与竞争，与民争利，以在土地市场谋取政治经济利益的最大化，实现任期政绩为目标，而很少顾及农民的利益、社会的安定。他们在土地征用中大都表现为一手强、一手弱：在征占农民土地时积极、果敢，雷厉风行，有的还少批多征、未批先征；在对失地农民进行补偿和安置时却消极、敷衍，拖拖拉拉。不少基层政府不能足额、及时发放补偿安置费，不为失地农民提供必要的生活保障，也不举办职业技术培训班和设法给农民开辟就业渠道。政府职能的越位和缺位，政府行为的扭曲和畸形，使失地农民不仅难以得到合理的补偿和保障，而且无法顺利转入二、三产业，生活前景堪忧。

(二)农民组织化程度低，使失地农民缺乏权益维护的能力

我国的农民是一个人数最多的群体，但同时也是一个组织化程度最低的群体。尽管随着改革开放的深入，各种形式的农村经济组织相继产生，但就总体而言，农民的组织化程度依然很低。现有的农民组织多为生产经营服务性组织，由于普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性差等缺陷，因而其在为农民提供信息、资金、物资和产品供销等方面发挥的作用尚且十分有限，至于在维护农民权益方面，又因为这些组织本身尚无正式法律依据，也不占有社会和经济资源，所以一般不能发挥什么作用。而真正代表农民利益、真正能为农民说话的农民组织目前尚未建立。组织资源的极度缺乏，使我国农民在与其他利益群体的博弈中总是处于弱势地位，因为单个农民面对庞大的政府科层组织永远是渺小的。从而造成广大农民对于政府决策和制度安排基本没有发言权，他们的意愿无法通过正常的渠道得到及时反映。即便像在土地征用过程中，在土地补偿等问题上，他们的切身利益受到严重侵害，生活空间遭到无端挤压时，也难以与政府进行有效的谈判，只能用告状、上访等形式表达自己的利益诉求，当其诉求得不到合理答复时，他们则采取集体上访甚至静坐等过激形式进行抗争。但是，无论是个体上访还是集体抗争，都很难达到有效维护自身利益的目的。

综上所述，现行农地征用制度的缺陷直接损害了失地农民的土地权益，现行农地产权制度的缺陷导致失地农民的土地权益难以有效保护，社会保障制度的不完善使失地农民无法获得基本的生活保障，政府职能的扭曲使失地农民得不到应有的就业扶持和帮助，农民组织化过低又使失地农民不具备维护自身利益的能力。正是这些制度与非制度因素共同作用，将失地农民推到了务农无地、务工无岗、社保无份的边缘化境地。如果说农民失去土地是城市化过程中的必然和正常现象的话，那么失地农民的边缘化却是种种有缺陷的制度和社会因素催生的一颗社会痈疽。

农地征用范文篇3

[关键词]农地征用；沿革；现状问题；健全对策

一般说来，土地征用是指国家或政府基于不特定多数人的公共利益目的考虑，将土地所有权强制收为国有，并给予失地人员补偿的一种行为。

在我国，土地征用制度主要是指农地征用制度，是指国家针对集体所有土地的征用制度，也就是国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民以补偿的法律制度。

土地征用在各国(地区)宪法中一般都可以找到明确的法源，这是宪法赋予国家或政府的一种强制性的公权力，是对公民财产私权的最严厉的制约。土地征用制度涉及农业用地向非农用地转化的问题，在我国同时伴有土地所有制的改变。

农地征用制度有狭义和广义之分，狭义的农地征用制度是指土地征用制度本身，广义的不仅包括制度本身还要包括制度的构建及其运行，本文所指的农地征用制度是指广义的。

一、我国农地征用制度的沿革

国家为实现社会主义现代化目标，总是需要进行经济建设和发展各项社会事业，这就产生了对土地占用的需求；在国有土地存量不足或不适合的情况下，从其他土地所有者手中征用土地就成为必然的选择。既然有了大量的土地关系，也就要求有相应的土地征用制度作为保障。

新中国成立以来，我国农地征用制度经历了从无到有，从不完善到逐步完善的发展过程，如今农地征用制度已经成为我国社会经济制度体系当中的一个重要组成部分。

(一)建国初期

在我国建国后的法律法规中，第一次出现“征用”一词，是在1950年11月公布的《城市郊区条例》中。《条例》第十四条规定：国家为市政建设及其它需要征用私人所有的农业土地时，须以适当代价，或以相等之国有土地调换之。

随着经济社会的快速发展，国家建设项目的不断增加，土地占用规模也与日俱增，土地征用关系也就变得更加复杂。为了解决不断出现的新问题，1953年新中国出台了第一部专门针对“土地征用”的完整法规《关于国家建设征用土地办法》，在此办法中第一次提出“土地征用”概念。它是指国家或政府为了获得建设项目的实现，可以通过强制性的手段，收取公有土地、私有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权，并建立国家的所有权或使用权。

《办法》还明确规定“国家建设征用土地的基本原则是：既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。”“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。”

(二)社会主义土地公有制建立时期

随着农村土地由农户私有制经过改革后变为社会主义集体所有制，为了适应国家建设的需要，妥善处理国家建设中土地征用出现的新问题和由于土地审批相对宽松而导致的一些地方严重浪费土地现象及补偿不足问题，新中国又在1958年1月6日，在对原有1953年《关于国家建设征用土地办法》加以修订的基础上，重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》。在这一时期农村的土地所有制关系发生了根本性的变化，农户私有土地变为集体所有土地，因此土地征用关系也做出了相对的改变和调整。除了规定“必须贯彻节约用地的原则”外，还进一步完善了国家建设用地征用的审批程序，并针对人民生活有所提高的现象相应的提高了补偿标准；在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。这一办法和1953年颁布的《关于国家建设征用土地办法》一样，都是专门的直接针对土地征用而制定的，是新中国成立后较早的关于土地征用的行政法规。

“”时期由于国内经济建设基本停滞不前，导致土地征用相关工作基本处于停顿状态。

(三)改革开放以来

十一届三中全会以来，特别是改革开放以后，随着经济建设的发展，大量新增建设项目增多，土地的价值逐渐显现，为了慎重处理在社会经济关系调整过程中特别是在农村经济关系中由于土地征用所引起的土地关系调整，1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》。这是新中国成立以来的又一部直接针对土地征用而颁布的法律法规。其中第一次明确规定，征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费，并在此基础上适当地提高了补偿标准，对农村剩余劳动力的安置途径也做出了相应调整，主要有：就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非—集体或国有企业安置等。

为了进一步加强我国土地管理力度，合理使用占用土地，1986年全国人大常委16次会议在1982年《国家建设征用土地条例》基础上，结合以往相关土地法律法规和土地管理经验，制定并颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度。[1]

1990年国务院颁布了《中华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例》，从此以后，城市土地走上了有偿使用的道路。但对比城市土地使用改革，农村土地用地制度改革却相对滞后，在农村土地制度方面特别是有关土地征用方面仍然基本上沿用1986年的《土地管理法》(1988年曾做出修订)。

随着我国社会主义市场经济逐渐步入正轨，土地管理制度也迫切需要调整，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对1986年《土地管理法》做出了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了随着经济水平的提高相应提高补偿标准之外，将原有五级土地审批制上升为中央级省级两级审批制[2]以外，针对改革开放以来耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则，以提高全社会在耕地保护上的忧患意识。

但随着经济的不断发展，用地量大大增加，其中出现的一些问题引起了社会各界极大的关注，完善征地制度被提上议事日程。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，有关土地征用方面的是对第十条规定进行的修订：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用给予补偿。”自此，我国从宪法高度确定了对农地征用给予补偿的制度。与此相适应，2004年8月《土地管理法》依据宪法做出了相应修改。

纵观上述我国土地征用的沿革，不难看出，我国农地征用制度(法规)成形虽早，但就形成较为系统的制度(法律)来说，还是近几年来的事。随着经济发展水平的提高，国家建设项目的不断增多和扩大，我国的农地征用制度也随之不断完善。

但我们同时也应该看到，目前我国现行农地征用制度还存在许多问题，征地实际当中暴露出的矛盾和问题十分明显。征地规模过大、范围过广，征地补偿过低，农民利益得不到有效保障，监督力度薄弱等等问题的出现，固然是经济发展过程中不可避免的问题，但其中更重要的是这一征地制度本身相对社会发展的不适应和滞后。“作为土地管理制度的基本法律，《土地管理法》总结了我国改革开放以来我国土地管理工作的基本经验，但又滞后于改革实践的发展”，[3]虽然1998年修订的《土地管理法》在原来基础上从多方面做出了重大调整，例如提高补偿标准、严格审批程序、上收审批权、增加保护耕地条款等，但因其基本精神仍然沿用1982年的《国家建设征用土地条例》，从其本质上来看仍然带有严重的计划经济色彩，因此完善我国现行土地征用制度已经成为我国经济社会发展的客观要求。

二、我国农地征用制度的现状问题

(一)征地范围过广，补偿标准低，农民利益得不到保障

我国现行农地征用制度从实质上看不存在对农地的买卖关系，对于被征农地的补偿标准是国家为补偿农民为公共利益做出的牺牲而给予的一种经济补偿，是由国家制定的一种确定标准，在农地征用过程中并没有将被征用的土地视为一种商品。

从我国现行各种法律法规来看，我国土地征用制度中的征地目的，应该仅是针对公共利益用地而言；但由于我国法律中从未明确界定何为“公共利益”，而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，一些地方政府往往会依据所谓的种种原因需要对“公共利益”进行解释，甚至打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地随后变成了各种房地产、商业用地等，这样就在无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。

在补偿方面，《土地管理法》规定要按土地原用途给予补偿，并且土地补偿费和安置补助费总和不能超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。而在目前农业发展呈现多元化的情况下，农地的年平均产值既无法体现又无法衡量土地的稀缺性和土地真正的价值。而且许多以“公共利益”名义征来的土地又转手卖给一些开发商进行商业项目。据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍，对这些“非公共利益”征地却仍按“公共利益”标准对失地农民进行补偿，即使这样的低补偿在某些地方还会经过层层提留占用挪用等，到农民手中已经所剩不多。这种“低征、高卖”产生的价格差额极大地损害了农民的利益，不仅使农民失去了土地，也将农民排斥在土地增值收益之外，引起了失地农民的强烈不满，也成为农民阻挠政府征地的一个重要原因。

农民利益得不到有效保障也是现阶段我国土地征用当中实际存在的一个不可忽视的问题。在现实征地当中，农民的合法权益常常被侵犯，一些地方因种种原因违反法律规定滥用征地权，强行占地，侵犯农民的土地承包权，在补偿时又不能很好地对农民的土地承包权予以足够的重视；一些地方还存在为了节省成本而随意压低补偿费及补偿费不到位的现象，且往往由于征地补偿分配混乱，乡(镇)、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民所得进一步减少，农民往往仅能得到征地补偿的5％～10％，严重损害了政府的公众形象。

(二)征地主体缺乏有效的监督制约机制，征地随意性严重

1998年九届人大四次会议对《土地管理法》进行了修改，上收了征用土地的审批权，将以往征用土地的五级限额审批改为由国家和省级人民政府两级审批。缓解了由于土地多级审批所带来的土地滥用的弊病，加强了国家对土地的管理职能。

但是，其中有一个值得我们关注的问题是，不论是土地的多级审批还是土地的两级审批，作为征地主体的政府部门，至今都缺乏有效的监督和制约，既是征地的执行机关，又是征地行为的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得征地机关在征地过程中成了“主导者”，处处说了算。”[4]

另外，由于我国土地征用相关法律法规条文分散，缺乏连贯性、针对性，以至征地中出现的种种问题，诸如征地补偿款不到位、甚至出现层层克扣挪用，随意压低补偿标准，征地程序不透明屡屡发生却得不到有效解决等问题。而对于征地补偿款的落实，我国的法律有着明确的规定。目前的问题主要是出在执行上存在偏差，因此严格依法办事，建立对行政执行部门的有效的监督制约机制，是做好目前征地工作的前提和保证。

由于执法部门监督力度不得力，征地的随意性也很严重。一些地方打着低价土地的旗号招商引资，盲目搞各类开发区，滥占耕地，因实际需要而随意解释征地条款。有资料表明，截至2002年底，全国共有各级各类开发区3837家，其中省级以下开发区2586家，主要是各种工业园区，圈占大量耕地，规划面积已达3．6万平方公里，超过了全国城市用地面积。这种征地的随意性和缺乏监督性，不仅严重地伤害了农民的感情，而且滥占滥用了大量耕地，这对我国这样一个人口大国来说，不能不说是一个十分严重的问题!

(三)征收征用概念混淆

一直以来，我国立法有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。我国的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。[5]

土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个极为重要的概念。一般而言，土地征收和土地征用是有区别的。土地征收主要针对的应是他者的土地的所有权，而且他人的土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物应是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。

但就目前我国的习惯而言，我国土地征用制度是指国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民补偿的法律制度。在此期间国家对集体所有农地及附着在其上的他项权利的进行“征用”，土地的所有权发生了改变，实质上行的是“征收”之实。

这种土地征用征收不加以区分的情况，对农地集体所有权、农户使用权以及农民的利益保护十分不利。土地是农民最基本的生产生活保障，能不动农民的土地尽量不要去动，即使动了也应该给予合理的补偿。虽然许多地方的农民收入已呈多元化，但在我国目前农村社会保障体系还不健全、农民整体素质还不高的情况下，中国的大部分农民还是靠地维生，靠天吃饭，土地的收入还是他们最基本的生活来源，失去了土地的农民很容易在不合理地花费了土地征用补偿款之后，变得一无所有。而对于一些临时性的公共利益项目，比如戒严、临时性军事设施建设、临时需要性建筑等，在公共利益完成以后应尽快将土地归还农民，并需给予相应补偿，农户可以在原有土地上继续行使使用权及其相关权利，这样对保护农民土地使用权的长期性和稳定性十分有利。

(四)集体产权主体模糊，农民参与性差

我国自建国以来，土地制度虽经一再改革，但集体土地产权的主体至今依然十分模糊，对这一问题的理解也存在很大争议，目前对农地集体产权的理解总的来说存在两种观点：一种是“多元主体论”，认为集体土地产权主体是多元的；一种是所谓的“缺失论”，认为集体土地的所有权主体是虚置或缺失的。[6]但不论是“多元”还是“缺失”，集体土地产权在目前我国土地制度当中存在的问题都是不可忽视的，尤其是在土地征用过程中出现的一系列问题都不能不引起我们极大关注。

集体所有权是一个总的概念，它是对多种多样的劳动权中集体组织各自享有财产所有权所做的概括。《土地管理法》、《农业法》等法律规定我国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡(镇)三级所有，但究竟产权主体是谁、是哪一级集体、是哪一级集体经济组织并不明确。这就造成了土地名义上归集体内每个成员所有，但又不属于任何个体成员所有的局面。从而导致在实际农地征用过程中，无论哪一级集体组织都不能成为完全代表农地产权的主体。况且从很大程度上讲，乡、行政村和村民小组本质上是一种带有行政意义的垂直隶属关系，乡(镇)一级属于我国行政组织的基层设置，村一级组织是基层行政组织在村一级的派出机关，组又是村的延伸，是行政组织，不是经济组织。因此找不到谁代表集体利益来真正关心土地，并成为土地所有权的体现者。

另外，由于这种集体产权多元化或被架空而实际虚置现象的存在，使得集体土地的“生杀大权”往往被少数村干部所把持，而他们在实际上就成了集体土地的“当家人”，成了其中一些人“寻租”的工具。而在土地征用过程中，由于征地的透明度差，农民的参与权，知情权等权利被严重忽视。农民对土地具有天生的依赖感和亲切感，他们是土地的直接使用者，但“征前不知情，征后不协商”却往往成为一种普遍的现象，辛勤劳作的土地一夜之间糊里糊涂丟失掉，这对农民来说不能不算是一种悲哀，对我们的社会来说恐怕也应该是一个值得广泛关注和解决的重大问题。

(五)失地农民安置措施不完善

失地农民，是伴随城市化和工业化出现的特殊群体。据保守估计，我国失地农民目前已经达到近4000万，而且，这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。

农地自古以来就承担着农民的就业社保功能，农民失地以后，就业问题、社会保障等问题就会凸显出来。随着我国经济体制改革的进行，各级各类企业用人制度发生了根本性的变化，政府原有的传统的安置方式逐渐失灵，失地农民问题开始凸现。目前有关土地征用最详细的《土地管理法》中并未对失地农民的安置提出具体的措施，各地最主要的还是采取货币安置方式。但由于各种原因，例如补偿费用低，不合理花销或投资等等，货币化安置方式往往只能解决失地农民的近忧，却难以化解他们的远虑，从而导致部分农民失地又失业，况且绝大多数农村的社会保障体系尚属“空白”，所以这些失地农民的长远生计必然成为一个巨大的社会问题。特别是其中年龄较大的农民，在失去土地后，往往会成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。农民失去土地就意味着社会保障能力的丧失，这么庞大的失业大军绝对是我国社会稳定的巨大隐患。

有人认为，暂时牺牲农民利益为现代化发展服务是无可厚非的；但农民自从改革初期就毫无保留的为现代化的实现做着贡献，没理由在国家有能力反哺农民后仍然无条件的继续着他们的牺牲；农民为城市化、工业化和现代化做出了巨大的贡献，他们有理由要求一同享受经济社会发展带来的繁荣。目前土地征用当中出现的问题已经严重的影响到了政府的公信力和农民的信心，如果不高度重视并及时加以解决的话，势必会影响到整个经济的大局，甚至会引起社会危机!

三、我国农地征用制度的健全对策

土地征用制度是一国土地制度体系中的重要组成部分之一，尤其是在我国目前城市化进程迅速发展的情况下，土地的征用占用更是不可避免。在这种情况下，必然要求有一个与目前发展情况相适应的土地征用制度。

笔者认为，健全我国土地征用制度的基本思路及对策主要应该包括以下几个方面：

(一)完善并构建相关的法律法规是健全我国土地征用制度的核心内容

一项制度的确立，首先要有相应的法律法规作为基本准绳。我国目前涉及土地管理的法律法规主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》等，其它散见于各类相关法律法规之中。基于以上的内容，笔者认为，应该抓住2004年宪法修订的契机，在总结各地经验的基础上，加快对土地征用相关法律制度改革完善的步伐。

1．完善《土地管理法》及与土地征用制度相关的法律法规

(1)相关法律中应体现《宪法》精神，将征用与征收严格区分开来。目前《土地管理法》已将相关内容修改。尽快将永久占地同临时用地区分开来，这样不仅有利于对农村集体土地的所有权的保护，也有利于农民土地使用权的保护。

(2)改革土地增值收益分配方式。土地违法案件的屡禁不止，其直接原因就是利益驱动。笔者认为，应将土地出让金按一定比例大部分直接列入国家财政收入，然后由国家相关部门加以重新分配，并从中列出一定比例作为土地征用专项基金。此部分资金应划拨到失地农民专用账户，用于支付失地农民养老保险、就业培训资金以及教育资金等，以顾及他们的长远生计和利益。

(3)按照法律关系确定土地承包关系，明确农民土地使用权，尽快制定农村土地使用权法，用法律和制度保障农民土地使用权。从法律上允许并规范农民集体建设用地合理流转。在国家土地一级市场应该向集体土地开放，但要有相应的严格的审批程序，对于基本农田应严禁进入土地市场进行交易，要积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。

(4)将公共利益征地与非公共利益用地严格区分开来，在完善公共利益征地政策的同时，提出非公共利益占地的用地政策办法，同严格意义上的征地彻底区分开来。政府应该退出这一领域，按市场规律运作。在土地利用规划范围内，采取“招拍挂”的方式出让土地的使用权。

(5)改革安置办法。在现阶段的情况下，单纯现金安置根本无法满足失地人员长远生活安排和基本保障。所以，在《土地管理法》中除对失地人员应付的安置补助费外，还应突出强调失地农民的就业安置和基本生活保障的问题，探索对失地农民有效的、稳妥的安置方式。另外，安置补助费应严格的专款专用，不得擅自挪作它用。

(6)尽快制定《物权法》。世界大多数市场经济国家都有此法，物权相对于债权来说具有优先权，法律效力更强、更稳定。民法中的物权法应以国际惯例单独分列出来，以视对物权的重视。我国的物权法已列入十届人大常委会的立法规划，有望在近期出台。《物权法》的制定和实施将有利于保护公民的私有财产。

(7)制订《土地法》。该法可作为土地制度运用的框架性、基础性法律。作为调整土地关系的完整框架，世界大多数国家都十分重视对此法的制订颁布，其中应包括对土地产权的明确界定，城乡土地使用的统一原则(解决城乡二元体系)等。

2．制定专门的《土地征用法》，将土地征用纳入法制化轨道

由于我国目前城市化进程日益加快加深，土地的利用会日渐增多，尤其是城市扩充过程中出现的对农村土地的征用问题十分复杂，依据国情以及我国目前所处的社会主义初级阶段的土地利用情况，必须要依照国际惯例，在完善相关土地法律法规的同时，制定专门独立的《土地征用法》，确立土地征用的具体实施措施及操作规程，以弥补《土地管理法》等相关法律具体操作性不强的不足。

笔者认为，《土地征用法》的主要框架应该包括：

(1)明确土地征用范围。明确规定何种条件下可以实行土地征收，将非公共利益用地严格限制在征地之外，即明确严格的公共利益范围。

(2)明确征地补偿标准的计算方法。实行分区域、统一的补偿标准。其中应着重强调失地人员的就业安置方式以及明确对农民土地承包权的补偿。

(3)明确土地征用过程中政府官员、用地单位以及被征地人员的权利和义务，明确具体相关责任人违法后的惩处措施。

(4)制定明确的土地征用程序和征地步骤。要坚决贯彻“以民为本”的原则，征地之前以通告的形式告知当事人，听取相关责任人的意见，必要时按国家规定程序举行听证会。

(5)规定具体的支付赔偿的程序以及最高时限。以防止个别人员和利益集团对土地补偿款的截留、挪用和占用。

(6)明确征地纠纷的处理机构和方式，给被征地人员以质疑和申诉的机会和途径。

(7)规定文物古迹在土地征用当中要受到特殊的保护和处理。

(二)构筑有效的监督体系是健全我国土地征用制度的关键举措

权力的执行要有相应的执行监督机构，建立自上而下的执法监管部门是保证土地征用法律法规确实执行的“达摩克利斯之剑”。

1．严格控制土地审批权，实行责任制，层层负责，出现问题落实到个人

1998年《土地管理法》中已明确规定。将土地审批权上移至国家和省级政府。但一直未能得到很好的落实，尤其是在现阶段，由于新增建设用地的土地有偿使用费大部分归于地方政府的情况下，更是加速一些地方政府征地占地的积极性，市区县供地权仍在各地方占地上起着推波助澜的作用。目前国家正在酝酿土地的垂直管理体制，试图以这一举措来实现对地方土地管理机构人事权力的上收，并由此冻结市、县、乡的土地审批权。实现土地垂直管理体制之后，省级以下政府的土地审批权力将不复存在。但目前改革正在进行当中，所以改革的效果还有待时间证明。

笔者认为，在严格土地管理体制的同时，还应该实行土地管理的领导责任负责制，将土地利用保护尤其是耕地保护同政府官员的政绩挂钩，明确岗位职责，责任落实到个人，实行层层落实、层层负责的制度，并及时加大宣传力度和惩处力度。

2．征地补偿费设专用账户纳入银行体系，设公开查询机构，监督土地补偿金使用情况

设置征地资金专用账户，纳入地方银行体系，并将其按照国家政策分为土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补偿费等(在改革征用补偿费后可相应改变分配方式)，将存折银行卡等发放到失地农户手中，但应探索相应措施尽量避免将补偿费一次性全部发放到农民手中，以防止失地农民对征地补偿费的不合理使用而使其长远生计无法保障。专款专用，可有效防止征地补偿费被截留、挪用等。将土地补偿费及安置补助费的利用情况公布，任何人都可查询其使用情况，这样做，能有效地防止征地补偿款的挪用滥用，增加资金使用的透明度。

3．设立专门土地执法监察咨询机构，加强土地执法监察力度

各地应设立专门的土地执法监察咨询机构。土地监察咨询机构可以由以下人员组成：土地管理部门的专门人员、执法部门专员，土地管理专家学者，失地农民代表等。这几者可形成一种相互制约的机制，类似有限责任公司中的监事会，对土地征用权的行使及补偿安置情况进行公开监督和受询。这其实符合管理学原理上的执监分设原则，在土地管理部门之外设立必要的监督和制约，有利于暴露矛盾和解决矛盾，也给农民提供一个问询相关问题的手段和场所。

另外，在此基础上应该探索设立专门土地纠纷裁决机构，该机构应该在充分考虑农民财产权和基本权利的基础上，具有对土地纠纷裁决的绝对权力，但其案件因涉及到失地农民的根本利益，因此应接受社会公开质询，以增加其案件审理透明度。

(三)鼓励农民参与征地是健全我国土地征用制度的必要条件

1．鼓励农民积极参与征地，使征地过程透明化

在征地过程中要严格履行法定程序，特别是要保护被征地农村集体经济组织和农户的知情权、参与权、选择权等。农村集体经济组织是农村土地的产权所有人，农户拥有承包土地的所有、使用权，尊重农民对土地的所有权即是尊重农民的财产权。所以笔者认为，在征地过程中要实现充分尊重农民的知情权，就要做到在征地之前要充分听取农民的意见。可采取公示制度，参考国外实行听证会制度(但在我国目前现实情况下，范围过大的听证会会加剧征用成本，可小部分或有条件的地方按国家规定实行)。做到与农民协商征地，从而达到在征地过程中的国家政府与农民的“双赢”。

2．探索多种形式，让农民可以共同分享土地增值收益

现行土地收益分配制度在很多方面的影响是负面的，我国《土地管理法》的五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都要专项用于耕地开发。但现实情况则是，在一些财政紧张的地方，土地使用费就成了当地政府的“第二财政”和招商引资的优惠旗号，以“低征”、“高卖”搭乘“公共利益”的便车，并以此方式公开谋获暴利、“与民争利”，严重地损害了政府的公信力。

国土资源部耕地保护司负责人曾指出，现行的土地收益分配办法，往往导致占用耕地越多，地方或部门收益越大的结果，而采用的手段往往是“低进高出”。这种土地收益分配方式往往刺激少数地方政府征地的积极性，十分不利于耕地保护和农民利益。

因此应该探索使农民可以共同分享土地增值收益的多种形式。例如，可以探索土地使用权的合理流转、土地使用权人股经营、增加征地补偿标准，从土地出让金中划出一部分为农民交纳医疗、养老保险等，具体操作方式应因地制宜，各地依据自身条件开拓新路以力保农民失地不失利。

(四)建立妥善的安置方式是健全我国土地征用制度的可靠保障

建立妥善的安置方式就是要探索妥当完善的就业服务系统和社会保障机制，寻找多种途径安置失地农民。目前各地已探寻出各种安置办法，例如采取留地安置，土地入股安置、社会养老保险安置等方法。要解决被征地农民长远生活并无后顾之忧，应探索对不同年龄段的被征地农民实行多渠道、多样化的安置方式，设立失地农民最低生活保障，设立“留用地”，提高支农资金，特别是探索从土地出让金中划拨等方式。积极拓宽就业模式，用地单位工程上马时，在同等条件下应优先雇佣被征地农民等。笔者认为，探索合理的完善的安置方式主要应该从以下几个方面人手：

1．改革城乡二元社保体系，设立专门的失地农民保障基金，将失地农民纳入社保体系

目前农村社会保障尚未立法，在制度建设基本空白的情况下，应尽快将失地农民纳入城市社会保障体系当中，实现与城镇社保的连接。成立失地农民社保基金，帮助农民理财，具体操作方式可仿效城市社保基金运作。

至于基金筹措，可由国家、农民和用地单位三方共同出资。在提高补偿标准的基础上，农民从征地补偿费中拿出一部分，国家和政府从土地出让金当中拿出一部分，用地单位拿出一部分(可计人生产成本)。国家在2004年末已停止划拨土地，这样在一定程度上减低了“暗箱操作”所带来的巨大成本，透明性增加、公开度增强。而事实证明，公开招投标成本要比“暗箱操作”成本要低，并且有利于有实力者脱颖而出。这样就可以保证建设资金及时到位、工程顺利开工、补偿费用及时发放等。此举也会迫使用地单位珍惜较高成本得来的土地，促使其合理利用，使土地浪费严重现象得以相对缓解，从而促进土地征用制度的良性发展。

失地农民应享受基本医疗保障、社会养老、失业保障等基本社会保障，保障金由国家和用地单位从土地补偿金中直接拨付出相应部分支付给当地社会保障部门，参加各项社会保险，并建立基本养老金账户。

失地农民可分年龄段上缴，采取半自愿原则，设立最低限额，除保证最低限额必须上缴外，更高档次由农民自愿缴纳，要以保证农民能领到城区最低生活保障金作为参考，来适当提高现行补偿标准。但事前应该对农民进行充分宣传教育，使农民了解国家的社保政策，尤其是对中老年年龄段的人来说，充分了解国家大政方针政策有助于农民的积极配合。

2．建立完善的再就业培训体系，鼓励失地农民自主创业

失地农民之所以在失地以后很难融入城市生活，一是长期的生活习惯导致对城市的快节奏生活很难适应；二是就业能力差、技术水平低，不适应城市相对较高的生产力发展。完善良好的再就业培训系统是解决这一问题的根本出路，再多的钱也有坐吃山空的一天，但有了一技之长就有了生存的根本，所以再就业培训体系就显得尤为重要。虽然短期不能完全提高农民的竞争力，但起码可以掌握一门简单的技术，加之培训机构的推荐，短期内解决在城市中的生存应该不成问题，不失为一个好办法。

再就业培训体系应该城乡同步进行，将农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划，由国家拨专款专用，建议根据不同年龄段和不同文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，尽可能多地解决农民的就业问题。城市化进程速度在不断加快，以后的若干年内还要有许多农民涌人城市，对农民再就业培训是非常必要的。再就业培训中农民也应交纳部分的钱款，作为督促其学习的压力和动力，毕业考试合格全部推荐工作，做到只要肯出力，就不愁没有工作。目前一些省市已经开始尝试实施这一方式，取得了良好的成效，建议在全国有条件的地方推广开来。

参考文献：

[1]郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》，北京，法律出版社，2002年，297～298页。

[2]李延荣主编：《房地产管理法》，北京，中国人民大学出版社，2002年，44页。

[3]齐援军：《我国土地管理制度改革的回顾与前瞻》，《经济研究参考》，2004年13期。

[4]史娟、姜开勤：《对失地农民财产权益问题的思考》，《农业经济》，2004年6期。

农地征用范文篇4

关键词：农地征用；市场交易制度；土地补偿

随着中国经济体制改革的不断深化，中央政府日益重视各种社会经济矛盾，提出了“构建和谐社会”的社会发展目标。2006年3月，致公党中央常委牛文元提出建立“五大基本国家补偿制度”，希望通过二次分配“构建社会主义和谐社会的根本保障”。其中，“国家土地补偿制度”的重要性尤为突出，近年来发生的重大社会冲突事件中，65％都涉及农地补偿和房屋拆迁问题，由征地矛盾导致的农地补偿问题已经严重影响到农村经济发展和社会公平。因此，考察农地征用矛盾的历史根源和现实状况，完善农地征用制度，探索农村社会的市场交易机制，势在必行。

一、中国农地产权制度演变

农地征用矛盾实质上是社会主体围绕农地问题展开的博弈活动，它取决于中国农村社会的现实约束条件。中国农地征用矛盾的根源是农地产权制度随着中国社会制度的不断演进，农地产权制度呈现出阶段性特征。

1．中国农地产权制度的演变阶段

(1)第一阶段：“运动”之前(～1948)。1948年以前，中国的基本农地制度是私有制，土地所有权通过大量民间交易逐渐集中于地主阶层，土地使用则普遍实行租佃制由于租佃制导致的农地利益冲突，地主阶层和农民阶层之间的利益争夺成为中国农村社会的矛盾焦点。

(2)第二阶段：“运动”后到农业合作化运动前(1948～1953)。自1948年开始，中国共产党全面开展“运动”，将解放区的经验推广到广大农村地区，没收地主的土地产权，直接分配给无地农民，建立农民土地私有制。

(3)第三阶段：农业合作化运动后到解体(1953～1978)。自1953年起，中央政府积极开展农业合作化运动和运动，逐渐形成了农村土地的集体所有制。1962年，中央政府为巩固农村土地的集体所有制性质，确立了“三级所有、队为基础”的农地产权制度，实质上将农地所有权和使用权都集中在生产队。

(4)第四阶段：家庭联产承包责任制后(1978～1978)年中国农村社会逐渐实行“家庭联产承包责任制”，要求分离农地所有权和使用权；在保证农地集体所有制的条件下，允许农民拥有农地承包权和使用权。l982年农村行政管理体制改革之后，乡、村、村民小组三级体系成为集体土地的共同所有者，逐渐形成目前农村土地的集体所有和农民承包使用的产权格局。

2．中国农地产权制度的特征

中国农地产权制度的分析表明，现行的农地产权制度与社会主义市场经济发展要求不一致。

(1)所有权方面．农地集体所有制明确了“集体”的所有地位，但“集体”概念具体化为乡、村、村民小组三级体系，它们的“共同所有”模糊了所有者权利。这就可能产生两种后果：①当所有者权利的经济利益较高时，三级体系中的各种主体争夺土地收益；②当所有者权利的经济成本较高时，三级体系中各种主体相互推诿而导致“所有者缺位”。事实上，随着农村社会的经济利益和组织独立性不断增强，三级主体的“趋利避害”行为特征将愈加显著。

(2)使用权方面，农民以“家庭联产承包”方式拥有了农地使用权，但他们的农地使用权是不完整的。①农民行使土地使用权具有使用方式和使用程度的限制：根据中国《土地管理法》规定，农村集体土地只能用于农业生产和经营，禁止闲置耕地。②农民私人不得出租和转让农地使用权，农地使用权的转让必须以农地集体所有权转变为国家所有权为前提。⑧农民的土地承包权有一定期限，尽管目前的承包期限可以长达30年，但承包期限风险仍然埋藏着农地经营的不稳定因素。

值得重视的是，目前的中国农地产权制度是特定历史条件的结果。在农村社会保障体系不健全、工农业产品剪刀差等因素的前提下，农地产权制度安排实际上承担着中国农村的社会保障功能．农地产权转让的限制性规定也有利于维护农村社会稳定。正因此，农地产权制度是农地征用矛盾的现实根源，它涉及到农村经济发展、社会保障、城乡行政管理体制等诸多方面。

二、转型时期的农地征用过程

自中国经济体制改革以来，农地征用问题始终是农村土地制度的核心问题。根据2004年的中国《宪法修正案》，国家出于公共利益考虑，可以征收或征用农村土地并给予适当补偿。①农地征用的性质和过程构成了农地补偿命题的实践背景，也是解决农地补偿问题的事实基础。

1．农地征用的性质和过程

“征收”或“征用”是两个不同概念。土地征收的对象是土地所有权，国家通过征收活动剥夺原土地所有者的所有权；土地征用的对象则是土地使用权，中央政府征用农地之后，必须对农民丧失农地使用权进行适当补偿。然而，根据现行中国农地产权制度的规定，农地征用前提是农地所有权的转变，由集体所有转变为国家所有。因此，中国的农地征用实践造成了“征收”的效果。

农地征用的过程中．农民丧失了农地使用权，农村集体组织丧失了农地所有权。根据中国《土地管理法》规定和征地实践，完整的征地过程一般包括三部分：①地方政府与农民集体组织协商，征用农村土地，转变农地的所有制属性和使用权主体；②地方政府对农民和农村集体组织进行适当补偿；③地方政府与土地开发者协商，将农用土地转变为非农用土地，按照土地市场价格进行交易。上述过程中的每个环节都意味着农地权利的转移和农地利益的重新分配。

2．征地过程中的矛盾

农地征用过程的利益冲突使农地补偿问题日益突出：

(1)农地征用的补偿标准较低。根据2004年修订的《土地管理法》，农地征用后按照原用途进行补偿，以征用前三年的平均年产值作为计算基数，农地补偿费和安置补助费总和不能超过该基数的30倍。值得注意的是，这一补偿标准的前提条件是土地使用权转让，但在农地征用实践中，作为农地集体所有者的乡、村、村小组也要求获得相应利益补偿，结果使农地补偿费被层层提留，农民最终通常只能得到征地补偿标准的5％～10％。

(2)地方政府以“公益用地”名义进行征地后，按照农用地标准对农民进行补偿；然后以非农用地名义出售给经营性组织，按照土地市场价格获得回报。在较低的征地补偿标准和较高的土地市场价格之间，存在着巨额租金，它被地方政府以行政强制手段占有。这必然导致农地征用矛盾：①高额租金对政府行为产生误导，使地方政府怀有扩大征地范围的非理性冲动；地方政府获得的高额租金与农民得到的较低补偿形成鲜明对比。激化了农地征用过程中的利益冲突。

(3)地方政府对农地“一次性买断”之后，农地的社会保障功能也就随之消失了，失地农民的安置问题日益突出。丧失了基本生产资料的失地农民必须重新寻找工作。但城乡教育差异、就业渠道残缺、就业宏观形势等因素使失地农民很难重新“就业”，大量失地农民难以保持原有生活水平和继续进行生产经营。

三、农地征用矛盾的内在机理

1．农地征用矛盾的直接原因

农地征用过程中的利益冲突表明·现行征地制度具有内在缺陷，它直接导致了目前的征地矛盾。

(1)农地征用的前提是所有权由集体转让给国家。①在计划经济体制的惯性作用下，现行农地征用制度对农地转让进行一定的产权限制，起到了适当保护农民利益的作用，也是农村社会保障体系残缺的必要补充。②然而，社会主义市场经济背景下的地方政府具有经济利益独立性，农地转让的产权限制使地方政府成为农地交易中的双边垄断者，利用行政权力谋取经济利益。这种体制缺陷必然误导地方政府行为，影响它对土地交易的成本收益判断，扭曲农地转让的市场交易机制。

(2)农地征用的范围界定缺乏理论依据。根据现行的各种法律法规，农地征用的主要理由是“公共利益”。但关于“公共利益”的具体含义，土地管理部门在法律条文和实践过程中都未进行明确界定。按照经济学基本理论’“公共利益”的经济内涵是“公共物品”，经济学者对此存在不同解释。在征地实践活动中，部分地方政府更是出于各种目的任意解释“公共利益”，以此作为农地征用和低补偿标准的政策依据，从而以较低经济成本取得农地所有权和使用权。

(3)现行农地补偿标准未能反映农地产权转移的真实状况。现行的农地征用补偿标准以“农地使用权转让”为理论依据·但在征地过程中，乡、村、村民小组三级管理体系确实失去了农地集体所有权，他们必然对农地补偿提出分配要求。根据产权经济学的观点，农村三级管理体系作为农地集体所有权的代表，应当要求地方政府对农地所有权转让给予补偿；但行政管理体制的上下级关系限制了农村三级管理主体的权利诉求，结果导致农地集体所有权的无偿转让。从另一个角度来看，相对于农民而言，乡、村、村民小组处于强势地位。它们是农地转让和农地补偿的具体操作者，有机会从农地使用权的补偿费用中“分一杯羹”。

简而言之，目前农地征用矛盾的根源是：农地征用的经济成本较低，土地市场信息被扭曲；地方政府以独立经济利益和机会主义动机为出发点，利用扭曲的市场信号进行成本收益判断，从而具有扩大征地范围和直接干预征地过程的非理性冲动。

2．农地征用制度的改革思路

针对现行农地征用制度的内在缺陷，政府主管部门和农村问题专家进行了广泛探讨，逐渐形成了改革农地征用制度的两种主要思路。

(1)第一种思路是渐进改良式，核心问题是重新制定征地补偿标准。自2001年起，中央财经办公室和国土资源部展开针对“征地制度”的调研活动。根据调研结果，提出了完善现行征地制度的一系列建议：①严格行使土地征用权，规范征地范围；②体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；③以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；④坚持政府统一征地，实行征地与供地分离；⑤建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。

（2）第二种思路强调农地的集体所有制属性，主张农民和农村集体组织以独立经济主体身份进入土地市场，推动农地产权转让的市场化国务院发展研究中心农村部刘守英认为，征地行为实质上是以行政权侵犯财产权，以“公权”侵犯“私权”，政府运用行政手段强制占有农民集体土地产权；如果不能根本改变征地制度的基本性质和方式，地方政府侵犯农民权利和权力寻租的现象就无法得到有效遏止。

上述两种思路对中国农地征用状况的认识基本一致，但他们提出的改革方案存在明显分歧：第一种思路代表着决策部门的主流看法，第二种思路代表着学者的主要意见。①从目前征地制度的现实需求来看，第一种思路具有相对优势，它是征地制度改革方向的现实选择。②从社会主义市场经济体系的一致性要求来看，第二种思路是彻底解决农地征用矛盾的根本途径，它是农地征用制度改革的未来目标。

四、化解农地征用矛盾的直接对策

根据农地征用矛盾的现实状况和直接原因，应当设计一种合理的农地交易制度来化解农地征用矛盾。这种农地交易制度应当满足两个要求：一是能够迅速缓解目前的农地征用矛盾，改善农地征用过程中的不公平状况；二是改善农地交易环境，提供彻底解决农地征用矛盾的制度条件。基于这种认识，本文提出“直接型农地交易”方案，以拓展农地征用命题的分析视野。

1．“直接型农地交易”方案的主要内容

“直接型农地交易”方案包含四项要点：

(1)地方政府不直接介入农地交易过程，它只是土地购买者与农村集体组织进行土地交易的监督者，交易双方以独立经济身份参与交易，协商农地使用权和所有权的转让价格。

(2)农村集体组织必须将协商结果对农民公开，接受相关质询，经过农民集体决议之后的转让价格才具有真实有效性。

(3)土地转让费的分配方面，农民直接获得农地使用权价格。农村三级管理体系中的村组织以农地所有权的代管者身份获得农地所有权价格，但它是作为农民集体产权的代表而取得这项权利的，因此应当将农地所有权价格作为集体产权划分成股份，进行农民集体产业投资，以解决农民失地后的继续生产问题，这实际上是农民失地的间接补偿。

(4)国家和地方税务部门根据土地交易价格，按照适当比例征收交易税；部分上缴国库作为中央政府财政收入，部分交付地方政府作为公共事务开支。

2．征地过程中的地方政府职能

征地过程中的地方政府具有两大职能：①作为地方事务的管理机构，监督农地征用过程；②作为国有产权的地方代表，直接参与农地集体所有权转变为国家所有权的过程。这种双重身份特征提供了大量寻租机会，地方政府可能利用行政权力和制度缺陷谋取经济利益，扭曲农地产权转让的市场交易机制。

直接的解决办法就是尽量限制地方政府直接参与市场交易的权利：一是对于经营性土地的产权转让，地方政府职能仅限于提供交易渠道和监督交易过程，交易价格应当由农民集体组织和购买者直接协商决定；二是对于公益性土地的产权转让，地方政府也只能以独立经济主体身份参与土地交易，平等地与农民集体组织进行市场交易，按照市场交易规则决定农地转让价格。在农地征用的实践活动中，人们很难准确界定公益性土地和地方政府职能，因此应当将公益性土地交易和经营性土地交易都纳入市场化框架。

这两种土地交易类型的区别在于：一是对于公益性土地，地方政府在按照市场价格征用土地之后，地方财政和地方税务部门应当进行适当补偿，以提供地方性公共物品；二是对于经营性土地，农村集体组织按照市场价格进行土地交易之后，依据集体产权要求对交易收益进行分割。近年来，江浙地区正在试行“同地同价”，这种政策措施已经体现对公益性土地和经营性土地的“一视同仁”，客观上起到了缓解农地征用矛盾的效果。

3．农地征用补偿的权利归属

根据农地产权的特征，农地的使用权和所有权转让都应当获得合理补偿。①农民转让农地使用权，获得经济补偿，补偿标准应当遵循现行《土地管理条例》的相关规定，应当取消具有计划经济“父爱主义”色彩的安置费。②村民自治组织是农地集体所有权的直接代表者，它应当代表村民集体意愿对农村集体产权进行管理，索取农地所有权转让的适当补偿；通过对集体财产和集体收益的合理分配，给农民提供就业机会和分红权利，以替代农地的社会保障功能。在农地征用的实践过程中，补偿形式是多样化的：农地使用权补偿最好以现金形式直接交付；农地所有权补偿可以采取土地人股等方式参与地方经济发展。

从法经济学的角度来看，“直接型农地交易方案”体现了“公正补偿”的司法理念，它要求对农地使用权和所有权转让进行合理补偿，以维护农民的正当权利。同时，它也充分重视到计划经济体制的惯性作用，明确了农村土地的社会保障功能，强调对农地集体产权进行适当补偿，以维持农民的原有生活水平和继续生产能力。

五、培育农村市场交易机制

“直接型土地交易”方案着眼于缓解目前农地征用的各种矛盾，但彻底解决征地矛盾问题，必须依赖于农村市场交易机制的不断完善。随着社会主义市场经济的不断发展，农村社会应当突破计划经济体制的惯性作用限制，从市场主体、市场规则、市场环境等诸方面着手，努力改善农村市场交易机制，缩小城乡差距，真正实现城乡一体化。

1．农村集体组织的话语权

社会经济组织的话语权是市场交易机制运行的前提条件。自中国经济体制改革以来，农民通过“家庭联产承包”取得了部分话语权，促进了农村经济发展。但中国农村的主要产权形式是集体产权，它包括农地所有权在内的各种集体权利，应当体现农民的集体意志。这种集体产权安排是计划经济体制的产物，但它恰恰符合中国农村社会的经济基础特征，避免出现由于分散产权导致的“搭便车”和“公地悲剧”。问题的关键在于：由谁来代表农村集体产权?它如何保证农民集体利益的实现?

根据市场交易制度的要求，农村集体产权的代表者必须具备两项条件：①独立的经济利益它能够真正代表本地农民的集体利益，其自身利益与农民集体利益基本保持一致。②独立的经济权利表达能力。它能够在现行制度框架找到适当的权利表达方式，准确表达农民集体的经济意愿，能够尽量阻止外部力量的不当干涉。从现行的农村行政管理体系来看，乡级机构与农民集体产权的“距离”较远，并且受地方政府行政影响较大；村民小组的组织建设较落后，缺乏权利表达的有效手段；惟有村级行政单位，恰恰能够较好地体现农民集体的经济意愿。

目前，随着中国农村社会的行政管理体制改革不断深化，许多地方正在推广“村民直选”和“村民自治”制度。村组织逐渐摆脱原有的行政管理角色，日益强化了集体产权代表的特征。因此，如果村组织能够有效利用较为完整的组织结构，切实表达农民集体的经济意愿，积极参与农民集体事务，就能够使包括农地集体产权在内的农民集体利益得到有效保护。事实证明，在农地征用的实践活动中，如果村组织能够较好地进行权利主张，那么征地矛盾就会较少，也能够较好地维护农民集体利益。

2．土地交易的监督机制

根据现行《土地管理条例》，地方政府是农地征用过程的主要监督者。实践证明，单纯的行政监督具有局限性，完善的市场交易机制要求行政监督和司法监督并重。两种监督方式各具特点：地方政府的行政监督是常规性的；相对独立的司法监督则是维护交易主体权利的最终保障。目前，中国法律体系不断完善，关于农地征用等内容的法律法规也不断出台，但关键在于通过司法体系来具体体现立法精神。

基于这一理念，目前交易监督机制应当重点关注两个方面：①司法独立性。借鉴西方法治社会的三权分立制衡机制，以司法力量来抗衡行政力量，避免行政权力的滥用。增强地方司法系统的独立意志表达能力，减少地方政府对司法活动的干预，进而维护市场交易主体的经济利益。②申诉和仲裁渠道。由于法律诉讼的成本较高，申诉和仲裁将是维护农民经济利益的经常性补救措施。如果申诉和仲裁渠道畅通，将缓解农地征用过程中的矛盾；如果农民的正当利益受到侵犯，又难以通过正规渠道进行抗议，那么社会经济矛盾将会逐渐积累，最终影响到整个社会的稳定发展。

3．社会经济环境

根据中国农业社会的历史演进规律，经济发展战略和历史文化背景是目前中国农村制度建设相对滞后的根本原因。随着社会主义市场经济的不断发展，城乡社会的制度一致性要求日益强烈，完善农村市场交易机制成为构建“和谐社会”的重要内容。这就要求不断改善中国农村的社会经济环境：公务员之家

(1)完善农村社会保障体系。由于中国农村的社会保障体系残缺，农地产权实际上发挥着社会保障功能。虽然地方政府可以通过征地补偿来部分替代社会保障功能，但这毕竟是暂时性的；从农村经济的持续发展和国民经济体系的整体性来看，必须重视农村社会保障体系的完善。特别是在中国经济发展的关键时刻，如果不能妥善解决城乡差别待遇问题，就无法推动农村资源和城市资源的合理流动，也无法形成有效的农村市场交易机制。事实上，农村社会保障体系的功能不止于此，它是解决农村发展问题的关键，也是中国经济体制改革的核心内容之一。

农地征用范文篇5

关键词：农地征用；市场交易制度；土地补偿

随着中国经济体制改革的不断深化，中央政府日益重视各种社会经济矛盾，提出了“构建和谐社会”的社会发展目标。2006年3月，致公党中央常委牛文元提出建立“五大基本国家补偿制度”，希望通过二次分配“构建社会主义和谐社会的根本保障”。其中，“国家土地补偿制度”的重要性尤为突出，近年来发生的重大社会冲突事件中，65％都涉及农地补偿和房屋拆迁问题，由征地矛盾导致的农地补偿问题已经严重影响到农村经济发展和社会公平。因此，考察农地征用矛盾的历史根源和现实状况，完善农地征用制度，探索农村社会的市场交易机制，势在必行。

一、中国农地产权制度演变

农地征用矛盾实质上是社会主体围绕农地问题展开的博弈活动，它取决于中国农村社会的现实约束条件。中国农地征用矛盾的根源是农地产权制度随着中国社会制度的不断演进，农地产权制度呈现出阶段性特征。

1．中国农地产权制度的演变阶段

(1)第一阶段：“运动”之前(～1948)。1948年以前，中国的基本农地制度是私有制，土地所有权通过大量民间交易逐渐集中于地主阶层，土地使用则普遍实行租佃制由于租佃制导致的农地利益冲突，地主阶层和农民阶层之间的利益争夺成为中国农村社会的矛盾焦点。

(2)第二阶段：“运动”后到农业合作化运动前(1948～1953)。自1948年开始，中国共产党全面开展“运动”，将解放区的经验推广到广大农村地区，没收地主的土地产权，直接分配给无地农民，建立农民土地私有制。

(3)第三阶段：农业合作化运动后到解体(1953～1978)。自1953年起，中央政府积极开展农业合作化运动和运动，逐渐形成了农村土地的集体所有制。1962年，中央政府为巩固农村土地的集体所有制性质，确立了“三级所有、队为基础”的农地产权制度，实质上将农地所有权和使用权都集中在生产队。

(4)第四阶段：家庭联产承包责任制后(1978～1978)年中国农村社会逐渐实行“家庭联产承包责任制”，要求分离农地所有权和使用权；在保证农地集体所有制的条件下，允许农民拥有农地承包权和使用权。l982年农村行政管理体制改革之后，乡、村、村民小组三级体系成为集体土地的共同所有者，逐渐形成目前农村土地的集体所有和农民承包使用的产权格局。

2．中国农地产权制度的特征

中国农地产权制度的分析表明，现行的农地产权制度与社会主义市场经济发展要求不一致。

(1)所有权方面．农地集体所有制明确了“集体”的所有地位，但“集体”概念具体化为乡、村、村民小组三级体系，它们的“共同所有”模糊了所有者权利。这就可能产生两种后果：①当所有者权利的经济利益较高时，三级体系中的各种主体争夺土地收益；②当所有者权利的经济成本较高时，三级体系中各种主体相互推诿而导致“所有者缺位”。事实上，随着农村社会的经济利益和组织独立性不断增强，三级主体的“趋利避害”行为特征将愈加显著。

(2)使用权方面，农民以“家庭联产承包”方式拥有了农地使用权，但他们的农地使用权是不完整的。①农民行使土地使用权具有使用方式和使用程度的限制：根据中国《土地管理法》规定，农村集体土地只能用于农业生产和经营，禁止闲置耕地。②农民私人不得出租和转让农地使用权，农地使用权的转让必须以农地集体所有权转变为国家所有权为前提。⑧农民的土地承包权有一定期限，尽管目前的承包期限可以长达30年，但承包期限风险仍然埋藏着农地经营的不稳定因素。

值得重视的是，目前的中国农地产权制度是特定历史条件的结果。在农村社会保障体系不健全、工农业产品剪刀差等因素的前提下，农地产权制度安排实际上承担着中国农村的社会保障功能．农地产权转让的限制性规定也有利于维护农村社会稳定。正因此，农地产权制度是农地征用矛盾的现实根源，它涉及到农村经济发展、社会保障、城乡行政管理体制等诸多方面。

二、转型时期的农地征用过程

自中国经济体制改革以来，农地征用问题始终是农村土地制度的核心问题。根据2004年的中国《宪法修正案》，国家出于公共利益考虑，可以征收或征用农村土地并给予适当补偿。①农地征用的性质和过程构成了农地补偿命题的实践背景，也是解决农地补偿问题的事实基础。

1．农地征用的性质和过程

“征收”或“征用”是两个不同概念。土地征收的对象是土地所有权，国家通过征收活动剥夺原土地所有者的所有权；土地征用的对象则是土地使用权，中央政府征用农地之后，必须对农民丧失农地使用权进行适当补偿。然而，根据现行中国农地产权制度的规定，农地征用前提是农地所有权的转变，由集体所有转变为国家所有。因此，中国的农地征用实践造成了“征收”的效果。

农地征用的过程中．农民丧失了农地使用权，农村集体组织丧失了农地所有权。根据中国《土地管理法》规定和征地实践，完整的征地过程一般包括三部分：①地方政府与农民集体组织协商，征用农村土地，转变农地的所有制属性和使用权主体；②地方政府对农民和农村集体组织进行适当补偿；③地方政府与土地开发者协商，将农用土地转变为非农用土地，按照土地市场价格进行交易。上述过程中的每个环节都意味着农地权利的转移和农地利益的重新分配。

2．征地过程中的矛盾

农地征用过程的利益冲突使农地补偿问题日益突出：

(1)农地征用的补偿标准较低。根据2004年修订的《土地管理法》，农地征用后按照原用途进行补偿，以征用前三年的平均年产值作为计算基数，农地补偿费和安置补助费总和不能超过该基数的30倍。值得注意的是，这一补偿标准的前提条件是土地使用权转让，但在农地征用实践中，作为农地集体所有者的乡、村、村小组也要求获得相应利益补偿，结果使农地补偿费被层层提留，农民最终通常只能得到征地补偿标准的5％～10％。

(2)地方政府以“公益用地”名义进行征地后，按照农用地标准对农民进行补偿；然后以非农用地名义出售给经营性组织，按照土地市场价格获得回报。在较低的征地补偿标准和较高的土地市场价格之间，存在着巨额租金，它被地方政府以行政强制手段占有。这必然导致农地征用矛盾：①高额租金对政府行为产生误导，使地方政府怀有扩大征地范围的非理性冲动；地方政府获得的高额租金与农民得到的较低补偿形成鲜明对比。激化了农地征用过程中的利益冲突。

(3)地方政府对农地“一次性买断”之后，农地的社会保障功能也就随之消失了，失地农民的安置问题日益突出。丧失了基本生产资料的失地农民必须重新寻找工作。但城乡教育差异、就业渠道残缺、就业宏观形势等因素使失地农民很难重新“就业”，大量失地农民难以保持原有生活水平和继续进行生产经营。

三、农地征用矛盾的内在机理

1．农地征用矛盾的直接原因

农地征用过程中的利益冲突表明?现行征地制度具有内在缺陷，它直接导致了目前的征地矛盾。

(1)农地征用的前提是所有权由集体转让给国家。①在计划经济体制的惯性作用下，现行农地征用制度对农地转让进行一定的产权限制，起到了适当保护农民利益的作用，也是农村社会保障体系残缺的必要补充。②然而，社会主义市场经济背景下的地方政府具有经济利益独立性，农地转让的产权限制使地方政府成为农地交易中的双边垄断者，利用行政权力谋取经济利益。这种体制缺陷必然误导地方政府行为，影响它对土地交易的成本收益判断，扭曲农地转让的市场交易机制。

(2)农地征用的范围界定缺乏理论依据。根据现行的各种法律法规，农地征用的主要理由是“公共利益”。但关于“公共利益”的具体含义，土地管理部门在法律条文和实践过程中都未进行明确界定。按照经济学基本理论’“公共利益”的经济内涵是“公共物品”，经济学者对此存在不同解释。在征地实践活动中，部分地方政府更是出于各种目的任意解释“公共利益”，以此作为农地征用和低补偿标准的政策依据，从而以较低经济成本取得农地所有权和使用权。

(3)现行农地补偿标准未能反映农地产权转移的真实状况。现行的农地征用补偿标准以“农地使用权转让”为理论依据?但在征地过程中，乡、村、村民小组三级管理体系确实失去了农地集体所有权，他们必然对农地补偿提出分配要求。根据产权经济学的观点，农村三级管理体系作为农地集体所有权的代表，应当要求地方政府对农地所有权转让给予补偿；但行政管理体制的上下级关系限制了农村三级管理主体的权利诉求，结果导致农地集体所有权的无偿转让。从另一个角度来看，相对于农民而言，乡、村、村民小组处于强势地位。它们是农地转让和农地补偿的具体操作者，有机会从农地使用权的补偿费用中“分一杯羹”。

简而言之，目前农地征用矛盾的根源是：农地征用的经济成本较低，土地市场信息被扭曲；地方政府以独立经济利益和机会主义动机为出发点，利用扭曲的市场信号进行成本收益判断，从而具有扩大征地范围和直接干预征地过程的非理性冲动。

2．农地征用制度的改革思路

针对现行农地征用制度的内在缺陷，政府主管部门和农村问题专家进行了广泛探讨，逐渐形成了改革农地征用制度的两种主要思路。

(1)第一种思路是渐进改良式，核心问题是重新制定征地补偿标准。自2001年起，中央财经办公室和国土资源部展开针对“征地制度”的调研活动。根据调研结果，提出了完善现行征地制度的一系列建议：①严格行使土地征用权，规范征地范围；②体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；③以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；④坚持政府统一征地，实行征地与供地分离；⑤建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。

（2）第二种思路强调农地的集体所有制属性，主张农民和农村集体组织以独立经济主体身份进入土地市场，推动农地产权转让的市场化国务院发展研究中心农村部刘守英认为，征地行为实质上是以行政权侵犯财产权，以“公权”侵犯“私权”，政府运用行政手段强制占有农民集体土地产权；如果不能根本改变征地制度的基本性质和方式，地方政府侵犯农民权利和权力寻租的现象就无法得到有效遏止。

上述两种思路对中国农地征用状况的认识基本一致，但他们提出的改革方案存在明显分歧：第一种思路代表着决策部门的主流看法，第二种思路代表着学者的主要意见。①从目前征地制度的现实需求来看，第一种思路具有相对优势，它是征地制度改革方向的现实选择。②从社会主义市场经济体系的一致性要求来看，第二种思路是彻底解决农地征用矛盾的根本途径，它是农地征用制度改革的未来目标。

四、化解农地征用矛盾的直接对策

根据农地征用矛盾的现实状况和直接原因，应当设计一种合理的农地交易制度来化解农地征用矛盾。这种农地交易制度应当满足两个要求：一是能够迅速缓解目前的农地征用矛盾，改善农地征用过程中的不公平状况；二是改善农地交易环境，提供彻底解决农地征用矛盾的制度条件。基于这种认识，本文提出“直接型农地交易”方案，以拓展农地征用命题的分析视野。

1．“直接型农地交易”方案的主要内容

“直接型农地交易”方案包含四项要点：

(1)地方政府不直接介入农地交易过程，它只是土地购买者与农村集体组织进行土地交易的监督者，交易双方以独立经济身份参与交易，协商农地使用权和所有权的转让价格。

(2)农村集体组织必须将协商结果对农民公开，接受相关质询，经过农民集体决议之后的转让价格才具有真实有效性。

(3)土地转让费的分配方面，农民直接获得农地使用权价格。农村三级管理体系中的村组织以农地所有权的代管者身份获得农地所有权价格，但它是作为农民集体产权的代表而取得这项权利的，因此应当将农地所有权价格作为集体产权划分成股份，进行农民集体产业投资，以解决农民失地后的继续生产问题，这实际上是农民失地的间接补偿。

(4)国家和地方税务部门根据土地交易价格，按照适当比例征收交易税；部分上缴国库作为中央政府财政收入，部分交付地方政府作为公共事务开支。

2．征地过程中的地方政府职能

征地过程中的地方政府具有两大职能：①作为地方事务的管理机构，监督农地征用过程；②作为国有产权的地方代表，直接参与农地集体所有权转变为国家所有权的过程。这种双重身份特征提供了大量寻租机会，地方政府可能利用行政权力和制度缺陷谋取经济利益，扭曲农地产权转让的市场交易机制。

直接的解决办法就是尽量限制地方政府直接参与市场交易的权利：一是对于经营性土地的产权转让，地方政府职能仅限于提供交易渠道和监督交易过程，交易价格应当由农民集体组织和购买者直接协商决定；二是对于公益性土地的产权转让，地方政府也只能以独立经济主体身份参与土地交易，平等地与农民集体组织进行市场交易，按照市场交易规则决定农地转让价格。在农地征用的实践活动中，人们很难准确界定公益性土地和地方政府职能，因此应当将公益性土地交易和经营性土地交易都纳入市场化框架。

这两种土地交易类型的区别在于：一是对于公益性土地，地方政府在按照市场价格征用土地之后，地方财政和地方税务部门应当进行适当补偿，以提供地方性公共物品；二是对于经营性土地，农村集体组织按照市场价格进行土地交易之后，依据集体产权要求对交易收益进行分割。近年来，江浙地区正在试行“同地同价”，这种政策措施已经体现对公益性土地和经营性土地的“一视同仁”，客观上起到了缓解农地征用矛盾的效果。

3．农地征用补偿的权利归属

根据农地产权的特征，农地的使用权和所有权转让都应当获得合理补偿。①农民转让农地使用权，获得经济补偿，补偿标准应当遵循现行《土地管理条例》的相关规定，应当取消具有计划经济“父爱主义”色彩的安置费。②村民自治组织是农地集体所有权的直接代表者，它应当代表村民集体意愿对农村集体产权进行管理，索取农地所有权转让的适当补偿；通过对集体财产和集体收益的合理分配，给农民提供就业机会和分红权利，以替代农地的社会保障功能。在农地征用的实践过程中，补偿形式是多样化的：农地使用权补偿最好以现金形式直接交付；农地所有权补偿可以采取土地人股等方式参与地方经济发展。

从法经济学的角度来看，“直接型农地交易方案”体现了“公正补偿”的司法理念，它要求对农地使用权和所有权转让进行合理补偿，以维护农民的正当权利。同时，它也充分重视到计划经济体制的惯性作用，明确了农村土地的社会保障功能，强调对农地集体产权进行适当补偿，以维持农民的原有生活水平和继续生产能力。

五、培育农村市场交易机制

“直接型土地交易”方案着眼于缓解目前农地征用的各种矛盾，但彻底解决征地矛盾问题，必须依赖于农村市场交易机制的不断完善。随着社会主义市场经济的不断发展，农村社会应当突破计划经济体制的惯性作用限制，从市场主体、市场规则、市场环境等诸方面着手，努力改善农村市场交易机制，缩小城乡差距，真正实现城乡一体化。

1．农村集体组织的话语权

社会经济组织的话语权是市场交易机制运行的前提条件。自中国经济体制改革以来，农民通过“家庭联产承包”取得了部分话语权，促进了农村经济发展。但中国农村的主要产权形式是集体产权，它包括农地所有权在内的各种集体权利，应当体现农民的集体意志。这种集体产权安排是计划经济体制的产物，但它恰恰符合中国农村社会的经济基础特征，避免出现由于分散产权导致的“搭便车”和“公地悲剧”。问题的关键在于：由谁来代表农村集体产权?它如何保证农民集体利益的实现?

根据市场交易制度的要求，农村集体产权的代表者必须具备两项条件：①独立的经济利益它能够真正代表本地农民的集体利益，其自身利益与农民集体利益基本保持一致。②独立的经济权利表达能力。它能够在现行制度框架找到适当的权利表达方式，准确表达农民集体的经济意愿，能够尽量阻止外部力量的不当干涉。从现行的农村行政管理体系来看，乡级机构与农民集体产权的“距离”较远，并且受地方政府行政影响较大；村民小组的组织建设较落后，缺乏权利表达的有效手段；惟有村级行政单位，恰恰能够较好地体现农民集体的经济意愿。

目前，随着中国农村社会的行政管理体制改革不断深化，许多地方正在推广“村民直选”和“村民自治”制度。村组织逐渐摆脱原有的行政管理角色，日益强化了集体产权代表的特征。因此，如果村组织能够有效利用较为完整的组织结构，切实表达农民集体的经济意愿，积极参与农民集体事务，就能够使包括农地集体产权在内的农民集体利益得到有效保护。事实证明，在农地征用的实践活动中，如果村组织能够较好地进行权利主张，那么征地矛盾就会较少，也能够较好地维护农民集体利益。

2．土地交易的监督机制

根据现行《土地管理条例》，地方政府是农地征用过程的主要监督者。实践证明，单纯的行政监督具有局限性，完善的市场交易机制要求行政监督和司法监督并重。两种监督方式各具特点：地方政府的行政监督是常规性的；相对独立的司法监督则是维护交易主体权利的最终保障。目前，中国法律体系不断完善，关于农地征用等内容的法律法规也不断出台，但关键在于通过司法体系来具体体现立法精神。

基于这一理念，目前交易监督机制应当重点关注两个方面：①司法独立性。借鉴西方法治社会的三权分立制衡机制，以司法力量来抗衡行政力量，避免行政权力的滥用。增强地方司法系统的独立意志表达能力，减少地方政府对司法活动的干预，进而维护市场交易主体的经济利益。②申诉和仲裁渠道。由于法律诉讼的成本较高，申诉和仲裁将是维护农民经济利益的经常性补救措施。如果申诉和仲裁渠道畅通，将缓解农地征用过程中的矛盾；如果农民的正当利益受到侵犯，又难以通过正规渠道进行抗议，那么社会经济矛盾将会逐渐积累，最终影响到整个社会的稳定发展。

3．社会经济环境

根据中国农业社会的历史演进规律，经济发展战略和历史文化背景是目前中国农村制度建设相对滞后的根本原因。随着社会主义市场经济的不断发展，城乡社会的制度一致性要求日益强烈，完善农村市场交易机制成为构建“和谐社会”的重要内容。这就要求不断改善中国农村的社会经济环境：

(1)完善农村社会保障体系。由于中国农村的社会保障体系残缺，农地产权实际上发挥着社会保障功能。虽然地方政府可以通过征地补偿来部分替代社会保障功能，但这毕竟是暂时性的；从农村经济的持续发展和国民经济体系的整体性来看，必须重视农村社会保障体系的完善。特别是在中国经济发展的关键时刻，如果不能妥善解决城乡差别待遇问题，就无法推动农村资源和城市资源的合理流动，也无法形成有效的农村市场交易机制。事实上，农村社会保障体系的功能不止于此，它是解决农村发展问题的关键，也是中国经济体制改革的核心内容之一。

农地征用范文篇6

国土资源部的另一个数据显示，最近10年我国耕地每年以几千万亩的速度在减少，除去生态退耕、农业结构调整、自然灾害减损等原因，非农业建设占地每年在200万亩到300万亩之间，而占地矛盾较为突出的恰恰在这一块。就是说，非农建设占地数量比其它几块要小，但纠纷却高出了许多。

“补偿费怎么给”待解决

农村土地征用中最突出的问题是征地补偿费标准。在国务院去年出台《关于深化改革严格土地管理的决定》前，政策规定补偿费由被征土地3年来的平均产值乘以若干倍，通常是6倍到10倍，加上安置补偿费、青苗补偿费以及地面附属物构成。这是按照计划经济时期耕地平均的农业年产值计算的，这种算法一亩地一年也就收个几百元钱，即使翻10倍也不过几千元钱，但农民的所有保障从日常生活到医疗、养老等都包含在了这几千元里面。难怪农民不愿耕地被征。

其次是补偿费的公平问题，就是补偿费该补给谁的问题没有解决。在实践中，征地补偿费是直接补给农民还是补给乡村集体，各地的做法都不一样。如果一亩地的补偿费仅仅数千元，补给谁都不太显眼，也不容易引起矛盾，但问题是农民的地被低价征用之后，价格常常飞涨甚至暴涨，这种巨大差额是否应该补偿给农民一部分。如果补偿，这么大的差价直接补给被征地农民，会不会造成对村集体其他人的不公平，因为土地是集体所有；如果不补给失地农民，他的生活怎么办？目前许多地方对征地补偿费的管理都在积极探索，有的将承包地重新调整而把土地补偿费集体使用，有的直接给被征地农民，也有的一半给个人一半给集体。方式多种多样，但矛盾不少。

“土地怎么征”需明确

征地行为不规范，是引发土地纠纷的重要因素。在现实中，许多地方征地时都标明是公益性征地，但对其界定并不是很清楚，导致征地范围常常过量，有的假借各种名义强行征用农民土地搞各种园区；有的即使是纯粹商业性用地，也要打出公益性旗号，征地后一亩地转手卖10多万甚至数十、上百万元的也有，但这些高额溢价农民却享受不到。在具体征地过程中，被征地农民的知情权、参与权、申诉权也没有得到尊重，一些地方只通知所在乡镇或者村委会，再以一纸告示向农民公布，有的甚至连告示也没有，直接就跑马圈地。

从严格补偿安置标准入手公务员之家版权所有

土地征用是一个涉及面很广的问题，随着我国由农业社会向工业社会的转型、城市化步伐的加快和结构调整的深入，征用农地不可避免，而研究制定更加科学合理、严格公正的土地管理办法就显得尤为重要。

农地征用范文篇7

论文摘要：在考察中国农地产权制度演变的基础上，分析转型时期的农地征用过程，剖析农地征用矛盾的内在机理，探索农地征用矛盾的解决思路和具体方案，揭示农村市场交易机制的重要性。

随着中国经济体制改革的不断深化，中央政府日益重视各种社会经济矛盾，提出了“构建和谐社会”的社会发展目标。2006年3月，致公党中央常委牛文元提出建立“五大基本国家补偿制度”，希望通过二次分配“构建社会主义和谐社会的根本保障”。其中，“国家土地补偿制度”的重要性尤为突出，近年来发生的重大社会冲突事件中，65％都涉及农地补偿和房屋拆迁问题，由征地矛盾导致的农地补偿问题已经严重影响到农村经济发展和社会公平。因此，考察农地征用矛盾的历史根源和现实状况，完善农地征用制度，探索农村社会的市场交易机制，势在必行。

一、中国农地产权制度演变

农地征用矛盾实质上是社会主体围绕农地问题展开的博弈活动，它取决于中国农村社会的现实约束条件。中国农地征用矛盾的根源是农地产权制度随着中国社会制度的不断演进，农地产权制度呈现出阶段性特征。

1．中国农地产权制度的演变阶段

(1)第一阶段：“运动”之前(～1948)。1948年以前，中国的基本农地制度是私有制，土地所有权通过大量民间交易逐渐集中于地主阶层，土地使用则普遍实行租佃制由于租佃制导致的农地利益冲突，地主阶层和农民阶层之间的利益争夺成为中国农村社会的矛盾焦点。

(2)第二阶段：“运动”后到农业合作化运动前(1948～1953)。自1948年开始，中国共产党全面开展“运动”，将解放区的经验推广到广大农村地区，没收地主的土地产权，直接分配给无地农民，建立农民土地私有制。

(3)第三阶段：农业合作化运动后到解体(1953～1978)。自1953年起，中央政府积极开展农业合作化运动和运动，逐渐形成了农村土地的集体所有制。1962年，中央政府为巩固农村土地的集体所有制性质，确立了“三级所有、队为基础”的农地产权制度，实质上将农地所有权和使用权都集中在生产队。

(4)第四阶段：家庭联产承包责任制后(1978～1978)年中国农村社会逐渐实行“家庭联产承包责任制”，要求分离农地所有权和使用权；在保证农地集体所有制的条件下，允许农民拥有农地承包权和使用权。l982年农村行政管理体制改革之后，乡、村、村民小组三级体系成为集体土地的共同所有者，逐渐形成目前农村土地的集体所有和农民承包使用的产权格局。

2．中国农地产权制度的特征

中国农地产权制度的分析表明，现行的农地产权制度与社会主义市场经济发展要求不一致。

(1)所有权方面．农地集体所有制明确了“集体”的所有地位，但“集体”概念具体化为乡、村、村民小组三级体系，它们的“共同所有”模糊了所有者权利。这就可能产生两种后果：①当所有者权利的经济利益较高时，三级体系中的各种主体争夺土地收益；②当所有者权利的经济成本较高时，三级体系中各种主体相互推诿而导致“所有者缺位”。事实上，随着农村社会的经济利益和组织独立性不断增强，三级主体的“趋利避害”行为特征将愈加显著。

(2)使用权方面，农民以“家庭联产承包”方式拥有了农地使用权，但他们的农地使用权是不完整的。①农民行使土地使用权具有使用方式和使用程度的限制：根据中国《土地管理法》规定，农村集体土地只能用于农业生产和经营，禁止闲置耕地。②农民私人不得出租和转让农地使用权，农地使用权的转让必须以农地集体所有权转变为国家所有权为前提。⑧农民的土地承包权有一定期限，尽管目前的承包期限可以长达30年，但承包期限风险仍然埋藏着农地经营的不稳定因素。

值得重视的是，目前的中国农地产权制度是特定历史条件的结果。在农村社会保障体系不健全、工农业产品剪刀差等因素的前提下，农地产权制度安排实际上承担着中国农村的社会保障功能．农地产权转让的限制性规定也有利于维护农村社会稳定。正因此，农地产权制度是农地征用矛盾的现实根源，它涉及到农村经济发展、社会保障、城乡行政管理体制等诸多方面。

二、转型时期的农地征用过程

自中国经济体制改革以来，农地征用问题始终是农村土地制度的核心问题。根据2004年的中国《宪法修正案》，国家出于公共利益考虑，可以征收或征用农村土地并给予适当补偿。①农地征用的性质和过程构成了农地补偿命题的实践背景，也是解决农地补偿问题的事实基础。

1．农地征用的性质和过程

“征收”或“征用”是两个不同概念。土地征收的对象是土地所有权，国家通过征收活动剥夺原土地所有者的所有权；土地征用的对象则是土地使用权，中央政府征用农地之后，必须对农民丧失农地使用权进行适当补偿。然而，根据现行中国农地产权制度的规定，农地征用前提是农地所有权的转变，由集体所有转变为国家所有。因此，中国的农地征用实践造成了“征收”的效果。

农地征用的过程中．农民丧失了农地使用权，农村集体组织丧失了农地所有权。根据中国《土地管理法》规定和征地实践，完整的征地过程一般包括三部分：①地方政府与农民集体组织协商，征用农村土地，转变农地的所有制属性和使用权主体；②地方政府对农民和农村集体组织进行适当补偿；③地方政府与土地开发者协商，将农用土地转变为非农用土地，按照土地市场价格进行交易。上述过程中的每个环节都意味着农地权利的转移和农地利益的重新分配。

2．征地过程中的矛盾

农地征用过程的利益冲突使农地补偿问题日益突出：

(1)农地征用的补偿标准较低。根据2004年修订的《土地管理法》，农地征用后按照原用途进行补偿，以征用前三年的平均年产值作为计算基数，农地补偿费和安置补助费总和不能超过该基数的30倍。值得注意的是，这一补偿标准的前提条件是土地使用权转让，但在农地征用实践中，作为农地集体所有者的乡、村、村小组也要求获得相应利益补偿，结果使农地补偿费被层层提留，农民最终通常只能得到征地补偿标准的5％～10％。

(2)地方政府以“公益用地”名义进行征地后，按照农用地标准对农民进行补偿；然后以非农用地名义出售给经营性组织，按照土地市场价格获得回报。在较低的征地补偿标准和较高的土地市场价格之间，存在着巨额租金，它被地方政府以行政强制手段占有。这必然导致农地征用矛盾：①高额租金对政府行为产生误导，使地方政府怀有扩大征地范围的非理性冲动；地方政府获得的高额租金与农民得到的较低补偿形成鲜明对比。激化了农地征用过程中的利益冲突。

(3)地方政府对农地“一次性买断”之后，农地的社会保障功能也就随之消失了，失地农民的安置问题日益突出。丧失了基本生产资料的失地农民必须重新寻找工作。但城乡教育差异、就业渠道残缺、就业宏观形势等因素使失地农民很难重新“就业”，大量失地农民难以保持原有生活水平和继续进行生产经营。

三、农地征用矛盾的内在机理

1．农地征用矛盾的直接原因

农地征用过程中的利益冲突表明·现行征地制度具有内在缺陷，它直接导致了目前的征地矛盾。

(1)农地征用的前提是所有权由集体转让给国家。①在计划经济体制的惯性作用下，现行农地征用制度对农地转让进行一定的产权限制，起到了适当保护农民利益的作用，也是农村社会保障体系残缺的必要补充。②然而，社会主义市场经济背景下的地方政府具有经济利益独立性，农地转让的产权限制使地方政府成为农地交易中的双边垄断者，利用行政权力谋取经济利益。这种体制缺陷必然误导地方政府行为，影响它对土地交易的成本收益判断，扭曲农地转让的市场交易机制。

(2)农地征用的范围界定缺乏理论依据。根据现行的各种法律法规，农地征用的主要理由是“公共利益”。但关于“公共利益”的具体含义，土地管理部门在法律条文和实践过程中都未进行明确界定。按照经济学基本理论’“公共利益”的经济内涵是“公共物品”，经济学者对此存在不同解释。在征地实践活动中，部分地方政府更是出于各种目的任意解释“公共利益”，以此作为农地征用和低补偿标准的政策依据，从而以较低经济成本取得农地所有权和使用权。

(3)现行农地补偿标准未能反映农地产权转移的真实状况。现行的农地征用补偿标准以“农地使用权转让”为理论依据·但在征地过程中，乡、村、村民小组三级管理体系确实失去了农地集体所有权，他们必然对农地补偿提出分配要求。根据产权经济学的观点，农村三级管理体系作为农地集体所有权的代表，应当要求地方政府对农地所有权转让给予补偿；但行政管理体制的上下级关系限制了农村三级管理主体的权利诉求，结果导致农地集体所有权的无偿转让。从另一个角度来看，相对于农民而言，乡、村、村民小组处于强势地位。它们是农地转让和农地补偿的具体操作者，有机会从农地使用权的补偿费用中“分一杯羹”。

简而言之，目前农地征用矛盾的根源是：农地征用的经济成本较低，土地市场信息被扭曲；地方政府以独立经济利益和机会主义动机为出发点，利用扭曲的市场信号进行成本收益判断，从而具有扩大征地范围和直接干预征地过程的非理性冲动。

2．农地征用制度的改革思路

针对现行农地征用制度的内在缺陷，政府主管部门和农村问题专家进行了广泛探讨，逐渐形成了改革农地征用制度的两种主要思路。

(1)第一种思路是渐进改良式，核心问题是重新制定征地补偿标准。自2001年起，中央财经办公室和国土资源部展开针对“征地制度”的调研活动。根据调研结果，提出了完善现行征地制度的一系列建议：①严格行使土地征用权，规范征地范围；②体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；③以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；④坚持政府统一征地，实行征地与供地分离；⑤建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。

（2）第二种思路强调农地的集体所有制属性，主张农民和农村集体组织以独立经济主体身份进入土地市场，推动农地产权转让的市场化国务院发展研究中心农村部刘守英认为，征地行为实质上是以行政权侵犯财产权，以“公权”侵犯“私权”，政府运用行政手段强制占有农民集体土地产权；如果不能根本改变征地制度的基本性质和方式，地方政府侵犯农民权利和权力寻租的现象就无法得到有效遏止。

上述两种思路对中国农地征用状况的认识基本一致，但他们提出的改革方案存在明显分歧：第一种思路代表着决策部门的主流看法，第二种思路代表着学者的主要意见。①从目前征地制度的现实需求来看，第一种思路具有相对优势，它是征地制度改革方向的现实选择。②从社会主义市场经济体系的一致性要求来看，第二种思路是彻底解决农地征用矛盾的根本途径，它是农地征用制度改革的未来目标。

四、化解农地征用矛盾的直接对策

根据农地征用矛盾的现实状况和直接原因，应当设计一种合理的农地交易制度来化解农地征用矛盾。这种农地交易制度应当满足两个要求：一是能够迅速缓解目前的农地征用矛盾，改善农地征用过程中的不公平状况；二是改善农地交易环境，提供彻底解决农地征用矛盾的制度条件。基于这种认识，本文提出“直接型农地交易”方案，以拓展农地征用命题的分析视野。公务员之家

1．“直接型农地交易”方案的主要内容

“直接型农地交易”方案包含四项要点：

(1)地方政府不直接介入农地交易过程，它只是土地购买者与农村集体组织进行土地交易的监督者，交易双方以独立经济身份参与交易，协商农地使用权和所有权的转让价格。

(2)农村集体组织必须将协商结果对农民公开，接受相关质询，经过农民集体决议之后的转让价格才具有真实有效性。

(3)土地转让费的分配方面，农民直接获得农地使用权价格。农村三级管理体系中的村组织以农地所有权的代管者身份获得农地所有权价格，但它是作为农民集体产权的代表而取得这项权利的，因此应当将农地所有权价格作为集体产权划分成股份，进行农民集体产业投资，以解决农民失地后的继续生产问题，这实际上是农民失地的间接补偿。

(4)国家和地方税务部门根据土地交易价格，按照适当比例征收交易税；部分上缴国库作为中央政府财政收入，部分交付地方政府作为公共事务开支。

2．征地过程中的地方政府职能

征地过程中的地方政府具有两大职能：①作为地方事务的管理机构，监督农地征用过程；②作为国有产权的地方代表，直接参与农地集体所有权转变为国家所有权的过程。这种双重身份特征提供了大量寻租机会，地方政府可能利用行政权力和制度缺陷谋取经济利益，扭曲农地产权转让的市场交易机制。

直接的解决办法就是尽量限制地方政府直接参与市场交易的权利：一是对于经营性土地的产权转让，地方政府职能仅限于提供交易渠道和监督交易过程，交易价格应当由农民集体组织和购买者直接协商决定；二是对于公益性土地的产权转让，地方政府也只能以独立经济主体身份参与土地交易，平等地与农民集体组织进行市场交易，按照市场交易规则决定农地转让价格。在农地征用的实践活动中，人们很难准确界定公益性土地和地方政府职能，因此应当将公益性土地交易和经营性土地交易都纳入市场化框架。

这两种土地交易类型的区别在于：一是对于公益性土地，地方政府在按照市场价格征用土地之后，地方财政和地方税务部门应当进行适当补偿，以提供地方性公共物品；二是对于经营性土地，农村集体组织按照市场价格进行土地交易之后，依据集体产权要求对交易收益进行分割。近年来，江浙地区正在试行“同地同价”，这种政策措施已经体现对公益性土地和经营性土地的“一视同仁”，客观上起到了缓解农地征用矛盾的效果。

3．农地征用补偿的权利归属

根据农地产权的特征，农地的使用权和所有权转让都应当获得合理补偿。①农民转让农地使用权，获得经济补偿，补偿标准应当遵循现行《土地管理条例》的相关规定，应当取消具有计划经济“父爱主义”色彩的安置费。②村民自治组织是农地集体所有权的直接代表者，它应当代表村民集体意愿对农村集体产权进行管理，索取农地所有权转让的适当补偿；通过对集体财产和集体收益的合理分配，给农民提供就业机会和分红权利，以替代农地的社会保障功能。在农地征用的实践过程中，补偿形式是多样化的：农地使用权补偿最好以现金形式直接交付；农地所有权补偿可以采取土地人股等方式参与地方经济发展。

从法经济学的角度来看，“直接型农地交易方案”体现了“公正补偿”的司法理念，它要求对农地使用权和所有权转让进行合理补偿，以维护农民的正当权利。同时，它也充分重视到计划经济体制的惯性作用，明确了农村土地的社会保障功能，强调对农地集体产权进行适当补偿，以维持农民的原有生活水平和继续生产能力。

五、培育农村市场交易机制

“直接型土地交易”方案着眼于缓解目前农地征用的各种矛盾，但彻底解决征地矛盾问题，必须依赖于农村市场交易机制的不断完善。随着社会主义市场经济的不断发展，农村社会应当突破计划经济体制的惯性作用限制，从市场主体、市场规则、市场环境等诸方面着手，努力改善农村市场交易机制，缩小城乡差距，真正实现城乡一体化。

1．农村集体组织的话语权

社会经济组织的话语权是市场交易机制运行的前提条件。自中国经济体制改革以来，农民通过“家庭联产承包”取得了部分话语权，促进了农村经济发展。但中国农村的主要产权形式是集体产权，它包括农地所有权在内的各种集体权利，应当体现农民的集体意志。这种集体产权安排是计划经济体制的产物，但它恰恰符合中国农村社会的经济基础特征，避免出现由于分散产权导致的“搭便车”和“公地悲剧”。问题的关键在于：由谁来代表农村集体产权?它如何保证农民集体利益的实现?

根据市场交易制度的要求，农村集体产权的代表者必须具备两项条件：①独立的经济利益它能够真正代表本地农民的集体利益，其自身利益与农民集体利益基本保持一致。②独立的经济权利表达能力。它能够在现行制度框架找到适当的权利表达方式，准确表达农民集体的经济意愿，能够尽量阻止外部力量的不当干涉。从现行的农村行政管理体系来看，乡级机构与农民集体产权的“距离”较远，并且受地方政府行政影响较大；村民小组的组织建设较落后，缺乏权利表达的有效手段；惟有村级行政单位，恰恰能够较好地体现农民集体的经济意愿。

目前，随着中国农村社会的行政管理体制改革不断深化，许多地方正在推广“村民直选”和“村民自治”制度。村组织逐渐摆脱原有的行政管理角色，日益强化了集体产权代表的特征。因此，如果村组织能够有效利用较为完整的组织结构，切实表达农民集体的经济意愿，积极参与农民集体事务，就能够使包括农地集体产权在内的农民集体利益得到有效保护。事实证明，在农地征用的实践活动中，如果村组织能够较好地进行权利主张，那么征地矛盾就会较少，也能够较好地维护农民集体利益。

2．土地交易的监督机制

根据现行《土地管理条例》，地方政府是农地征用过程的主要监督者。实践证明，单纯的行政监督具有局限性，完善的市场交易机制要求行政监督和司法监督并重。两种监督方式各具特点：地方政府的行政监督是常规性的；相对独立的司法监督则是维护交易主体权利的最终保障。目前，中国法律体系不断完善，关于农地征用等内容的法律法规也不断出台，但关键在于通过司法体系来具体体现立法精神。

基于这一理念，目前交易监督机制应当重点关注两个方面：①司法独立性。借鉴西方法治社会的三权分立制衡机制，以司法力量来抗衡行政力量，避免行政权力的滥用。增强地方司法系统的独立意志表达能力，减少地方政府对司法活动的干预，进而维护市场交易主体的经济利益。②申诉和仲裁渠道。由于法律诉讼的成本较高，申诉和仲裁将是维护农民经济利益的经常性补救措施。如果申诉和仲裁渠道畅通，将缓解农地征用过程中的矛盾；如果农民的正当利益受到侵犯，又难以通过正规渠道进行抗议，那么社会经济矛盾将会逐渐积累，最终影响到整个社会的稳定发展。

3．社会经济环境

根据中国农业社会的历史演进规律，经济发展战略和历史文化背景是目前中国农村制度建设相对滞后的根本原因。随着社会主义市场经济的不断发展，城乡社会的制度一致性要求日益强烈，完善农村市场交易机制成为构建“和谐社会”的重要内容。这就要求不断改善中国农村的社会经济环境：

(1)完善农村社会保障体系。由于中国农村的社会保障体系残缺，农地产权实际上发挥着社会保障功能。虽然地方政府可以通过征地补偿来部分替代社会保障功能，但这毕竟是暂时性的；从农村经济的持续发展和国民经济体系的整体性来看，必须重视农村社会保障体系的完善。特别是在中国经济发展的关键时刻，如果不能妥善解决城乡差别待遇问题，就无法推动农村资源和城市资源的合理流动，也无法形成有效的农村市场交易机制。事实上，农村社会保障体系的功能不止于此，它是解决农村发展问题的关键，也是中国经济体制改革的核心内容之一。

农地征用范文篇8

关键词：农地征用制度，失地农民，边缘化，根源

20世纪90年代中期以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地，大批农民失去了原本赖以就业和生存的土地，成为新时期出现的一个特殊群体——失地农民。

农民失去土地，在一个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家里，是十分正常而必然的现象。这对于农民来说，也不应当是坏事。因为它为农民提供了告别“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们早已向往的城市社会且分享现代文明的良好机遇。然而，当前我国的绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，并没有顺利转为城市居民，去开始一种新的美好生活，相反地，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无份的流民。

很多人说，失地农民是弱势群体。但依笔者看来，失地农民的境况，实在不是一个“弱”字可以概括。因为“弱”只是一个相对概念，与占较大份额社会财富和社会资源的强势人群相比，普通的工人、农民和知识分子都可以说是弱势群体。而失地农民的身份非工非农，其生活方式非城非乡，他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，确切地说，是一种边缘化群体。

失地农民其所以被边缘化，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这一严重社会问题的根源。

一、现行农地征用制度的缺陷是失地农民边缘化的直接制度根源

唯物辩证法认为，在一个矛盾的各个矛盾方面中，必有一个主要的矛盾方面。同样，在造成失地农民边缘化的诸多因素中，也有一个主要的根源，这就是现行农地征用制度。之所以这样说，并不因为它直接导致了农民失地的事实，而是由于它从制度理论到制度安排都存在明显的缺陷，正是这些缺陷导致了失地农民利益的严重损失，以至造成失地农民的边缘化。

(一)农地征用制度的主要理论缺陷

每一项制度都是建立在一定的理论基础之上的。我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍然带有浓厚的的计划经济色彩，国家权利至上、政府包办一切等传统观念依旧渗透其中，与当今的市场经济很不协调，而从构成了对失地农民利益的极大侵害。

1.土地征收与土地征用概念混淆。土地征收与土地征用是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。一般来说，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因征收而消失。它主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者的行为。他所针对的主要是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体所有变为国家所有，也就是说，我国目前立法上所言的土地征用实际上是土地征收。

这种对土地征用与征收不加区分的情况，对于农地产权主体的权益保护十分不利。因为土地所有权与土地使用权的价值相差甚大，作为以土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。

2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序审批，在给予农地产权主体经济补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为。这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的需要，而且对于‘公共目的”的范围都作了明确的界定。进行这种限制的原因，是防止国家使用其强大的权力从一部分人手中征用土地来为另一部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作具体解释。土地管理法第43条则规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的属于农民集体所有的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这显然已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严重泛化。这既不符合国际惯例，也不符合《宪法》规定。农地征用目的泛化，必然带来政府土地征用权的滥用，结果势必导致对农地产权主体，特别是对农民利益的损害。

3.不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。党的十四大以后，我国已经明确实行社会主义市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后十几年来，市场经济体制在我国逐步深入，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家所有的城市土地均已采取市场配置机制。然而，农村集体所有的农村土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，却仍旧沿用计划经济条件下的行政性征用和补偿方式，这显然与市场经济体制格格不入。此其一。

同一块地，政府从农民手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金。也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是计划经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行，正好组成一把剪刀，把农地转让的大部分收益收进政府囊中。此其二。

农民的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也支付的是市场价格；而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与政府的好处占尽恰恰相反，农民可谓两头吃亏。这明显有失公平。此其三。

在农地转为非农建设用地的过程中，政府不仅取代农地产权主体，直接参与土地买卖，而且垄断了土地一级市场的买方和二级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其四。

(二)农地征用制度的具体安排缺陷

1.征地补偿标准的确定不科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。

其一，农业产值与土地价值没有必然联系。一块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展情况和它本身的位置，而一块农业用地的产值却取决于气候、肥力、耕作者的投入以及农产品的价格水平，二者并不存在必然的联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值一直徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必然联系，起码不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必然使土地补偿与土地价值脱节，这一方面不利于调节土地市场的供求关系，另一方面也会严重侵害失地农民的土地收益。

其二，传统农业产值不能反映现代农业的真实价值。在农地征用过程中，一般都是按传统粮食作物来测定前三年的农业产值，没有或很少顾及到现在的农业，特别是城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用补偿标准，当然不能反映被征占土地的真实产出价值，肯定是偏低的标准。

其三，以产值为依据确定补偿标准，不能补偿失地农民失去的利益。土地是农民赖以安身立命的唯一资本。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。因为他们的各种权利和利益都附着在土地之上。首先，失地农民失去了生活保障。现在，我国的社会保障还没有覆盖到农村，而且短期内也不可能做到这一点。农民只能靠土地来养活自己，土地就是他们的基本生活保障。失去土地也就等于失去了这种保障。其次，失地农民失去了就业条件。土地是农民唯一的生产资料和劳动手段，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能得以实现；况且，农民祖祖辈辈以种地为生，除此以外，他们并不掌握其他生产技能。因此，农民失去了土地，也就等于失去了就业的条件。再次，失地农民失去了永久的财产和财产权利。土地也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是一组财产权利，土地的产权让渡也能产生经济效益。农民尽管只有土地的承包经营权，但这种权力同样带有物权性质。随着土地资源的日益短缺，其增值效用将逐渐扩大。而失地农民将失去这一切。另外，失地农民还将失去一系列相关利益。农民的种种权利都直接或间接与土地有关，如政府对农民的技术、资金和农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这些支持的机会。产值倍数补偿充其量只是失地农民的直接损失补偿，与农民失去的权益相比，微乎其微。

2.征地补偿费的分配不公平、明确。《土地管理法》规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿的分配又作了如下规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费原则上是谁安置就归谁，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给其他单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分。这明显有失公平。首先，农村集体经济组织不应是土地补偿费的终极占有者。《土地管理法》虽然规定，农村土地归农民集体所有，但是农村集体经济组织(即村委会)并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的人，因此，对于农民集体的利益，它只有代言的义务和的责任，不应有占有和使用的权利。现行法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，客观上为村干部侵吞失地农民利益提供了方便。其次，在现实中，乡镇政府一般都会拿走5%-8%的土地补偿，这是毫无道理的。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，因而根本不应参与土地补偿费的分配。

另外，上述规定也显得过于笼统，其对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，对征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，结果造成征地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，还有的村干部侵吞、挪用土地补偿费，使失地农民的保命钱白白流失。

3.征地程序带有明显偏向。征地的程序大体可分为申请与实施两个阶段。就目前而言，两个阶段的程序都不完善。

申请是指按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序。这实质是启用土地征用权的问题。世界其他国家一般都要经过国会或州议会讨论批准，而我国只需上级主管部门审批，如此简单的程序，给地方政府滥用征地权和部门腐败提供了便利条件。

实施阶段明确规定的程序是“两公告、一登记”，即公告征地方案、补偿安置方案和进行补偿登记。根据《土地管理法实施条例》，对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。显而易见，在征地实施过程中，政府一直处在十分主动的位置上。征地者是政府，协调意见者是政府，最终裁决者依然是政府。征地几乎完全成了政府单方面的行政行为，行为相对方的农地所有者——农村集体经济组织基本没有多少发言权，至于农地使用者——农民则更是连知情权都得不到保障。这种明显偏向政府一方的征地程序使得农民处于非常不利的地位，因而，其土地权益的受损就成了不可避免的事。

4.安置责任主体不明确，方式单一。对于失地农民的安置问题，《土地管理法》只规定‘地方各级人民政府应当鼓励被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”，并没有明确安置失地农民的主要责任人究竟是政府，还是农村集体经济组织或农民自己。责任主体不明确，安置工作自然难于落实。再者，对于安置的途径，虽然说有用地单位安置和农村集体经济组织安置等多种途径，但由于现在企事业单位用工已经完全市场化，因而在实际中用地单位安置几无可能；而农村集体经济组织，除东南沿海地区外，大部分没有村办企业，有的虽有村办企业，但由于经济实力有限，往往规模较小，因此安置不了几个人。所以，征地者多数采取货币安置方式，即发放安置补助费后“一脚踢”。这种安置方式的弊端是不言而喻的。在当前劳动力市场机制不够健全、就业信息零碎失真、简单劳动力买方竞争过度的条件下，缺乏非农产业工作技能的失地农民找到就业岗位的机会很少，而为数不多的安置补助费又不足于进行自主创业，因此大部分失地农民都不得不落人失地又失业的困境。

由上可见，现行农地征用制度存在着多方面严重缺陷，这些缺陷直接造成了对失地农民土地权益的严重损害，是他们边缘化的直接制度根源。二、农村土地产权制度的缺陷是失地农民边缘化的深层制度根源

毫无疑问，失地农民的边缘化，主要是农地征用制度惹的祸。但是，它并不是造成这一社会问题的唯一制度根源，现行农地产权制度所存在的种种缺陷在其中起到了不可忽视的负面作用。

(一)农地所有制性质模糊，农地所有权权能残缺，使农民的土地权益缺乏法律基础。

《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》等与土地有关的法律都规定，农村土地归农民集体所有。然而，这种集体所有制究竟属于什么类型的集体所有?这里的农民集体与农民个人到底是怎样一种利益关系?农民集体的构成要素——个体农民在集体中应当享有什么权利?对于这些问题，相关法律都未作明确界定，从而使得农村土地的集体所有，成为一种似乎人人有份实际上又人人无权的抽象物，这种集体所有制下的农村土地也成了一种公共品。因而，在农地征用过程中，农民的土地权益难免受到来自多方面的侵害。

更为不利的是，国家对农民集体所有的土地所有权还施加了过度的限制。土地所有权作为一项完整和排他的财产权，应当包括土地归属权、占有权、使用权和处置权，以及这些权利内含的收益权等一束权利。根据《宪法》规定，我国土地实行国家和集体所有两种所有制形式，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。《土地管理法》和《民法通则》都将“集体所有”解释为“农民集体所有”。这就是说，农民集体和国家都是法定的土地所有权主体。既然如此，同国家具有对城市土地的自主处置权一样，农民集体或其代表理应也具有对农村土地在服从国家土地利用总体规划前提下的自主处置权。但是，现行农地制度并没有充分尊重农地所有权主体的这项权利。《宪法》规定：“任何组织或者个人，不得侵占、买卖，或者以其他形式转让土地。”《土地管理法》也规定，农民集体以外的组织和个人需要使用土地，都必须申请国有土地，包括原有的城市土地和政府征用的农村土地。这就意味着，一切组织和个人的非农建设用地，都不能直接从农地所有者手中获得，一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者，而只能先由政府将土地征为国有，然后出让给用地者。这实质是国家凭借公共权力对农地产权主体的土地处置权的蛮横剥夺，从而使农村土地的集体所有权权能残缺，徒有虚名，也为现实生活中行政权侵犯财产权，政府侵占农民的土地转让收益提供了法律依据。

(二)农地所有权主体虚置与错位，使农民在农地征用中缺乏真正的利益代表

对于法定的农地所有者——农民集体，《土地管理法》和《民法通则》都解释为乡(镇)、村及村民小组三级集体经济组织，具体所有权行使者主要为村委会。这些规定，同时存在所有权主体虚置和错位两大缺陷。首先，在家庭承包责任制实行之后，原先政社合一的乡(镇)政府的经济管理职能完全剥离，成了纯粹的一级行政机关；而过去的村级集体组织——生产大队也已解体，新的主要承担经济管理职能的村级集体组织尚未普遍建立；至于村民小组，其并不具有独立的法人地位，因此说，法律规定的上述三级农地所有权主体实际上是虚置的。其次，农村集体经济组织与农民集体是两个从内涵到外延都不相同的概念，二者不能简单的相互替换，现行法律将农民集体解释为上述三级农村集体经济组织，这就从理论上造成了农地所有权主体的错位。就实际情况来看，农村土地的所有权通常由村委会或村民小组甚至村党支部行使，而这些都不能算作真正的农村集体经济组织。村委会虽是民选机构，但它是基层群众自治性组织，主要职责为村内社会事务管理，同时承担县乡政府下派的行政事务，带有明显的准政府性质；村民小组又是村委会的延伸和下层，而村党支部则纯粹是党在农村的基层组织，根本没有经济管理职能。让这三种组织行使农地所有权，是农地所有权主体在实践中的再次错位。

由于农村土地集体产权主体的虚置和错位，使集体土地在被征用过程中，没有人真正代表和维护农民的利益。因为现在的村委会一方面由村民直接选举产生，是名义上的农民利益代表，另一方面村委会成员的选举又往往受到乡镇政府的强力干预，并且上级政府的一部分行政职责，它被夹在上级政府和村民之间，具有政府代表和村民代表双重身份。而政府与村民相比，具有绝对的强势，能不能积极配合上级政府完成征地任务，常常成为村干部是否留任的条件。所以，在农地征用中，在与政府交涉补偿标准等重大问题时，村干部往往在更大程度上跟着政府的指挥棒转，而不会真正站在农民的立场上，忠实代表和维护农民的利益。

(三)农地所有权行使程序不明确，使农民的土地权益缺乏应有的组织和程序保证

《宪法》规定，农村土地属于集体所有。但是，作为一个集体，应当有特定的构成要素和组织形式；作为一种集体所有权，也应当有明确的运行规则和行使程序。然而相关法律对此都未提及，使农民的土地权益缺少了应有的组织和程序保证。加上《村组法》的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”没有落实，从而使本已错位的农地所有权主体——村级集体组织在农地所有权的行使上带有很大的随意性，许多村庄的土地所有权实际上成为少数村干部，甚至村支书或村主任的个人特权。农民在土地征用、流转和开发等重大事项上普遍没有发言权，而且连知情权也没有，因而根本无法有效保护自身的土地权益。有关调查显示，在农地征用时，基本都是由村委会或村党支部，甚至是村支书或村主任个人背着农民与政府或用地单位黑箱操作，合谋买卖集体土地。为了谋求个人利益最大化，不少村干部不惜出卖农民利益，任由上级政府压低征用补偿标准；在土地补偿费分配和发放中，大多也是由村干部背着农民，自行制订分配比例和分配办法。为了满足个人的私欲，一些村干部大肆截留或侵吞农民本来就已经相当低微的土地补偿和安置补助款，使失地农民的境况雪上加霜。

三、城乡二元社会保障制度是失地农民边缘化的相关制度根源

长期以来，我国一贯实行的是城乡二元化社会和经济结构。城市实行“高补贴、广就业”的社会保障制度，有了城市户口，就可以享受就业、养老、医疗等一系列社会保障，以及粮食、副食品、住房等各项补贴。而农村的社会保障除了村社提供的五保户基本生活保障和国家提供的灾害救济以外，其余农民的就业、医疗和养老等则完全没有保障。家庭联产责任制推行之后，由于生产大队的解体，五保户的生活保障也没了着落，农村的社会保障更是只剩下灾害救济。于是，承包地就成为农民就业、养老和医疗等基本生活保障的唯一依托。当土地被征用后，农民这些附着在土地上的种种保障势必随之丧失。而政府在征用土地时，为了操作简便，通常只给予农民一次性货币补偿，很少为农民办理社会化养老和医疗保险；再者，由于失地农民绝大多数都没有(至少是现在没有)被转为城市居民，因而他们一般也不能享受国家只向城市市民提供的最低生活保障；另外，法定的由农村集体经济组织(即村委会)管理和使用的土地补偿费，许多村庄的村干部出于自身利益等种种原因，也很少用来为失地农民解决养老和医疗保障；就失地农民本身来讲，因为所得补偿费低微，大都无力自行购买商业性保险。这样一来，在失地农民的就业遭遇困难，没有稳定的经济来源，而得到的补偿、补助费又花光之后，他们就不可避免的沦为无地无业的边缘化人群，成为社会安定的一大隐患。

四、政府职能扭曲和农民维权组织缺失是失地农民边缘化的重要因素

(一)政府职能的扭曲使失地农民缺乏就业安置的必要条件

现代经济学认为，在市场经济条件下，市场发挥着对资源配置的基础性作用，作为公共权力的代表，政府除了承担着保护国家安全和提供公共物品的社会职能外，其经济职能主要是进行经济调控和实施市场监管，它既不能直接参与市场竞争，更不应从中获取直接收益。换句话说，在市场经济的竞技场上，政府的角色应该是竞技的裁判员，经济组织才应该是竞技的运动员。但是，现在我国各级政府在很多方面仍然沿袭计划经济体制下的行为模式，总是既当裁判员又当运动员，而且还是全能运动员。在农地转用问题上，现行土地制度就为政府赋予了多重职能，设定了多重角色。政府既是农村土地的征用者，又是征用后的国有土地出让者；既是征地补偿和安置方案的制订者，又是这些方案的具体实施者；既是土地征用权的行使者，又是征用土地中各方矛盾的调解者和裁决者。究竟如何扮演这些角色，把着力点放在哪一边，则要视政府领导人的偏好而定。受理性“经济人”心理和农地转用巨大差价收益的驱使，加之中央和地方财政分灶吃饭与以经济指标为核心的政绩考核制度的诱导，地方政府往往热衷于取代市场主体，直接参与竞争，与民争利，以在土地市场谋取政治经济利益的最大化，实现任期政绩为目标，而很少顾及农民的利益、社会的安定。他们在土地征用中大都表现为一手强、一手弱：在征占农民土地时积极、果敢，雷厉风行，有的还少批多征、未批先征；在对失地农民进行补偿和安置时却消极、敷衍，拖拖拉拉。不少基层政府不能足额、及时发放补偿安置费，不为失地农民提供必要的生活保障，也不举办职业技术培训班和设法给农民开辟就业渠道。政府职能的越位和缺位，政府行为的扭曲和畸形，使失地农民不仅难以得到合理的补偿和保障，而且无法顺利转入二、三产业，生活前景堪忧。

(二)农民组织化程度低，使失地农民缺乏权益维护的能力

农地征用范文篇9

关键词：农地征用制度，失地农民，边缘化，根源

20世纪90年代中期以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地，大批农民失去了原本赖以就业和生存的土地，成为新时期出现的一个特殊群体——失地农民。

农民失去土地，在一个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家里，是十分正常而必然的现象。这对于农民来说，也不应当是坏事。因为它为农民提供了告别“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们早已向往的城市社会且分享现代文明的良好机遇。然而，当前我国的绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，并没有顺利转为城市居民，去开始一种新的美好生活，相反地，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无份的流民。

很多人说，失地农民是弱势群体。但依笔者看来，失地农民的境况，实在不是一个“弱”字可以概括。因为“弱”只是一个相对概念，与占较大份额社会财富和社会资源的强势人群相比，普通的工人、农民和知识分子都可以说是弱势群体。而失地农民的身份非工非农，其生活方式非城非乡，他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，确切地说，是一种边缘化群体。

失地农民其所以被边缘化，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这一严重社会问题的根源。

一、现行农地征用制度的缺陷是失地农民边缘化的直接制度根源

唯物辩证法认为，在一个矛盾的各个矛盾方面中，必有一个主要的矛盾方面。同样，在造成失地农民边缘化的诸多因素中，也有一个主要的根源，这就是现行农地征用制度。之所以这样说，并不因为它直接导致了农民失地的事实，而是由于它从制度理论到制度安排都存在明显的缺陷，正是这些缺陷导致了失地农民利益的严重损失，以至造成失地农民的边缘化。

(一)农地征用制度的主要理论缺陷

每一项制度都是建立在一定的理论基础之上的。我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍然带有浓厚的的计划经济色彩，国家权利至上、政府包办一切等传统观念依旧渗透其中，与当今的市场经济很不协调，而从构成了对失地农民利益的极大侵害。

1.土地征收与土地征用概念混淆。土地征收与土地征用是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。一般来说，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因征收而消失。它主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者的行为。他所针对的主要是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体所有变为国家所有，也就是说，我国目前立法上所言的土地征用实际上是土地征收。

这种对土地征用与征收不加区分的情况，对于农地产权主体的权益保护十分不利。因为土地所有权与土地使用权的价值相差甚大，作为以土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。

2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序审批，在给予农地产权主体经济补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为。这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的需要，而且对于‘公共目的”的范围都作了明确的界定。进行这种限制的原因，是防止国家使用其强大的权力从一部分人手中征用土地来为另一部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作具体解释。土地管理法第43条则规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的属于农民集体所有的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这显然已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严重泛化。这既不符合国际惯例，也不符合《宪法》规定。农地征用目的泛化，必然带来政府土地征用权的滥用，结果势必导致对农地产权主体，特别是对农民利益的损害。

3.不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。党的十四大以后，我国已经明确实行社会主义市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后十几年来，市场经济体制在我国逐步深入，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家所有的城市土地均已采取市场配置机制。然而，农村集体所有的农村土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，却仍旧沿用计划经济条件下的行政性征用和补偿方式，这显然与市场经济体制格格不入。此其一。

同一块地，政府从农民手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金。也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是计划经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行，正好组成一把剪刀，把农地转让的大部分收益收进政府囊中。此其二。

农民的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也支付的是市场价格；而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与政府的好处占尽恰恰相反，农民可谓两头吃亏。这明显有失公平。此其三。

在农地转为非农建设用地的过程中，政府不仅取代农地产权主体，直接参与土地买卖，而且垄断了土地一级市场的买方和二级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其四。

(二)农地征用制度的具体安排缺陷

1.征地补偿标准的确定不科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。

其一，农业产值与土地价值没有必然联系。一块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展情况和它本身的位置，而一块农业用地的产值却取决于气候、肥力、耕作者的投入以及农产品的价格水平，二者并不存在必然的联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值一直徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必然联系，起码不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必然使土地补偿与土地价值脱节，这一方面不利于调节土地市场的供求关系，另一方面也会严重侵害失地农民的土地收益。

其二，传统农业产值不能反映现代农业的真实价值。在农地征用过程中，一般都是按传统粮食作物来测定前三年的农业产值，没有或很少顾及到现在的农业，特别是城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用补偿标准，当然不能反映被征占土地的真实产出价值，肯定是偏低的标准。

其三，以产值为依据确定补偿标准，不能补偿失地农民失去的利益。土地是农民赖以安身立命的唯一资本。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。因为他们的各种权利和利益都附着在土地之上。首先，失地农民失去了生活保障。现在，我国的社会保障还没有覆盖到农村，而且短期内也不可能做到这一点。农民只能靠土地来养活自己，土地就是他们的基本生活保障。失去土地也就等于失去了这种保障。其次，失地农民失去了就业条件。土地是农民唯一的生产资料和劳动手段，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能得以实现；况且，农民祖祖辈辈以种地为生，除此以外，他们并不掌握其他生产技能。因此，农民失去了土地，也就等于失去了就业的条件。再次，失地农民失去了永久的财产和财产权利。土地也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是一组财产权利，土地的产权让渡也能产生经济效益。农民尽管只有土地的承包经营权，但这种权力同样带有物权性质。随着土地资源的日益短缺，其增值效用将逐渐扩大。而失地农民将失去这一切。另外，失地农民还将失去一系列相关利益。农民的种种权利都直接或间接与土地有关，如政府对农民的技术、资金和农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这些支持的机会。产值倍数补偿充其量只是失地农民的直接损失补偿，与农民失去的权益相比，微乎其微。

2.征地补偿费的分配不公平、明确。《土地管理法》规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿的分配又作了如下规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费原则上是谁安置就归谁，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给其他单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分。这明显有失公平。首先，农村集体经济组织不应是土地补偿费的终极占有者。《土地管理法》虽然规定，农村土地归农民集体所有，但是农村集体经济组织(即村委会)并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的人，因此，对于农民集体的利益，它只有代言的义务和的责任，不应有占有和使用的权利。现行法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，客观上为村干部侵吞失地农民利益提供了方便。其次，在现实中，乡镇政府一般都会拿走5%-8%的土地补偿，这是毫无道理的。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，因而根本不应参与土地补偿费的分配。

另外，上述规定也显得过于笼统，其对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，对征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，结果造成征地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，还有的村干部侵吞、挪用土地补偿费，使失地农民的保命钱白白流失。

3.征地程序带有明显偏向。征地的程序大体可分为申请与实施两个阶段。就目前而言，两个阶段的程序都不完善。

申请是指按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序。这实质是启用土地征用权的问题。世界其他国家一般都要经过国会或州议会讨论批准，而我国只需上级主管部门审批，如此简单的程序，给地方政府滥用征地权和部门腐败提供了便利条件。

实施阶段明确规定的程序是“两公告、一登记”，即公告征地方案、补偿安置方案和进行补偿登记。根据《土地管理法实施条例》，对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。显而易见，在征地实施过程中，政府一直处在十分主动的位置上。征地者是政府，协调意见者是政府，最终裁决者依然是政府。征地几乎完全成了政府单方面的行政行为，行为相对方的农地所有者——农村集体经济组织基本没有多少发言权，至于农地使用者——农民则更是连知情权都得不到保障。这种明显偏向政府一方的征地程序使得农民处于非常不利的地位，因而，其土地权益的受损就成了不可避免的事。

4.安置责任主体不明确，方式单一。对于失地农民的安置问题，《土地管理法》只规定‘地方各级人民政府应当鼓励被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”，并没有明确安置失地农民的主要责任人究竟是政府，还是农村集体经济组织或农民自己。责任主体不明确，安置工作自然难于落实。再者，对于安置的途径，虽然说有用地单位安置和农村集体经济组织安置等多种途径，但由于现在企事业单位用工已经完全市场化，因而在实际中用地单位安置几无可能；而农村集体经济组织，除东南沿海地区外，大部分没有村办企业，有的虽有村办企业，但由于经济实力有限，往往规模较小，因此安置不了几个人。所以，征地者多数采取货币安置方式，即发放安置补助费后“一脚踢”。这种安置方式的弊端是不言而喻的。在当前劳动力市场机制不够健全、就业信息零碎失真、简单劳动力买方竞争过度的条件下，缺乏非农产业工作技能的失地农民找到就业岗位的机会很少，而为数不多的安置补助费又不足于进行自主创业，因此大部分失地农民都不得不落人失地又失业的困境。

由上可见，现行农地征用制度存在着多方面严重缺陷，这些缺陷直接造成了对失地农民土地权益的严重损害，是他们边缘化的直接制度根源。经

二、农村土地产权制度的缺陷是失地农民边缘化的深层制度根源

毫无疑问，失地农民的边缘化，主要是农地征用制度惹的祸。但是，它并不是造成这一社会问题的唯一制度根源，现行农地产权制度所存在的种种缺陷在其中起到了不可忽视的负面作用。

(一)农地所有制性质模糊，农地所有权权能残缺，使农民的土地权益缺乏法律基础。

《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》等与土地有关的法律都规定，农村土地归农民集体所有。然而，这种集体所有制究竟属于什么类型的集体所有?这里的农民集体与农民个人到底是怎样一种利益关系?农民集体的构成要素——个体农民在集体中应当享有什么权利?对于这些问题，相关法律都未作明确界定，从而使得农村土地的集体所有，成为一种似乎人人有份实际上又人人无权的抽象物，这种集体所有制下的农村土地也成了一种公共品。因而，在农地征用过程中，农民的土地权益难免受到来自多方面的侵害。

更为不利的是，国家对农民集体所有的土地所有权还施加了过度的限制。土地所有权作为一项完整和排他的财产权，应当包括土地归属权、占有权、使用权和处置权，以及这些权利内含的收益权等一束权利。根据《宪法》规定，我国土地实行国家和集体所有两种所有制形式，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。《土地管理法》和《民法通则》都将“集体所有”解释为“农民集体所有”。这就是说，农民集体和国家都是法定的土地所有权主体。既然如此，同国家具有对城市土地的自主处置权一样，农民集体或其代表理应也具有对农村土地在服从国家土地利用总体规划前提下的自主处置权。但是，现行农地制度并没有充分尊重农地所有权主体的这项权利。《宪法》规定：“任何组织或者个人，不得侵占、买卖，或者以其他形式转让土地。”《土地管理法》也规定，农民集体以外的组织和个人需要使用土地，都必须申请国有土地，包括原有的城市土地和政府征用的农村土地。这就意味着，一切组织和个人的非农建设用地，都不能直接从农地所有者手中获得，一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者，而只能先由政府将土地征为国有，然后出让给用地者。这实质是国家凭借公共权力对农地产权主体的土地处置权的蛮横剥夺，从而使农村土地的集体所有权权能残缺，徒有虚名，也为现实生活中行政权侵犯财产权，政府侵占农民的土地转让收益提供了法律依据。

(二)农地所有权主体虚置与错位，使农民在农地征用中缺乏真正的利益代表

对于法定的农地所有者——农民集体，《土地管理法》和《民法通则》都解释为乡(镇)、村及村民小组三级集体经济组织，具体所有权行使者主要为村委会。这些规定，同时存在所有权主体虚置和错位两大缺陷。首先，在家庭承包责任制实行之后，原先政社合一的乡(镇)政府的经济管理职能完全剥离，成了纯粹的一级行政机关；而过去的村级集体组织——生产大队也已解体，新的主要承担经济管理职能的村级集体组织尚未普遍建立；至于村民小组，其并不具有独立的法人地位，因此说，法律规定的上述三级农地所有权主体实际上是虚置的。其次，农村集体经济组织与农民集体是两个从内涵到外延都不相同的概念，二者不能简单的相互替换，现行法律将农民集体解释为上述三级农村集体经济组织，这就从理论上造成了农地所有权主体的错位。就实际情况来看，农村土地的所有权通常由村委会或村民小组甚至村党支部行使，而这些都不能算作真正的农村集体经济组织。村委会虽是民选机构，但它是基层群众自治性组织，主要职责为村内社会事务管理，同时承担县乡政府下派的行政事务，带有明显的准政府性质；村民小组又是村委会的延伸和下层，而村党支部则纯粹是党在农村的基层组织，根本没有经济管理职能。让这三种组织行使农地所有权，是农地所有权主体在实践中的再次错位。

由于农村土地集体产权主体的虚置和错位，使集体土地在被征用过程中，没有人真正代表和维护农民的利益。因为现在的村委会一方面由村民直接选举产生，是名义上的农民利益代表，另一方面村委会成员的选举又往往受到乡镇政府的强力干预，并且上级政府的一部分行政职责，它被夹在上级政府和村民之间，具有政府代表和村民代表双重身份。而政府与村民相比，具有绝对的强势，能不能积极配合上级政府完成征地任务，常常成为村干部是否留任的条件。所以，在农地征用中，在与政府交涉补偿标准等重大问题时，村干部往往在更大程度上跟着政府的指挥棒转，而不会真正站在农民的立场上，忠实代表和维护农民的利益。

(三)农地所有权行使程序不明确，使农民的土地权益缺乏应有的组织和程序保证

《宪法》规定，农村土地属于集体所有。但是，作为一个集体，应当有特定的构成要素和组织形式；作为一种集体所有权，也应当有明确的运行规则和行使程序。然而相关法律对此都未提及，使农民的土地权益缺少了应有的组织和程序保证。加上《村组法》的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”没有落实，从而使本已错位的农地所有权主体——村级集体组织在农地所有权的行使上带有很大的随意性，许多村庄的土地所有权实际上成为少数村干部，甚至村支书或村主任的个人特权。农民在土地征用、流转和开发等重大事项上普遍没有发言权，而且连知情权也没有，因而根本无法有效保护自身的土地权益。有关调查显示，在农地征用时，基本都是由村委会或村党支部，甚至是村支书或村主任个人背着农民与政府或用地单位黑箱操作，合谋买卖集体土地。为了谋求个人利益最大化，不少村干部不惜出卖农民利益，任由上级政府压低征用补偿标准；在土地补偿费分配和发放中，大多也是由村干部背着农民，自行制订分配比例和分配办法。为了满足个人的私欲，一些村干部大肆截留或侵吞农民本来就已经相当低微的土地补偿和安置补助款，使失地农民的境况雪上加霜。

三、城乡二元社会保障制度是失地农民边缘化的相关制度根源

长期以来，我国一贯实行的是城乡二元化社会和经济结构。城市实行“高补贴、广就业”的社会保障制度，有了城市户口，就可以享受就业、养老、医疗等一系列社会保障，以及粮食、副食品、住房等各项补贴。而农村的社会保障除了村社提供的五保户基本生活保障和国家提供的灾害救济以外，其余农民的就业、医疗和养老等则完全没有保障。家庭联产责任制推行之后，由于生产大队的解体，五保户的生活保障也没了着落，农村的社会保障更是只剩下灾害救济。于是，承包地就成为农民就业、养老和医疗等基本生活保障的唯一依托。当土地被征用后，农民这些附着在土地上的种种保障势必随之丧失。而政府在征用土地时，为了操作简便，通常只给予农民一次性货币补偿，很少为农民办理社会化养老和医疗保险；再者，由于失地农民绝大多数都没有(至少是现在没有)被转为城市居民，因而他们一般也不能享受国家只向城市市民提供的最低生活保障；另外，法定的由农村集体经济组织(即村委会)管理和使用的土地补偿费，许多村庄的村干部出于自身利益等种种原因，也很少用来为失地农民解决养老和医疗保障；就失地农民本身来讲，因为所得补偿费低微，大都无力自行购买商业性保险。这样一来，在失地农民的就业遭遇困难，没有稳定的经济来源，而得到的补偿、补助费又花光之后，他们就不可避免的沦为无地无业的边缘化人群，成为社会安定的一大隐患。

四、政府职能扭曲和农民维权组织缺失是失地农民边缘化的重要因素

(一)政府职能的扭曲使失地农民缺乏就业安置的必要条件

现代经济学认为，在市场经济条件下，市场发挥着对资源配置的基础性作用，作为公共权力的代表，政府除了承担着保护国家安全和提供公共物品的社会职能外，其经济职能主要是进行经济调控和实施市场监管，它既不能直接参与市场竞争，更不应从中获取直接收益。换句话说，在市场经济的竞技场上，政府的角色应该是竞技的裁判员，经济组织才应该是竞技的运动员。但是，现在我国各级政府在很多方面仍然沿袭计划经济体制下的行为模式，总是既当裁判员又当运动员，而且还是全能运动员。在农地转用问题上，现行土地制度就为政府赋予了多重职能，设定了多重角色。政府既是农村土地的征用者，又是征用后的国有土地出让者；既是征地补偿和安置方案的制订者，又是这些方案的具体实施者；既是土地征用权的行使者，又是征用土地中各方矛盾的调解者和裁决者。究竟如何扮演这些角色，把着力点放在哪一边，则要视政府领导人的偏好而定。受理性“经济人”心理和农地转用巨大差价收益的驱使，加之中央和地方财政分灶吃饭与以经济指标为核心的政绩考核制度的诱导，地方政府往往热衷于取代市场主体，直接参与竞争，与民争利，以在土地市场谋取政治经济利益的最大化，实现任期政绩为目标，而很少顾及农民的利益、社会的安定。他们在土地征用中大都表现为一手强、一手弱：在征占农民土地时积极、果敢，雷厉风行，有的还少批多征、未批先征；在对失地农民进行补偿和安置时却消极、敷衍，拖拖拉拉。不少基层政府不能足额、及时发放补偿安置费，不为失地农民提供必要的生活保障，也不举办职业技术培训班和设法给农民开辟就业渠道。政府职能的越位和缺位，政府行为的扭曲和畸形，使失地农民不仅难以得到合理的补偿和保障，而且无法顺利转入二、三产业，生活前景堪忧。

(二)农民组织化程度低，使失地农民缺乏权益维护的能力

农地征用范文篇10

关键词：实物期权土地征用征地补偿

一、引言

城市化水平也不断提高，必然使农业用地向非农业用地的转化成为一种不可阻挡的趋势。而按照我国的法律规定，农用土地转为非农用地只有一种方式，即“征地-补偿-批租”（周其仁，2001）。这种国家垄断形式的征地方式存在诸多问题，最突出的问题有政府征地范围过宽、对失地农民的补偿标准过低、失地农民的安置难以落实、征地程序不合理，等等。对于这些问题，我们认为对失地农民补偿标准过低是核心问题。正是补偿标准过低，失地的农民安置才成为一个问题；正是补偿标准过低，使得各利益群体希望通过土地来获取利益。在他们的压力下，政府征地的范围一宽再宽，征地程序也就乱上加乱。因此，我们认为解决土地征用中存在的各种问题，关节是要解决如何向失地农民公平合理地提供补偿。可应该从怎样的标准出发来论证农民得到的补偿是不合理的，又应该用怎样的补偿办法才能既符合现有土地制度又不侵害农民的利益。对这些问题的分析构成了本文的主要内容。

在我国现有的农村土地制度安排下，农地的所有权归社区集体所有，农户以联产承包的形式享有农地的经营使用权。政府征用土地实际上是用征地补偿来和农户拥有的土地承包权做交易。在把承包权看作是农户所有的一种实物期权的基础上，可以很方便的用实物期权的性质和定价方式来讨论农地征用补偿标准问题。本文第二节叙述我国现有农地征用补偿政策；第三节引入实物期权的定价理论；第四节利用的实物期权工具给出合理的农地征用补偿标准和补偿办法。

二、我国现行的农地征用补偿

1、我国的农地补偿政策

对于征地补偿，《土地管理法》中有着明确的规定，征地补偿由三部分组成：土地补偿费、安置补偿费、青苗及地上（地下）附着物补偿费。土地补偿费是对被征地农民丧失土地使用权的补偿；安置补助费是保证被征地农民在丧失土地一段时间内维持原有生活水平的费用；青苗及地上（地下）附着物补偿费是对被征土地上的农作物和无法迁移的水利设施、房屋等建筑物等的所有者补偿。从性质上来看，这三部分补偿费用当中第一类和第三类补偿费用是对农户的权益性补偿（所有权和使用权），第二类补偿费用是对农户的保障性补偿。因为农民收入较低，不可能在短期内建立以个人付费为基础的覆盖全社会的社会保障制度（姚洋，1999），农地的社会保障功能得到强化。所以在对农民进行权益性补偿之外，还要对给予保障性补偿。

对于征地补偿标准，《土地管理法》中也有详细的规定：土地补偿费按每亩土地前三年平均产值的6—10倍（最高不超过15倍）；青苗及其附着物补偿，按成本或市场价格补偿；安置补偿按每亩土地前三年平均产值的4—6倍补偿，并且土地补偿和劳动力安置补助之和最高不得超过前三年平均产值的30倍。2004年底国土资源部颁布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对征地补偿办法做了修正，“土地补偿费和安置补助费合计按年产值三十倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”

后两类补偿标准在本文中不予以详细分析，我们主要关注的是在征地过程中对农民土地使用权的补偿问题。保障性的安置补偿涉及到我国农民的社会保障问题，不在本文的讨论范围之内；青苗附着物等资产性补偿办法是简单清晰的，只要严格按照市场价格给予农户以合理补偿即可。而现行征地补偿中，我们认为给予农民土地使用权的补偿是不合理的，其补偿标准的确定也是没有理论依据的。本文通过运用实物期权工具，确定土地使用权的理论价格，并据此说明我国农地征用补偿低的现实。

2、现行农地补偿标准的不合理性

不管土地补偿费是平均产值的“六至十倍”，还是“三十倍”也好，都不能说明是合理的补偿办法。这种补偿方式实际上是把农业生产看作是稳定的，认为农户生产经营的成本和收益在几十年里都是恒定不变的，不受各种因素的影响。所以农户未来的收益就等同于征地之前三年的平均产值，征用农地的补偿就可以确定为征地前三年的该地块平均产值的一个倍数，也就是用“产值倍数法”来进行补偿。而现有法律中规定土地承包权最长是三十年，所以这个倍数又不得超过三十。这就是现行的确定征地补偿办法的基本的逻辑和原理。

事实证明，这种补偿思路是有着根本性的错误的。受到农业生产本身和各种政策变动的影响，我国的农业生产向来就不具有稳定性。据有关农业专家研究，上个世纪九年代以来，全国性粮食市场的大范围波动就至少出现了四次。1990-1991年的农业主产品卖难和农民收入连续下降，1994-1995年的抢购和粮食价格上涨，1996年粮食生产过剩和农产品全面“卖难”（温铁军，2001），2003年10月出现粮食价格全面快速上涨（张荣胜，2004），平均每四、五年就出现一次大范围的波动。而现行的补偿方式根本就没有考虑到农业生产的波动性和不确定性，用确定性的产值倍数方式来给农民拥有的土地承包使用权定价是不符和经济学原理和市场规则的。

而且产值倍数法也极易造成政府在征地过程中侵占农民的利益。因为《土地管理法》只是规定了补偿上限和大概的范围，产值倍数也是浮动的，那么现实中征地时的补偿标准就带有极大的随意性。

3、土地补偿的实物期权方法

我们已经说明了土地补偿是对农民拥有土地使用权的货币补偿。在我国现行的土地产权制度安排下，农地使用权可以看作是农民获得的一种实物期权。从实物期权的角度看，农户承包土地可以看作是农民投资并收益的一个项目（标的资产）；农户以一定的代价（权利金）取得经营所分得土地的承包权，付出劳动力和农用物资投入（执行价格）进行务农，卖出农作物后获得回报（期权的回报）。土地的实物期权价格才是土地使用权的真正价值。因为期权是一种执行权，期权持有者有权根据未来资产的价格变动情况，决定是否以一定的价格买进或卖出。从实物期权的角度给农地使用权定价，是在考虑了农业生产的波动性以后，衡量农户未来有权自由决定农地使用情况的当前价格。因此我们应该以土地实物期权价格为标准来给予农民合理的土地补偿。下面我们具体阐述土地实物期权的定价方法。

三、实物期权的定价方法

实物期权脱胎于金融期权理论，尽管实物期权和金融期权存在种种不同的差异，但它们有共同的定价思想。因而我们从一般期权的定价方式出发，逐步引入实物期权的定价特点，最终用这套方法确定本文所关心的关于征地补偿标准及解决思路。

1、标准期权定价

期权定价模型建立的基础是无套利(arbitrage)原则。所谓套利是指在某项资产的交易过程中，投资者可以在期初不需要投资支出的条件下，获得一定的无风险报酬。在一个有效的市场（efficientmarket）上，如果某项资产的定价不合理，则市场上必然会出现以该资产进行套利活动的机会，市场价格因此做出相应的调整，使得套利收益不能持续存在，市场实现均衡。无套利原则的基础上，可以通过标的资产和无风险资产的组合(portfolio)，复制相应期权的收益特征，再以组合资产的期初价格来确定期权价格。

根据期权收益的特性，决定其市场价格的因素主要有：标的资产价格（P）、期权的执行价格（EX）、标的资产价格的波动性（σ）、无风险利率（r）、到期日（t）。期权上限就是标的资产价格，下限标的资产价格与期权执行价格的差（）。表1中列示出了这些因素对看涨期权价格影响的具体方式。

看涨期权价格的决定因素及其影响方式

变量名称资产价格执行价格资产波动性利率到期日

变量增加对期权价格的影响正向影响负向影响正向影响正向影响正向影响

期权定价的方法通常有二叉树法(binominalmethod)和不拉克—舒尔茨方法（Black-sholesmethod）。前者是在资产价格离散变化下的期权定价方法，假定在每一个间隔内价格都只有两种变化的可能，根据期末资产价格的分布以及风险中性条件下的资产价格变化概率，倒退出初始复制组合的价值。后者假定资产价格是连续的，服从几何布朗运动（GeometricBrownianmotion），通过建立自融资（self-financing）资产组合的办法追踪期权价值。使用二叉树法将时间间隔划分的无穷细密，最终价格也就会表现是为连续的，因此两种方法是等价的。本文出于连续性和可操作性的考虑，对农地的实物期权定价方法采用不拉克—舒尔茨方法。

2、实物期权定价的特点

由于实物期权的特殊性，决定了其定价的复杂性，所以在一般期权定价理论的基础上还需要考虑实物期权自身的特点

。

首先，实物期权的标的物是某个项目（在土地期权中就是农民投资经营土地的项目）而不是已上市交易的金融证券。这种非交易性必然导致关于其标的资产价格和期权本身价格信息的缺乏，因而无法通过市场获得应用期权定价模型所需要的输入信息（主要是资产价格和波动率）。这时只能通过寻找一种“孪生证券”等办法来做近似的估算。但由于商品价格的可得性，实物期权的第一个应用领域就是商品生产领域，如资源和农业生产等（G.Sick，1995）。

其次，实物资产的流动性比较差，有些甚至是不可交易的资产，而且一般的实物资产都不能卖空。实物资产的这些性质使得很难实现一个无套利的环境，用等价的资产组合来模拟期权的收益特征。对于资产流动性较差的情形，可以使用资产定价模型（CAPM）和它的一些扩展方法如鞅定价理论（martingalepricingtheory）、消费资产定价模型（consumptioncapitalasset-pricingmodel）等来处理实物期权问题（G.Sick）。

再次，除影响标准期权价格的五个因素外，还存在其他可能的影响因素。例如很多实物期权是非独占的，因此其共享程度及竞争对手的策略会直接影响实物期权执行后的实际结果。实际中，很多实物期权是一连串期权复合而成的，这类期权的定价机制更加复杂。标准期权模型只能解决单个期权的定价问题，对于复合期权定价问题的研究，虽然已经取得了一定的进展，但尚未得到一般的解析解（矛宁，2000）。

尽管实物期权的定价方法还存在很多不完善之处，但是在合理的条件下我们仍可以采用标准方法对农地实物期权进行定价。这里假定土地可以自由流转，农民可以自由选择耕种，而且农产品价格能够反映农业生产的全部信息，不考虑其他可能存在的认为扭曲因素等。

四、农地征用补偿的实物期权定价

根据土地承包法，农民拥有三十年的土地承包权，受到国家保护，任何组织和个人不得侵犯。我们可以把这三十年的承包权看成是三十个持有期为一年的实物期权。因为在承包期内，农民每年在上缴国家和集体以后就自然获得了土地经营权。农民个人拥有做出关于耕种方式、投资耕种规模、投入时间等一系列选择的权利，农民还有选择土地是否流转的权利。因而农民拥有了延迟期权、扩张或收缩期权、转换期权、放弃期权等一系列实物期权。

1、农地实物期权的定价模型因素构成

（1）农地期权的资产价格（P）

资产价格也就是农民经营土地的收益，这里用每亩耕地每年的农业产值来表示。农业生产受自然条件的影响很大，自身几具有很大的不稳定性。而且农业产值还受其他产业以至整个宏观经济的影响。这都导致了农地资产价格的波动性，这种不确定性可以用几何布朗运动的变化特征来反映。假定农地资产价格满足方程

（为标准布朗运动，）

方程左端代表务农的收益率，它由两部分组成：收益率随时间变化而稳定变化的部分；表示收益率的随机波动部分(volatility)。解此随机微分方程得到农地资产价格变化的表达式为。

（2）农地期权的执行价格（EX），就是经营土地的成本，用每亩耕地的农业投资表示。

（3）资产波动性（σ），就是农业收益率的波动，假定它是常数。确定σ的常用方法是由标的资产收益率变动的历史数据进行估计，这种方法通常可以达到比较精确的结果（MarkGrinblatt,2003）。

（4）无风险利率r，用一年期整存整取利率表示。

（5）到期日T，也就是土地的承包期限。

由于土地可以自由流转，并且假定农户可以进行任意数量的贷款或存款。农户就可以通过选择任意单位的土地与无风险债券（以银行定期存款表示）追踪资产组合的办法进行自融资操作。可以用自融资的资产组合来复制农地期权的收益特征，

（是资产组合的总价值，表示债券价格，r是无风险利率。分别表示资产组合中承包土地的数量和拥有债券的数量。）

变化仅由土地和债券价格的变化决定（自融资条件），

所以有。因为资产组合的价值只与标的资产价格和时间因素有关，所以还可以表示为。根据ito公式和自融资条件可以得到关于的偏微分方程。再根据期权的到期收益，可以得到的解析表达式，最终资产组合的初始价值即期权价格为

（正态分布的累计概率密度函数，PV表示折现值。）

2、农地征用补偿的估算

（1）货币补偿的估算

首先，把用于估算农地期权价格的各变量量化。资产价格P用每年的全国农业总产值与耕地总面积的比值表示。期权执行价格EX用单位耕地的农业支出表示，用人均农业支出与人均耕地面积的比值估计。估计农业收益率的波动性σ时，先用农业总产值计算总收益率，将其取自然对数后再求估计样本的标准差，就得到σ的估计值。这里各变量都是取的全国平均的数值，也即在平均意义上给出一个农地征用补偿的估算结果。而对某一具体地块，由于种植作物不同，地理位置不同等，决定了其各自不同的收益、投入标准，从而不同的期权价格。

假定政府决定在2004年初征用1亩土地，而且被征土地是在2003年末承包给农户的，也就是需要政府补偿剩余30年的农地期权价值。假定土地每年发包一次，也就是计算一年的土地期权价格，并将30年期权价格贴现。由各类统计数据，可以计算出农地期权决定因素如下。

表2农地实物期权各因素的计算数值

变量计算方法计算值

P0（元/亩）农业总产出/耕地总面积803

EX（元/亩）人均农业支出/人均耕地面积162

σSTDEV[LN（农业产值总收益率）]0.1286

r（%）一年期整存整取利率1.98

t（年）1

注：P0、EX为2003数据，σ为1990-2003年数据的估计值。原始数据来自《中国农村统计年鉴》、《中国统计年鉴》。

将表2中数据带入农地实物期权价格的计算公式，得到30年期的农地期权总价为14762元。这个数据可以作为确定土地补偿费的基本标准，而征地补偿还包含安置补偿、青苗补偿等，而且通常规定的安置补偿是与土地补偿费相当的较大款项。这样总的补偿费用应远大于我们这里计算的数值，至少在两万元以上。

由此我们可大致与实际的征地补偿费用加以对照。1998年以来，各类征地给农民的补偿平均为每亩1.4万元。从西部来看，征地补偿的最高标准只有1.8万元／人。陕西省2004年确定的西柞高速征地补偿标准为，菜地每亩9000元，旱地每亩7000元，旱坡地每亩5500元，林地每亩3400元。襄荆高速公路征用一亩地给的实际补偿，甚至“还不够买一头牛”。类似的事例数不胜数。可见现实中给予农民的征地补偿金额偏低，尤其是在经济落后的地区，农民只能得到极少的一点点补偿，而且还常常出现克扣、拖欠补偿款等现象，这都严重的侵害了农民的利益。

（2）其他形式的征地补偿

在农地实物期权的定价模型中，核心思想就是建立一个有自融资性质的资产组合（承包的土地数量和持有的债券数量）来复制实物期权的收益特征。由此我们可以推倒出一个更有意义的结论，就是在给予被征地农民补偿时，除了按照上面给出的期权定价给予农民货币补偿外，还可以复制其他具有相同收益特征的资产组合来交换农民所拥有的土地实物期权。这样既是公平合理的征用土地，不侵害农民的利益，还为农民带来了未来收益的现金流，解决了农民的后顾忧。公务员之家:

资产组合的形式是可以多样化的，比如将农地征用改为非农性用地后，可吸收农民加入经营，用一定数量的股份或带来预期收益的工作职位来给予农民补偿，我们把这种补偿方式称为经营收益补偿。还可以采用货币补偿和经营收益补偿相结合的混合补偿办法（这在现实中更为普遍）。当然补偿的股权数量或承诺农民的职位情况需要按照未来非农项目的经营风险与农户经营农业的风险相对照来确定。而且在实际操作中，经营收益的补偿方式不可能使相交换的两种资产的风险、收益特征完全相同，因为未来的经营风险和收益（农业与非农业）都是建立在预期的基础上的。但只要征地方和农民都是在自愿的情况下达成协议，那征地的交易就应该是公平的，而且这种办法对征地双方都是有益的。

对农民来说，混合补偿不仅意味着给他们一笔现金收入，而且还帮助他们找到了就业渠道，避免了被征地后不能从事生产的厄运。这个过程也使农民从农业转移到了非农业，有利于增加农民收入，提高农业的生产效率，有利于推进城市化的发展，从而彻底解决“三农”问题。对征地方来说，如果确实按照征地标准给予农民货币补偿的话，那么补偿资金将会是一笔不小的支出。采用混合补偿的方式，就可以在项目建设初期减少这方面的投入，一定程度上缓解其资金困难等问题，有助于建设项目顺利进行。这样农民的收入也更加有保障。可见混合征地的办法对双方都是互惠互利的，农民不会再因为被征地而失去生存能力，成为社会不稳定的因素。所以只要按照公正合理的原则，尊重农民自愿选择的基础上进行征用农村土地，就可以解决普遍存在的严重的征地问题。